Skip to content

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 28. oktober 2013

Eldbjørg Løwer

Leder i EOS-utvalget

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

«Kontrollen med de hemmelige tjenestene – det demokratiske dilemma»

Hvem skal vokte vokterne?

NOU 1999 -27 «Ytringsfrihet bør finde sted», som var et forslag til ny § 100 i Grunnloven, innledes slik:

(sitat)

I sin klassiske bok «Det åpne samfunn og dets fiender» hevder Karl Popper at vår sivilisasjon ennå er i sin barndom. Den har ikke kommet over sjokket ved sin fødsel – som bestod i overgangen fra stammesamfunnet eller «det lukkede samfunnet» med dets underkastelse under magiske krefter – til det åpne samfunnet som frigjør menneskenes kritiske styrke. Det vil i vår sivilisasjon alltid være krefter som bevisst eller ubevisst, arbeider for å bringe oss tilbake til det lukkede samfunn og ta kontroll over de krefter som konstituerer vår forståelse av virkeligheten. Derfor krever det at vi kontinuerlig bevisstgjøres om demokratiets forutsetninger. Åpenhet og kritikk er noe av det viktigste ved demokratiet. Vi skal (i NOU en) feste oppmerksomheten ved tre aspekter ved denne åpenheten. Informasjonsfriheten, den offentlige meningsutvekslingen og offentligheten som kontroll. Offentligheten som grunnlag for kontroll av så vel det offentlige som den private makt er også et aspekt ved institusjonaliseringen av demokratiets offentlige rom. (sitat slutt)

I et demokratisk politisk system løser vi dette ved å gi borgerne så mye innsyn som mulig i offentlig virksomhet. Offentlighetsloven gir borgerne utstrakt rett til innsyn i forvaltningen. Men også den forfatningsmessige balansen mellom lovgivende, utførende og rettslige maktutøvelse og disse tre grunnleggende maktsøylenes uavhengighet fra hverandre, skal sørge for at makten ikke misbrukes. Åpenhet er demokratiets helt nødvendige forutsetning. Det er denne åpenheten som er sentral for at vi har tillit til våre ledere og til hverandre. Og vi har en høy grad av tillit til hverandre i Norge

Som en konsekvens av dette viktige åpenhetsprinsippet har Stortinget bestemt at i Norge skal det være tre uavhengige organ som skal ivareta denne demokratiske kontrollen av den utøvende makten; Sivilombudsmannen, Riksrevisjonen og Kontrollutvalget for de hemmelige tjenestene – eller EOS-utvalget.

Kravet til absolutt åpenhet har likevel sine grenser også i en liberal rettsstat som Norge. Demokratier må ha mulighet til å forsvare seg mot ytre og indre fiender. Og dette igjen betyr nødvendigvis at noen sider ved den hemmelige virksomheten, undras det allmenne offentlige innsyn så å si. Men disse tjenestene kan likevel ikke operere uten en form for demokratisk kontroll. De som arbeider i våre hemmelige tjenester er satt til å vokte over de lukkede sidene av vårt demokrati, men det skal skje innenfor rammen av de lover og instrukser som er bestemt av Stortinget for disse tjenestene. Da blir spørsmålet slik tittelen for dette innlegget spør: Hvem skal vokte vokterne?

I Norge har Stortinget satt EOS-utvalget til å gjøre denne jobben.

For å beskytte den nasjonale sikkerheten mot indre og ytre fiender, er det nødvendig å gi de hemmelige tjenestene tilstrekkelige fullmakter til å forebygge mulig terror. Som i mange andre land har Stortinget, basert på alvorlige utførte terrorhandlinger, gitt utvidede fullmakter til tjenestene det siste tiåret. Reaksjonene etter 9/11, den globale kampen mot terror og vår egen 22. juli-katastrofe, satte fart i denne utviklingen. Det er minst to utfordringer knyttet til en slik utvikling.

For det første er det avgjørende for EOS-utvalgets reelle kontrollmulighet opp mot tjenestenes rettsgrunnlag at lover, retningslinjer og instrukser er så tydelige som mulig slik at det ikke blir den enkelte ansatte i tjenestene sitt skjønn alene som avgjør hvordan de hemmelige tjenestene utføres. Klarhet på dette området er også en viktig forutsetning for at kravene til likhetsprinsippet til borgerne blir ivaretatt.

Samarbeidskrav fra politikerne og opprettelsen av nye fellesarenaer mellom tjenestene øker i vår tid, f. eks. det nye kontraterrorsenteret. Slikt samarbeid er nødvendig for å møte de ytre og indre truslene. I slike samarbeidsorgan utveksles det mye kunnskap og informasjon. Slikt samarbeid mellom tjenester må bygge på prinsippet om at samarbeidet til en hver tid, må være forankret i tjenestes eget rettsgrunnlag. Tenkt for eksempel den pågående diskusjonen om økt samarbeid mellom PST og E-tjenesten. Når kan forsvaret brukes i situasjoner hvor norske borgere er involvert? Vi kan ikke ha glidende grenser eller tilfeldigheter i en gitt krisesituasjon på dette området.

For det andre er det en viktig utfordring å finne denne aksepterte balansen mellom samfunnets behov for sikkerhet og borgernes frihet til å leve sine liv uten inngrep fra makthaverne. Det er i spenningen mellom disse to hensynene at dilemmaene finnes og må håndteres i det daglige. (En definisjon av hva et dilemma er, kan være slik: Situasjonen man befinner seg i når man er tvunget til å godta den ene av to like ubehageligheter. )

Slike situasjoner krever ofte vanskelige avgjørelser som de som jobber i de hemmelige tjenestene må løfte opp og snakke seg igjennom. Avgjørelser i slike vanskelige saker må aldri bli rutine uten refleksjon. Det vil være et stort nederlag for våre grunnleggende verdier hvis vi bryter menneskerettighetene for å beskytte oss mot terrorister, når det nettopp er disse verdiene vi skal og må forsvare. Terrorister og andre som truer vår nasjonale sikkerhet vil da kunne oppleve å ha vunnet en psykologisk seier, noe som kunne styrket deres legitimitet og svekket vår motstand mot dem. Derfor var det avgjørende for vår egen selvrespekt som nasjon at rettssaken mot Behring Breivik ble gjennomført etter vanlige rettsprinsipper.

Beskyttelse og styrking av menneskerettighetene og de grunnleggende demokratiske prinsippene må derfor være en viktig del av vår felles strategi for å beskytte nasjonale sikkerhetsinteresser. Dette er ikke et ansvar for de hemmelige tjenestenes arbeid og innsats alene, men et borgeroppdrag for oss alle som bor i dette landet.

Jeg kommer tilbake til noen av disse utfordringene senere. Men først vil jeg plassere EOS-utvalget i den legale ramme der utvalget hører hjemme.

EOS-utvalget: Bakgrunn, særtrekk og sammensetning

Utvalgets offisielle navn er Stortingets kontrollutvalg for etterretnings- overvåkings- og sikkerhetstjeneste. Forkortelse EOS-utvalget.

Regjeringen oppnevnte i 1993 Skauge-kommisjonen som skulle komme med forslag om hvordan de hemmelige tjenestene skulle kontrolleres. På bakgrunn av denne utredningen ble EOS-utvalget opprettet i 1996. Skauge-kommisjonen foreslo en fremtidsrettet modell for denne parlamentariske kontrollen. Bakgrunnen for opprettelsen var den omfattende offentlige oppmerksomheten og politiske debatten omkring virksomheten i de hemmelige tjenestene under den kalde krigen. Det var den samme debatten som førte til at Stortinget nedsatte Lund-kommisjonen for å granske de hemmelige tjenestenes aktiviteter i perioden fra 1945 til 1996.

Lund-kommisjonens rapport avdekket blant annet at overvåkingspolitiet hadde utført en utstrakt politisk overvåking, særlig på 1960- og 1970-tallet. Med Lund-kommisjonens rapport mente man at det var tatt et oppgjør med fortiden. Man hadde konfrontert fortiden, bragt ubehagelige ting inn i offentlighetens lys og på denne måten skapt et nytt grunnlag for tilliten mellom gamle politiske opponenter. EOS-utvalget ble oppnevnt for å forebygge at tilsvarende eller lignende praksis skulle få utviklet seg på nytt.

Opprettelsen av EOS-utvalget innebar en nyskaping særlig i to henseender. For det første fikk vi et parlamentarisk forankret kontrollorgan til avløsning for det tidligere regjeringsoppnevnte kontrollutvalget. (Det er som dere vet den lovgivende makten, Stortinget, som skal kontrollere den utøvende makten, regjeringen, og ikke omvendt). For det andre ble den militære etterretningstjenesten for første gang underlagt ekstern kontroll.

Kontrolloppgavene til EOS-utvalget er regulert i egen lov og instruks. Utvalgets medlemmer foreslås av Stortingets presidentskap og velges av Stortinget i plenum. Det faktum at sittende stortingsrepresentanter ikke kan være medlemmer av utvalget understreker den uavhengigheten som utvalget skal ha. Utvalget har med andre ord ingen styrings- eller rådgivende funksjon. Ved ikke å blande kontroll- og styringsfunksjoner, understrekes ytterligere utvalgets uavhengige karakter. Utvalget blir på den måten ikke delaktig som premissleverandør eller en garantist for at tjenestene i utgangspunktet kan si at de har sitt på det tørre fordi utvalget er «med på laget» og dermed kan gjøres medansvarlig for det arbeidet som tjenestene gjør.

