Skip to content

Mandag 9. april 2018 gjestet seniorforsker dr. Thomas Hegghammer fra Forsvarets forskningsinstitutt – FFI – Oslo Militære Samfund med foredraget «Terrorismen som trussel i dag – og fremover».

 

Seniorforsker dr. Thomas Hegghammer foredro i Oslo Militære Samfund. Foto: OMS

Christiania Militære Samfund ble stiftet 1. mars 1825 av en gruppe subalterne offiserer. I 1925 ble navnet endret fra Christiania Militære Samfund til Oslo Militære Samfund (OMS). Samfundet har i dag over 1400 medlemmer. Du kan lese mer om medlemskap og hvordan du søker om dette her . Vår talerstol er kanskje en av de viktigste talerstolene i Norge. 

På vår hjemmeside finner du oversikt over kommende arrangementer samt tidligere gjennomførte foredrag og podcaster. Du finner også relevant informasjon knyttet til Oslo Militære Samfund og medlemskap, samt vår stolte historie.

Formann i Oslo Militære Samfund er oberstløytnant Bjørn Aksel Sund. Les mer om hvordan du kommer i kontakt med oss her.

Seniorforsker ved FFI Stian Kjeksrud og oberst Petter H. F. Lindqvist, Norwegian Defence International Centre (NODEFIC) ved Forsvarets stabsskole. Kjeksrud meldte dessverre frafall grunnet sykdom, men Lindqvist gjennomførte foredraget på vegne av dem begge: Militær maktbruk for beskyttelse av sivile – norsk bidrag til smart peacekeeping?

Se presentasjonsfilene her:

Foredrag POC og norske bidrag til smart peacekeeping – med slides

Sivile er ofte utsatt for vold i væpnet konflikt. Noen aktører angriper sivile for å oppnå politiske målsetninger, andre for å overleve eller for profitt. I mer ekstreme situasjoner er målet å ta livet av flest mulig sivile, eller å fordrive grupper av sivile fra bestemte områder. For FNs fredsbevarende operasjoner er beskyttelse av sivile kanskje den aller viktigste oppgaven i dag. Det er også en av de mest utfordrende. Hvordan kan militære styrker best beskytte sivile fra forskjellige typer trusler? FFI og NODEFIC har forsket på dette spørsmålet over flere år for å gi best mulig råd til militære planleggere. I en ny publikasjon (www.ffi.no), spesielt tilpasset FNs operasjoner, gir de konkrete svar på dette spørsmålet. Publikasjonen har vakt stor interesse og vil inkluderes i FN retningslinjer og treningspakker for beskyttelse av sivile. Oberst Petter H. F. Lindqvist (NODEFIC) og forsker Stian Kjeksrud (FFI) introduserer publikasjonen og diskuterer hvordan Norge kan bidra til å gjøre FNs fredsoperasjoner mer effektive.

 

Seniorforsker Tor Bukkvoll, FFI foredro i Oslo Militære Samfund med foredraget «Hvor går Russland?». Foredraget ble avholdt mandag 22.februar 2016.

Presentasjon: Tor Bukkvold: Hvor går Russland?

Introduksjon:
Russlands rolle i internasjonal politikk fortsetter å være uforutsigbar, og usikkerhet knyttet til russiske ambisjoner i Europa forblir et hovedrasjonale for NATO. Annekteringen av Krim, støtten til separatistene i Øst-Ukraina, et meget ambisiøst opprustingsprogram og det russiske regimets understrekning av de historiske og kulturelle forskjellene mellom Russland og Vesten som en viktig del av russisk selvbilde og selvforståelse bidrar til at tidligere tiders forhåpninger om en normalisering av forholdet synes mindre realistiske enn på lenge. Samtidig synes det åpenbart at terskelen for russisk bruk av makt i Europa ligger vesentlig høyere utenfor enn innenfor det tidligere sovjetiske området. Hvor går egentlig Russland, og hvor engstelige skal vi være for at russisk hybridkrig og annen innovativ bruk av makt utgjør en trussel også mot oss?

Foto: OMS

Forskningsleder ved FFI, Geir Gulichsen avholdt foredrag i Oslo Militære Samfund mandag 8. februar 2016.

Presentasjon fra FFI (PDF)

Mine damer og herrer.

Takk for invitasjonen til å komme hit til OMS og snakke for dere i kveld. Det har den senere tiden vært snakket mye om den krevende økonomiske situasjonen i Forsvaret. Jeg skal i kveld snakke om et sett med prinsipper som kan bidra til å redusere de økonomiske utfordringene til Forsvaret. Prinsippene er allmenngyldige og kan benyttes uavhengig av nivå på forsvarsbudsjettet og uavhengig av størrelsen på forsvarsstrukturen.

Temaet for foredraget er “Prinsipper for en bærekraftig forsvars¬økonomi”, og vil ta utgangspunkt i en nylig utgitt FFI-rapport med samme tittel. Jeg skal gi dere kortversjonen av rapporten i kveld, og har også tatt med meg noen eksemplarer for de som vil lese hele rapporten. Skulle det bli stor etterspørsel så er den også tilgjengelig på FFI sine nettsider. Kort fortalt vil foredraget handle om sammenhengen mellom forsvarets oppgaver, struktur og økonomi, og da med en hovedvekt på sammenhengen mellom struktur og økonomi.

FFI støtter langtidsplanleggingen i forsvarssektoren med ulike typer analyser. Langsiktige kostnadsberegninger og andre forvarsøkonomiske analyser er eksempler på denne støtten. I arbeidet med forsvarssjefens fagmilitære råd og det pågående arbeidet med ny langtidsplan for forsvarssektoren har vi vært tett involvert med kostnadsberegninger av ulike strukturalternativer.

Temaet for dagens foredrag er bærekraftig forsvarsøkonomi. For å illustrere prinsippene jeg skal snakke om kommer jeg til å bruke en kostnadsberegning av gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 73 S (2011–2012).

Langsiktig kostnadsbilde
Før jeg går nærmere inn på kveldens hovedtema vil jeg kort presentere kostnadsberegningen jeg skal bruke til å illustrere prinsippene jeg kommer til å snakke om.

Plansjen dere ser her viser det langsiktige kostnadsbildet for den gjeldende langtidsplanen for forsvarssektoren, dvs. hva det vil koste å videreføre den vedtatte strukturen i 20-årsperioden 2015–2034. Kostnadsberegningen er gjennomført med KOSTMOD, som er et kostnadsberegningsverktøy utviklet av FFI. Beregningen representerer det man i FMR og LTP-sammenheng omtaler som en basislinje.

Hva er så kostnadene for den gjeldende langtidsplanen? De totale kostnadene for forsvarssektoren er anslått til å være 971 mrd. kroner i perioden 2015–2034, forutsatt at dagens struktur videreføres. Samtidig er det estimerte budsjettet i den samme perioden på 791 mrd. kr, noe som gir et merbehov på 180 mrd. kroner, eller i underkant av 23 prosent av det estimerte budsjettet. Dette merbehovet fordeler seg naturlig nok ulikt ut over perioden. I nærtid er utfordringen i større grad knyttet til en ubalanse mellom driftsbudsjettet og det den planlagte ambisjonen faktisk koster. På litt lengre sikt er differansen knyttet til gjennomføring av investerings¬prosjekter og en økende ubalanse mellom estimerte driftskostnader og budsjett. Her bør det påpekes at mange av de prosjektene som inngår i beregningen er mulige prosjekter det ennå ikke er besluttet å gjennomføre. For å kunne opprettholde en forsvarsstruktur med en konstant relativt effekt, et begrep jeg vil komme nærmere tilbake til senere, vil det imidlertid være nødvendig å gjennomføre disse, eller tilsvarende investerings-prosjekter. Dersom man allikevel ikke velger å gjennomføre alle investeringene som er forutsatt i denne beregningen, vil naturligvis både investerings- og driftskostnadene kunne reduseres tilsvarende. Dette vil imidlertid da også kunne påvirke strukturens relative effekt.

For noen uker siden stod både forsvarsministeren og forsvarssjefen på denne talestolen og omtalte den krevende økonomiske situasjonen Forsvaret befinner seg i. Denne plansjen underbygger dette budskapet. Samtidig underbygger det forsvars-sjefens karakteristikk av sin anbefaling i det fagmilitære rådet som en nøktern struktur. Forsvarssjefen overleverte gjennom sitt fagmilitære råd en anbefaling om en struktur som, med de samme metodiske forutsetningene, har et kostnadsmessig merbehov på 175 mrd. kr i den samme perioden. Sammenlignet med en videreføring av den gjeldende langtidsplanen anbefaler altså forsvarssjefen en struktur som er noe mindre ressurskrevende enn det en videreføring av dagens struktur ville kostet.

Begge strukturene, både gjeldende langtidsplan, og forsvarssjefens anbefaling, krever betydelig økte økonomiske rammer for å kunne realiseres. Hvilke prinsipper bør da legges til grunn for å kunne etablere det forsvarsministeren omtaler som en bære-kraftig forsvarsøkonomi? På de neste plansjene vil jeg komme inn på nettopp dette.

Først må jeg imidlertid ta noen forutsetninger og begrensninger i beregningene. Først litt om budsjettet. For å kunne si noe om balansen og bærekraften i fremtidens forsvarsøkonomi må man vite noe om det fremtidige budsjettet. I denne beregningen har vi estimert budsjettet med utgangspunkt i et videreført 2015-budsjett, korrigert for regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, den såkalt AB&E-reformen. Dette er årsaken til at budsjettlinjen heller svakt nedover i figuren. For å kunne etablere et så realistisk kostnadsbilde som mulig blir ikke denne typen effektiviseringer hensyntatt i beregningene, med mindre det er identifisert konkrete løsninger som gjør det mulig å operasjonalisere effekten av tiltaket. I tillegg forutsetter vi at tilleggsfinansiering til kjøp av nye kampfly tilføres Forsvaret i tråd med det som ble beskrevet i Prop. 73 S.

Så noen få ord om begrensningene i metoden, før jeg går videre til det jeg skal bruke mest tid på i kveld, nemlig de fire prinsippene for en bærekraftig forsvarsøkonomi. KOSTMOD har to viktige begrensninger. For det første er beregningene usikre, og denne usikkerheten øker naturlig nok jo lengre ut i 20-årsperioden vi kommer. Denne usikkerheten gjelder ikke bare kostnader for nye generasjoner av det materiell og de organisatoriske løsninger vi kjenner i dag. Minst like viktig på lengre sikt er usikkerheten om hvilke krav og muligheter som kan oppstå for å utvikle nye løsninger i 20-årsperioden.

For det andre forutsetter en beregningsmodell som KOSTMOD, at alle aktuelle tiltak kan omsettes i konkrete løsninger for å kunne tas hensyn til i beregningene. Dette betyr at det er vanskelig å fange opp effekten av overordnede, og mer uspesifiserte, retningslinjer selv om slike tiltak kan ha stor betydning for kostnadene i 20-årsperioden, for eksempel AB&E-reformen. Det betyr også at det i dag er umulig å fange opp effekter av helt nye løsninger som vi ikke en gang aner konturene av.

Bærekraftig forsvarsøkonomi
Før jeg presenterer de fire prinsippene må jeg snakke litt om hva vi legger i en bærekraftig forsvarsøkonomi. En bærekraftig forsvarsøkonomi dreier seg om å se sammenhengen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og budsjetter. På FFI bruker vi figuren dere ser på skjermen til å illustrere disse sammenhengene. I figuren ser dere to sentrale balanser, den første mellom Forsvarets oppgaver og Forsvarets struktur. Det vil si, vil Norge ha et tilstrekkelig forsvar? Den andre balansen man kan se i figuren er den mellom struktur og budsjett. Vil Forsvaret få nok penger? Den første balansen dreier seg i stort om operasjonsanalytiske problemstillinger, og er en balansen jeg i liten grad vil berøre i dagens foredrag.

For å kunne si noe kvantitativt om den andre balansen, den mellom struktur og budsjett, må vi imidlertid forutsette at den første balansen er ivaretatt. Dvs. at jeg i dagens foredrag, og i rapporten som foredraget bygger på, forutsetter det at det eksisterer en balanse mellom oppgaver og struktur, og at det er en politisk vilje til å videreføre en slik balanse. Dersom denne forutsetningen ikke er gyldig, vil kvantifiseringen av prinsippene jeg skal snakke om i kveld kunne bli endret, selv om prinsippene som diskuteres fortsatt vil være gyldige.

Med dette utgangspunktet definerer jeg en bærekraftig forsvarsøkonomi som en situasjon hvor det eksisterer en balanse mellom struktur og budsjett i et langsiktig perspektiv. Med langsiktig forstår vi en tidshorisont på 20 år. Når det eksisterer en slik balanse betyr det at behovet for å endre en forsvarsstruktur ikke primært begrunnes i manglende økonomiske ressurser, men i eventuelle endrede sikkerhets¬politiske rammefaktorer eller andre faktorer som påvirker den politiske ambisjonen knyttet til Forsvaret.

De fire prinsippene
Jeg vil nå kort presentere fire prinsipper som vi mener er helt sentrale dersom man skal etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi, før jeg omtaler de i mer detalj på de neste plansjene. Prinsippene er:

1. Ved initiell ubalanse mellom struktur og budsjett: Varig økning av forsvarsrammen for å etablere balanse.
Dette prinsippet handler kort fortalt om å etablere en initiell balanse mellom struktur og budsjett, dersom man har vært gjennom en situasjon med tæring på lager eller reduksjon i aktivitet for ikke å overskride vedtatte budsjetter.

2. Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst på drifts- og investeringskostnader.
Forsvaret opplever en sektorspesifikk kostnadsvekst på både drifts- og investeringssiden. Dagens system for pris- og lønnskompensasjon i staten er ikke utformet for å ta høyde for denne typen kostnadsvekst, da en viktig driver for kostnadsveksten er ytelsesforbedringer. Skal man opprettholde en forsvars-struktur med konstant relativ effekt over tid er det imidlertid avgjørende at det skapes inndekning for denne kostnadsveksten.

3. Tettere kobling mellom investering og drift.
Når Stortinget beslutter å gjennomføre store anskaffelser i dag er investerings-kostnaden den viktigste beslutningsinformasjonen som vurderes. I svært mange tilfeller medfører imidlertid ofte en slik beslutning også økte driftskostnader, om enn på et senere tidspunkt, når materiellet driftsettes. Dersom nytt materiell skal kunne driftes som forutsatt er det nødvendig å skape en tettere kobling mellom investeringsbeslutningen og konsekvensen for driftsbudsjettet.

4. Ekstraordinære rammeøkninger ved større anskaffelser som overgår de årlige rammene.
Mange av Forsvarets materiellsystemer faller for levetid samtidig i løpet av en relativt kort tidsperiode fremover. Det gjør at det årlige investeringsbehovet i noe år vil overgå det man kan anse som et mer normalt investeringsnivå. For å kunne videreføre en gitt forsvarsstruktur over tid er det imidlertid nødvendig å gjennomføre disse, eller tilsvarende, investeringer. Alternativet vil være en redusert operativ evne. Skal dette la seg realisere vil det være behov for ekstraordinære rammeøkninger for å dekke inn dette midlertidig økte behovet i enkelte år.

Jeg definerer bærekraftig forsvars¬økonomi som en balanse mellom struktur og budsjett, dvs. at forsvars¬sektorens “inntekter” står i samsvar med de utgiftene en vedtatt struktur er forventet å ha. Med dette utgangspunktet blir prinsippene jeg nettopp har presentert sentrale for å skape en bære¬kraftig forsvarsøkonomi.

I tillegg til disse prinsippene, som alle er knyttet til forsvars¬sektorens “inntekter”, kan en balanse mellom “inntekter” og utgifter oppnås gjennom reduserte utgifter. Et viktig virke¬middel for å redusere utgifter er interneffektivisering.

I en situasjon hvor man har en bærekraftig forsvarsøkonomi vil det være nødvendig at forsvarssektoren sikrer at driften av sektoren er så effektiv som mulig. Det kan derfor argumenteres for at intern¬effektivisering bør være et eget prinsipp. Vi legger imidlertid til grunn en implisitt antagelse om at strukturen driftes på en så effektiv måte som mulig. I så måte kan interneff¬ektivisering sies å være en nødvendig forut-setning for å kunne anvende de prinsippene jeg nettopp har presentert. En interneffektivisering utover det som allerede er lagt til grunn i beregningen vil derfor kunne redusere den beregnede effekten av prinsippene.

Varig økning av forsvarsrammen
Jeg vil nå bruke en plansje på hvert av prinsippene for å forklare disse i noe mer detalj før jeg avslutter med noen oppsummerende bemerkninger. Jeg begynner på toppen og tar for meg det første prinsippet, nemlig varig økning av forsvarsrammen.

Størrelsen på et forsvarsbudsjett avgjøres av de politiske ambisjonene, og bør være knyttet opp til en vedtatt struktur og de oppgavene denne strukturen er ment å løse. Uavhengig av prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi så er dette et sentralt element i en sunn forsvarsøkonomi, og en sentral forutsetning for å sikre en balanse mellom oppgaver, struktur og budsjett. Hensikten med dette prinsippet er å etablere en initiell balanse mellom struktur og økonomi, som det vil være mulig å opprettholde over tid ved hjelp av de andre prinsippene.

Dette bringer meg over på et viktig poeng. Ingen av de prinsippene jeg skal snakke om i kveld kan sees isolert. I stedet er man helt avhengig av å se prinsippene i sammenheng for å sikre at de anvendes på en korrekt måte. Uten å se prinsippene i sammenheng kunne man tenke seg at den enkle løsningen på kostnadsutfordringen jeg presenterte innledningsvis ville være å tilføre Forsvaret 180/20 år = 9 mrd. kr mer per år. Dette vil åpenbart gi en styrket forsvarsøkonomi og på kort sikt en bedret bære-kraft. Gitt at kostnadene ikke fordeler seg jevnt i tid og tilstedeværelsen av en sektor-spesifikk kostnadsvekst vil det imidlertid ikke gi en bærekraftig forsvarsøkonomi på litt lengre sikt. Det er derfor helt nødvendig å se prinsippene i sammenheng når man eventuelt legger de til grunn for en fremtidig utvikling av forsvarsbudsjettet.

For noen uker siden stod forsvarssjefen i denne salen og holdt sin statusorientering for Forsvaret. I den forbindelse nevnte han at Forsvaret nå er i ferd med å bygge opp et betydelig logistikk- og beredskapsetterslep. I FMR ble dette etterslepet estimert til ca. 2,5 mrd. kr. Skal det skapes en varig balanse mellom Forsvarets struktur og budsjetter er det også nødvendig å dekke inn denne typen etterslep. Kostnadene til inndekning av denne typen etterslep er imidlertid av en midlertidig karakter, og må derfor ikke føre til en varig økning av forsvarsrammen, men må allikevel dekkes inn. Inndekning av denne typen etterslep er tenkt håndtert gjennom dette prinsippet.

I rapporten, som jeg bygger mitt foredrag i kveld på, tar vi utgangspunkt i den tidligere presenterte kostnadsberegningen av gjeldende langtidsplan og estimerer hva en varig rammeøkning kan bety for størrelsen på forsvarsbudsjettet. Det fører for langt å gå i detalj på disse beregningene her i kveld, men resultatet tilsier at dette prinsippet bør føre til en varig økning av de årlige forsvarsbudsjettene på i størrelses-orden 2,7 mrd. kr for gjeldende langtidsplan. I den forbindelsen skylder jeg å gjøre oppmerksom på noen begrensninger med KOSTMOD-verktøyet.

KOSTMOD er et kostnadsberegningsverktøy utviklet til bruk i langtidsplanleggingen i forsvars¬sektoren. Det skal med andre ord ikke forveksles med et budsjetterings-verktøy. Mens et budsjett¬erings¬verktøy fokuserer på det kortsiktige perspektivet har KOSTMOD et mer langsiktig og overordnet fokus. Dette gjør naturligvis at detaljeringsnivået blir noe mindre. Samtidig gjør det også at periodisering av ut-betalingene mellom de enkelte årene i KOSTMOD ikke nød¬vendigvis vil stemme overens med det som blir besluttet i de årlige forsvars¬budsjettene. Dette er en naturlig konsekvens av at et lang¬tidsplanleggingsverktøy ser på den langsiktige balansen mellom struktur og budsjett, og ikke den årlige balansen. Ser man de årlige forsvarsbudsjettene over flere år, bør imidlertid de totale summene som bevilges stemme godt overens mellom et planverktøy og et styringsverktøy. Der¬som dette ikke er tilfellet, er det en indikasjon på en vedvarende ubalanse i forsvarsøkonomien. Tallene jeg presenterer i kveld må med andre ord ikke anses som forslag til fremtidige årlige forsvarsbudsjetter, men snarere en indikasjon på hvilket nivå et slikt forsvars-budsjett må være på for at den gjeldende langtidsplanen skal kunne sies å ha bære-kraftige økonomiske forutsetninger.

Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst
Et sentralt forskningsområde for oss på FFI er den sektorspesifikke kostnadsveksten i Forsvaret. I et langsiktig perspektiv er det svært viktig å forstå driverne bak, og konsekvensene av, denne kostnadsveksten. Dersom man ønsker å opprettholde en relativt sett konstant struktur over tid er det også avgjørende å etablere en forståelse for hvordan det kan skapes inndekning for denne kostnadsveksten. Uten en slik inndekning vil resultatet bli en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen, enten i antall enheter eller aktivitet, selv om man tar høyde for interneffektivisering. Det andre prinsippet jeg skal snakke om dreier seg derfor om inndekning for den sektorspesifikke kostnadsveksten.

I arbeidet med sitt fagmilitære råd har forsvarssjefen lagt til grunn FFIs forskning på kostnadsvekst. I det pågående arbeidet med den nye langtidsplanen legges også den samme erkjennelsen til grunn, noe forsvarsministeren bekreftet i sin tale den 11. januar i år. “En annen viktig erkjennelse er den forsvarsspesifikke kostnadsveksten, realveksten, og de utfordringer denne fører med seg. Vi har jobbet mye, med god støtte fra FFI, med en omforent forståelse av hva som er driverne bak denne kostnadsveksten” var ordene ministeren benyttet. Dette er et godt utgangspunkt for å skape en bærekraftig forsvarsøkonomi i fremtiden. For å vedlikeholde en relativt sett konstant forsvarsstruktur over tid må det imidlertid også skapes en inndekning for denne kostnadsveksten. Uten en slik inndekning vil det ikke være mulig å leve opp til det vi tar som en sentral forutsetning i vår rapport, nemlig at det eksisterer en balanse mellom oppgaver og struktur og at det er en politisk vilje til å videreføre en slik balanse over tid.

Hva er så driverne bak denne kostnadsveksten, og hvorfor er Forsvaret så spesielle? La meg først si at, jo Forsvaret er spesielle, men på ingen måte unike. Forsvaret kan på mange måter sees på som et turneringsgode. Det vil si at Forsvaret har liten verdi i seg selv, og får først verdi når det sammenlignes med andre lands forsvar, og i ytterste konsekvens da en motstanders forsvar. På mange måter kan Forsvaret sammenlignes med en ulykkesforsikring. Det finnes mange eksempler på konkurransegoder, kanskje spesielt hentet fra idrettens verden. Formel 1 biler og fotballspillere er begge eksempler på turningsgoder som har en tilsvarende sektorspesifikk kostnadsvekst som i Forsvaret. Forskjellen ligger imidlertid i muligheten til å gjøre noe med den. Mens man for noen år tilbake innførte restriksjoner på hva som var lov i formel 1 og har innført ulike forsøk på å begrense overgangssummene i fotball, så eksisterer det få muligheter til å begrense et lands sannsynlighet for å komme seirende ut av en krig.

I det at forsvaret kan sees på som et turneringsgode ligger også opphavet til et annet sentralt begrep innenfor kostnadsvekstfeltet, nemlig relativ effekt. For Forsvaret del har dette betydning på flere områder. For det første betyr det at effekten man får ut av det forsvaret man som nasjoner tar seg råd til å holde seg med forstås best sammen-lignet mot en potensiell motstander. Dersom man antar at denne motstanderen driver en kontinuerlig utvikling av sine egne væpnede styrker så vil en opprettholdelse av den operative nytten av Forsvaret på dagens nivå føre til en redusert relativ effekt, og derigjennom nytte, av de midlene vi bruker på forsvar. For å ha et relevant forsvar for fremtiden må med andre ord Forsvaret opprettholde en konstant relativ effekt, og ikke en konstant absolutt effekt over tid. Saget med andre ord betyr det at Forsvaret i realiteten må levere mer i fremtiden for å være like relevant som man er i dag. Her kommer vi inn på et kjernepoeng, og et område hvor Forsvaret skiller seg fra mange andre offentlige sektorer. Mens Forsvaret må opprettholde en konstant relativ effekt så holder det i mange andre offentlige sektorer med en konstant absolutt effekt. Dette er den andre årsaken til at relativ effekt begrepet er så sentralt når man snakker om sektorspesifikk kostnadsvekst i forsvarssektoren.

Pris- og lønnskompensasjonsregimet i staten er utformet for å gjøre statlige etater i stand til å levere det samme i år som i fjor, forutsatt at ingen andre endringer er besluttet. Med andre ord skal kompensasjonsregimet sikre at man kan opprettholde en konstant absolutt effekt. Når Forsvaret står overfor en sektorspesifikk kostnadsvekst som i stort kan forklares i en effektutvikling som er nødvendig for å opprettholde en konstant relativ effekt, så er med andre ord kompensasjonsregimet ikke utformet for å ta høyde for denne kostnadsveksten. Sett opp mot hvordan dagens kompensasjons-regime er utformet har ikke jeg grunnlag for å si at Forsvaret er underkompensert. Tilstedeværelsen av en sektorspesifikk kostnadsvekst skaper imidlertid en rekke økonomiske utfordringer dersom det ikke skapes en inndekning for denne.

Den forsvarsspesifikke kostnadsveksten finnes på både driftskostnader og på investeringskostnader. Den kanskje største konsekvensen gjør seg gjeldene i overgangen fra en generasjon til den neste, den såkalt intergenerasjonelle kostnads-veksten. Det er imidlertid også slik at det finnes en kostnadsvekst fra et år til det neste for en og samme generasjon av materiell. Denne kostnadsveksten kaller vi den intragenerasjonelle kostnadsveksten. Dette skillet kan kanskje fremstå som noe teoretisk, og noen av dere lurer kanskje på hvorfor jeg trekker opp dette skillet her. Det er imidlertid slik at skillet mellom den intragenerasjonelle og intergenerasjonell kostnadsveksten ikke kun har en akademisk verdi. Skillet blir spesielt viktig når vi snakker om prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi, fordi de ulike typene kostnadsvekst må dekkes inn av ulike prinsipper, dersom man faktisk skal sikre en bærekraftig forsvarsøkonomi.

Den intergenerasjonelle kostnadsveksten på driftssiden er knyttet til økningen i driftskostnader fra en generasjon til en annen. Denne kostnadsøkningen skjer kun en gang, når materiellet i en ny generasjon tas i bruk. Av den grunn må denne kostnadsveksten dekkes av prinsippet om en tettere kobling mellom drift og investeringer, som jeg kommer nærmere tilbake til senere.

Den resterende kostnadsveksten på drift, og kostnadsveksten på investeringer, øker imidlertid mer kontinuerlig fra ett år til et annet, og dekkes da av dette prinsippet. Som tidligere omtalt må med andre ord anvendelsen av de ulike prinsippene sees i sammenheng med de andre prinsippene. På den måten sikrer man at prinsippene ikke blir et sugerør inn i statskassa som skaffer mer penger til forsvarssektoren enn det som er behovet. Prinsippene skal sikre at det er mulig å videreføre en gitt ambisjon over tid, noe som betyr at forsvarssektoren hverken skal ha mer eller mindre penger enn det som trengs for nettopp å kunne gjøre det.

Betyr så dette prinsippet at Forsvaret skal kunne definere all mulig kostnadsvekst som sektorspesifikk og på den måten kunne hevde at den må dekkes inn for ikke å få konsekvenser for den operative effekten? Naturligvis ikke. Som tidligere nevnt er det viktig at de prinsippene jeg snakker om i kveld ikke blir et sugerør inn i statskassa for Forsvaret. For å unngå det er det også nødvendig at prinsippene ikke ødelegger for insentivene til å drive interneffektivisering i sektoren. Et viktig poeng blir da å vurdere hva som er årsaken til kostnadsveksten. Dersom kostnadene i stort drives av interne faktorer, som for eksempel økt reisevirksomhet, er det mye som taler for at denne typen kostnadsvekst ikke automatisk bør dekkes inn. Eksternt drevet kostnads-vekst knyttet til effektforbedringer og opprettholdelse av en konstant relativ effekt er imidlertid noen annet. Dette er en kostnadsvekst Forsvaret i liten grad selv kan påvirke når valg av struktur og systemer er gjort. Da bør også kostnadsveksten dekkes inn for å kunne etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi.

I beregningene jeg presenterte tidligere legger vi til grunn en kostnadsvekst innen personellrelaterte kostnader. Denne kostnadsveksten blir da, i tråd med det jeg nettopp sa, ikke hensyntatt når jeg regner ut hvor mye dette prinsippet betyr for størrelsen på et fremtidig bærekraftig forsvarsbudsjett. Dersom denne kostnadsveksten skal finne sted må den med andre ord en interneffektivisering av tilsvarende størrelsen også finne sted.

Dersom vi legger gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om inndekning for forvarsspesifikk kostnadsvekst utgjør en økning på i underkant av 200 mill. kr hvert år den neste 20-årsperioden.

Tettere kobling mellom investering og drift
Det neste prinsippet jeg vil snakket om i kveld har jeg kalt en tettere kobling mellom investeringer og drift. Egentlig har jeg allerede snakket om det under omtalen av det forrige prinsippet, når jeg delte kostnadsveksten inn i en intregenerasjonell og intergenerasjonell kostnadsvekst.

Den intragenerasjonelle kostnadsveksten, som skjer fra et år til det neste, foregår internt i en generasjon og dekkes av prinsippet om inndekning av forsvarsspesifikk kostnadsvekst. Den intergenerasjonelle kostnadsveksten skjer mellom to generasjoner av et materiellsystem. Kostnadsveksten er da for alle praktiske formål knyttet til beslutningen om å erstatte et system med en nyere generasjon av systemet. Denne beslutningen fattes av Stortinget når det gjelder større anskaffelser over 500 mill. kr.

Kostnadsveksten på drift som oppstår mellom to generasjoner av et våpensystem er den driftsmessige konsekvensen av å opprettholde en konstant relativ effekt over tid. Som tidligere nevnt er det for Forsvaret den relative, og ikke den absolutte, effekten man får ut av en forsvarsstruktur som er interessant. Står man overfor en motstander som moderniserer egne styrker og følger samme tankegang vil det ikke være nok å kun opprettholde den samme absolutte effekten fra egen forsvarsstruktur. Skal Forsvaret fortsette å være like relevant i fremtiden vil det være nødvendig følge en gitt teknologisk utvikling. Vi ser ofte at denne utviklingen også fører til økte drifts-kostnader fra en generasjon til den neste.

Denne kostnadsveksten vil sette et press på driftsbudsjettet dersom man legger til grunn et flatt budsjett. For å etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi er det derfor nødvendig å etablere en tettere kobling mellom anskaffelse og drift av et nytt system. Dette betyr at drifts¬konsekvensen av en anskaffelse bør bli en beslutningsvariabel for Stortinget i like stor grad som investerings¬kostnaden er i dag. Dersom man eksempel-vis beslutter å anskaffe et nytt system som koster 50 mill. kroner mer i årlig drift bør dette føre til at driftsbudsjettet økes tilsvarende. Dersom Stor¬tinget ikke kan prioritere et økt drifts¬budsjett, bør det, dersom dette prinsippet skal etterleves, vurderes hvorvidt anskaffelsen skal gjennomføres i det hele tatt. Det vil etter vår mening ikke være hensiktsmessig å gjennomføre en anskaffelse dersom det ikke samtidig også skapes inndekning for driftskonsekvensen av denne anskaffelsen. Dersom anskaffelsen allikevel gjennomføres vil driften måtte finansieres over det eksisterende drifts-budsjettet med de konsekvensene dette måtte ha for oppgaveløsningen til de andre systemene i strukturen. Noe som igjen vil kunne påvirke balansen mellom oppgaver og struktur. Det vil med andre ord ikke være mulig å etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi, slik vi har definert det, uten også å skape en tettere kobling mellom investeringer og drift.

Jeg har tidligere nevnt at vi tar som en implisitt forutsetning at forvarsstrukturen driftes så effektivt som mulig for at prinsippene jeg snakker om i kveld skal kunne anvendes. Det betyr blant annet at vi forutsetter at de interneffektiviserings¬gevinstene som kan hentes ut, faktisk blir hentet ut. Sett opp mot dette prinsippet betyr det at ikke nødvendigvis alle kostnader knyttet til et nytt system må ekstrabevilges. Forsvarssektoren må også bidra med sitt, der hvor det er mulig. Kanskje ligger det muligheter i økt bruk av sivile leverandører? Kanskje kan samlokalisering og sentralisering utnyttes i forbindelse med anskaffelse av nye systemer, til å redusere kostnadene. I så fall må denne besparelsen også hensyntas slik at det kun er den faktiske økningen i sektorens kostnader som Stortinget eventuelt må ta stilling til. Dette vil sette sterke krav til egen organisasjon og evnen til å produsere et oppdatert og rettidige beslutningsunderlag i form av gode levetidskostnadsanalyser.

Som jeg nettopp sa så er det, etter vår mening, ikke hensiktsmessig å gjennomføre en investering dersom man ikke samtidig tar høyde for at denne skal kunne driftes på et forsvarlig nivå. Dersom Stortinget ikke ser at de kan prioritere de økte drifts-kostnadene til Forsvaret bør da, etter vår mening, hele investeringsprosjektet vurderes på nytt. Alternativt bør man ta en fullstendig gjennomgang av prosjektporteføljen for å vurdere hvilke andre, og lavere prioriterte prosjekter, som kan termineres for å få plass til dette prosjektet. Dersom man ser seg nødt til å gjøre dette vil det også være nødvendig å vurdere om sammenhengen mellom oppgaver og struktur fortsatt er i balanse, da denne åpenbart også vil kunne påvirkes dersom enkeltprosjekter må termineres.

Dersom vi igjen legger gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om en tettere kobling mellom investeringer og drift utgjør om lag 9,5 mrd. kr i den neste 20-årsperioden.

Ekstraordinære rammeøkninger
Forsvaret har i dag en moderne materiellpark på mange områder. Samtidig står man overfor betydelige investeringer på andre områder, hvor enkelte svært kostbare systemer faller for levetid over en kort tidsperiode. Eksempler på denne typen systemer er kampfly, ubåter, maritime over¬våkingsfly, artilleri og mineryddere. Dette er systemer som alle faller for levetid i løpet av de neste 10–15 årene. I en situasjon hvor så mange kostbare systemer faller for levetid over en relativt kort periode vil det åpenbart sette investeringsbudsjettet under press, dersom man ønsker å videreføre disse kapasitetene.

Denne utfordringen har sitt opphav i at systemene i Forsvaret ikke har lik levetid og heller ikke har blitt anskaffet på slik måte at investeringene faller jevnt fordelt i tid. Dersom vi holder fast på forutsetningen om å opprettholde strukturens relative effekt vil det være nødvendig å skape rom for å gjennomføre disse investeringene. Vi står da igjen med det siste prinsippet om ekstraordinære rammeøkninger for å motvirke et varierende investeringsbehov over tid. Alternativet, dersom man fortsatt holder fast med ønsket om å opprettholde en konstant relativ effekt, vil være å øke de årlige investerings¬budsjettene til et nivå som kan håndtere de årlige investeringstoppene. Dette vil imidlertid kunne gi mange år med et budsjett som er langt større enn behovet, og på den måten bidra til at det oppstår en positiv ubalanse mellom struktur og budsjett. En slik situasjon vil heller ikke kunne karakteriseres som en bærekraftig forsvarsøkonomi, etter vår definisjon.

Med gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om ekstraordinære ramme-økninger utgjør om lag 89 mrd. kr i den neste 20-årsperioden. Dette inkluderer da de forventede midlertidige rammeøkningene til anskaffelsen av nye kampfly.

Bærekraftig forsvarsbudsjett
Jeg har i kveld presentert fire prinsipper vi mener vil være sentrale for å etablere en langsiktig bærekraftig forsvarsøkonomi. Jeg vil nå kort oppsummere hva disse prinsippene betyr dersom vi anvender de på den gjeldende langtidsplanen for forsvarssektoren.