EOS-utvalget har syv medlemmer, inkludert leder og nestleder. Opprinnelig var utvalget rent politisk ved at partigruppene oppnevnte sine kandidater til utvalget ut fra sin størrelse. Etter en endring av instruksen i 1998 gikk man bort fra dette. Stortinget legger nå vekt på at utvalget skal ha en bred sammensetning både de med politisk erfaringsbakgrunn og de med erfaring fra andre samfunnsområder.

Utvalget har et permanent sekretariat bestående av fire jurister og to administrative medarbeidere. I tillegg kommer sekretariatslederen, Henrik Magnusson, som også er jurist. Sekretariatet er de siste årene blitt betydelig styrket ettersom oppgavene og kravene til utvalgets arbeid har økt. Sekretariatet er en viktig faktor for forberedelse og kvalitetssikringen av utvalgets arbeid. Særlig har dette ført til et mer målrettet arbeid og bedre forberedelsen til utvalgets inspeksjoner i tjenestene. I tillegg har utvalget knyttet til seg en teknisk sakkyndig for å bistå i kontrollen av tjenestenes tekniske systemer. På dette siste området øker utfordringene og kompleksiteten i akselererende tempo.

Alle medlemmene av utvalget og i sekretariatet er sikkerhetsklarert for høyeste beskyttelsesgrad nasjonalt og etter NATO-regler. Utvalget er i sitt kontrollarbeid pålagt en streng og omfattende taushetsplikt, og er bundet av EOS-tjenestenes sikkerhetsgraderte informasjon. Et faktum alle i utvalget og sekretariatet er seg svært bevisst.

 

Kontrollens formål og utvalgets arbeidsmåte

Formålet med kontrollen er først og fremst å passe på at den enkelte borgers rettsvern ivaretas. Utvalget skal klarlegge om og forbygge at det øves urett mot norske borgere. Dessuten pekes det i loven på at vi skal se til at tjenestene ikke benytter mer inngripende metoder enn det som er nødvendig etter forholdene. Men utvalget er etter kontrolloven også pålagt å føre generell kontroll med at tjenestene holder sin virksomhet innenfor gjeldende lover og regelverk samt påse at tjenestene respekterer menneskerettighetene.

Utvalget kan si sin mening om saker eller forhold det undersøker som ledd i kontrollvirksomheten. Vi kan komme med anbefalinger eller tilrådning til tjenestene for eksempel om at en sak bør tas opp igjen eller at en sak eller en praksis bør avsluttes. Tjenestene følger som regel utvalgets anbefalinger.

Utvalget har vid innsynsrett i forvaltningens arkiver og registre og en tilsvarende vid adgang til forvaltningens lokaler og installasjoner av en hver art. Det vil blant annet si at utvalget på egen hånd kan søke fritt i tjenestenes datasystemer.

Utvalgets kontrollområde er i kontrolloven funksjonelt definert og ikke avgrenset til spesifikke organisatoriske enheter. Hvilke organer eller tjenester som utfører EOS-tjenestene til enhver tid, er derfor ikke avgjørende for utvalgets kontrollmyndighet. Utvalgets kontinuerlige kontroll er likevel rettet mot de organiserte EOS-tjenestene, men utvalget har også adgang til å foreta undersøkelser i andre deler av den offentlige forvaltningen for å få oversikt over deres arbeid og samarbeid med de hemmelige tjenestene for eksempel toll- eller utlendingsmyndighetene. Utvalget kan også kontrollere EOS-tjenesten som er utført av privat virksomhet dersom dette gjøres under eller på oppdrag fra offentlige myndighet. I tillegg er etterretnings- og sikkerhetstjeneste ved militære staber og avdelinger noe utvalget regelmessig skal inspisere.

Et annet særtrekk ved vårt arbeid er at vi følger prinsippet om etterfølgende kontroll. I det ligger det at beslutninger som tjenestene treffer i sin saksbehandling ikke skal forelegges utvalget på forhånd. Utvalget kan likevel kreve innsyn i og uttale seg om løpende saker, men loven definerer ingen klare grenser for under hvilke omstendigheter utvalget kan gå inn i en verserende sak. Som tidligere sagt er denne arbeidsformen valgt for ikke å få en sammenblanding av kontroll og styring.

Utvalget skal ikke vurdere tjenestenes effektivitet eller ressursbehov.

 

Utvalgets kontroll

Utvalget utøver sin kontroll hovedsakelig ved bruk av to virkemidler, nemlig inspeksjoner og klagebehandling.

Av utvalgets regelverk følger det at utvalget skal gjennomføre minimum 23 forberedte inspeksjoner årlig. I tillegg kan utvalget foreta uanmeldte inspeksjoner når vi finner det formålstjenlig. Det siste har aktualiserte seg spesielt det siste året som følger av mange spesielle klagesaker eller saker som har fått store oppslag i media og som krever utvalgets umiddelbare undersøkelse.

De planlagte inspeksjonene innledes normalt med at lederen for tjenesten informerer om den løpende virksomheten. Utvalget kan også på forhånd be om at det blir redegjort for saker eller problemstillinger av spesiell interesse. Deretter utfører utvalget en inspeksjon av arkiver og datasystemer.

Klagebehandlingen foregår på den måten at enhver norsk borger som mener at de hemmelige tjenestene kan ha begått urett mot seg, kan klage til utvalget. Alle klager som faller inn under utvalgets kontrollområde og som angir å ha et visst konkret grunnlag, blir undersøkt. Generelt sett ha utvalget en lav terskel for å undersøke klager. Derved gjør vi oss mer tilgjengelig for den «lille mann eller kvinne» som står overfor et lukket og for mange, et noe myteomspunnet maktapparat. Antall klagesaker i året er begrenset, men tendensen er økende ettersom EOS-utvalgets blir mer kjent ved at vi blir mer synlighet i media.

Utvalget skal også på eget initiativ ta opp saker som vi ut ifra formålet finner riktig og behandle og særlig dersom disse sakene er gjenstand for offentlig kritikk. Dette har blant annet resultert i at utvalget har avgitt særskilte meldinger til Stortinget slik det for eksempel ble gjort ved undersøkelsen av POTs metodebruk i Treholt-saken.

Utvalget har også valgt å gjennomføre egne prosjekter basert på spesielle tema. Jeg kan nevne vårt prosjekt for å finne ut på hvilke grunnlag medlemmer av to muslimske trossamfunn i Norge var registrert i PSTs arkiver over tid.

Den viktigste meldingen som utvalget avgir er likevel den årlige ugraderte årsmeldingen til Stortinget ved kontroll- og konstitusjonskomiteen. Denne meldingen er gjenstand for en egen debatt i Stortinget.

Utvalgets kontrolloppgave omfatter som sagt hovedsakelig Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA).

Kort om deres oppgaver:

E- tjenesten skal kartlegge og motvirke ytre trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre viktige nasjonale interesser. Dette skal tjenesten gjøre ved å hente inn og bearbeide/analysere informasjon som angår norske interesser sett i forhold til fremmede stater, organisasjoner eller individer. Tjenesten skal utarbeide trusselanalyser og etterretningsvurderinger som bidrag til sikring av nasjonale sikkerhetsinteresser, herunder utforming av norsk forsvars og sikkerhetspolitikk, støtte norske styrker i internasjonale operasjoner og skaffe informasjon om internasjonal terrorismen. Tjenesten er en utenlands etterretningstjeneste som i utgangspunktet skal operere utenfor Norge. På denne bakgrunn er det oppstilt et forbud i etterretningsloven mot å drive etterretning mot norske borgere i Norge. Dette er alltid et særlig kontrollpunkt for utvalget.

PST har ansvar for å forebygge og etterforske overtredelse av lovbestemmelser som vedrører statens selvstendighet og sikkerhet, ulovlig etterretningsvirksomhet i Norge, spredning av masseødeleggelsesvåpen, sabotasje og politisk motivert vold og overtredelse av straffebestemmelser om terrorhandlinger og terrorfinansiering. PSTs ansvarsområde er begrenset til norsk territorium. Tjenesten er en selvstendig del av det norske politiet.

Utvalget er i sin kontroll av PST særlig opptatt av kriterier og praksis for å registrere personer i tjenestens registre i forebyggende øyemed, kontroll av metodebruken og utlevering av personopplysninger til andre lands tjenester.

NSM er et direktorat under Forsvarsdepartementet. Direktoratet rapporterer faglig både til Forsvars- og Justis og beredskapsdepartementet. NSM har sentralansvar for personkontroll og sikkerhetsklarering, og er klageinstans for slike saker. Utvalgets viktigste oppgave overfor NSM og øvrige klareringsmyndigheter, er å føre kontroll med saksbehandling og avgjørelser i saker om sikkerhetsklarering av personer herunder at avgjørelsene fattes på riktig faktisk rettsgrunnlag og at personer som søkes sikkerhetsklarert gis de rettigheter de har etter lov og forskrift under saksbehandlingen, blant annet rett til innsyn i prosessen og til begrunnelse for vedtaket.