Innledningsvis startet jeg med kort å redegjøre for det langsiktige kostnadsbildet knyttet til den gjeldende langtidsplanen, slik forsvarssjefen også har gjort i sitt fagmilitære råd. Merbehovet utgjør ca. 180 mrd. kr i 20-årsperioden, eller i underkant av 23 prosent av det estimerte budsjettet. Når vi anvender prinsippene jeg har presentert her i kveld på den samme strukturen bør det da ikke komme som noen overraskelse at et bærekraftig budsjett øker omtrent tilsvarende merbehovet.

Det bærekraftige budsjettet, illustrert ved den røde linjen i figuren på plansjen, øker til 954 mrd. kr, noe som gir en ubalanse på ca. 17 mrd. kr. Hovedårsaken til denne ubalansen ligger i det jeg tidligere omtalte som vekst i personellrelaterte kostnader. Dette kan for eksempel være økte reisekostnader, og er en kostnadsvekst som ikke kan knyttes til opprettholdelsen av en konstant relativ effekt. Vi inkluderer disse kostnadene i våre beregninger for å etablere et så realistisk kostnadsbilde som mulig. Det er imidlertid, som tidligere nevnt, ikke det samme som at det skal skapes en automatisk inndekning for denne typen kostnadsvekst. Med dette utgangspunktet må et budsjett på 954 mrd. kr sies å være et bærekraftig budsjett i 20-årsperioden.

Før jeg oppsummerer må jeg imidlertid knytte noen kommentarer til dette tallet og måten det er fremkommet på. Som nevnt tidligere i kveld må ikke KOSTMOD-verktøyet, som vi benytter til å disse beregningene, forveksles med et budsjetterings-verktøy. Kostnadsberegningene, og det bærekraftige budsjettet, kan derfor ikke brukes direkte som innspill til de neste års forsvarsbudsjetter. Hensikten med beregningene er å synliggjøre den langsiktige balansen for en struktur sammenlignet mot et gitt budsjett. Tallene jeg har presentert i kveld må derfor kun ansees som synliggjøring av nivået på et fremtidig bærekraftig forsvarsbudsjett, og ikke som innspill til de årlige budsjettene. I arbeidet med de årlige budsjettene går man fra et planperspektiv til et styringsperspektiv, noe som gjør at man vil ha en noe annen tilnærming enn det vi har i våre kostnadsberegninger.

Høsten 2014 møtes lederne i NATO i Wales til toppmøte. I sluttdeklarasjonen fra møtet heter det blant annet at “Allies whose current proportion of GDP spent on defence is below this level will aim to move towards the 2 % guideline within a decade”. I diskusjonen av de prinsippene jeg har snakket om i kveld kan det derfor være interessant å se hvor stor andel av BNP brukt på forsvar denne typen prinsipper vil kunne medføre. Dersom vi bruker sentrale aktørers syn på utviklingen i norsk BNP fremover ser vi at vi med disse prinsippene vil stabilisere andelen av BNP brukt på forsvar på rundt 1,3 prosent. Dette etter en periode med en høyere andel grunnet tilleggsbevilgningene til kampflyanskaffelsen.

Fire prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi
Jeg vil nå bruke den siste plansjen min på å oppsummere det jeg har snakket om i kveld. Temaet for foredraget har vært prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi, og jeg har presentert fire sentrale prinsipper for å kunne opprettholde en forsvars-struktur med konstant relativ effekt over tid;

1. Varig økning av forsvarsrammen for å etablere balanse.
2. Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst på drifts- og investeringskostnader
3. Tettere kobling mellom investering og drift.
4. Ekstraordinære rammeøkninger ved større anskaffelser som overgår de årlige rammene

Hensikten med disse prinsippene er ikke å bidra i debatten om nivået på et fremtidig forsvars¬budsjett. Dette er, og vil alltid være, en politisk beslutning. Prinsippene er imidlertid avgjørende for at forsvars¬sektoren skal ha en bærekraftig økonomi, og på den måten faktisk kunne være i stand til å oppfylle de politiske ambisjonene uttrykt gjennom en langtidsplan for forsvarssektoren. I min fremstilling i kveld har jeg forutsatt at det eksisterer en initiell balanse mellom oppgaver og struktur (den øvre skraverte delen av figuren på plansjen), og at det samtidig er en politisk vilje og ønske om å videreføre denne balansen. Dersom dette ikke skulle være tilfellet vil fortsatt prinsippene være gyldige, selv om nivået på et bærekraftig budsjett vil endres basert på en endret struktur og/eller oppgaveportefølje.

Jeg har ved flere anledninger i kveld understreket at en sentral forutsetning for at prinsippene jeg har presentert skal komme til anvendelse er at forsvarssektoren gjør sitt for å sikre at strukturen driftes på en så kostnadseffektiv måte som mulig. Alle prinsippene handler på en eller annen måte om økte budsjetter. I en slik situasjon mener jeg det er nødvendig at Forsvaret gjør sitt ytterste for å bidra til kostnads-effektiv drift før man ber fellesskapet om ytterligere midler. Et fortsatt sterkt fokus på interneff¬ektivisering i årene fremover kan på den måten sies å være en nødvendig forut¬setning for å kunne anvende prinsippene jeg har omtalt i kveld.

Det var det jeg hadde på hjertet i kveld. Takk for oppmerksomheten. Jeg tar gjerne spørsmål og kommentarer fra salen.

Foredrag i Oslo Militære Samfund 26. oktober 2015

Tidligere administrerende direktør ved FFI Paul Norum og tidligere forsvarssjef Sverre Diesen

2015-10-26-Diesen-Narum

Innledning
Deres Majestet, mine damer og herrer,
Forsvarssjefen har nylig lagt frem sitt fagmilitære råd, FMR, og som de fleste har fått med seg har han presentert to alternativer. Det ene, anbefalte forslaget er i hovedsak en videreføring og modernisering av dagens forsvar med noen endringer og reduksjoner. Det andre viser hva som er mulig ved en videreføring av dagens økonomiske rammer. Det anbefalte forslaget har en kostnadsoverskridelse i forhold til rammen på ca 175 milliarder kroner over 20 år, mens det andre i realiteten er et langt skritt videre på veien mot avvikling av et nasjonalt forsvar. Selv dette ligger imidlertid over den rammen forsvarssjefen fikk i rammeskrivet fra forsvarsministeren, som var basert på videreføring av dagens såkalt kompenserte budsjett. Det vil si et budsjett som lønns- og prisjusteres for inflasjon og de delene av den sektorspesifikke kostnadsveksten som fanges opp av Finansdepartementets spesielle forsvarsindeks.
Forsvarssjefens anbefalte forslag er med andre ord en nøktern videreføring av dagens ambisjonsnivå, med den modernisering og oppdatering av materiellet som slitasje og generell teknologisk utvikling tilsier. Det innebærer likevel en kraftig reduksjon av fartøyer i Sjøforsvaret, og at evnen til ubåtbekjempelse med fly fjernes. Samtidig er kostnadsoverslagene snarere meget forsiktige enn det motsatte, og usikkerheten om hvorvidt anslagene er realistiske øker utover i perioden. I beste fall betyr forslaget bare en nedbremsing av den farten forsvarsstrukturen er redusert med til nå. Selv det anbefalte alternativet innebærer derfor et tap av relativ forsvarsevne i forhold til en motstander som både moderniserer sitt materiell og holder volumet konstant.
Forsvarsministeren har dermed mottatt et råd med to alternativer, hvorav det ene innebærer en betydelig overskridelse av den økonomiske rammen. Det andre, som ligger nærmere rammen, er på sin side fullstendig inkonsistent med regjeringens egen virkelighetsbeskrivelse, med understreking av en annen og mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon, et behov for å satse mer på Forsvaret etc. FMR synliggjør med andre ord den politiske vakling mellom to uforenelige kriterier for Forsvarets utforming, der valget mellom dem nå ikke kan utsettes lenger uten at det får konsekvenser i form av feilinvesteringer og feildisponering av mennesker og materiell som om få år vil fremstå som skandaløse. Det kan altså synes som statsråden står overfor en svært krevende oppgave, når hun nå skal utforme sin langtidsproposisjon til Stortinget. Vi ønsker med kveldens foredrag å rette søkelyset mot dette dilemmaet, og analysere hvilket handlingsrom regjeringen egentlig har i denne situasjonen.
Det økonomiske grunnlaget
La oss begynne med å skape oversikt over noen grunnleggende størrelser når det gjelder forsvarsøkonomi. Den forsvarsøkonomiske utfordring etter den kalde krigen har vært at forsvarsbudsjettenes vekst ikke har fanget opp hele kostnadsveksten i sektoren, spesielt veksten i kostnadene knyttet til både anskaffelse og drift av moderne materiell. Denne veksten skyldes innsats av mer og bedre teknologi i våpensystemer og annet materiell som gjør at utstyret hele tiden får bedre ytelser, men altså til en høyere pris som forsvarsindeksen ikke tar høyde for. Det har medført et tap av det vi kaller budsjettenes kjøpekraft, som bestemmer antall enheter av de ulike våpensystemer og -plattformer som det er mulig å gjenanskaffe ved modernisering av strukturen.
Finansdepartementets prisjustering av budsjettene for de ulike samfunnsområder har som utgangspunkt at sektorene ikke skal tape evne til å løse sine oppgaver som følge av prisstigning. Disse oppgavene er for mesteparten av offentlig sektor konstante eller absolutte ytelser, hva enten det dreier seg om å levere hofteoperasjoner, barnehager eller motorveier. I forsvarssektoren dreier det seg imidlertid om evne til å hevde seg i forhold til en motstander som utvikler seg. For forsvarssektoren er det med andre ord en relativ evne som er interessant, ikke en absolutt, så lenge motstanderen også moderniserer seg. Dette gjør forsvar til en grunnleggende annen slags oppgave enn andre offentlige tjenester, og innebærer at den innvendingen man ofte hører – «hvis utstyret stadig blir bedre, må dere kunne greie dere med færre enheter» – åpenbart er gal.
(Plansje 1)

Diesen og Norum. Foto: OMS

Plansjen viser at mens budsjettet i forsvarsindekserte kroner har holdt seg relativt konstant på rundt 36 milliarder 2012-kroner i hele perioden fra 1993 til 2013, viser kjøpekraften en nedadgående kurve. Kjøpekraften er her fremstilt normalisert, det vil si den er satt til 1,0 for budsjettet i 2013, som er det siste året hvor vi har oppdaterte tall fra FFI. Sammenligner vi med kjøpekraften til 1993-budsjettet, ser vi at den var 1,6 – det vil si 60 prosent høyere enn for 2013-budsjettet. Hadde vi skullet kunne kjøpe igjen det samme forsvaret i dag som i 1993, modernisert til dagens standard, måtte med andre ord budsjettet vært 60 prosent høyere, det vil si ca 65 milliarder kroner, mens det reelt er på ca 40 milliarder kroner. Da holder vi midlertidige bevilgninger som tilleggsfinansiering av kampfly og også bruttobudsjettering av Forsvarsbygg utenfor. Et kjøpekrafttap på 60 prosent over 20 år gir et gjennomsnitt på 2,4 prosent per år. Bruker vi imidlertid bare de siste to fireårsperiodene som grunnlag, får vi et noe mindre tap – det vil si kompensasjonsregimet har tatt noe bedre vare på kostnadsveksten de senere år. Selv om vi kun bruker de siste par årenes budsjett som grunnlag er det likevel et merkbart tap til stede; av FFIs forsvarsøkonomer nå beregnet til ca 1,1 prosent.
Spørsmålet om forsvarsbudsjettets kjøpekraftutvikling har vært omstridt, spesielt i dialogen mellom FFI og Forsvarsdepartementet, og det er derfor et stort fremskritt for langtidsplanleggingen at det nå er større enighet på dette punktet. Det kan selvsagt ha noe å gjøre med at det etter hvert er blitt svært vanskelig å forklare hvorfor forsvarsstrukturen fortsetter å krympe hvis budsjettenes kjøpekraft ikke gjør det.
Den siste grafen viser at budsjettets andel av brutto nasjonalprodukt, BNP, i samme periode har sunket fra tett oppunder 3 prosent til dagens nivå på rundt 1,4 prosent, som svarer til at BNP-andelen svekker seg med ca 3 prosent i året. Det betyr at vår verdsetting av forsvar som fellesgode er mer enn halvert i løpet av disse 20 årene. Vi bruker nå bare halve andelen av nasjonalinntekten på forsvar sammenlignet med 1993. Dersom utviklingen fortsetter i samme tempo, vil forsvarsbudsjettets andel av BNP synke under 1 prosent allerede om 10 år. Dette er en konsekvens av de økonomiske rammene som til nå er gitt for utviklingen av Forsvaret, i sterk kontrast til Norges tilslutning til 2-prosent målet på toppmøtet i NATO sist høst.
Et viktig poeng i den forbindelse er likevel at dersom vi sammenligner utviklingen av budsjettets kjøpekraft med BNP-andelen, ser vi et meget godt samsvar mellom disse to størrelsene. Det betyr med andre ord at den ikke-inndekkede kostnadsveksten i forsvarssektoren med god tilnærmelse følger veksten i økonomien generelt. Det er ingen umiddelbare forklaringsmekanismer som gjør det åpenbart hvorfor det er slik, men det er likevel en viktig empirisk kjensgjerning.
Det betyr jo i realiteten at en stabilisering av budsjettets BNP-andel langt på vei også vil stabilisere kjøpekraften, og dermed gjøre det mulig å stabilisere forsvarsstruktur og relativ forsvarsevne. Som vi skal komme tilbake til vil derfor spørsmålet om en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel måtte bli et forsvarspolitisk kjernespørsmål, hva enten denne andelen skal være to prosent eller noe annet.
Kjøpekrafttapet har påvirket Forsvarets utvikling negativt på tre måter. For det første har strukturen krympet fordi vi ved modernisering av materiellet ikke har greid å gjenanskaffe samme antall enheter som vi har faset ut. For det annet er den operative tilgjengeligheten av materiell som allerede er i operativ tjeneste gradvis blitt dårligere enn forutsatt, fordi også driftsprofilen har vært beregnet ut fra budsjettets kjøpekraft ved anskaffelsen. Da man eksempelvis besluttet antall nye fregatter rundt årtusenskiftet, var forutsetningen en utvikling der forsvarsbudsjettet skulle ha uforandret kjøpekraft inn i fremtiden. I så fall måtte budsjettet i dag vært på 55 milliarder kroner, og ikke de 40 milliarder det faktisk er. Konsekvensen av dette er at vi bare har en eller maksimum to av fem fartøyer kampklare til enhver tid. Av de gjenværende tre ligger to mer eller mindre permanent til kai og benyttes som delefartøyer for de øvrige – de er flytende delelagre til ca 5 milliarder kroner per stk. Budsjettutviklingen overser med andre ord at det er en enhetskostnadsvekst knyttet også til driften – all erfaring tilsier at nytt materiell er dyrere å drifte enn det materiellet det avløser.
Dette problemet forsterkes imidlertid i betydelig grad av Forsvaret selv, fordi fagmiljøet i forsvarsgrenene tenderer til å underestimere driftskostnadene i sine kalkyler for hva driften av fremtidige systemer og plattformer vil koste. Ofte har tanken vært at får vi bare anskaffet materiellet, løser nok driftsutfordringene seg underveis. «Det må komme driftsmidler», som en generalinspektør på 90-tallet formulerte det i forbindelse med et stort materiellprosjekt. At denne type «har-man-klave-får-man-ku»-strategi innebærer å sage over den grenen man selv sitter på, har det til nå ikke lyktes å få forsvarsgrenene til å forstå, også fordi tidsperspektivet her gjør at det ikke er den generalinspektøren som drikker seg full som også får bakrusen.
(Plansje 2)
For det tredje utgjør kostnadene ved støttestrukturen en stadig større andel av strukturens totalkostnad, fordi støttefunksjonene ikke lar seg skalere ned i samme omfang som våpenplattformer og kampavdelinger. Reduksjonene i støttestrukturen og dermed i støttefunksjonenes kostnad blir dermed vesentlig mindre enn reduksjonen i antall enheter når den operative strukturen krymper.
Hadde vi i dag skullet organisere støttefunksjoner tilpasset den nåværende kampstrukturens størrelse, hadde vi selvsagt gjort det på en helt annen måte fra bunnen av og fått en langt mer rasjonell og derfor billigere støttestruktur. I stedet er vi henvist til å flikke på en organisasjon som opprinnelig er laget for å betjene et mange ganger så stort forsvar, med det resultat at vi får langt mindre forsvarsevne ut per budsjettkrone.
Når den andelen av totalkostnaden som går til støttefunksjoner vokser, og denne totalkostnaden skal fordeles på stadig færre enheter, vil det selvsagt innebære at enhetskostnaden – totalkost per kampenhet eller våpensystem – øker dramatisk etter hvert som Forsvaret krymper. Etter som forsvarsindeksen innebærer at budsjettene tross alt har en viss innebygget vekst utover ren inflasjonsjustering, betyr det at vi i realiteten betaler en høyere og høyere pris i faste kroner for mindre og mindre forsvarsevne.
Det er delvis utslag av denne effekten eksterne konsulenter finner og påpeker i sine rapporter om rasjonaliseringspotensialet i Forsvaret, slik konsulentselskapet McKinsey gjorde i den rapporten som ble lagt frem tidligere i år. Ulempen er imidlertid at de tingene konsulentene finner ikke er andre enn de Forsvaret er klar over selv, men som det ikke uten videre er enkelt å gjøre noe med. En rekke av effektiviseringstiltakene krever for eksempel nedleggelser eller relokaliseringer, og forutsetter dermed både distriktspolitisk upopulære beslutninger og betydelige investeringer i ny infrastruktur før gevinstene ved en rimeligere drift kan hentes inn.
Men selv om vi gjør et meget optimistisk anslag og sier at eksempelvis to av de drøyt fire milliardene per år McKinsey sier kan spares inn på drift hadde latt seg realisere – for øvrig et tall FD selv antyder på sine hjemmesider – vil ikke det endre Forsvarets grunnleggende problem. En uinndekket kostnadsvekst på selv bare drøyt 1 prosent per år utgjør ca 500 millioner kroner på dagens budsjett, som betyr at en rasjonaliseringsgevinst på to milliarder vil være spist opp i løpet av en enkelt LTP-periode på fire år. Driftsinnsparinger selv i denne størrelsesorden vil altså ikke utrette noe mer enn å forskyve konsekvensene av utviklingen fra en stortingsperiode til den neste.
Den økende ubalansen mellom ressursinnsats og resultat ved en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen illustrerer således det vi kan kalle «det marginale forsvarets problem», som innebærer at et forsvar ikke kan skaleres lineært ned til null og likevel bevare en viss proporsjonal forsvarsevne helt til den dagen det er borte. En videreføring av dagens kurs betyr dermed at vi i en ikke altfor fjern fremtid vil kunne bruke like mye og mer penger på forsvar enn i dag, men praktisk talt uten å produsere forsvarsevne i det hele tatt, så lenge vi opprettholder hele bredden i spekteret av våpensystemer og kapabiliteter.
En foreløpig konklusjon når det gjelder regjeringens handlingsrom er derfor at med mindre man vil fortsette en nedbygging som nødvendigvis vil innebære en styrt avvikling av en nasjonal forsvarsambisjon og et nærmest eksponentielt voksende misforhold mellom forsvarsbudsjett og forsvarsevne, vil det enten måtte foretas en radikal forsvarsøkonomisk kursendring eller en grunnleggende revisjon av hele forsvarspolitikken i løpet av relativt nær fremtid. Dette er det kjernespørsmålet som må utredes og avklares tverrpolitisk i forkant av fremleggelsen av langtidsplanen til våren.
Akkurat på hvilket punkt vi ikke lenger kan si at vi har en nasjonal forsvarskapasitet – eller når den er blitt så liten at den er både sikkerhetspolitisk verdiløs og økonomisk meningsløs – er selvsagt et definisjonsspørsmål. Men ser vi på størrelsen på dagens forsvarsstruktur og i tillegg tar med slike faktorer som akkumulert vedlikeholdsetterslep, tæring på beredskapsbeholdninger og lav treningsaktivitet i mange avdelinger, ser vi at det neppe kan dreie seg om mer enn 2-3 LTP-perioder før vi er nede på et nivå hvor Forsvarets stridsevne og -utholdenhet er illusorisk, vurdert opp mot de konkrete utfordringene det vil stå overfor i de scenariene vi ser som dimensjonerende. Det er et konservativt anslag og dette er som sagt et vurderingsspørsmål – noen vil hevde at vi er i denne situasjonen allerede.
Skulle politikerne velge å opprettholde en nasjonal forsvarsambisjon, vil det kreve et forsvarsøkonomisk takskifte der budsjettene begynner å følge den reelle kostnadsutviklingen i sektoren, som i praksis betyr at de med god tilnærmelse må stabiliseres på en viss andel av BNP. På det grunnlag kan vi gi en forholdsvis presis beskrivelse av det politiske handlingsrom, nemlig at det selvsagt er et politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet som er nok, derfor hvor mye forsvar vi trenger og derfor hva denne BNP-andelen skal være. Om Forsvaret skal koste 30, 40 eller 50 milliarder 2015-kroner i utgangspunktet må politikerne få lov å bestemme, så lenge de er klar over hvilket sikkerhetsnivå de velger og hvilken risiko de tar. Men når de så har bestemt seg for nivå, er budsjettets vekstrate gitt. Hvis ikke har de med den første beslutningen i praksis bare vedtatt hvilket forsvar det er de skal avvikle. Kostnadsveksten når det gjelder anskaffelse og drift av moderne militært materiell kan ikke besluttes politisk.
Det er selvsagt ikke uten ulemper å binde forsvarsbudsjettene til en bestemt årlig vekstrate. Materiellinvesteringene utgjør for eksempel ikke et jevnt, kontinuerlig pådrag, men svinger i takt med de store prosjektene, slik kampflyanskaffelsen er et eksempel på. Det betyr at budsjettet i perioder med noe lavere investeringsaktivitet vil skape en pengerikelighet som vil kunne virke negativt inn på evnen til rasjonell og effektiv drift.
Dette problemet vil derfor måtte løses, for eksempel ved at forsvarsbudsjettet blir et rent driftsbudsjett og alle materiellanskaffelser gjennomføres ved tilleggsbevilgninger, eller på annen måte. Samtidig vil Stortinget måtte informeres bedre med hensyn til at store materiellprosjekter ikke bare dreier seg om anskaffelse, men også om en sannsynlig høyere drift.
Regjeringens opsjoner
I denne situasjonen har regjeringen kun to prinsipielle muligheter når den starter arbeidet med en ny LTP – den kan enten bestemme seg for å stabilisere forsvarsstrukturen på et eller annet nivå ved å la budsjettene dekke den reelle kostnadsveksten, eller den kan la det være. Vi vil i fortsettelsen kalle disse to prinsipielle alternativene for hhv A og B. Begge gir i neste omgang opphav til flere mulige løsninger, og vi skal prøve å beskrive mulighetsrommet ved å skissere to prinsipielle muligheter innenfor alternativ A kalt A1 og A2, og tre innenfor alternativ B, kalt B1 til B3.