FSA er underlagt NSM når det gjelder utøvelse av forebyggende sikkerhetstjeneste i henhold til sikkerhetsloven, herunder personellsikkerhetstjenesten. FSA er landets desidert største klareringsmyndighet og utvalgets kontroll er i hovedsak rettet mot denne delen av FSAs virksomhet. Men utvalget kontrollerer for øvrig også arbeidet innen forebyggende sikkerhetstjeneste for eksempel operative forhold, som Mil KE.

 

Utvalgets kontroll for å sikre den enkelte borgers rettsvern/personvern

Borgeren og enkeltmennesket er statens minste enhet. Statens legitimitet hviler på borgerens tillit. Dette er det grunnleggende prinsippet i en stat basert på folkets suverenitet. Som jeg tidligere har nevnt, er utvalgets viktigste oppgave med kontrollene å klarlegge om og forbygge at det øves urett mot den enkelte borger eller personer som har oppholdstillatelse i landet. EOS-utvalget skal i sin kontrollvirksomhet også påse at det ikke brukes mer inngripende midler eller metoder for overvåking enn det som er nødvendig etter forholdene. Det er imidlertid begrensninger i utvalgets adgang til å kontrollere tjenestenes utøvelse av faglige vurderinger eller skjønn Utvalget kan bare kontrollere om en vurderingspreget avgjørelse er gyldig, klart urimelig eller klart i strid med forvaltningspraksis. Og det er nettopp i forbindelse med denne skjønns- eller faglige vurderingene at tjenestene kan møte dilemmaer som krever refleksjon og dialog med andre i tjenesten og/eller lederen.

Med borgernes rettsvern forstås her den beskyttelse enkeltmennesket har etter norsk rett mot inngrep fra offentlige myndigheter. Personvernet utgjør en del av borgernes rettsvern og angår de deler av rettsvernet som skal beskytte den enkelte person og han eller hennes frihet, sikkerhet og integritet.

 

Avveining mellom hensynet til nasjonal sikkerhet og menneskerettighetene

En styrking av de hemmelige tjenestenes fullmakter vil alltid svekke den enkelte borgers individuelle frihet. Hvis det i tillegg skal en lavere grad av mistanke til før tjenestene i en tidlig fase og på et tynt mistankegrunnlag, kan overvåke borgerne og ta i bruk mer inngripende metoder, vil det klart gå på bekostning av bestemmelser som er satt til å verne om borgernes rettigheter, herunder retten til privatliv, retten til fri meningsytring, retten til forsamlings- og foreningsfrihet, samt at ingen kan dømmes uten etter lov eller straffes uten etter dom. Tendensen er likevel at i de fleste vestlige land at det store flertallet aksepterer mer overvåking når trusselen mot samfunnssikkerheten øker.

Et interessant og viktig spørsmål er om en styrking av de hemmelige tjenesters fullmakter og påfølgende svekkelse av individets rettigheter, fører til en svekket kontroll med de samme tjenestene. Prinsipielt sett kan det hevdes at mer inngripende fullmakter må føre til en svekket kontroll. Kontrollmyndighetene kan få flere ressurser for å kompensere for dette, men vide fullmakter får likevel konsekvenser. Hvis tjenestene for eksempel gis en vid og skjønnsmessig adgang til å samle inn, registrere og utveksle opplysninger om enkeltpersoner, til å overvåke personer ved bruk av ulike tekniske metoder osv. vil kontrollen nødvendigvis konsentrere seg om de åpenbare overtredelsene som ofte befinner seg i ytterkantene av området. Og det etterlates et større antall saker/personer enn tidligere som kontrollmyndigheten ikke vil kunne gripe fatt i fordi grunnlaget for handlingene er vide og skjønnsmessige hjemler.

Etter 9/11 ble det også i Norge raskt innført skjerpet straffelovgivning for finansiell og annen støtte virksomhet til terrorisme og EOS-tjenestene ble pålagt å styrke samarbeidet med andre tjenester. Etter hvert fikk tjenestene også utvidete fullmakter i etterretningsarbeidet, metoder som tidligere var forbeholdt tradisjonell etterforskning. Metodene ble også gitt anvendelse på et langt tidligere stadium enn før, og på et langt svakere mistankegrunnlag. Disse ulike fullmaktene ble imidlertid kombinert med krav om forhåndskontroll av domstolene og en etterfølgende kontroll fra vårt utvalg. Stortinget la stor vekt på begge disse kontrollfaktorene og forutsatte at utvalget skulle følge den enkelte sak, herunder bruken av innsamlet informasjon. Det ble også forutsatt at EOS-utvalget skulle ha oversikt over den samlede bruken av metodene og være i stand til å vurdere nytten av dem over tid for å se om metodene stod i forhold til den informasjonen som ble samlet inn. Dette viser at det er gjort forsøk på å styrke kontrollelementet for å begrense de negative sidene av de utvidete inngrepsfullmaktene mest mulig.

Ulike land, også de nye demokratiene i tidligere Øst-Europa, har besluttet å ha ulike systemer for å kontrollere sine hemmelige tjenester. Men i de fleste land er det slik at en oppretter institusjoner som skal kontrollere tjenesten på vegne av det politiske systemet. I noen tilfeller er det den lovgivende forsamlingen som kontrollerer, mens det i andre land er den utøvende makten, altså regjeringen, som kontrollerer. Men den viktigste begrunnelse for alle ordningene er det at borgernes demokratiske og juridiske rettigheter ikke blir truet av tjenestene. Noe som historisk sett har vist seg å være helt nødvendig.

James Mill, den store engelske demokratitenkeren, skrev allerede tidlig på 1800-tallet «Det er slik at enkeltmennesker, men også hele institusjoner i alle land til alle tider har fra tid til annen misbrukt den makten de har fått. Dette har skjedd i tyrannier, men også i demokratier.» (sitat slutt)

En viktig måte å motvirke denne tendensen på, er å innføre kontrollmekanismer på vegne av befolkningen. Slike kontrollfunksjoner hegner om sentrale verdier i et samfunn hvor tillit og åpenhet er grunnleggende, men også om den nasjonale sikkerheten. Bare slik kan demokratiet overleve.

Avslutning

Det må nødvendigvis være en spenning mellom de som blir kontrollert og de som kontrollerer. Etter 17 år i Norge med et EOS-utvalg må vi kunne si at det har vokst fram en form for tillit mellom utvalget og de hemmelige tjenestene. Ikke slik at kontrollen blir tannløs og ufarlig, men heller på den måten at tjenestene i økende grad ser at det er i deres egen interesse at de blir kontrollert hvis de skal ha legitimitet i befolkningen og tillit hos politikerne. Utvalgets kontroll dekker av naturlige grunner ikke alle saker som finnes og behandles i EOS-tjenestene. Kontrollen må bli stikkprøvebasert. I forbindelse med overlevering av vår ugraderte årsmelding til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteen, har vi fått spørsmål om de, altså politikerne, nå kan være trygge på at alt står bra til og er i orden i de hemmelige tjenestene. Da svarer utvalget som sant er at det kan de ikke. For hvis de som kontrollerer disse tjenestene i Norge (dvs. EOS-utvalget) skulle ha en like stor organisasjon som de som kontrolleres, ville vi hatt en stat som ingen borger i vårt åpne demokrati ville kjenne seg igjen i eller ønske å forsvare.

Men dagens ledere for disse tjenestene sier selv at det faktum at de blir kontrollert og korrigert hele tiden, øker deres egne kompetanse og krav til kvalitet på arbeidet de gjør. Ingen av tjenestene liker å få oppmerksomhet i årsmeldingen til Stortinget ved at EOS-utvalget peker på feil og mangler ved deres arbeid, men det er utvalgets plikt å fortelle våre oppdragsgivere om de funn vi har gjort gjennom året i forbindelse med våre tilsyn og inspeksjoner. Oftest blir feilene rettet opp umiddelbart og praksis i tjenesten blir lagt om.

Utvalget kan også i forbindelse med den årlige meldingen peke på svakheter eller mangler i gjeldene lover slik at Stortinget kan rette opp dette.

De hemmelige tjenestene har en krevende jobb i en sterk skiftende verden hvor terror og trusler mot nasjonens sikkerhet øker raskt, samtidig som de endrer karakter og tar ulike nye former og retninger. Ikke minst på grunn av den teknologiske utviklingen, nye måter å kommunisere på og økt samarbeid over landegrensene. Denne utviklingen går raskere enn lovgiverne ofte kan følge med på. Det er de som til daglig har sitt arbeid i disse tjenestene som må diskutere seg gjennom og håndtere dilemmaene i spenningen mellom kravene til den enkeltes frihet og samfunnets behov for beskyttelse. Samtidig som de vet at deres avgjørelser kan bli etterprøvd og kontrollert.

EOS-utvalget skal ikke delta sammen tjenestenes i de vurderinger av praksis eller dilemmaene som oppstår, men vi må forstå kompleksiteten av dem og forstå hvorfor de ulike valgene blir gjort. Som leder av EOS-utvalget kan ikke jeg gå lenger inn i disse spørsmålene.

I tillegg til vårt utvalgs kontroll, meldinger og prosjekter, har både PST og E- tjenesten begynt å presentere sine egne årlige trusselvurderinger som forteller om de utfordringene de møter i vår tid. Dette er gode bidrag fra de hemmelige tjenestenes siden til større åpenhet og legitimitet til det arbeidet de gjør i nasjonens tjeneste.

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund, 14. mars 2005

Ved
Flaggkommandør Jacob Børresen
Institutt for forsvarsstudier

 

DE SJØMILITÆRE FORBEREDELSENE I 1905

Innledning

Jacob Børresen. Foto: Stig Morten Karlsen / OMS

I kveld skal dere få høre en røverhistorie! Det dreier seg om den faglige og personlige striden mellom den 46 år gamle kommanderende admiral Viseadmiral Christian Sparre og hans to år eldre stabssjef, kontreadmiral Jacob Børresen, min oldefar, om hvordan den norske marinen best kunne anvendes under unionskrisen sommeren og høsten 1905. Sparre skulle som øverstkommanderende lede marinens operasjoner. Børresen var mobiliseringsfordelt som eskadresjef i krig. Han skulle føre kommando over Skagerrakeskadren, de fire panserskipene støttet av en torpedobåtavdeling og torpedodivisjonsskipet Valkyrjen, med oppdrag å hindre svensk inntrengning i eller blokade av Oslofjorden. Det gikk så langt at Sparre på et tidspunkt gikk til statsminister Christian Michelsen for å få Børresen fjernet med øyeblikkelig virkning. Børresens opptreden i 1905, sammen med en voldsom kritikk over Sparres disposisjoner Børresen, i egenskap av sjef for admiralstaben, framla våren 1906, ga opptakten til en langvarig strid mellom de to admiraler som ikke ble avsluttet før i 1909 da Sparre ble fradømt sitt embete av en voldgiftsdomstol, men hvor også Børresen ble så sterkt kritisert for sin opptreden at han fant å måtte gå av.

Historien vi skal få høre bryter på mange måter med glansbildet og mytene om forsvaret og 1905 og viser oss en marine – det var ikke noe bedre i armeen – som på mange måter var mer opptatt av seg selv enn av fedrelandet og som tillot personlige kjepphester og uvennskap å komme i veien for fokusert felles innsats i løsningen av forsvarsoppgavene. Den politiske ledelsen med Chr. Michelsen i spissen var oppgitt og frustrert over generalenes og admiralenes opptreden og jeg tror nok politikernes tillit til Forsvaret fikk seg en knekk sommeren og høsten 1905 som vi stort sett har måttet leve med siden.

I kveld er det bare tid til å ta hovedlinjene, supplert med noen episoder og bruddstykker. Hele historien blir å lese i Tom Kristiansen og min bok ”Levende brev fra de dødes rige” en redigert utgave av admiral Børresens dagbøker, med fyldige kommentarer og analyse, der også admiral Sparre kommer til orde, som kommer i bokhandelen 12. april.

 

Forløpet til 1905 – en moderne norsk marine vokser fram

Før vi går løs på begivenhetene under unionsoppløsningen, kan det være nyttig å gå noen år tilbake for å se på hvordan den marinen kom til, som vi hadde til disposisjon sommeren 1905.

Overgangen til den nye tid for den norske marine ble innledet med anskaffelsen av fire dampkanonbåter mellom 1860 og 1863 og fire monitorer i tidsrommet 1866–1872. Fra 1874 ble det satt i gang bygging av en serie på 24 små kanonbåter av 2. klasse til bruk innaskjærs. Marinens første moderne havgående krigsfartøy, kanonbåten Sleipner, kom først i 1877. På 1870-tallet begynte man også å eksperimentere med torpedoer. Fra 1882 ble det igangsatt bygging av en serie torpedobåter av 2. klasse, også disse først og fremst til bruk innaskjærs.

I 1884 overtok Johan Sverdrup og Venstre regjeringsansvaret. Venstre satset på voldgift i stedet for militær makt og førte dessuten en sparepolitikk.
Marinens byggeprogram stoppet mer eller mindre opp og øvelsene var få og kortvarige. De to eneste moderne havgående krigsskip som ble bygget i perioden – kanonbåtene av 1. klasse Viking (1891) og Frithjof (1895) – ble bygget under Emil Stangs to høyreregjeringer. Ved inngangen til 1890 tallet var forsvaret til sjøs derfor i en elendig forfatning.

Svensk sabelrasling, og den norske ydmykelsen i forbindelse med nederlaget i konsulatsaken i juni 1895, endret norsk forsvarspolitikk nærmest over natten. Allerede 25. juli vedtok Stortinget ekstraordinære bevilgninger til gjenreising av marinen og til nye festningsanlegg. Denne gangen ble det først og fremst satset på havgående fartøyer. Det ble anskaffet fire panserskip, ti torpedobåter av 1. klasse og tolv av 2. klasse. Panserskipene alene kostet 19 millioner kroner, eller bortimot 20 prosent av Norges statsbudsjettet ved århundreskiftet. Denne betydelige satsingen viser at nasjonalfølelsen og patriotismen i Norge var sterk. Det ser vi også av at kvinnekretsen av Norges forsvarsforening i 1896 samlet inn 600.000 kroner til et torpedodivisjonsskip, i realiteten en liten jager, til marinen. Den fikk selvsagt navnet Valkyrjen. I 1905 talte flåten, i tillegg til panserskipene, 34 torpedobåter og 11 kanonbåter, de fleste mindre enn ti år gamle.

Den svenske marinen omfattet på samme tid 11 panserskip, 5 torpedokryssere, (dette var havgående eskortefartøyer som, i motsetning til de norske torpedobåtene, kunne følge panserskipene i åpen sjø under de fleste forhold – Norge hadde ingen slike), 30 torpedobåter og en undervannsbåt. Svenskene var med andre ord tallmessig overlegne. Men de svenske panserskipene hadde litt lavere fart og kanoner med mindre rekkevidde og skuddtakt. De var dessuten bygget for operasjoner i Østersjøen og var ikke like sjødyktige som de norske.

Marinens hovedbase, Karljohansvern på Horten, lå imidlertid uten beskyttelse mot angrep fra sjøen. For å skaffe flåten en sikrere operasjonsbasis i krig ble det fra 1897 anlagt et sjømilitært støttepunkt i Melsomvik, en opplagshavn, forsvart av moderne kystbefestninger i form av kanonbatterier og minesperringer i Tønsbergfjorden. Tilsvarende opplagshavner og befestninger ble også etablert utenfor Kristiansand med Marvika opplagshavn, Gleodden, og fra 1901, Odderøya befestninger. Bergen fikk Marineholmen og Vallemsviken opplagshavner og Sandviksfjellet, Hellen og Kvarven befestninger. Ved Agdenes i innløpet til Trondheimsfjorden ble det anlagt et kanonbatteri, mens innløpet til Fredrikstad ble beskyttet av miner. Oscarsborg festning fra 1853 ble også modernisert med moderne minefelt, tre nye 28cm Kruppkanoner og et torpedobatteri, de samme kanonene og torpedoene som senket Blücher i 1940. I tilknytning til Oscarsborg festning ble det anlagt kanonbatterier på Håøya og Husvik ved Drøbak for å styrke innløpsforsvaret av Drøbaksundet, og kanoner og minefelt ved Svelvik for å hindre at Oscarsborg ble omgått ved et angrep opp Drammensfjorden. Husvik fikk også en opplagshavn. De nye opplagshavnene ble underlagt hvert sitt sjømilitære distrikt, nr. 1 på Horten, nr. 2 i Kristiansand og nr. 3 i Bergen. Kystbefestningene ble derimot fra 1899 overført fra marinen til landforsvaret.

Den våpenteknologiske utviklingen krevde at offisersutdanningen måtte legges om. Etter fire år uten inntak på søcadet-instituttet ble utdanningen satt i gang igjen høsten 1876 etter en helt ny plan som reflekterte den nye tid. Sjøkrigsskolen var etablert.

Også Forsvarets øverste ledelse ble modernisert. I 1899 ble armé- og marinekommandoene integrert i Forsvarsdepartementet. Statsråden ble etter dette, under kongen, øverste sjef i kommandolinjen over kommanderende admiral. Under unionskrisen i 1905, da Norge var uten konge, innebar det at forsvarsministeren var øverstkommanderende for de norske styrkene.
Marinens ledelsesstruktur ble harmonisert med hærens, ved at marinen fikk sin egen generalstab. Kommanderende admiral ble viseadmiral. Sjefen for admiralstaben ble kontreadmiral. Han skulle være rådgiver og utreder både for forsvarsministeren og for kommanderende admiral i fredstid og eskadresjef i krig.

I 1905 var marinen med andre ord en svært ung organisasjon. Utforskningen av hvordan man mest effektivt kunne utnytte kombinasjonen av dampdrevne fartøyer og radiotelegrafi i krig til sjøs var ikke kommet særlig langt. De første spede forsøk med mobile kystforsvarsavdelinger kom i gang sommeren 1887. Øvelsene den gangen varte bare noen måneder om sommeren og bare noen få fartøyer var utrustet hver gang. Nødvendig realisme og kompleksitet i øvelsene kom ikke på plass før etter anskaffelsen av de to første panserskipene i 1897. Fra og med 1898 ble det holdt eskadreøvelser en gang hver sommer. Først 1902–1904 var det eskadreøvelser to ganger årlig, om våren og høsten.