Hovedalternativ A – forsvarsbudsjetter med inndekning av den reelle kostnadsvekst
Innenfor hovedalternativ A vil handlingsrommet bestemmes av hvilket nivå av sikkerhet og forsvar regjeringen velger å legge seg på, som igjen betyr å bestemme seg for hvilken BNP-andel forsvarsbudsjettet i grovt skal få legge beslag på. Deretter må de la budsjettene vokse i samme prosentvise takt, uansett nivå. Norges BNP er i år på ca 3.000 milliarder kroner, og har en vekst på mellom 1,5 og 2 prosent per år. Hvis vi i lys av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi setter veksten konservativt til 1 prosent, betyr det at forsvarsbudsjettene må vokse med 1 prosent årlig, i tillegg til forsvarsindeksens kompensasjon. Det gir for øvrig relativt godt samsvar med FFIs siste anslag på den negative kjøpekraftutviklingen, som vi husker var 1,1 prosent.
(Plansje 3)
Diagrammet viser den økonomiske hovedforutsetningen i FMR, det vil si et videreført, forsvarsindeksert 2015-budsjett med totalt ca 30 milliarder kroner i tilleggsfinansiering av kampfly, med baseløsning og JSM-missilet. Som basis for de to mulighetene under hovedalternativ A har vi valgt hhv en opptrapping til 2 prosent av BNP innen 2025 i tråd med vedtaket på NATOs toppmøte i fjor (alternativ A1), og en fullfinansiering av forsvarssjefens anbefalte struktur i FMR, som trolig vil kreve en reell BNP-andel på rundt 1,4 prosent (alternativ A2).
Gitt at forsvarsbudsjettets prosentvise tap av BNP-andel er rundt 3 prosent årlig, vil et forsvarsindeksert budsjett på 40 milliarder 2015-kroner som videreføres flatt utgjøre ca 1 prosent av BNP i 2025, hensyn tatt til at også BNP vil vokse i mellomtiden. Det innebærer at budsjettet for å utgjøre 2 prosent av et slikt fremtidig BNP må være det dobbelte av i dag – altså 80 milliarder forsvarsindekserte 2015-kroner. Da har vi også tatt høyde for at alle forsvarsbudsjetter er regnet i forsvarsindekserte kroner, mens BNP-utviklingen måles i vanlige, inflasjonsjusterte kroner.
En fordobling av forsvarsbudsjettet ville innebære at vi kunne heve ambisjonsnivået for Forsvaret så radikalt at vi trolig burde oppnevne en ny tverrpolitisk forsvarskommisjon for å ta stilling til hva vi i så fall burde gjøre. Kombinert med denne mulighetens helt minimale sannsynlighet gjør det at vi ikke her vil bruke tid på mer inngående beskrivelser av hvordan en slik forsvarsstruktur kunne se ut.
I tillegg kommer at de årlige budsjettøkningene ville være på hele 6,4 prosent, eller 2,6 milliarder kroner det første året, 5,3 milliarder kroner det neste og så videre. Så store budsjettøkninger er det ikke mulig for Forsvaret å omsette fornuftig fra år til år, i det minste ikke uten en time-out på et par år med oppbygging av kapasitet til å planlegge og gjennomføre store materiellinvesteringer. En mulighet ville selvsagt være å bruke en så kraftig vekst til å betale kampflyene raskere.
Som alternativ A2 har vi sett nærmere på hva det vil kreve å fullfinansiere forsvarssjefens anbefalte strukturforslag, som langt på vei er en videreføring og modernisering av dagens Prop 73-struktur med noen endringer. Noen strukturelementer er tatt ut, til gjengjeld er aktivitetsnivå og beredskap hevet for å skape bedre samsvar med den sikkerhetspolitiske forutsetningen om kort varslingstid før en konflikt. Denne strukturen er av forsvarssjefen kostnadsberegnet til å ligge 175 milliarder kroner over nivået for et videreført kompensert budsjett for 20-års perioden 2015-2035. Da er også nødvendig tilleggsfinansiering av kampfly regnet inn, samt at budsjettene er redusert med et beløp svarende til den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen.
Denne merkostnaden skriver seg fra flere bidrag, først fra en balansering av det allerede vedtatte ambisjonsnivået, som åpenbart er underfinansiert etter som det har medført et betydelig etterslep på materiellvedlikehold, tæring på beredskapslagre etc. Dernest må det foreslåtte, høyere aktivitets- og beredskapsnivået regnes inn, også det som en oppjustering av utgangsnivået. Det innebærer med andre ord både en permanent justering av budsjettnivået og en engangs inndekning av det akkumulerte etterslepet. Fra dette nye utgangspunktet må så budsjettene vokse i takt med den forsvarsspesifikke kostnadsveksten.
Det fagmilitære rådet gir en detaljert og ganske komplisert beskrivelse av hvordan denne totale merkostnaden vil måtte håndteres rent likviditetsmessig, spesielt i første halvpart av 20-års perioden. Vi har funnet det interessant å bruke en litt enklere fremstilling og se på en samlet engangsheving av budsjettnivået for å ta inn etterslep og justere utgangspunktet, etterfulgt av en årlig vekst som dekker inn reell kostnadsutvikling. Dette er en fremstilling som gjør det lettere å sammenligne med den historiske budsjettutviklingen.
Det akkumulerte etterslepet på materiellvedlikehold, beredskapslagre etc er av forsvarssjefen satt til 2,5 milliarder kroner. Dette vil måtte bevilges som et engangsbeløp. Underdekningen på driftssiden er beregnet til 3 milliarder og budsjettnivået må derfor løftes fra reelt 40 til 43 milliarder kroner. Dette budsjettet vil så konservativt måtte øke med ca 1 prosent per år, fra 43 til 53 milliarder 2015-kroner i 2035. Beregner vi hva dette representerer sammenlignet med videreføring av et flatt, forsvarsindeksert budsjett med samme tilleggsfinansiering for kampfly, er differensen på ca 160 milliarder kroner i 20-års perioden, hvorav ca 60 milliarder kommer fra etterslep + nivåjustering og ca 100 milliarder fra kompensasjon for kostnadsvekst.
Dette illustrerer den langt større betydning av budsjettets vekstrate sammenlignet med absoluttnivået i utgangspunktet, jfr den fiolette linjen i diagrammet. Arealet mellom den og den grønne kurven representerer effekten av nivåhevingen, mens arealet mellom den fiolette og den blå kurven representerer effekten av vekstraten. Samlet innebærer dette en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel på reelt i underkant av 1,4 prosent. Dette viser godt samsvar med den beregnede merkostnaden på 175 milliarder kroner knyttet til forsvarssjefens anbefalte forslag i FMR.
Poenget er altså at det forsvarssjefen ber om vanskelig kan karakteriseres som hverken utpressing eller en kraftig opprusting, for å sitere noen av de uttrykkene som har vært brukt i mediene. De 175 milliardene over 20 år innebærer i realiteten ikke noe mer dramatisk enn å stabilisere forsvarsevnen noenlunde på dagens nivå, ved å sette av en andel av nasjonalinntekten til forsvar som er omtrent som i dag, og stabilisere den der. Det må likevel understrekes at forsvarssjefen da har vært forsiktig i kostnadsanslagene, og at hele usikkerheten derfor ligger på den siden hvor strukturen vil bli dyrere.