Høsten 1905 var første gang alle fire panserskip, ti torpedobåter og torpedodivisjonsskipet Valkyrjen, var formert i eskadre som drev øvelser etter et meget krevende program. Sommeren 1905 forelå det derfor ikke noe autoritativt, gjennomprøvd konsept for hvordan fartøyene skulle anvendes og ledes. Det forelå en mobiliseringsplan, men den var innrettet mot krig sammen med Sverige mot en felles fiende. Mange viktige spørsmål knyttet til ledelse og administrasjon av flåten i fred og krig var med andre ord fortsatt under utforming og ga rikelig anledning til splid.

Til den nye stillingen som admiralstabssjef hentet marinen eldstemann fra det første sjøkrigsskolekullet på den nye ordningen, den 42 år gamle kaptein Urban Jacob Rasmus Børresen, som dermed rykket forbi en lang rekke eldre kolleger. Børresen var en dyktig sjømann og en karismatisk og selvbevisst leder, som sto høyt i kurs hos sine undergitte, men som hadde en lei tendens til å komme i klammeri med sine overordnede. I 1903 utarbeidet han et taktisk system for panserskip, som skaffet ham internasjonal berømmelse. Børresen var konservativ og kongekjær. Han hadde et nært og godt forhold til kong Oscar II og var definitivt ingen motstander av unionen. Men det skulle vise seg at da krisen kom i 1905, og han kanskje skulle få anledning til å vise hva han dugde til, gikk han inn for krigsforberedelsene med all sin energi. Ja, med for mye energi og begeistring og kanskje for lite selvbeherskelse og dømmekraft, mente forsvarsledelsen og Regjeringen. De fryktet at han med sin offensive opptreden kunne komme til å utløse den krigen de av all kraft forsøkte å forhindre.

I 1901 døde kommanderende admiral v Krogh, Norges siste seilskuteadmiral. Regjeringen innstilte da kaptein Christian Sparre til opprykk. Sparre var to år yngre enn Børresen. Han var radikal venstremann og republikaner. I tillegg til å være offiser, var han også aktiv politiker. I 1900 var han statsråd II ved statsrådsavdelingen i Stockholm.

Det utviklet seg meget raskt til uvennskap og mistillit mellom de to admiraler. Børresen klarte ikke å skjule sin mangel på respekt for Sparre og Sparre følte stadig at han måtte markere hvem av dem som var sjef.

Når det skar seg mellom dem, etter at Sparre ble utnevnt til kommanderende admiral og Børresens sjef, har det antakelig flere årsaker. Vi har vært inne på at de sto på hver sin fløy politisk. Dessuten var de svært forskjellige av gemytt. Det må også ha falt Børresen tungt for brystet at regjeringen innstilte Sparre uten å konferere med ham og uten først å tilby ham stillingen som kommanderende admiral. Selv om venstreregjeringens innstilling av partifellen Sparre til kommanderende admiral sannsynligvis var ledd i forberedelsene til et brudd med Sverige, var og ble den en forbigåelse av Børresen. Og så var de faglig uenige. Mens Børresen var en typisk disippel av den amerikanske sjømaktsideologen admiral Mahan, og foretrakk offensive operasjoner i åpen sjø for å oppsøke og nedkjempe fiendens hovedstyrke, la Sparre mer vekt på defensive, kystnære operasjoner og på ikke å innlate seg i et avgjørende slag med en overlegen fiende.
Det førte til at de også hadde forskjellig syn på kystbefestningenes rolle. For Sparre var kystbefestningene først og fremst forsvars- og støttepunkt, replipunkt, panserskipene kunne ha som utgangspunkt for raske utfall mot fienden når det bød seg en gunstig situasjon, og som de aldri måtte bli avskåret fra. For Børresen betydde kystbefestningene at det ikke var nødvendig å fordele panserskipene langs kysten til forsvar av de viktigste havnene. Frigjort fra denne rent defensive rollen kunne de i stedet utgjøre en slagkraftig og mobil eskadre som, støttet av en skjerm av torpedobåter, kunne konsentreres mot en inntrengende fiende.

 

Sjømilitære forberedelser – uenighet om taktikk

Unionsbruddet 7. juni 1905 var i realiteten et politisk kupp. Når Stortinget og regjeringen, i motsetning til i 1895, hadde mot til å velge aksjonslinjen, hadde det sannsynligvis også sammenheng med selvtillit som følge av den militære opprustningen på norsk side. Forhandlingene om unionsoppløsningen fant sted i Karlstad i tidsrommet 31. august til 23. september mot et bakteppe av militære forberedelser, krigsfrykt og i visse kretser også krigsbegeistring, på begge sider.

Men krigsfaren var antakelig aldri reell. Den militære faktoren spilte ikke noen stor rolle for forhandlingsresultatet, selv om det altså er grunnlag for å hevde at norsk militær makt bidro til at det ble forhandlinger. For Norge var det en overordnet målsetting å unngå krig. Men heller ikke i Sverige var det i toneangivende kretser vilje til krig. Om det ble krig ville det i tilfelle vært som resultat av et uhell, av et utilsiktet sammenstøt mellom avdelinger på begge sider, som førte til at situasjonen kom ut av kontroll. Den militære faktoren spilte derfor antakelig ikke noen annen rolle for forhandlingsresultatet enn at begge parter viste tilbakeholdenhet og kompromissvilje for å unngå en situasjon som kunne utarte til krig. Det ble, ikke desto mindre, brukt store ressurser til krigsforberedelser på begge sider og for dem som var med virket muligheten for krig i aller høyeste grad virkelig.

  1. mars 1905, mindre enn to uker etter at samlingsregjeringen under Christian Michelsen hadde tiltrådt, med oppdrag å føre Norge ut av unionen med Sverige, møttes den nye regjeringen og Forsvarets øverste ledelse for å diskutere krigsforberedelsene. Statsministeren ledet selv møtet. Det ble, til regjeringens irritasjon, raskt klart at uenigheten om hvordan forsvaret best kunne anrettes var stor, både innen arméen og marinen.

For marinens vedkommende sto striden mellom kommanderende admiral og admiralstabssjefen:

Sparre ønsket at panserskipene skulle holdes tilbaketrukket i Melsomvik, bak befestningene på Håøya i Vestfjorden, og først gå ut for og møte svenskene dersom de forsøkte å trenge inn Oslofjorden. Kampen burde i tilfelle stå mellom Færder og Fulehuk. Eventuelt kunne den svenske eskadren angripes etter at den hadde satt seg fast i Hortensavsnittet eller annet steds i fjorden.

Børresen mente derimot at hans beste sjanse til å utlikne svenskenes tallmessige overlegenhet var om han kunne møte dem hvor han hadde plass til å manøvrere, samtidig som svenskene var begrenset av trangt farvann. En slik situasjon ville for eksempel kunne oppstå dersom han plasserte panserskipsavdelingen tvers over fjorden nord for Bastøy mot den svenske eskadren på vei opp fjorden på en eller to kolonner. Om han i tillegg kunne plassere kanoner på land på Bastøy og lengst sør på Jeløya, ville det kunne bidra til ytterligere å utlikne svenskenes overlegenhet i antall. Børresen ønsket å åpne ild på lang avstand, 7, 8, kanskje 9000 meter, for å nyte godt av de norske panserskipenes artillerimessige overlegenhet. Dersom det lyktes den svenske eskadren å sette seg fast i Oslofjorden foreslo han et angrep mot Göteborg. Det ville kunne tvinge svenskene tilbake for å forsvare byen. Dermed ville Børresen få sjansen til å avskjære dem i åpen sjø. Med de norske panserskipenes noe høyere fart og større sjødyktighet håpet han å kunne utmanøvrere svenskene, isolere deler av den svenske eskadren, og nedkjempe delene en for en.

Sparre var på sin side opptatt av å unngå å komme i kamp med en overlegen motstander, risikere å miste eskadren og legge Oslofjorden åpen. Etter Sparres mening var den militærstrategiske situasjonen i 1905 svært lik situasjonen i 1814: Karl Johan hadde den gang planlagt å sette i land tropper i Oslofjorden, men måtte først nedkjempe de norske kanonbåtene som hadde samlet seg i Hvaler-skjærgården. Nordmennene trakk seg imidlertid tilbake til Vallø uten kamp. Og med de norske kanonbåtene intakt oppga Karl Johan planene om troppelandsetting. Så også i 1905: Om panserskipene gikk tapt ville veien ligge åpen for svenskene til å landsette tropper i Oslofjorden som kunne true hovedstaden, utflankere de norske avdelingene på Kongsvinger-fronten, eller falle dem i ryggen. Om Skagerrakeskadren derimot var intakt og klar til, ved given anledning, å trenge ut og angripe de svenske transportfartøyene, ville en landsettingsoperasjon i Oslofjorden være et alt for risikabelt foretagende. Sparre var også bekymret for at Skagerrakeskadren i åpen sjø kunne risikere å bli avskåret fra sin base med kulldepot, vann og andre forsyninger. Men mest av alt fryktet Sparre, og der hadde han støtte av forsvarsminister Olssøn og resten av regjeringen, at en offensiv opptreden av Børresen i åpen sjø før et eventuelt krigsutbrudd, hvor han kunne risikere å møte svenske enheter, ville kunne utløse den krigen de så sterkt ønsket å unngå.

Men Sparres taktikk ville, slik Børresen så det, plassere svenskene i den samme situasjonen som han selv ønsket å plassere seg i; i åpent farvann med frihet til å manøvrere samtidig som fiendens panserskip var begrenset av trangt farvann. Dermed kunne svenskene øke sin overlegenhet ved å få alle sine tunge kanoner til å bære, mens flere av Børresens kanoner var maskert.

  1. april sammenkalte forsvarsminister Olssøn, etter initiativ fra Sparre, til møte i Norges forsvarskommisjon i et nytt forsøk på å få i stand enighet mellom de to admiraler, i realiteten for å få Børresen til å underkaste seg. Sparres syn fikk tilslutning av samtlige medlemmer av kommisjonen unntatt admiralstabssjefen.

Regjeringens linje var at de militære krigsforberedelsene mest mulig skulle skje under dekke av normal og rutinemessig øvingsvirksomhet. Sparre motsatte seg derfor også et forslag fra Børresen om å kalle inn mannskapene til våreskadren allerede i mai, mot normalt juni. Her ga Forsvarskommisjonen imidlertid admiralstabssjefen medhold.

Etter at kommisjonen så klart hadde avvist Børresens plan, mente Sparre at han, ”ved nærmere ettertanke, ville innse det uforstandige og selvødeleggende i å imøtekomme den overlegne fiendes ønske om å få den underlegne motstander innviklet i en avgjørelseskamp.” Men der tok han feil av sin stabssjef. ”Man kan ikke føre krig uten å slåss” mente Børresen. ”Sparre vil at eskadren skal ligge og lure i Tønsbergdistriktet inntil krigen er tapt. Kan vi ikke et eller annet sted ta opp kampen får vi la være å føre krig”.

Nederlaget i Forsvarskommisjonen irriterte Børresen til de grader. Under eskadrens intense oppøvingsperiode i mai ble han dessuten kritisert av Hortens ordfører fordi han ikke hadde kommet inn til Horten med eskadren for å feire nasjonaldagen 17. mai, i familiens skjød. Da mistet Børresen besinnelsen. 24. mai rykket han inn et leserbrev i avisa Gjengangeren hvor han blant annet skrev at han betraktet ”familiens skjød” som et ”meget middelmådig øvelsesfelt for krigsmenn” og ettersom ”innflytelsesrike sakkyndige” hadde bestemt at Hortens befestninger ved mobilisering helst burde demoleres og arsenalene rømmes, ville det neppe bli i Hortens omegn at eskadren ville operere i tilfelle krig. Fartøyene øvet i fred der de ville operere i krig. Der måtte offiserene være loskjente og fortrolige med hvert smutthull.

Dette var et alvorlig diskresjonsbrudd fra eskadresjefen. I en situasjon hvor landet var truet av krig hadde han opptrådt åpent illojalt overfor sine foresatte og dessuten røpet en interessant detalj om forsvarsplanene for fienden.
Under normale omstendigheter ville han kanskje ha fått avskjed, og Sparre hevdet siden at han faktisk hadde gått til statsminister Michelsen for å få Børresen fjernet. Men Michelsen sa nei. Norge måtte ikke midt under en nasjonal krise der krig truet vise svakhet ved å demonstrere splittlese i den øverste forsvarsledelsen. I stedet skal Michelsen ha lovet Sparre å fjerne Børresen i tilfelle det brøt ut krig med Sverige. Det har det imidlertid ikke vært mulig å dokumentere. Det virker dessuten lite sannsynlig at man ville skifte ut den øverste ledelsen idet kamphandlingene brøt ut. Reaksjonen på Gjengangerbrevet, og andre eksempler på hva Sparre anså som Børresens manglende lojalitet overfor sine overordnede, kom først året etter: I 1906 strøk admiral Sparre admiralstabssjefen av mobiliseringslisten som eskadresjef i krig og avfyrte med det startskuddet til den langvarige og bitre admiralstriden.

 

Våreskadren utrustes – strid om kommandoforholdene

Da eskadren ble utrustet i mai fikk ikke Børresen kommandoen. Sparre bestemte at han bare skulle føre panserskipsgruppen. Torpedobåtdivisjonen underla han kommandør Dawes om bord i torpedodivisjonsskipet Valkyrjen, mens de av torpedobåtene, som skulle holde vakt ute ved Færder, ble underlagt distriktssjefen på Horten. Sparre ville selv lede avdelingene i Oslofjordens munning fra kommandofartøyet Heimdal.

Admiralstabssjefen raste over at Sparre ville ta kommandoen over eskadren han, Børresen, skulle kommandere i tilfelle mobilisering. Han informerte både Sparre og forsvarsminister Olssøn om at en slik kommandoordning ikke ville kunne gå i et mobiliseringstilfelle. Torpedobåtene måtte knyttes til panserskipene som deres utkikks- og bevoktningsfartøyer og derfor være underlagt sjefen for panserskipsavdelingen. Og den samlede eskadre av panserskip og torpedobåter kunne ikke ledes fra Heimdal som upansret og uten skyts måtte forsvinne fra slagfeltet idet fienden viste seg. Dersom denne kommandoordningen ble opprettholdt ved mobilisering måtte Børresen søke avskjed, fortalte han forsvarsministeren. ”Det kunne føre til en velfortjent katastrofe”.

Når Sparre valgte å organisere styrkene slik han gjorde, hadde det tre hovedårsaker. For det første ønsket han i størst mulig grad at flåtens organisering og virksomhet skulle framstå for omverdenen, og dermed også for svenskene, som fredstidsøvelser og ikke som forberedelser til krig. For det annet mente han at det var lite heldig å låse sjefen for den mest mobile avdelingen, panserskipene, ved å gi ham ansvaret både for eskadrens samlede oppøving og for vaktholdet i Oslofjordens munning. For det tredje hadde han ikke tillit til Børresen og ønsket derfor personlig å forvisse seg om at forberedelsene var i henhold til Forsvarskommisjonens retningslinjer for hvordan forsvarsstriden til sjøs skulle føres og at disse retningslinjene var kjent og forstått av eskadrens skipssjefer.

 

Unionsoppløsningen

  1. juni, under skyteøvelser i ytre Oslofjord med Eidsvold og Norge, mottok Børresen følgende telegram fra Tordenskiold som lå i Horten: ”I stortingsmøte i dag er unionen enstemmig besluttet oppløst. I en adresse til kongen anholdes det om å få en prins av huset Bernadotte til regent. Michelsen er statssjef.” Børresen bestemte seg straks for å gå inn til Melsomvik for å komme i telefonforbindelse med hovedstaden. Da fartøyene passerte Håøyas befestninger semaforerte en kystartillerist: ”Norge er uten konge”. I Melsomvik fikk Børresen, på telefon fra kommanderende admiral, ordre om å fortsette øvelsene etter programmet. Han etterlot torpedobåten Myg for å bringe ut eventuelle telefonbeskjeder og gikk selv til ankers med eskadren sør for Hudøy. Samme kveld kom Myg ut med brev til admiralen fra forsvarsminister Olssøn. Brevet redegjorde for Stortingets beslutning og spurte om Børresen lojalt ville adlyde den nye regjeringen slik han før hadde adlydt kongen. Admiralen lot straks sekretæren sette opp et brev om at det ville han.
  2. juni var panserskipene samlet i Horten til høytidelig flaggskifte. Presis klokken 10 gikk unionsflagget ned og det nye rene orlogsflagget opp, med salutt på 2×21 skudd. Så ble fedrelandssangen spilt, Rosenqvist utbrakte et hurra for det nye flagget og Børresen avsluttet med et ”Gud bevare fedrelandet”. Før het det alltid: ”Gud bevare Kongen og fedrelandet.”

 

Krigsforberedelser

Så til arbeid. Først gjaldt det å få panserskipene i dokk for å rengjøre skutebunnen. Ikke en eneste taktisk fordel måtte gå til spille. Deretter ble det tatt om bord briketter til beskyttelse av vannlinjen mot torpedoangrep. Børresen iverksatte også den hemmelige signalboken til bruk i krig. Sjefene måtte kjenne boken på forhånd for ikke å føle seg usikre. Når krigen brøt ut ville det være for sent. Om kvelden den 10. juni, til ankers på Langgrunnen, ble det satt ut bevoktning på begge sider av Bastøy og skarp ammunisjon ble brakt opp til de små hurtigskytende kanonene i merset oppe i masten, med ordre om ikke å skyte før flaggskipet, Eidsvold, åpnet ild. Fra Sparre fikk han beskjed om at det alltid var en torpedobåt på vakt ute ved Færder om natten.

Nå viste ulempen med kommandoforholdene seg. Sparre hadde ikke gitt beskjed om hvordan melding ville bli gitt dersom noe skjedde ved Færder og det var heller ikke gitt ordre om noe felles gjenkjenningssignal for de tre avdelingene, Børresens panserskip, Dawes’ torpedobåtavdeling og torpedobåten ved Færder under kommando av distriktssjefen på Horten. Om denne nå kom flyktende inn, hvordan skulle Børresen vite om det var venn eller fiende? Han gremmet seg over kommandoordningen med ”en proforma yachting eskadresjef som aldri er til stede og som i mobiliseringstilfelle straks skal stryke sin kommando”.