Hovedalternativ B – videreføring av et kompensert (forsvarsindeksert) budsjett
(Plansje 4)
Dersom regjeringen derimot bestemmer seg for å videreføre et flatt forsvarsindeksert budsjett slik man faktisk må tolke rammeskrivet til FMR, vil forsvarsbudsjettenes andel av BNP fortsette å synke, slik vi ser i dette diagrammet. Det første regjeringen i så fall må ta stilling til er derfor hvordan den vil forholde seg til det uomtvistelige faktum at den i så fall har bestemt seg for å avvikle en nasjonal forsvarsevne i løpet av et begrenset antall år. Hvor mange år vil avhenge av om de lar budsjettet ligge på dagens nivå, eller løfter det med et antall milliarder og deretter lar det ligge flatt.
Men allerede etter åtte år, eller to langtidsplanperioder, med videreføring av dagens budsjettnivå, ville underdekningen ha summert seg opp til 12,6 millarder – det vil si kjøpekraft tilsvarende nesten to års investeringsbudsjett ville være tapt. Gitt hvor vi allerede befinner oss, gir da konsekvensene seg selv. Skulle regjeringen forholde seg strengt rasjonelt til en slik beslutning, ville derfor det fornuftige åpenbart være å utarbeide en plan for en raskest mulig nedbygging av hele forsvarsstrukturen, når det likevel er det man i realiteten har bestemt seg for. Det betyr at strukturen med unntak av de delene som løser oppgaver for andre samfunnssektorer, som kystvakt, redningstjeneste, grensevakt etc, avvikles så raskt som praktiske og økonomiske hensyn gjør mulig. I tillegg til innsparing av store beløp årlig, ville dette også innbringe store summer ved salg av eiendommer, salg eller bortauksjonering av materiell og så videre.
Denne muligheten har vi likevel valgt å se bort fra som et eget alternativ, nettopp fordi ingen regjering vil vedstå seg en så ytterliggående beslutning. I stedet ville den trolig nøye seg med å videreføre dagens budsjettkurs og fortsette å skyve problemene foran seg. Det ville innebære en kontinuerlig uthuling av forsvarsevnen, inntil gapet mellom retorikk og realiteter ble av et slikt omfang at det ikke lenger lot seg skjule, selv ikke for en relativt lite interessert offentlighet. Deretter ville det antagelig måtte inntreffe en eller annen nullstilling av hele forsvars- og sikkerhetspolitikken der den ble tatt opp til fullstendig fornyet vurdering og «restartet» på grunnlag av en form for tverrpolitisk enighet eller forlik – eksempelvis i form av innstilling fra en ny forsvarskommisjon.
En slik utvikling er likevel ikke bare en teoretisk mulighet. Vi minner om at selv det nylig fremlagte forsvarsbudsjettet for 2016, fratrukket midlertidige bevilgninger, heller ikke representerer noen reell vekst, på tross av retorikken rundt fremleggelsen. Legger vi den historiske utvikling til grunn, er dette derfor det mest sannsynlige alternativ – det som faktisk kommer til å skje, hvis vi ikke foretar oss noe annet enn å fortsette med det vi gjør i dag. Dette alternativet har vi derfor kalt B1, eller default-løsningen. Hva slags strukturutvikling det vil innebære vil også avhenge av hvilke valg som gjøres i forbindelse med de neste 1-2 langtidsplanene. Men i prinsipp vil stadig flere kapabiliteter falle ut av strukturen etter hvert som de ikke lar seg oppgradere eller gjennanskaffe i et antall som rettferdiggjør ressursinnsatsen.
Samtidig vil forsøkene på å skjerme i hvert fall noen investeringer føre til at driften presses på en måte som reduserer både bemanning, materiellvedlikehold, beredskapslagre og treningsaktivitet til et nytt lavmål. Støttefunksjonene vil også bli forsøkt redusert. Men fordi en støttestruktur som er tilstrekkelig i forhold til et enda mindre forsvar ikke vil la seg etablere uten omfattende basenedleggelser og sammenslåinger – noe som i seg selv krever både investeringer og distriktspolitisk upopulære beslutninger – vil misforholdet mellom ressursinnsats og forsvarsevne fortsette å akselerere i dette alternativet.
De to siste alternativene, B2 og B3, representerer den strategien som kommer nærmest både økonomisk og sikkerhetspolitisk rasjonell adferd, gitt B-alternativenes hovedforutsetning om et flatt budsjett og dermed en synkende BNP-andel. Det eneste alternativet til en styrt nedrustning vil da være å inngå meget omfattende avtaler med andre land om flernasjonalt forsvarssamarbeid med sikte på å bevare mest mulig forsvarsevne, mot oppgivelse av større eller mindre deler av den nasjonale handlefrihet i forsvarspolitikken.
(Plansje 5)
FFI har som del av NATOs System Analysis & Studies program (SAS) gjort en studie av slikt samarbeid, og i prinsippet kan det gjøres på to måter. En gruppe land kan enten gå sammen om å dele forsvarsoppgavene mellom seg, og tilpasse sine respektive forsvarsstrukturer til et begrenset sett av oppgaver – såkalt spesialisering – eller de kan integrere sine forsvar ved å etablere felles kapabiliteter eller funksjoner, såkalt integrasjon. Innenfor begge alternativer kan så samarbeidet utvides og fordypes til forskjellig nivå.
Spesialiseringsløsningen, som vi har kalt B2, er i realiteten den som ligner mest på forsvarssjefens alternative forslag i FMR. Den gjør det mulig å redusere strukturbredden og heller beholde et noe større antall enheter av de kapabilitetene som hvert land trenger for å løse sine oppgaver. Dette alternativet gir en umiddelbar og betydelig økonomisk gevinst ved at hele klasser av våpenplattformer og systemer med all tilhørende infrastruktur, kompetanse, personell etc kan avvikles umiddelbart. Løsningens nedside er at hvert land vil ha store kapabilitetsgap i sin egen struktur, som en motstander selvsagt vil kunne utnytte.
Avhengigheten av alliert hjelp vil derfor gjelde selv under ren krisehåndtering, i situasjoner som både den enkelte nasjon ville ønske å løse selv og hvor landets allierte kanskje har en helt marginal interesse – om overhodet noen – av å involvere seg.
Vi har likevel eksempler på denne tilnærmelsen allerede i dag. Blant annet besluttet New Zealand så tidlig som i 2001 å avvikle sitt jagerflyvåpen, der det er underforstått at de legger til grunn en australsk vilje og evne til om nødvendig å beskytte deres luftrom – noe de imidlertid ikke fikk noen garanti for. Det er nettopp dette som er denne strategiens Akilles-hæl. Intet land – heller ikke Norge – ville få de garantiene fra sine allierte som løsningen forutsetter ved et ensidig valg av en slik struktur. Tvert imot ville vi utsette oss for en massiv og helt berettiget kritikk fra våre allierte, fordi vi i en begunstiget økonomisk situasjon sammenlignet med praktisk talt hele resten av alliansen likevel velger å skyve en større byrde over på dem. Hvordan det vil få oss til å fremstå, skal det ikke stor fantasi til for å forestille seg.
Den avhengigheten som følger av spesialiseringsløsningen unngås i større grad ved den andre typen forsvarssamarbeid, som i stedet er basert på integrasjon – det vil si at de samarbeidende land går sammen om å dele på en eller flere enkeltkapabiliteter, funksjoner eller hele sektorer, avhengig av til hvilket nivå de velger å fordype samarbeidet. En slik løsning innebærer derfor ikke en like stor sikkerhetspolitisk risiko, men har til gjengjeld heller ikke et like stort økonomisk innsparingspotensial. Den økonomiske gevinsten kommer med denne løsningen ikke fra innsparingen ved å sløyfe hele sektorer, men fra stordriftsfordeler ved å dele på først og fremst ulike støttefunksjoner.
Dette har vi kalt alternativ B3, og her har vi allerede en rekke eksempler, blant annet NATO-samarbeidet om strategisk lufttransport som representerer integrasjon på kapabilitetsnivå. De baltiske land har etablert en felles stabs- og forsvarshøyskole, Baltic Defence College i Tartu, Estland, som synliggjør samme prinsipp på funksjonsnivå. Endelig har Belgia og Nederland i praksis integrert sine mariner; fartøyene er nasjonalt flagget, men all logistikk, styrkeproduksjon etc er i praksis felles – det vil si integrasjon helt opp på forsvarsgrennivå.
(Plansje 6)
Det nordiske samarbeidsinitiativet som i dag kalles NORDEFCO var da det ble initiert tenkt å bli en slik omfattende integrasjon av hele funksjonen styrkeproduksjon på tvers av land og forsvarsgrener, men har så langt vist beskjedne resultater på grunn av sterk institusjonell motvilje – ikke minst i Norge. Skal potensialet ved denne formen for samarbeid kunne utnyttes, forutsetter det først og fremst systemlikhet – det vil si at samarbeidslandene må benytte det samme hovedmateriellet i en grad som i realiteten krever en felles, integrert langtidsplanlegging.
Dette har det til nå ikke vist seg mulig å få til. Politisk strander det på tradisjonelle forestillinger om sikkerhetspolitiske begrensninger knyttet til ulik alliansetilhørighet, kombinert med uviljen mot å erkjenne at man egentlig ikke rår med de forsvarsøkonomiske utfordringene. Innad i de enkelte lands forsvar motarbeides slike fremstøt selvsagt av både vanetenkning, egeninteresser og en til dels naiv tro på at det nok kommer mer penger etter hvert.
Det er dessuten verd å merke seg at når nødvendigheten av et slikt utvidet samarbeid tross alt drøftes, for eksempel mellom de nordiske land, søkes det helst ikledd en sikkerhetspolitisk begrunnelse, på tross av at det egentlige og altoverskyggende behov er økonomisk. Det er med andre ord en sterk uvilje i det politiske miljø mot å erkjenne at økonomi etter hvert er et langt mer styrende premiss for utviklingen av Forsvaret enn velpolerte sikkerhetspolitiske formuleringer. Vi kan i realiteten ikke føre noen annen sikkerhetspolitikk enn den som er konsistent med den forsvarsstrukturen budsjettene betaler for. I det perspektiv fremstår mye av dagens sikkerhetspolitiske argumentasjon og retorikk som nokså løsrevet fra virkeligheten.
Konklusjon
Det grunnleggende forsvarspolitiske valg som må tas i løpet av den nærmeste fremtid er derfor ikke om denne eller hin base skal legges ned, om avdeling x eller y skal bestå, hvor stort Heimevernet skal være eller andre av de enkeltsaker som har en tendens til å dominere debatten hver gang det skal utarbeides en ny langtidsproposisjon. Det egentlige, forsvars- og sikkerhetspolitiske kjernespørsmål er om vi i fremtiden skal ha en ambisjon om en nasjonal forsvarsevne utover de rene fredsoppgaver eller ikke.
Regjeringen og stortingspolitikerne kan selv bestemme hva de mener er et tilstrekkelig ambisjonsnivå på et slikt forsvar i utgangspunktet. Det er og blir et legitimt politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet man synes er tilstrekkelig før man vil bruke neste milliard til noe annet. Men deretter må de til gjengjeld akseptere at forsvarsbudsjettenes kjøpekraft uavhengig av utgangspunktet må stabiliseres ved å gi dem en vekst som svarer til kostnadsutviklingen – noe som i praksis vil innebære å opprettholde noenlunde samme andel av BNP.
Skulle regjeringen derimot ikke ønske å stabilisere forsvarsbudsjettenes reelle kjøpekraft, vil den eneste rasjonelle handlemåte være så raskt som mulig å søke en utvidet og fordypet flernasjonal forsvarsintegrasjon med et begrenset antall samarbeidsland, der man i realiteten må etablere en form for felles forsvarsplanlegging – og heller akseptere det tapet av nasjonal handlefrihet med hensyn til mange sider ved forsvarspolitikken som dette innebærer.
Legger vi historisk erfaring til grunn er det likevel en velbegrunnet frykt for at regjeringen og stortingsflertallet heller ikke denne gangen vil ta de beslutningene vi har pekt på som de rasjonelle. De ønsker på den ene side neppe å forplikte seg til å la forsvarsbudsjettene følge kostnadsutviklingen og i praksis binde det til en viss andel av BNP. Det ville redusere en allerede begrenset handlefrihet i de årlige statsbudsjetter ytterligere, og kanskje også utløse krav fra andre sektorer om det samme.
På den annen side er det selvsagt helt utenkelig at de skulle gå til en rask og villet nedbygging av forsvarsstrukturen. Hvis målrettede forsøk på å få til et fordypet flernasjonalt forsvarssamarbeid heller ikke er politisk gjennomførbart, gjenstår nødvendigvis bare default-løsningen. Den innebærer å fortsette å skyve problemet foran seg og heller akseptere at milliardene kastes bort på feil- og overinvesteringer, mens forsvarsevnen spises opp både utenfra og innenfra.
Gitt at vi ser den samme utviklingen også hos mange av våre allierte og øvrige samarbeidsland – som vi ser klare tendenser til – vil dette på sikt måtte tvinge gjennom nettopp den type flernasjonalt forsvarssamarbeid som vi så langt har motsatt oss. Default-løsningen fører med andre ord tyngdelovmessig til at vi på et eller annet tidspunkt blir påtvunget et flernasjonalt forsvar – bare med den forskjell at vi da har kastet bort enorme pengesummer i mellomtiden, og vil ha et langt dårligere utgangspunkt for et slikt samarbeid enn om vi gjør det som et bevisst valg i dag.
Skulle vi gjøre en antagelse om hovedpunktene i den langtidsplan som blir fremlagt for Stortinget til vinteren basert på en ren fremskrivning av historikken, vil den derfor måtte bygge på en sum av kompromisser mellom ulike hensyn. Trolig ville den inneholde et visst engangsløft av budsjettet som et slags minimum, kombinert med utstrakt forskuttering av mer eller mindre realistiske rasjonaliseringsgevinster. Antagelig ville også tilleggsbevilgningene til kampfly og andre midlertidige økninger bli regnet inn i det ordinære budsjettet for at det skal se penere ut, slik det er gjort i neste års forsvarsbudsjett – med løfter om en viss fremtidig budsjettvekst når øyeblikkets økonomiske vanskeligheter er overvunnet.
De mest krevende materiellprosjektene, som kampflyanskaffelsen og en ny ubåtklasse, måtte trolig reduseres i omfang, i et forsøk på å få endene til å møtes. Dette på tross av at det logiske i en slik situasjon egentlig vil være å avstå helt fra å anskaffe både kampfly og ubåter. Dette er jo strukturelementer som representerer et visst militært ambisjonsnivå, som for å være rasjonelle forutsetter en form for gjennomgående balanse mellom de ulike deler av forsvarsstrukturen.
Å anskaffe høyverdige systemer med en antatt levetid på 40 år eller mer på et tidspunkt hvor balansen og helheten i forsvarsstrukturen vil gå tapt i løpet av mindre enn det halve av den tiden er åpenbart meningsløst. Vi ser det likevel som mest sannsynlig at det er den veien det vil gå, rett og slett fordi det politiske ubehaget ved å ta konsekvensene av utviklingen fortsatt synes å være større enn ubehaget ved å skyve dem foran seg.
Deres Majestet, mine damer og herrer,
vi håper at vi med disse refleksjonene har bidratt til å dreie forsvarsdebatten bort fra en diskusjon om nedleggelser og relokaliseringer av enkelte enheter og institusjoner over til det grunnleggende spørsmål i forsvarspolitikken: Skal vi fortsatt ha en nasjonal forsvarsambisjon i Norge eller er et nasjonalt norsk forsvar ved veis ende, slik det unektelig kan se ut?

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 4. november 2013

Forskningssjef ved FFI Bjørn Arne Johnsen,
og rådgiver og tidligere våpeninspektør Jørn Siljeholm:

«Syria – hvorfor ble Norge spurt om å delta i destruksjonen av landets kjemiske våpen,
hvordan kan slike våpen destrueres og hva ville det ha betydd for Norge?
«

Jørn Siljeholm vil legge vekt på forspillet til UNSCs henstilling til Norge om destruksjon av Syrias kjemiske stridsmidler. Han har deltatt i utarbeidelsen av to norske rapporter om våpeninspeksjoner som var med på å danne grunnlaget for forespørselen til Norge om å destruere våpnene.

Bjørn Arne Johnsen vil gi en generell omtale av kjemiske stridsmidlers egenskaper og anvendelse, og hvordan de kan destrueres. Videre vil han si litt om Syrias kjemiske våpen og hvilke utfordringer Norge sto overfor når de ble anmodet om å hjelpe til med destruksjonen.

DEL 1
Jørn Siljeholm:
2013-11-04-siljeholm PDF

DEL 2
Bjørn Arne Johnsen:

2013-11-04-Johnsen PDF

2013-11-04-Siljeholm PPT

Foredrag, Oslo Militære Samfunn, mandag 4. november. Tittel: «Syria – Hvorfor ble Norge spurt om å delta i destruksjonen av landets kjemiske våpen, hvordan slike våpen destrueres og hva ville det ha betydd for Norge?»

Jeg dekker den første delen av denne tematikken og vektlegger spesielt en rapport som viste seg å være vesentlig svært tidlig i prosessen vedrørende Syria (Weapons of Mass Destruction: How to set up an Inspection Regime. JS. et al, Nupi 2012). Denne var finansiert av UD og jeg var ansvarlig.

Foredraget dreier seg om innholdet i rapporten og prosessen i tilknytning til forhandlingene mellom utenriksministrene Kerry og Lavrov i Genève. Delegasjonene jobbet på høytrykk før og under forhandlingene for å komme til en enighet om inspeksjon og ødeleggelse av de kjemiske våpnene der WMD rapporten overraskende nok ble sentral. Rapporten er bygget på erfaringer fra UNSCOM og UNMOVIC i Irak for å definere de viktigste funksjonene som må dekkes dersom partene skal bli enige om å introdusere omfattende og oppdukkende inspeksjoner når situasjonen er spent og kaotisk slik som situasjonen ble vedrørende Syria. Dette er ikke en situasjon som man har en vanlig prosedyre i forhold til. Rapporten ble ferdig utarbeidet i samarbeid med mange internasjonale våpeninspektører på alle nivå og våpenkategorier spesielt knyttet til FNs våpeninspeksjoner, men som også omfattet IAEA, ODA og OPCW.

Norge fikk i denne sammenhengen et større fokus på seg enn antagelig forventet. Argumentene som ble fremhevet etter hvert var at Norge har vist lederskap i arbeidet og at Norge er stabilt, er en stor støttespiller for FN og har en sterk policy posisjon knyttet til ødeleggelse av WMD. Etter amerikansk og russisk forståelse hadde Norge også gode forutsetninger for praktisk å bidra til fysisk destruksjon av CW på norsk jord dersom utstyr og annet ble tilrettelagt. Man så på oppgaven som en relativt enkel jobb.

Vedlagt er dermed noen utdrag fra rapporten og fortsettelsen av denne (også sponset av UD):

  1. Rapporten «Weapons of Mass Destruction: How to set up an Inspection Regime». NUPI, 2012
  2. Rapporten «INISON». Rådgiverne LOS, 2013

INISON legges inn i lys av at dette er en naturlig videreføring av WMD rapporten i innhold og deltagelse og er en utkrystallisering av behovet for generell trening av WMD inspektører som dekker alle fagfelt (biovåpen, kjemivåpen og kjernefysiske våpen), uten at man går for dypt inn i hver enkelt våpenkategori. Dette betyr at en utvikler et GENERELT «roster» der en kan trene ca. 40 våpeninspektører i året på norsk jord, i norsk eller nordisk regi, som eventuelt videre kan rekrutteres til IAEA, OPCW eller ODA (for videre trening). Eventuelt kan et slikt program gi full trening under visse forutsetninger for å hindre «proliferation» risiko. Dette programmet, «skolen eller akademiet» er dernest foreslått gitt FN som en gave etter realisering. Sertifisering av inspektører kan gjøres mulig innen et slikt program.

Begge rapportene henger sammen, har vært belyst internasjonalt og har støttespillere på høyeste internasjonale plan. Se de originale rapportene for en full oversikt.

Jørn Siljeholm

3. November 2013. Rådgiverne LOS, Oslo og Omnis Inc. Washington DC

s

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 7. oktober 2013

Nils Holme, tidligere direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt

 

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

«Forsvarspolitikken og Forsvarets operative evne»

 

 

 

Innledning

Utgangspunktet for dette foredraget er at forsvarspolitikken er urealistisk fordi det ikke er samsvar mellom på den ene siden de overordnede, politisk vedtatte oppgaver og krav til Forsvaret, og på den andre budsjettgrunnlaget for å ivareta disse oppgavene. Denne mangelen på realisme i har ført til at vi samlet sett har et mindre slagkraftig forsvar enn budsjettene skulle tilsi, og til at Forsvaret i dag har en sterkt begrenset evne til å møte utfordringer ut over de løpende fredsoppgavene.

 

Jeg skal først belyse noen grunnleggende trekke ved forsvarspolitikken. Dernest skal jeg gi en oppsummering av virkningene av denne politikken for dagens operative evne i Forsvaret. Så noen ord om de praktiske årsakene til at Forsvarets langtidsplaner regelmessig er overambisiøse. Til slutt vil jeg drøfte tiltak som kan bidra til å sikre klarere mål for Forsvaret, og bedre samsvar mellom mål og midler i planleggingen.

 

Forsvarspolitikk er noe for seg selv.

På den ene siden hersker bred politisk enighet om de overordnede spørsmålene: Hvorfor vi må ha et militært forsvar, hva dets oppgaver skal være og hvilke styrker som kreves for å ivareta oppgavene. Med de endrede sikkerhetspolitiske utfordringene etter den kalde krigens slutt har det også vært enighet i hovedsak, om enn ikke alltid i detaljene, om at Forsvaret måtte omstilles fra et meget stort mobiliseringsforsvar til et langt mindre og stående innsatsforsvar. Videre hersker det bred enighet om forsvarsbudsjettets størrelse, med det forbehold at to partier har ønsket å heve det med 2-3 prosent. Men til tross for denne politiske enigheten er planleggingen av Forsvaret preget av målkonflikter, underbudsjettering og mangel på planfasthet i en grad som altså gir oss et langt svakere forsvar enn det bevilgningene skulle tilsi. Det er også svakere enn det som kreves for å ivareta de politisk omforente oppgavene.

 

Denne vedvarende mangelen på virkelighetskontakt i politikken er mulig fordi tilstanden i Forsvaret ikke er synlig for den politiske opinion. Så lenge Forsvaret ikke utfordres i de oppgavene organisasjonen er dimensjonert for å håndtere, det vil si militære anslag mot Norge, får offentligheten sjelden klare bevis for resultatene av forsvarspolitikken. På andre politikkområder ser vi hvordan slående hendelser og personfokuserte reportasjer gir grunnlag for debatt og engasjement. Det gjelder håndteringen av asylsøknader, behandlingskøer i helsevesenet, kunnskapsundersøkelser i skolen, togforsinkelser, og så videre. Blir misforholdene tydelige nok, følger politisk engasjement for nødvendige endringer. Med Forsvaret er det annerledes. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for utenforstående. Om alvorlige mangler blir påpekt av Riksrevisjonen eller andre med innsikt, slår opinionen og politikerne seg til ro med offisielle forklaringer om at virkningene av manglene egentlig er overdrevet, og at de i alle fall er forbigående fordi det foreligger planer for forbedring. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne til å løse sine oppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke til den foreliggende situasjon. Slik får oppfyllelsen av planene karakter av en evig marsj mot regnbuens fot.

 

Mangel på tilbakemelding fra virkeligheten gjelder naturligvis også for Forsvarets kanskje viktigste funksjon, som er å avverge maktbruk mot oss. Vi kan glede oss over at trusler og maktbruk ikke inntreffer, men vi kan ikke vite hvilken rolle vårt forsvar spiller for andre staters politikk overfor oss.

 

Disse forholdene representerer en særlig utfordring i en tid hvor den politiske dagsorden i stor grad drives av hendelser som rapporteres i mediene. Desto viktigere er det å vurdere praktiske tiltak som kan bringe mer realisme i forsvarsplanleggingen, vekk fra dagens virkelighetsflukt.

 

Arvesynden

Virkelighetsflukten er forankret i en kulturell arv fra den kalde krigen.

Etter debattene som ledet til vårt NATO-medlemskap i 1949 har sikkerhetspolitikk og forsvarspolitikk ikke vært tema for politisk uenighet av vesentlig betydning. Sovjets konfrontasjonslinje under den kalde krigen, i så vel retorikk som militær oppbygning og nærgående øvelsesaktivitet, kunne bare oppfattes som truende. Vårt land var geografisk og militært meget utsatt. Det utviklet seg en bred oppslutning om innretningen av Forsvaret innenfor rammen av NATOs strategi og planverk. Med de sikkerhetspolitiske rammene frosset og det overordnede forsvarskonseptet fastlagt i NATO-samarbeidet, var forsvarsplanleggingen i hovedsak redusert til det fagmilitære nivå. Det var lite rom for rent politiske vurderinger og politiske valg. Stortingsdokumentene speilet denne situasjonen. Regelmessige budsjettøkninger fulgte i stor grad av underforstått behov. I tillegg medførte det høye spenningsnivået, og den tilsvarende høye beredskapen i de stående staber og avdelinger, også et sterkt hemmelighold. Av taktisk nødvendighet ble Forsvarets svakheter våre best bevarte hemmeligheter. Men med hemmeligholdet utviklet det seg også en kultur for fortrengning av problemer. Det gjaldt i Forsvarsdepartementet, og i høy grad innenfor Forsvaret selv.

 

Gjennom førti år ble denne kulturen så sterk at vi ennå, over tyve år etter den kalde krigens slutt, ikke har maktet å tilpasse styringsprosessene til reelle politiske utfordringer basert på åpenhet om hvilken forsvarsevne som kreves, og hvilken kapasitet Forsvaret kan levere innenfor gitte budsjettrammer.

 

Stortingsdokumentene

Forsvarspolitikken er basert på de dokumentene som blir sendt til Stortinget fra Forsvarsdepartementet, og i en viss grad også fra Riksrevisjonen. Og her ligger problemet. I tradisjonen fra den kalde krigen er dokumentene slik utformet at de lister opp oppgaver for Forsvaret, men gir ikke grunnlag for politisk forståelse av hvilke kapasiteter Forsvarets må ha for å løse oppgavene. Dokumentene klargjør heller ikke i hvilken grad disse kapasitetene eksisterer, eller hva som eventuelt vil kreves for å realisere dem. Det gis ingen holdepunkter for oppgaveprioritering. Stortinget inviteres til å vedta en strukturtabell, en fortegnelse over avdelinger, fartøyer og fly, samt – politisk meget viktig – lokaliseringen av tjenestesteder. Videre godkjenner Stortinget større investeringer og en lang rekke mindre enkeltsaker. Men de overordnede saksforhold, som gjelder hensikten med Forsvaret og nødvendigheten av forsvarsutgiftene, blir ikke belyst på en måte som tillater noen reell politisk vurdering.

 

Den gjeldende langtidsplanen for perioden 2013-2016, vedtatt av Stortinget i juni 2012, er et gyldig eksempel. Innledende kapitler om sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingstrekk gir føringer i meget generelle vendinger. Fremstillingen gir hverken prioritering av oppgaver eller spesifikke krav utover administrative detaljer som etterlevelse av byggforskrifter, osv. Med fravær av konkrete rammer for planlegging fremstår tekstene mest som uttrykk for alminnelige iakttagelser og ønskemål.

 

I langtidsplanens kap. 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer er Forsvarets oppgaver sammenfattet under ni overskrifter, – velkjente for denne forsamling:

 

  1. Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet
  2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar
  3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig
  4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning
  5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter
  6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder
  7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner
  8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området
  9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale oppgaver

 

Hver av oppgavene er utdypet i generelle vendinger. Med ett viktig unntak gir oppgavebeskrivelsen ikke grunnlag for vurdering av hvilken kapasitet Forsvaret må ha for å løse oppgaven. Unntaket er internasjonale, fredsstøttene operasjoner (oppgave 7), hvor styrkekravet er spesifisert som følger (her forkortet):

 

Hæren skal kunne levere en bataljonstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid. Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer. … En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for nasjonal virksomhet.

 

Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag til et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder. … Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrke, herunder tidvis ta ledelsen over styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering.

 

Luftforsvaret skal kunne etablere et styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele forsvarsstrukturen.

 

Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som er beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller geografisk atskilte operasjonsområder samtidig. … Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført.

 

Så langt Langtidsplanens mål for styrkeinnsats for internasjonale operasjoner.

 

Dette er tydelige målsetninger som grunnlag for planlegging. Problemet er at kapasiteten for internasjonale operasjoner ikke er forutsatt å være dimensjonerende for Forsvaret. Selv om det ikke er direkte uttrykt i langtidsplanen, utgjør nipunktslisten over Forsvarets oppgaver også løselig en prioritetsliste for dimensjonering. I hvert fall hersker det ikke tvil om at de nasjonale oppgavene, det vil si nasjonal krisehåndtering, avverging av trusler og angrep, og kapasitet til å avvise angrep, eventuelt i rammen av NATO-operasjoner, utgjør hovedbegrunnelsen for å holde et militært forsvar. Det er disse oppgavene som skal være dimensjonerende. Dette fremgår også tydelig i den videre fremstillingen i langtidsplanen. Det hersker heller ikke tvil om at disse oppgavene setter langt større krav til Forsvarets kapasitet enn deltagelsen i internasjonale operasjoner og de øvrige fredsoppgavene. De nasjonale oppgavene vil således være dimensjonerende, men uten at det er satt rammer for innsatsevne for dem, slik det er gjort for deltagelse i internasjonale operasjoner. Når det gjelder internasjonale operasjoner, ligger forøvrig målene, som vi skal se, godt i overkant av dagens kapasitet.

 

Forsvarets operative struktur er som nevnt oppsummert i stortingsdokumentene i en tabell. I realiteten er det avdelingene listet i denne tabellen Stortinget «kjøper» med de årlige bevilgningene til Forsvaret. Men omtalen av evne holdes på et rent kvalitativt og så overflatisk plan at det ikke er mulig å trekke slutninger om hvilken reell evne Forsvaret har for løsing av de oppgavene som dokumentene beskriver. Imidlertid er det mulig å få et visst bilde av Forsvarets operative evne gjennom opplysninger fra åpne kilder som Forsvarets årsrapport, Riksrevisjonens rapporter og ansvarliges offentlige uttalelser, og oppslag i mediene. Som vi skal se har Forsvaret av ulike årsaker en så begrenset evne til innsats at vi står overfor en klar ubalanse mellom oppgaver, nominell struktur og kapitalinvesteringer på den ene side, og faktisk evne til innsats på den andre.

 

Forsvarets operative evne

Med fare for å fremstå som bedrevitende for denne forsamlingen vil jeg minne om de tre hovedelementene i omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen:

 

  • Kvalitetsforbedring, drevet av nye utfordringer og nye teknologiske muligheter
  • Omstilling fra mobiliseringsforsvar til et stående innsatsforsvar
  • En økonomidrevet, radikal reduksjon av Forsvarets styrkestruktur

 

Kvalitetsforbedringen er markant, og gjelder hele Forsvaret. Den omfatter nytt materiell med betydelige teknologiske løft, bedre øvingssystemer, øket profesjonalisering og spesialisering, og til dels også ny taktikk og stridsteknikk som er muliggjort av de øvrige forbedringene.
På flere områder er forbedring et for svakt ord. Det dreier seg om fornyelser som er så gjennomgripende at det er lite relevant å diskutere spørsmål på taktisk nivå med utgangspunkt i 10-20 år gamle erfaringer. Påstander som kan høres fra politisk hold om at vi har fått et forsvar som kvalitativt er på nivå med de beste i verden kan meget vel være riktige, om vurderingen begrenses til Forsvarets spisskapasiteter. Det ligger imidlertid utenfor dette foredragets ramme å vurdere de enkelte avdelingenes taktiske kapasitet.

 

Her skal jeg belyse, for hver av forsvarsgrenene, hva omstillingen til innsatsforsvar og reduksjonene i strukturen har medført for faktisk tilgjengelighet av styrkene.

 

Hæren

Omstillingen fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar gjelder i størst grad Hæren. Mot slutten av den kalde krigen hadde Hæren en fredsoppsetning på omkring 15 000 personer. På det meste omfattet mobiliseringsstyrken omkring 160.000 personell fordelt på 12 mobiliseringsbrigader. Kvaliteten av disse brigadene varierte sterkt med hensyn til personelloppsetning, materiell og øving. Det er ikke urimelig å hevde at omkring halvparten av brigadene var så svake at de neppe kunne løst annet enn de aller enkleste oppdrag om de hadde blitt oppsatt som ledd i en generell mobilisering. Vi skal merke oss at svakhetene var erkjent og rapportert fra avdelingsnivå. I ettertid kan man undres over at en så stor systemsvakhet i forsvarsplanleggingen kunne bestå gjennom den kalde krigen. Men i alle fall, da truslene fra Sovjetunionen bortfalt, ble mobiliseringskonseptet etter hvert forlatt. Det nye innsatskonseptet bygger på at alle Hærens oppgaver skal ivaretas av stående avdelinger, eventuelt med styrkelse av et mindre antall reservepersonell. Den samlede personellstyrken er nå ca 4500 fast ansatte, og ca 4800 vernepliktige (2012).

 

Grensevakten og HM Kongens Garde ivaretar sine løpende fredsoppgaver. Kjernen i innsatsstyrken er de tre manøverbataljonene: Panserbataljonen og 2. bataljon i nord, og Telemark bataljon i sør. Telemark bataljon er som kjent i hovedsak oppsatt med vervede, mens bataljonene i nord er basert på vernepliktige mannskaper. Bataljonen som er basert på vervede fornyer personellet løpende og er normalt klar for innsats til enhver tid, om enn periodevis med redusert personellstyrke. Oppsetningene med vernepliktige gir derimot sterkt begrenset tilgjengelighet for oppdrag. Av førstegangstjenestens 12 måneder medgår 9 måneder til utdannelse og avdelingsøvelser. Dette gir tre måneder per år tilgjengelighet for oppdrag som krever full taktisk kapasitet. Med to slike bataljoner i Nord-Norge vil det si at Hæren har kapasitet for de mest krevende oppdragene med bare en bataljon av gangen og da i gjennomsnitt samlet bare seks måneder av året. Forsvarssjefen og hans forgjenger har ivret for en omstilling av Panserbataljonen til en avdeling av vervede, gjort mulig ved at de økede personellomkostningene dekkes ved nedleggelse av 2. bataljon. Dette vil sikre tilgjengeligheten av en trenet bataljon. Men forslaget fikk politisk motbør, vesentlig begrunnet i et ønske om å beholde verneplikten og førstegangstjenesten som ryggraden i landforsvaret. Dog er det bevegelse i saken. I budsjettproposisjonen for 2013 heter det:

 

«Panserbataljonen starter oppbyggingen fra i hovedsak å være en vernepliktsbataljon mot å bli likeverdig med Telemark bataljon med evne til hurtig innsats. Disse bataljonene, med støtteavdelinger, vil i hovedsak bestå av vervede, men med et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste. 2. bataljon omvæpnes til en lett infanteribataljon med lette avdelingsvåpen med høy mobilitet og ildkraft.»

 

I lys av hvordan omstillingsprosessen har vært drevet hittil er det nærliggende å forstå budsjettvedtaket slik at omstillingen av panserbataljonen og nedleggelse av 2. bataljon vil bli gjennomført, men gradvis med kostbare mellomløsninger over flere år, i den takt Stortinget motvillig gir samtykke.

 

Landforsvaret i nord lider også under andre strukturelle begrensninger. En begrensning er mangelen på kampluftvern. Spesielt i konflikt med en høyteknologisk motpart vil dette være en meget alvorlig svakhet. Med dagens fjernleverte og presisjonsstyrte våpen, og dekkende og nøyaktige overvåkningssystemer basert på satellitter, fly, droner og elektronisk etterretning, vil bakkestyrker uten luftvern være meget sårbare. I langtidsplanen forutsettes anskaffelse av kampluftvern, men tidsfasingen er ikke konkretisert.

 

En annen begrensning gjelder operasjonell mobilitet. Hæren i Nord-Norge er nå konsentrert i anlegg rundt Setermoen i Troms. Området var et naturlig valg ut fra driftshensyn i fred: Eksisterende infrastruktur fra den kalde krigen, gode øvelsesområder for alle typer trening og øvelser, inklusiv NATO-øvelser, nærhet til Bardufoss flystasjon, gode veiforbindelser i alle retninger, og så videre. Problemet knytter seg til en mulig innsats mot væpnede anslag. Det er ikke offentliggjort noe forsvarskonsept for hvordan tenkbare anslag skal møtes, men ut fra omtalen av utfordringene i de politiske dokumentene er det åpenbart at kaldkrigstrusselen om invasjon mot Troms østfra ikke er en faktor i planleggingen. Derimot tenker man seg – uspesifisert – mulige mindre anslag med meget kort varsel mot begrensede områder, rimeligvis ved kysten. Og så er spørsmålet: Hvordan kommer Hæren på kort varsel fra Setermoen til lokaliteter ved kysten i Nord-Troms eller Finmark? Veiforbindelsene er få og lange, og lett satt ut av spill. Helikopterkapasiteten er sterkt begrenset. Det gjennomføres da heller ikke øvelser med forflytninger til mulige innsatsområder på kysten, for innsats på operasjonelt tjenesteintegrert nivå.

 

Forsvarets årsrapport for 2011 omtaler ikke disse strukturelle spørsmålene. Derimot behandles måloppfyllelsen i forhold til den nominelle strukturen. I avsnitt Utfordringer og risiko (for Hæren) heter det:

 

«… Logistikkbasestrukturen står langt unna målsetningene gitt for planperioden (2009-2012), men dette har i lys av begrensede ressurser vært styrt og akseptert. Videre er det enkelte fagmiljøer som er marginale og sliter med å levere samtidig både til operasjoner i utlandet og styrker til nasjonal struktur og kompetanseoppbygging».

 

En reduksjon av utenlandsengasjementet vil rimeligvis bedre situasjonen. Ikke desto mindre er det vanskelig å se hvordan de begrensningene som er påpekt ovenfor (bortsett fra en profesjonalisering av Panserbataljonen) skal kunne avhjelpes innenfor de budsjettrammene planverket fastsetter.

 

Det synes rimelig å konkludere at Hæren hverken i dag eller i løpet av de nærmeste årene vil ha evnen til høyintensitets landstrid mot den typen mulige anslag som de vedtatte plandokumentene forutsetter som dimensjonerende.

Sjøforsvaret

Marinens struktur under den kalde krigen var utformet i Flåteplanen av 1960, tilpasset kystforsvar i rammen av NATOs strategi for Nordområdene. Strukturen omfattet på det meste 5 fregatter, 15 undervannsbåter, 2 korvetter, 59 missil-/torpedobåter og 12 mineryddingsfartøyer.

 

Et typisk driftsmønster for fartøyene var: Av fem fartøyer i en klasse var ett fartøy under teknisk vedlikehold, ett under oppøving av besetning, og tre fartøyer avgitt kampklare eller henimot kampklare til operativ myndighet. For antallmessig større klasser kunne operativ tilgjengelighet være gunstigere i perioder med særlig høyt spenningsnivå. Av 15 undervannsbåter hadde Marinen på 1970-tallet typisk 9-11 båter i operativ tjeneste, hovedsaklig i Nord-Norge. I dagens terminologi opererte Marinen under den kalde krigen etter kriteriene for et innsatsforsvar, selv om fartøyenes slagkraft ikke alltid lå på forutsatt nivå på grunn av tekniske problemer eller stadige utskiftninger av vernepliktige besetningsmedlemmer.

 

Etter den kalde krigens slutt har Marinen gjennomført en fornyelse av alle fartøysklassene. Etter mange års byggeprogrammer med diverse forsinkelser og tekniske innfasingsproblemer nærmer man seg nå fullførelsen av anskaffelsesprogrammene. Antallet fartøyer er blitt vesentlig redusert fra Flåteplanens struktur, men kapasiteten til det enkelte fartøy er meget sterkt forbedret. Marinen består nå av 5 fregatter, 6 undervannsbåter, 6 kystkorvetter (arvtagere av MTBene) og 6 mineryddingsfartøyer. Kvalitativt er disse fartøyene etter alt å dømme fullt på høyde med de beste sammenlignbare fartøysklasser internasjonalt, men det lave antallet fartøyer begrenser naturligvis omfanget av operasjoner de kan dekke.

 

Imidlertid setter driftsbudsjettet ytterligere begrensninger på fartøyenes tilgjengelighet for oppdrag. Driftsprofilen fra den kalde krigen er forlatt. Eksempelvis forutsetter planene til sammen tre besetninger for de fem fregattene. Dersom man ønsker å holde én fregatt kontinuerlig i operativ tjeneste, f.eks. i NATOs stående styrke etter målsetningen i langtidsplanen, krever det to besetninger. Den tredje besetningen er disponibel for de øvrige fire fartøyene. Denne besetningen er for tiden ikke komplett og vil i alle fall typisk være under oppøving, men tidvis forhåpentlig tilgjengelig for oppdrag.

 

Tilgjengeligheten av fartøyene for oppdrag er imidlertid ikke bare begrenset av antallet besetninger, men også av kapasiteten for teknisk vedlikehold og reservedeler. Begge deler er så kritiske at det i dag ikke er mulig å holde fire av de fem fartøyene teknisk operative. Forholdene er belyst offentlig, senest i Aftenposten sist fredag. Begrensningene vil rimeligvis forsterkes når fartøyene får tildelt sine sterkt forsinkede helikoptre og missiler mot overflatemål. Innføring av disse systemene vil medføre økede utgifter for vedlikehold og øvelser. Det siste gjelder spesielt for helikoptrene dersom disses potensial for anti-ubåtkrigføring skal realiseres.

 

Eksempelet belyser et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig kapasitet. Av fem fregatter med en samlet investering omkring 20 mrd kroner vil altså den tilgjengelige innsatsstyrken være bare 1-2 fartøyer for oppdrag av varighet ut over noen måneder. Forholdene er ikke vesentlig forskjellig for de øvrige fartøysklassene, som enten er under innfasing (kystkorvettene) eller undergår omfattende fornyelser. Det er et misforhold mellom ambisjonen og investeringene i antall fartøyer, og faktisk tilgjengelig kapasitet. En opplagt vei ut av misforholdet vil være å øke budsjettene slik at personelloppsetningene og teknisk støtte kan styrkes i nødvendig grad for at i hvert fall 3 av 5 fartøyer kan være regelmessig tilgjengelige for operativ innsats, hjemme eller ute etter behov. Hvor store budsjettøkninger som vil kreves for dette kan vanskelig vurderes av utenforstående. Beløpene vil naturligvis avhenge av hvor høyt målene for slagkraft og tilgjengelighet settes. Men ettersom de store investeringene i fartøyer og infrastruktur samt den faste delen av driftskostnadene er dekket av dagens budsjetter, vil budsjettøkninger for drift kunne gi en forholdsmessig betydelig bedring av tilgjengeligheten for oppdrag. Men dersom det ikke er politisk grunnlag for en budsjettøkning for Marinen av størrelsesorden kanskje en milliard kroner, må det utredes om et redusert ambisjonsnivå for antall fartøyer faktisk kan gi øket tilgjengelighet. Det er meget sannsynlig at man ved for eksempel å gi avkall på en eller to fregatter og konsentrere vedlikehold, oppgraderinger og drift om de gjenværende fartøyene, vil komme gunstigere ut med hensyn til samlet tilgjengelig kapasitet.