Hele den følgende uke gikk med til intense skyteøvelser enkeltvis og taktisk skyting i formasjon. Børresen hadde bestemt seg for å åpne ilden på 8000 meter. Når de gikk til ankers for kvelden delte han panserskipsavdelingen i to grupper slik at kanonkommandørene kunne øve seg i å bedømme akkurat denne avstanden.

En kveld panserskipsavdelingen hadde ankret opp i Melsomvik, kom sjefen på Tordenskiold, kommandørkaptein Gade, opphisset om bord til Børresen. Midt i friseilingsleden gjennom minefeltene på vei inn til ankerplassen hadde Tordenskiold støtt på en mine. Heldig vis var den ikke armert! Gade ble sendt ned til sjefen for Tønsberg befestninger med beskjed om å flytte minen og dessuten kontrollere at ikke flere miner befant seg i feil posisjon.

20 juni trådte den ekstraordinære ”urtima riksdag” sammen i Stockholm for å ta stilling til Stortingets 7. juni-beslutning. Panserskipene lastet inn stridsammunisjon. Da meldingen om Riksdagens vedtak kom den 25. juni, syntes Børresen den lød som en krigserklæring. Samtidig kunne Verdens Gang melde at en svensk eskadre var underveis til Göteborg med ordre om å krysse på vestkysten. Men panserskipsavdelingen hadde ikke mottatt noen forholdsordre fra eskadresjefen om hvordan de skulle opptre om de møtte svenskene i åpen sjø.

  1. juni utstedte Børresen sine direktiver for kamp, konklusjonen på ukers intense taktiske øvelser til sjøs og krigsspill med modeller. Direktivet var delt i fire hovedalternativer, ett for hver formasjon svenskene måtte velge å benytte. Skipssjefene ble kalt om bord i flaggskipet for å gjennomgå alternativene med modeller.
  2. juli kom melding om at den svenske eskadren var ankommet Göteborg. Det ble nå gjort hastige forberedelser til å evakuere Karljohansvern. Torpedobåter som ikke var mobilisert ble slept til Melsomvik, kanonbåten Farm og dampkorvetten Ellida med en del utstyr ble slept nord for Oscarsborg. ”Det er en forunderlig plutselig nervøsitet, forårsaket av at den svenske eskadre har ankommet Göteborg i dag”, skriver Børresen i sin dagbok. ”Men de visste jo fra før at den skulle komme.”
  3. juli strøk Sparre kommandoen på Heimdal. ”Betyr det at det blir alvor?”, spør Børresen ironisk. Panserskipsavdelingen fikk nå tildelt fire torpedobåter av første klasse. Men Valkyrjen og fire torpedobåter av annen klasse ble sendt over på østsiden av fjorden under selvstendig kommando, og vaktbåtene ved Færder var fortsatt underlagt distriktssjefen på Horten.

De intense øvelsene fortsatte med manøvrering, skyting med kanoner og torpedoer og innøving av taktikk fra tidlig morgen til sen kveld. Om kvelden var det til ankers, enten ute i operasjonsområdet eller inne i Melsomvik. Etter nesten tre måneder begynte slitasjen på besetningene å gjøre seg gjeldende. Øvelsene pågikk jo rett utenfor stuedøra. Mannskapene kunne nesten se hjem, men fikk ikke komme hjem. 2. pinsedag gikk et flaggsignal til værs om bord på Norge: ”Alminnelig landlov!” De skyldige var tre konstabler fra Sjømilitære korps som hver ble idømt 60 dagers vaktarrest for forseelsen. Senere kom søknad om landlov fra samtlige menige om bord på Eidsvold. Om de fikk avslag ønsket de å bli informert om den ”politiske stilling”. Så var det underoffiserene. De ba om at det måtte gis landlov hver kveld til kl. 0600 neste morgen. ”Og det i en tid da vi ligger med dampen oppe, med bevoktning ved Færder og ved eskadren med skarp ammunisjon,” skriver Børresen indignert. Han betror dagboken at han ikke har særlig høye tanker om underoffisersstanden. Den er tilsynelatende bra, men han tror ikke den med glede vil ofre seg for fedrelandet. ”Deres høyeste mål er ekteseng og barnevogn. Og koner og døtre tynger dem ned i gjeld.” Og, legger han til, ”Dette hullet Horten ødelegger all krigsdisiplin. Man er kun besjelet av en tanke her: å komme i land og trille barnevogner – eller fylle dem.”

  1. juli ble eskadren oppløst og 3. august ble 250 av mannskapene sendt hjem for å delta i folkeavstemmingen.

 

Høsteskadren utrustes – besetningene sendes hjem

Etter folkets rungende ja til unionsoppløsningen, 368.208 hadde svart ja mot 184 nei, kunne unionen bare opprettholdes med bruk av makt fra svensk side.

Samtidig som begge parter forberedte seg til forhandlingene om vilkårene for en fredelig oppløsning av unionen, som skulle begynne i Karlstad 31. august, forsterket svenskene Vestkysteskadren i Göteborg. På norsk side var Skagerrakeskadren derimot oppløst og Børresen var bekymret for at den på ingen måte var klar for mobilisering. En inspeksjonstur til Melsomvik hadde avdekket at det ikke var vakthold ved fartøyene i en situasjon der svenskene lå med sin samlede eskadre i Göteborg i full kampberedskap.

En annen bekymring var Sparres ordre om omfattende ombytting av fartøyenes besetninger som, etter Børresens mening, bidro til å redusere eskadrens kampverdi fordi det i stor grad bidro til å redusere effekten av sommerens øvelser. Årsaken til ombytningene var at Sparre valgte å følge mobiliseringslistene som ga en annen bemanning enn de øvingsbesetningene som hadde stått om bord siden mai. Etter mobiliseringen 13. september måtte oppøvingen derfor stort sett starte fra grunnen igjen.

Et siste ankepunkt var Sparres beslutning om å sende de to moderne kanonbåtene Frithjof og Viking til Bergen under kommando av kommandør Dawes. Sommerens taktiske øvelser hadde gjort det klart for Børresen at han måtte ha en sterk og motstandsdyktig bevoktning i farvannet mellom Tjøme og Tønsberg Tønne for å hindre at svenske jagere og torpedobåter trengte inn i farvannet og minela det og dermed truet utseilingen av panserskipene fra ankerplassen i Melsomvik. Til denne rollen hadde han tenkt å forsterke torpedobåtene ved trekke inn de to kanonbåtene som ellers var utgangsdisponert i Kristiansand. Å svekke eskadren ved å avgi fartøyer til forsvar av Bergen anså Børresen dessuten for en feilvurdering.
Så lenge ikke Bergensbanen var fullført ville ikke svensk kontroll over eller blokade av Bergen havn ha noen innflytelse på striden på Østlandet.
Sparres begrunnelse var at han fryktet at lette svenske fartøyer kunne bli sendt langs norskekysten for å gjøre så mye skade som mulig og dessuten hindre transport av tropper fra Bergensområdet.

 

Mobilisering

  1. september kom mobiliseringsordren. Dermed var Børresen rykket opp til sjef for Skagerrakeskadren. Alle kjeler ble fyrt opp. Det tok normalt 18 timer å få dampen opp for gange. Børresen hadde til hensikt å gå ut forbi Færder neste morgen til skyteøvelser for å vise svenskene at han ikke var redd for dem. I stedet fikk han ordre fra Sparre om å samle eskadren i Melsomvik og fyre opp og klargjøre alle torpedobåtene som lå i opplag der, mens de ventet på at mobiliseringsbesetnigene skulle ankomme. Norge og Harald Haarfagre, som var ute på fjorden og skjøt torpedoer, fikk straks beskjed om å komme inn på indre havn og gjøre klar til avgang.

Dagen etter, den 14., ble samtlige torpedobåter prøvekjørt. Om kvelden lot Børresen musikken spille om bord på flaggskipet ”for å vise besetningene at vi alle var i godt humør.”

Sent neste kveld inntraff marinemobiliseringens eneste dødsfall: Torpedobåten Delfin, sjef kaptein Geelmuyden, kolliderte med kystartilleriets minelegger Laurvig ved Vakerholmen i Tønsbergskjærgården. To mann, kaptein Lier og signalist Andersen, druknet. Under sjøforklaringen noen dager senere kom det fram at det hadde vært full forvirring om bord i Laurvig, som ble ført av en gammel fisker. Man hadde hylt i munnen på hverandre slik at ingen visste om hylene kom fra vannet eller fra skipet. ”At ikke disse menneskene engang kan forstå, at de herrer kystartillerister helst burde holde sig på landjorden, så lenge de utdannes ved landkrigsskolen”, sukker Børresen.

  1. september var mobiliseringen av marinen og kystbefestningeneort sett komplett. I alt 59 fartøyer var utrustet, bemannet med nærmere 2.800 mann. Vi har hørt at Frithjof og Viking var sendt til Bergen. Med seg hadde de en eskorte på 6 torpedobåter. Sleipner, som ikke lenger var ansett å ha noen stridsverdi i 1905, var sendt til Hommelvika i Trondheimsfjorden der den skulle beskyte svenske tropper underveis til Trondheim. På vestsiden av Oslofjorden lå marinens hovedstyrke, Børresens Skagerrakeskadre, med fire panserskip, 11 torpedobåter og torpedodivisjonsskipet Valkyrjen. På østsiden av fjorden lå en avdeling under kommandørkaptein Frisak med kommandofartøyene Rjukan og Sarpen, tre kanonbåter av 2. klasse og fem torpedobåter. De skulle patruljere Hvaler-skjærgården og, om mulig, utføre torpedoangrep mot svenske panserskip på vei nordover fra Göteborg. Fire torpedobåter var avgitt til forsvaret av indre Oslofjord.

Heller ikke nå fikk Børresen full kontroll med bevoktningen. Den indre bevoktning av utseilingen fra Melsomvik skulle han opprette i samvirke med sjefen for Tønsbergfjordens befestninger. Han kunne disponere sine egne torpedobåter til bevoktning, noe han også gjorde ved å etablere en bevoktningslinje mellom Misingene og Fulehuk. Dessuten koordinerte han sin bevoktning med Frisaks, på østsiden av fjorden. Men bevoktningen ved Færder var fortsatt underlagt distriktssjefen på Horten.

Til tross for at Børresen denne gangen hadde fått seg direkte underlagt et antall torpedobåter, var kommandoforholdene, om mulig, enda vanskelige enn de hadde vært under våreskadren: Øverstkommanderende, Sparre, befant seg i hovedstaden.
Det innebar at de tre avdelingene i realiteten ikke var under felles kommando. Den 5. september hadde Børresen mottatt en forholdsordre der han i tilfelle fiendtlig inntrengning i Oslofjorden, ”sammen med det torpedomateriell som måtte være i fjorden og under samvirke med det flytende materiell som måtte befinne seg på østsiden eller annetsteds i fjorden, rette et angrep mot den inntrengende fiende og dennes forbindelser”. Men det var ikke angitt hvem som skulle kalle disse innbyrdes uavhengige enhetene sammen til kampplassen og ordne dem der til forsvar eller angrep og føre kommando på slagfeltet.

Striden om forholdsordren

Børresen betraktet Sparres forholdsordre av 5. september som ”det komplette galskap.” Hans første tanke da han mottok den var å søke om å bli avløst fra stillingen som eskadresjef. En ting var kommandoforholdene. Men forholdsordren påla ham en taktikk som han anså som uheldig. Og i strid med all militær skikk og sedvane var den sendt eskadresjefen i fem eksemplarer med ordre om å fordele ett eksemplar til hver av panserskipssjefene. Forholdsordren påla hver av dem å sørge for at de i møte med fienden ikke ble avskåret fra hjemmebasen. Børresen tolket dette som direkte mistillit fra kommanderende admirals side. Det hadde han antakelig rett i. Han anså det dessuten som fullstendig uholdbart at hans underlagte skipssjefer hver for seg tilsynelatende var bemyndiget til å avbryte kampen dersom de vurderte det slik at de sto i fare for å bli avskåret fra base. Forholdsordren var derimot ikke sendt til Frisak eller til distriktssjefen i Horten, som i tilfelle svensk inntrengning i fjorden skulle kjempe sammen med ham og derfor burde hatt den.

Enda verre, etter Børresens syn, var at ordren uttrykkelig forbød ham å forutsette overlegenhet på norsk side når det gjaldt taktisk ledelse eller skyteferdighet som kunne oppveie forskjellen i styrke mellom den svenske og den norske eskadren. Panserskipsavdelingen måtte derfor holde seg i Tønsbergfjorden med befestninger og bare angripe fienden ”etter ordre”. Børresen mente det alltid ville by seg en anledning for ham til å komme seg ut å møte svenskene i åpen sjø, helst i dårlig vær, dersom de skulle forsøke å blokkere Oslofjorden fra sjøsiden. Men skulle han vente på ordre, ville anledningen forsvinne. Dersom det skulle lykkes svenskene å sette seg fast i Oslofjorden ville Børresen gå ned til Göteborg, minelegge kysten og bombardere mål på land. Det ville tvinge svenskene til å gå ned for å beskytte egen kyst og han ville få anledning til å avskjære dem i åpen sjø. Han ville i den sammenheng særlig påpeke fordelen med en aktiv handlemåte når det gjaldt besetningenes stridsmoral. Offiserene og mannskapene var unge. En offensiv ville virke begeistrende på dem. En defensiv, med langvarig, kjedelig og nerveslitende opphold i havn ville derimot virke demoraliserende. ”Og begeistrede besetninger skyter mye sikrere enn nedtrykte”.

Forhandlingene i Karlstad ble avsluttet 23. september med enighet. Deretter skulle de to lands nasjonalforsamlinger ratifisere avtalen. 9. oktober godtok Stortinget forhandlingsresultatet. Den 13. oktober gjorde Riksdagen likeså. Dagen etter fikk fartøyene ordre om å gå til Horten for å desarmere. Krisen var over.

 

Styrkeforholdet mellom partene

Men om det var kommet til fiendtligheter mellom Norge og Sverige i 1905, hvordan ville sjøkrigen ha gått? Det er selvsagt umulig å ha noen sikker formening om det. Krig har alltid vært et usikkert foretak som ofte har fått helt uventede og utilsiktede resultater. Det kan allikevel ha interesse å veie de faktorene vi kjenner mot hverandre:

Den svenske flåten, som sommeren 1905 ble samlet i Göteborg, talte 8 panserskip, fire torpedokryssere, to jagere, 24 torpedobåter og en undervannsbåt, en betydelig tallmessig overlegenhet sammenliknet med Skagerrakeskadren.
Men, som nevnt, var de svenske panserskipene var konstruert for operasjoner i Østersjøen og var ikke like sjødyktige som de norske. Bare fire av dem hadde like stor toppfart, og de norske panserskipenes kanoner hadde større rekkevidde, tyngre granatvekt og skjøt mer nøyaktig enn svenskenes. Vi husker også at de svenske torpedokrysserne hadde evne til å beskytte panserskipene i åpen sjø under værforhold der de norske torpedobåtene ikke maktet å holde følge med sine panserskip. Om de norske panserskipene, isolert sett, kunne sies å ha en fordel under kamp i åpens sjø, ville det derfor fort kunne bli oppveid av svenskenes havgående eskortefartøyer med evne til å utflankere den norske panserskipsavdelingen. De svenske panserskipenes panserbeskyttelse var i tillegg gjennomgående noe bedre enn de norske, særlig under kamp på lang avstand hvor granatene ville slå ned ovenfra og treffe dekket i stedet for skutesiden.

En annen fordel på svensk side var kommandoforholdene. Sjøkrigshistorien viser at det er forbausende lite sammenfall mellom stridende flåtestyrkers materielle styrke og utfallet i trefninger mellom dem. Veldig mye står og faller med ledelsens effektivitet. Svenskene hadde satt sammen en angrepsflåte under én sentralisert ledelse. På norsk side var kommandoforholdene kompliserte og til dels uklare. Det ville for det første ha bidratt til å svekke varsel om angrep og etterretninger om fiendens bevegelser og dertil vært til hinder for en samlet effektiv innsats mot fienden av alle de norske styrkene. Stridsledelsen på norsk side var dessuten ytterligere svekket som følge av det dårlige samarbeidet mellom admiralstabssjefen og kommanderende admiral. De uklare kommandoforholdene på norsk side ville antakelig ha bidratt til å redusere muligheten eller sannsynligheten for at Børresen fikk plassert Skagerrakeskadren i en slik posisjon i forhold til svenskenes hovedstyrke at han fikk utnyttet sitt taktiske system og de norske panserskipenes bedre sjødyktighet og skyteferdigheter. Selv om det skulle vist seg at admiral Børresen var like taktisk briljant i praksis som han var det i teorien, er det ikke sikkert at det ville ha oppveid svakhetene i ledelsen over taktisk nivå på norsk side. Kommandoforholdene på norsk side var derfor kanskje den enkeltstående største svakheten på norsk side, sammenliknet med svenskene.

For å landsette og understøtte tropper på vestsiden av Oslofjorden, måtte svenskene sikre seg en havn i området. Det ville i tilfelle innebære strid i indre norske kystfarvann som til dels var befestet og minelagt og hvor det var antatt at de små norske torpedo- og kanonbåtene med sin lokalkunnskap ville hatt en fordel. Og svenskene ville ikke være sikret tilgang til havnen før den norske hovedstyrken, panserskipene, var nøytralisert eller nedkjempet. Dette er forhold som taler for at Sparres og Forsvarskommisjonens plan om å la panserskipene opptre som en ”fleet in being” under dekke av Tønsberg befestninger, kanskje var mer hensiktsmessig enn Børresens plan om offensivt å oppsøke fiendens hovedstyrke for å nedkjempe den.

Et svensk angrep til sjøs ville nok hatt muligheter for å lykkes, men ville vært et svært risikabelt foretagende. Forutsatt at det lyktes å holde panserskipene intakt, var utsiktene til at den norske marinen skulle klare å oppfylle Sparres hovedmålsetting, å hindre landsetting av svenske tropper i Oslofjorden, faktisk ganske gode. Men hadde Børresen fått sin vilje og det var kommet til kamp mellom de to eskadrenes hovedstyrker i åpen sjø ville utfallet i beste fall vært helt åpent.