 

Den nåværende ubalansen mellom antall fartøyer i Marinen og driftsbudsjettet er ikke holdbar. Tilfeldige mangler som oppstår fordi oppleggene for bemanning og teknisk støtte er for svake gir større negativ virkning for stridsevnen enn om ambisjonene ble redusert og tilpasset driftsbudsjettene. Naturligvis vil det være meget bittert å måtte innse at store investeringer i fartøyer er bortkastet, men det er en pris vi regelmessig betaler i hele forsvarsplanleggingen, om enn mindre synlig, når vi nedlegger avdelinger, systemer og etablissementer vi nylig har investert i fordi driftsbudsjettene ikke strekker til.

 

Luftforsvaret

Luftforsvaret er den forsvarsgrenen som har gjennomgått de minste endringene etter den kalde krigen. Som Hæren har Luftforsvaret levert betydelige styrkebidrag i internasjonale operasjoner i de senere årene. Men det rapporteres problemer med kapasitet og reservedeler for å holde flyparken oppe. Tilgjengeligheten av det nye transportflyet C-130J rapporterer å ligge bak planene. Men problemene gjelder særlig for kampflyene F-16. Luftforsvaret disponerer nå 57 F-16. Til daglig er bare vel ¼ av disse teknisk tilgjengelig. Det er tidligere rapportert en betydelig underkapasitet på vedlikehold av flyene. I Forsvarets årsrapport for 2010 skriver Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO):

 

«Det er et gap mellom kundenes forventninger og det FLO med dagens ressurser er i stand til å levere. … Det er en gjennomgående utfordring å stille et tilstrekkelig antall flyskrog til disposisjon for Luftforsvaret. I tillegg er det for enkeltsystemer for lav tilgang på komponenter og reservedeler. … Til tross for en forbedring på reservedels- og komponentsiden foreligger det risiko for at manglende leveranser fra FLO vil påvirke tilgjengeligheten av luftmateriell.»

 

FLO var altså, innenfor sine daværende rammer, ikke var i stand til å understøtte Luftforsvaret som forutsatt. Dette er på linje med Riksrevisjonens tidligere vurdering. Den videre utvikling etter 2010 er ikke kommentert i årsrapporten for 2011 eller 2012 men det fremgår heller ikke at ressursene for vedlikehold er øket. Leveransen av de nye helikoptrene NH-90 er stadig forsinket, men vil belaste driftsbudsjettet ytterligere etter hvert som de fases inn.

 

I årsrapporten for 2010 opplyses videre at flytimene «har gitt tilstrekkelig trening til de antall kampflygere Luftforsvaret har hatt i 2010». Rapportene gir ingen vurdering av om antallet kampflygere ansees tilstrekkelig sett i forhold til totalt 57 fly. Uoffisielle vurderinger tilsier imidlertid at en mer realistisk teknisk og operativ tilgjengelighet av kampflyene vil kreve at antallet flygere økes tilsvarende oppsetning for en hel skvadron.

 

I tillegg til disse begrensningene har Luftforsvaret også strukturelle begrensninger i sårbarhet knyttet til basestrukturen, baseluftvernet og våpenbeholdninger som jeg ikke skal gå nærmere inn på her. Men i sum er bildet tydelig: Mens Luftforsvaret har gjennomført og vil fortsette å gjennomføre kvalitative forbedringer på et høyt internasjonalt nivå, vil omfanget av innsatsen i en nasjonal krigssituasjon ligge langt under det som antallet kampfly skulle tilsi i en ressursmessig balansert organisasjon.

 

Heimevernet

Langtidsplanen for perioden 2009-2012 fastsetter en styrke for Heimevernet på totalt 45 000 personell. Det har vist seg vanskelig å holde dette målet. I Forsvarets årsrapport for 2011, hvor det skrives under Utfordringer og risiko (for Heimevernet),:

 

«Utfordringene i 2012 vil være å rekruttere personell til styrkestrukturen med kvalifisert personell til alle distriktsstaber og holde oppe dagens nivå på områdestrukturen. Dagens dekningsgrad er 91 prosent i områdestrukturen og kan bli vanskelig å opprettholde. HV har en naturlig avgang/rotasjon på ca 3500 per år på grunn av alder, og det finnes ikke tilstrekkelige ressurser til å kle opp alt personell som skal erstatte den naturlige avgangen. … I tillegg har HV en betydelig ubalanse i befalsoppsetningen i flere av sine avdelinger»

 

Forsvarssjefens fagmilitære råd (2011) anbefaler en operativ struktur for Heimevernet på totalt 30000 mannskaper, fordelt på 3 000 i en innsatsstyrke og 27 000 i en områdestruktur. I den påfølgende langtidsproposisjonen for 2013-2016 ble det imidlertid foreslått å opprettholde Heimevernet med 45 000 totalt. Til dette kommenterer forsvarssjefen i vedlegg til proposisjonen:

«… En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og 45 000 personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats- og treningskonsept krever en vesentlig ressursøkning …»

 

Imidlertid ble proposisjonens forslag vedtatt av Stortinget, men uten vesentlig ressursøkning.

 

Operativ evne i sum

Alle forsvarsgrenene rapporterer begrensninger og problemer av slikt omfang og slik karakter et en manglende balanse mellom nominell struktur og faktisk tilgjengelige styrker er åpenbar. For Hæren og Sjøforsvaret er begrensningene så store at kapasiteten for nasjonalt krigsforsvar ut over de løpende fredsoppgavene vil være ytterst begrenset. For Luftforsvaret hefter det stor usikkerhet om innsatsen av kampfly på grunn av basesystemets sårbarhet, i tillegg til begrensningene i teknisk understøttelse og antallet kampflygere.

 

Årsaken er et betydelig misforhold mellom ambisjonene for Forsvarets størrelse og oppdrag på den ene siden, og budsjettgrunnlaget på den andre. Dette har negative følger også for ressursutnyttelsen. Når vi planlegger for mer enn vi økonomisk makter å fullføre, oppstår det huller og mangler i personelloppsetninger, materiell, teknisk understøttelse og øving i nær sagt hele strukturen. Behovet for reform av planleggingen er tydelig nok.

 

Økonomigrunnlaget

Dette bringer meg til innretningen av planarbeidet og da først økonomigrunnlaget.
Fra 1990 til 2000 ble budsjettet redusert med omkring tre milliarder 2012-kroner, eller omkring 10 %, for så å øke tilbake til nivået i 1990. I sammenligning med andre europeiske land er dette en svært gunstig budsjettutvikling.

 

Som andel av statsbudsjettet og andel av brutto nasjonalproduktet (BNP) er utviklingen av forsvarsbudsjettet imidlertid klart negativ. Fra et maksimum på 3 % av BNP (for fastlands-Norge) i 1990 har andelen sunket til 1,4 % i 2012.

 

BNP-andelen er interessant ved at den erfaringsmessig er et bedre uttrykk for utviklingen av forsvaret enn budsjettstørrelsen isolert. Erfaringen er at med konstant BNP-andel kan et forsvar vedlikeholdes med noenlunde konstant størrelse, med de kvalitetsmessige oppgraderinger som følger av den militærtekniske utviklingen. Dette skal forstås som en erfaringsmessig tommelfingerregel, – det lar seg ikke gjøre å påvise konkrete årsakssammenhenger for en slik korrelasjon. Derimot er det mulig å forklare hvorfor et konstant budsjett kompensert for alminnelig prisvekst (konsumprisindeksen, KPI) ikke opprettholder et konstant forsvar.

 

Den viktigste årsaken til prisveksten for forsvarsutgifter ligger i teknologisk utvikling. For sivile produkter utnyttes nye teknologiske muligheter både til å frembringe nye eller bedrede ytelser, og reduserte priser. Spesielt i forbrukermarkedet er priskonkurransen skarp. For militære systemer blir nye teknologiske muligheter ganske ensidig benyttet for å frembringe bedrede ytelser, fordi kvalitativ overlegenhet ofte er utslagsgivende i militære konfrontasjoner. Dermed blir det nærmest fritt løp for kostnadene. Hvis dette ikke kompenseres med økende budsjett eller rimeligere systemløsninger må antallene reduseres. Veksten i enhetskostnadene gjelder ikke bare selve anskaffelsen, men speiles også i kostnadene for vedlikehold og oppgraderinger.

 

Etter et regelverk fastsatt av Finansdepartementet gis det budsjettmessig kompensasjon for en såkalt sektorspesifikk kostnadsvekst for Forsvaret. Denne etterberegnes årlig på grunnlag av visse utgifter knyttet til driften som etter virksomhetens natur har steget raskere enn KPI, men den fanger altså ikke opp den teknologiske fordyrelsen som resulterer i høyere enhetspriser for materiellet. Etter Forsvarets forskningsinstitutts beregninger har den resulterende kjøpekraften av forsvarsbudsjettene, målt etter hvor mange enheter som kan anskaffes blitt nesten halvvert i perioden etter 1990.

Den manglende kompensasjonen for teknologisk fordyrelse, og manglende hensyn til dette i strukturplanleggingen, er en viktig årsak til misforholdet mellom planer, struktur og faktisk kapasitet som preger forsvarsplanleggingen. Men også andre årsaker gjort seg gjeldende.

 

Det har regelmessig vist seg at også estimatene for fremtidige kostnader har vært for lave. Dette gjelder for anskaffelser, og spesielt for driftskostnadene. Driftskostnadene er ekstremt vanskelige å beregne på forhånd for komplekse systemer som en fregatt eller et kampfly. En meget omtrentlig men nyttig metode kan være å benytte erfaringstall for forholdet mellom kostnadene for nyanskaffelse og drift for lignende systemer, eventuelt fra andre lands forsvar. Men her slår særinteressene inn. Miljøer i vedkommende forsvarsgren, håpefulle leverandører og andre som har interesser i å realisere prosjektet, utgjør sterke drivkrefter for å redusere anslagene. Alle tenkelige argumenter dukker opp for å begrunne at tidligere erfaringer ikke vil være gyldige for nettopp denne anskaffelsen. Teknologien er ny, vedlikeholdskonseptet er nytt, samarbeidsformene er nye, – og alt hevdes å trekke i retning av reduserte driftskostnader sett i forhold til anskaffelseskostnadene. Ettersom en rekke viktige anslag i alle fall vil være usikre, utnyttes usikkerheten av pådriverne til å redusere kostnadsanslagene forut for vedtak om anskaffelser. Under disse sterke pressene er kvalitetssikring ikke enkelt. Rent formelle kvalitetssikringsprosesser uten forankring i dyp teknisk fagkunnskap er ikke tilstrekkelig. Og heller ikke selvstendige faglige vurderinger når alltid frem om de ikke etterspørres på et organisasjonsnivå som har ansvar for helheten i forsvarsplanene. – Så lang om økonomien.

 

Forslag for reform

På det praktiske plan er utfordringen todelt: På den ene siden en omlegging av den politiske prosessen, på den andre bedring av Forsvarets evne til budsjettering. En realistisk forsvarspolitikk krever synliggjøring av sammenhengen mellom bevilgninger og Forsvarets evne til oppgaveløsing. Dagens politiske plandokumenter, budsjettdokumenter og resultatrapporter gjør ikke det.

 

Dagens politiske dokumenter er fokusert på en strukturplanlegging. Forsvarets styrkestruktur uttrykk i en tabell, men dokumentene sier bare i meget generelle vendinger hvilke oppgaver avdelinger, fartøyer og fly er relevante for, og ikke noe om hvilken innsats innsatsforsvaret skal kunne levere, eller faktisk kan levere. Stadige forsikringer fra forsvarsledelsen om at aktiviteten følger programmet oppsatt innenfor gitte budsjetter er i denne sammenheng ikke opplysende.

 

En bedre tilnærming vil være å fokusere på evnen til innsats. En slik kapasitetsplanlegging vil innebære å spesifisere – i grove trekk – for hver av Forsvarets hovedoppgaver i fred, krise og krig hvilke styrker som kan stilles. Og videre, spesifisere med hvilken varslingstid styrkene kan stilles, og antydningsvis hvilken utholdenhet de kan forutsettes å ha. Foruten at bevilgningene da kobles politisk direkte til Forsvarets evne og oppgaveløsing, vil en slik fremgangsmåte også innebære fordeler i planleggingen. Med fokus på Forsvarets utførende evne snarere enn nominell styrkestruktur vil planleggerne få incentiver til analyser for best mulig ressursutnyttelse. Hva gir størst tilgjengelighet for oppdrag, fem fregatter med 3 besetninger eller 3-4 fregatter med kanskje 4-5 besetninger? Hva med forholdet mellom maksimal innsats i fred, og evne og utholdenhet i mer krevende krigsoperasjoner? La politikerne velge på grunnlag belyste alternativer og forsvarssjefens tilrådning.

 

Fremgangsmåten vil imidlertid ikke fjerne alle svakhetene som bidrar til mangelen på realisme i dagens forsvarsplanlegging. Mest alvorlige av disse er håndteringen av den teknologidrevne kostnadsveksten, og den rotfaste tradisjonen med undervurdering av driftsutgiftene knyttet til planlagte større anskaffelser som kampfartøyer og kampfly. Løsning av disse problemene vil kreve skjerpet faglig innsats under et tydeligere organisatorisk ansvar en det dagens organisering gir rom for.

 

Til slutt: Høyre og Fremskrittspartiet har i sine valgprogrammer satt kritisk lys på Forsvarets reelle kapasitet og økonomi. Det gjenstår å se hvordan den nye regjeringen vil følge dette opp. Men det ligger et tidspress på å få opprettet en realistisk, kapasitetsorientert planlegging. Bare fra et slikt grunnlag kan vi håpe på et nødvendig samsvar mellom mål, struktur, reell kapasitet og budsjetter for Forsvaret. En slik plan vil også være en forutsetning for en budsjettmessig ansvarlig innfasing av anskaffelsene av nye kampfly og eventuelt nye undervannsbåter. Disse prosjektene er store nok til hver for seg å ødelegge all sammenheng i Forsvarets faktiske kapasitet dersom de iverksettes på økonomisk sviktende grunnlag. Så får det vise seg om den brede forsvarspolitiske enigheten overlever møtet med virkelighetens begrensninger. Det er imidlertid en risiko vi må ta, for dagens brede politiske enighet på virkelighetsfjerne premisser er den dårligste løsningen.

Oslo Militære Samfund

Personellseminar del I

mandag 8. november 2010

Innledning ved Helge Måseidvåg, formann OMS, og seniorforsker Frank Brundtland Steder, FFI over temaet:

«Forsvarets personellstruktur og personellsystem- status og hensiktsmessighet.”

 

A – Formannens introduksjon til personellseminar 8. nov 2010

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

Mine damer og herrer

 

Som vi alle er vel kjent med har forsvarssektorens rammefaktorer endret seg betydelig de siste 20 år. En rekke ulike foredrag her i Oslo Militære Samfund har påpekt – at betydelige reformer og modernisering – har vært helt nødvendig for å tilrettelegge for at Norge skal ha et tidsriktig og effektivt forsvar – innrettet for å møte dagens og fremtidens oppgaver både hjemme og ute.

 

Allikevel er det grunn til å stille kritiske spørsmål i hvilken grad vi faktisk har lykkes i å omstille Forsvaret til det moderne og relevante innsatsforsvaret i tråd med dagens utfordringer, som gjennom de siste to tiår har vært forsøkt designet. La meg i denne sammenheng påstå: En vellykket modernisering av forsvarsektoren er minst like avhengig av hensiktsmessige endringer eller tilpasninger i personellstrukturen og personellsystemet, som at materiell og organisasjon fornyes og tilpasses de oppgaver Forsvaret skal løse.

 

OMS har funnet det nødvendig å sette et grundigere søkelys på den personellsammensetning og det personellsystem vi har i Forsvaret i dag. Mye kan tyde på at vi ikke har den hensiktsmessige innretning på personell – og kompetansesiden som vi burde hatt. Årsakene til dette er nok flere og sammensatte – disse vil vi komme nærmere inn på i paneldebatten neste mandag. Skal vi forstå personellstrukturens – og personellsystemets muligheter og begrensninger – må vi skaffe oss innsikt i realiteter og ikke basere meningsutveklinger på emosjoner fordi vi selv er en brikke i systemet, antagelser eller øyeblikksbilder.

 

I dagens møte vil derfor Forsvarets forskningsinstitutt levere en meget interessante og omfattende presentasjon – som gir oss en tidsserie av de faktiske forhold i personellstrukturen og personellsystemet. Denne innsikten vi her og nå vil få – bør legge grunnlaget for paneldebatten neste mandag – en paneldebatt tuftet på innsikt og rasjonalitet.

 

Følgelig vil vi gjennom disse to mandagene søke å nærme oss svar på sentrale spørsmål som:

 

  • Hva er status og utviklingstrekk i Forsvarets personellstruktur og personellsystem og hva er dennes hensiktsmessighet ift. det innsatsforsvaret vi bygger?
  • Er Forsvarets omstilling reell før en betydelig tilpasning av personellstrukturen og -systemet er gjennomført?” Hvis nei – hva bør gjøres?

 

Jeg registrerer at det er mange meninger med tilhørende høy temperatur i diskusjoner relatert til hensiktsmessigheten av dagens personellstruktur og personellsystem i Forsvaret.

 

La meg kort gi et lite eksempel på meningsbrytning og temperatur mellom sentrale aktører i denne sammenheng:

 

I sin åpningstale til landsmøtet i Norges offisersforbund, nå i oktober 2010, brukte avtroppende forbundsleder i Norges offisersforbund, Peter Andre Moe åpningstalen til å gi generalinspektøren i Hæren, generalmajor Per Sverre Opedal en bredside: Jeg siterer: Han ”(altså GIH) springer rundt og argumenterer for å gjeninnføre et underoffiserskorps. Noen tror tydeligvis at vi skal løse Forsvarets fremtidige utfordringer på personellområdet med etterkrigstidens lagdelte personelløsninger – går det ikke an å få tilrettevist den mannen?”

 

Jeg tar her og nå ikke stilling til hvem av disse to herrene som har de beste argumenter. Poenget er å synliggjøre at det er sterke krefter som ser den videre utvikling av personellstrukturen og personellsystemet med ulike øyne.

 

Skal vi med substans og faglig innsikt kunne diskutere personellstrukturens sammensetning og personellsystemets hensiktsmessighet ift. dagens og fremtidens oppgaveløsning – bør dette være tuftet på solid innsikt i faktagrunnlag og ikke øyeblikksbilder eller antakelser.

 

Målsettingen med dagens møte er derfor å legge fram et systematisk og grundig bilde av utviklingstrekk, status og trender relatert til forsvarssektorens personellstruktur og gjeldende personellsystem.

 

Dermed bør vi ha lagt et godt grunnlag for en saklig, temperaturfylt og god paneldebatt neste mandag – hvor vi ønsker å diskutere hensiktsmessigheten med dagens personellstruktur og hvor og hvilken retning vi eventuelt bør gå videre i utviklingen av personellstrukturen og personellsystemet.

 

Planen for dagen i dag er:

 

Vi er i gang med min introduksjon, deretter vil sjefsforsker Frank Brundtland Steder fra FFI gi en inngående presentasjon av utviklingen i i perioden fra 1994 og frem til i dag. Steder vil også trekke opp utviklingstrekk fremover basert på det datagrunnlag som presenteres. Vi tar deretter en 10 minutters pause ca kl 1900 før vi avslutter med spørsmål og kommentarer.

Med denne innledning vil jeg overlate ordet til sjefsforsker Frank Brundtland Steder fra FFI.

B – Sjefsforsker Frank Brundtland Steders innledning

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Det foreligger ikke et skriftlig manus, men Steders innledning fremgår av Power Point Presentasjonen: 2010-11-08-Steder.

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 1. november 2010

ved

Iver Johansen, forsker

Forsvarets forskningsinstitutt

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Se plansjer under.

SCENARIOER I FORSVARSPLANLEGGINGEN

(Klikk på bildet over for Power Point Presentasjon)

Deres majestet, formann, mine damer og herrer.

 

Jeg vil først få takke Oslo Militære Samfund for denne anledningen til å dele mine tanker om et viktig emne for planleggingen av fremtidens forsvar.

 

Tittelen på dette foredraget – Scenarioer i forsvarsplanleggingen – vil nok for de fleste gi nokså vage indikasjoner om hvor foredragsholderen har tenkt seg. Scenarioer kan jo være så mangt, og forsvarsplanprosessen er jo i dag en svært mangslungen affære det ikke er lett å overskue det fulle omfanget av. Det vil derfor være på sin plass innledningsvis å gi en nærmere presisering både av begrepene selv, og av hvilke problemstillinger jeg kommer til å ta opp i foredraget. Her står etter min mening to spørsmål sentralt. For det første, hva er scenarioer og hva bruker vi dem til, og for det andre, hvordan går vi frem for å utforme dem?

 

Jeg vil gripe tak i disse spørsmålene ved å se nærmere på scenarioer som analyseverktøy, og hvordan vi ved FFI har gått fram for å beskrive mulige sikkerhetspolitiske utfordringer i fremtiden. Til sist vil jeg forsøksvis komme inn på noen mer prinsipielle spørsmål vedrørende bruken av scenarioer. Spørsmålet jeg vil ta opp er hvor meningsfullt det er å lage militære scenarioer når enn klar trussel ikke er lett å få øye på.

 

Tilbake til det første spørsmålet: Hva er scenarioer, og hva bruker vi dem til?

 

Et scenario kan ganske enkelt defineres som en beskrivelse av en fremtidig utvikling innen et bestemt saksfelt. Hensikten med scenarioer er å vurdere konsekvensene av ulike fremtidige utviklingsmuligheter. Scenarioer er altså verktøy som en analytiker eller en planlegger kan benytte seg av for å redusere omfanget av usikkerhet i planleggingen. I en viss forstand kan man si at en gjennom scenarioer konstruerer en serie ”syntetiske” fremtider som kan tjene som referansepunkter for de handlingsvalg en står overfor i dag. Et scenario har altså ingen verdi i seg selv. Man lager scenarioer for å bruke dem til noe, og et scenario får først verdi når det tilfører analysen ny innsikt som ikke med mindre innsats kan tilegnes med andre metoder.

 

Planlegging av Forsvarets fremtidige utvikling må nødvendigvis skje med et blikk mot fremtiden. Forsvarsplanleggingen foregår under kontinuerlig påvirkning fra endringer i det sikkerhetspolitiske landskapet. Disse endringene lar seg imidlertid bare i en svært begrenset grad forutse med noen tellende grad av presisjon. Det er bare å kaste et blikk 20–25 år tilbake i tid, så vil en raskt oppdage at så å si ingen av de systemomveltende hendelsene – om det nå var Berlinmurens fall, krigene i Jugoslavia eller 11. september – var varslet, selv ikke i omtrentlig form, før de inntraff. Samtidig vet vi at alle disse hendelsene har fått dramatiske konsekvenser, ikke minst for Forsvaret.

 

Det vil derfor være av umåtelig stor verdi å kunne brette ut hele spennet av mulige utviklingsbaner når den fremtidige forsvarsstruktur skal fastlegges. Samtidig skal vi være svært nøkterne når vi går i gang med scenarioarbeidet. Det å lage mange scenarioer gir i seg selv ingen garanti for å unngå overraskelser. Det er gjerne det alternativet man ikke tenkte på – fordi det var ”utenkelig” – som kommer som en overraskelse. Det er nå en gang slik at man unngår de krigene man forbereder seg på, og ender opp med å kjempe de man ikke hadde evne til å forestille seg.

 

Betyr det at scenarioer bare er spill for galleriet; at man så å si konstruerer et skinn av forutsigbarhet over noe som er fundamentalt uforutsigbart. Jeg tror ikke det. Jeg tror at den scenariobaserte metode har mye for seg, ikke minst for den type planlegging som Forsvaret driver, hvor strukturendringer skjer med til dels svært lange tidskonstanter. For at metoden skal ha mening må imidlertid scenarioarbeidet skje på en systematisk måte hvor man klargjør forutsetninger og dermed muliggjør en større bevissthet om begrensningene arbeidet omfattes av.

 

Dette bringer oss over til det neste spørsmålet: Hvordan går vi frem for å utforme scenarioer, og hvordan benyttes de i analysen? Utgangspunktet her er at scenarioer er utgangspunkt for beregninger av militære ytelser. Scenarioene fungerer som målestokken militært materiell, strukturelementer eller hele forsvarsstrukturer måles mot. For oss som driver med planlegging av Forsvarets fremtidige struktur, er det viktig å kunne si noe om ytelsen til planlagte eller foreslåtte fremtidige forsvarsstrukturer. Gjennom analyse av scenarioene får vi et sett kapabilitetskrav – dvs. evner eller kapabiliteter forsvarsstrukturen må inneholde dersom den skal kunne løse sine oppgaver. Når vi sammenligner kravene – som er gitt av scenarioene, med kapabilitetene – som er gitt av strukturen, kan vi dermed få et mål på den relative ytelse en gitt strukturløsning har.

 

For at vi skal kunne få til dette er det nødvendig at scenarioene inneholder tilstrekkelig presis og konkret informasjon om geografi, aktører, styrketall og tidslinjer. Scenarioene må altså, for at de skal kunne brukes i analysen, beskrive konkrete, militære hendelsesforløp innenfor et gitt geografisk rom. Men dette er ikke alt. I tillegg må scenarioene være realiserbare – mulige – under et gitt sett av sikkerhetspolitiske og militære forutsetninger. Og her er vi ved et kjernespørsmål: Hvordan sikrer vi oss at scenarioene er konsistente, dvs. at de både er internt logiske og samsvarer med mulige eksterne utviklingsmuligheter? Og samtidig – og like viktig – hvordan kan vi resonnere for å eliminere de scenarioer vi ikke behøver å forberede oss på?

 

Utgangspunktet er for så vidt enkelt. Vi har stilt oss spørsmålet: Hvilke sikkerhetspolitiske utfordringer kan Norge bli stilt overfor i fremtiden? Spørsmålet utløser imidlertid flere nye spørsmål. Ikke minst spørsmål av typen: Hva slags sikkerhet, for hvem og mot hva? Uten å gå inn på noen lang diskusjon av dette vil jeg bare fastslå at vi her snakker om trusler fra ulike aktører utenfor Norge, som med ulike midler kan true (i) norsk territorium, (ii) befolkningen eller (iii) myndighetenes evne til å fatte og iverksette politiske beslutninger.

 

Merk at denne problemformuleringen knytter scenarioene eksplisitt til Norges territorium og nærområder. Utfordringer som møter Forsvaret i operasjoner ute faller altså utenfor, ikke fordi de ikke er viktige eller alvorlige, men fordi Norge på en helt annen måte enn i de nasjonale scenarioene har valgfrihet mht. hvordan og med hvilke midler man ønsker å møte disse. Utfordringer utenfor Norge vil derfor ikke i samme grad ha – som man sier – dimensjonerende vekt.

 

Scenarioarbeidet kan på mange måter sammenlignes med å tegne et slags sikkerhetspolitisk utfordringskart over Norge. Vi har nærmet oss problemet i en prosess med to steg. Det første steget består i å utvikle et sett generiske scenarioer – scenarioklasser – som til sammen representerer en inndeling av hele det sikkerhetspolitiske utfallsrommet.

 

Det andre steget består så å si i å bevege seg inn i hver enkelt scenarioklasse og utarbeidet ett eller flere konkrete scenarioer med spesifisert geografi, aktører, styrketall etc. Her vil vi imidlertid krysse grensen for hva det er mulig å snakke om i et åpent forum som dette. De mer overordnede scenarioklassene er imidlertid ikke beheftet med slike begrensninger, og jeg vil derfor konsentrere drøftingen om disse.

 

Spørsmålet jeg har skissert ovenfor, krever noen radikale forenklinger. I analysen har vi valgt å nærme oss dette ved innledningsvis å stille fire enkle spørsmål:

 

  1. Hvilke typer aktører i det internasjonale systemet kan utgjøre en sikkerhetsutfordring for Norge?
  2. Hvilke overordnede målsettinger kan disse aktørene tenkes å handle ut fra?
  3. Hvilke metoder kan anvendes for å realisere målsettingene?
  4. Hvilke kapasiteter er nødvendig for å gjennomføre en gitt metode?

 

Med utgangspunkt i disse spørsmålene har vi identifisert følgende parametre: aktør, mål, metode, middel.

 

Det vil føre alt for langt her å gå nærmere inn på hvordan vi har gått frem for å bryte ned hver enkelt parameter i et sett verdier – eller tilstander parameteren kan opptre i. Resultatet av dette arbeidet kan oppsummeres i denne tabellen.

 

Tabellen skal leses på tvers av kolonnene, hvor enhver verdi på én kolonne kan kombineres med hvilken som helst verdi på de andre.

 

I prinsippet inneholder tabellen hele universet av teoretisk mulige sikkerhetspolitiske utfordringer for Norge. Totalt utgjør dette 768 ulike kombinasjoner. Vi er imidlertid interessert i de praktisk mulige utfordringene – de som faktisk kan inntreffe – og de er sannsynligvis langt færre.

 

Fremgangsmåten for å avgjøre hvorvidt en gitt kombinasjon er mulig eller ikke, består i en undersøkelse av hvert enkelt par av verdier i matrisen med sikte på å avklare deres konsistens – i praksis om verdiene kan opptre samtidig. Kombinasjoner som inneholder minst ett ikke-konsistent par kan forkastes.

 

Med utgangspunkt i tabellen kan man fastslå at et militært angrep i stor skala med sikte på en langsiktig besettelse av norsk territorium – det som vi tidligere omtalte som ”invasjonsscenarioet” – er den mest omfattende teoretisk mulige utfordring mot Norge. Dette scenarioet gjenfinnes i kombinasjonen av verdiene i den øverste raden i tabellen (stat/grupper av stater – erobring/regimeendring – militær kontroll over hele Norge – omfattende militær innsats). Spørsmålet vi må avklare, er om dette scenarioet også er praktisk mulig.

 

Problemet kan isoleres til to kritiske spørsmål knyttet til parene (i) stat/grupper av stater – erobring/regimeendring og (ii) stat/grupper av stater – militær kontroll over hele Norge. Spørsmålene er:

 

  1. Kan det finnes en ”stat/grupper av stater” som har ”erobring/regimeendring” som mål?
  2. Kan det finnes en ”stat/grupper av stater” som kan tenkes å benytte ”militær kontroll over hele Norges territorium” for å realisere dette målet?

 

Det første spørsmålet kan ganske raskt og uten noen utdypende drøfting besvares med et ”ja”. Det andre spørsmålet er det verre med. For å kunne svare bekreftende på dette må vi kunne identifisere minst en konkret stat med både politisk vilje og militær evne – i dag eller i fremtiden – til å anvende militær kontroll over hele norsk territorium som metode for å realisere sine målsettinger.

 

Dette er et av de scenarioene som synes ekstremt usannsynlig, men hvor det ikke lar seg gjøre å føre noe endelig bevis for dets umulighet. Utfordringen er derfor å finne holdbare argumenter slik at konklusjonen blir troverdig.

 

Her kan man imidlertid allerede i utgangspunktet sjalte ut en lang rekke land fordi de mangler nødvendig militær evne. Men også blant de land som har den tilstrekkelige evnen – her finnes det et lite knippe – kan de fleste raskt elimineres fra listen over potensielle trusler fordi de mangler ethvert motiv. I praksis står vi igjen med Russland som en potensiell usikkerhet.

 

Men selv om man skulle kunne konstruere et mulig politisk motiv, gjenstår spørsmålet om militær evne. Uten å gå inn på en omfattende diskusjon av Russlands militære evne, vil jeg driste meg til følgende konklusjon: Russland besitter i dag ikke nødvendig militær evne til å ta og holde norsk territorium, og en oppbygging av en slik evne vil kreve økonomiske uttellinger og omprioriteringer av en art som er i motstrid til de fleste rimelige scenarioer for Russlands fremtidige politiske utvikling. Denne konklusjonen hviler på to kritiske forutsetninger: (i) at Norge opprettholder en nasjonal militær forsvarsevne, og (ii) at NATO bevarer en evne til å støtte Norge militært.

 

En regulær invasjon med sikte på permanent besettelse av norsk territorium, er derfor så usannsynlig at det ikke er rimelig at det skal være styrende for Forsvarsplanleggingen.

 

Hva så med mer begrensede militære scenarioer? Vi snakker da om militær maktbruk med begrensninger i både mål og militær innsats. Her snakker vi om scenarioer som omfatter verdiene ”fremtvinge politisk endring” og ”militær kontroll over deler av norsk territorium”. I dette tilfellet er selvsagt mulighetene flere, spesielt fordi dette nærmest per definisjon faller innenfor det militært mulige for en rekke aktører. Samtidig er også de politiske og normative barrierene lavere, selv om det fortsatt er betydelige terskler å krysse for enhver stat som vil bruke militær makt mot Norge.

 

Beveger vi oss lenger nedover på skalaen for både aktører, målsettinger, metoder og midler, oppstår stadig flere mulige scenarioer. Stater kan anvende militær makt på ulike måter til signalisering av politiske intensjoner (symbolsk maktbruk); nettverk og enkeltindivider kan utnytte ikke-militære maktmidler til å angripe infrastruktur eller mennesker; ulike foretak kan drive miljøkriminalitet i norsk økonomisk sone for økonomisk vinning etc.

Til sammen skaper tabellen utgangspunkt for en rekke mer eller mindre ulike scenarioer. I vår analyse er alle disse mulighetene sammenfattet i til sammen seks scenarioklasser. Disse seks klassene er en form for generiske scenarioer og utgjør – ut fra de premissene analysen bygger på – en uttømmende inndeling av Norges sikkerhetspolitiske utfordringsunivers. Man kan si at scenarioklassene er det sikkerhetspolitiske kartet som vi snakket om innledningsvis.

 

Den første og mest omfattende type militær utfordring som faller innenfor mulighetsrommet, har vi valgt å kalle Strategisk overfall. Scenarioet beskriver en situasjon hvor en stat anvender store militære styrker mot Norge, men hvor både målene (fremtvinge politisk endring) og metodene (begrenset militær kontroll) er begrensede. Maktbruken kan ha som siktepunkt å utnytte den territorielle kontrollen til å fremtvinge politiske konsesjoner av en eller annen art fra norske myndigheter.

 

En mer begrenset militær maktanvendelse, men for de samme prinsipielle grunner som ovenfor – har vi kalt Begrenset angrep. Forutsetningen om mer begrenset styrkebruk gir grunnlag for å trekke to konklusjoner. (i) At bare svært begrensede scenarioer av typen raid og nålestikkangrep er realistisk, og (ii) utvalget aktører som kan anvende denne metoden – spesielt om vi tar hensyn til fremtidig teknologisk utvikling, spesielt av langtrekkende våpen – kan bli større en vi hittil har regnet med.

 

Militær makt kan også anvendes ”symbolsk”. Med det mener vi en situasjon hvor en stat ønsker å signalisere militær evne og politiske vilje ved å sende et kraftfullt signal gjennom bestemte former for deployering, manøvrering eller lignende med militære enheter. Dette er gjerne forbundet med fremsettelse av krav, og det ligger underforstått at styrkebruken kan trappes opp dersom kravene ikke imøtekommes. Vi har valgt å kalle denne scenarioklassen Tvangsdiplomati.

 

Aktørene behøver imidlertid ikke være stater. Det er et hovedtrekk ved den internasjonale utvikling de seneste årene at aktører som ikke er stater (individer, grupper eller nettverk) i økende grad opptrer på den internasjonale arena. I de tilfeller der slike aktører anvender makt – og her oppvises en nærmest grenseløs innovativ evne både når det gjelder virkemidler og fremgangsmåte – omtales dette i regelen som terrorisme. Norge kan heller ikke erklære seg immun mot denne typen utfordring. Vi omtaler denne scenarioklassen som Terrorangrep.

 

Nå er det selvsagt et spørsmål om terrortrusselen kan karakteriseres som sikkerhetspolitikk. Terrorangrep vil så å si per definisjon manifestere seg som et indre ordens- eller sikkerhetsproblem, og dermed være en oppgave for den indre sikkerhetsetat. Imidlertid representerer terrortrusselen en ny type utfordring hvor skillet mellom utadrettet sikkerhetspolitikk og innadrettet rettshåndhevelse oppløses. Det kan derfor være gode grunner til å inkludere denne trusselen i scenarioklassene.

 

Enkeltindivider, organisasjoner og foretak begår jevnlig en rekke former for kriminalitet. Dette er et marginalt fenomen for Forsvaret og faller i nesten alle tilfeller innenfor Politiets domene. Unntaket er Norges grense mot Russland (Grensevakten) og utøvelse av jurisdiksjon i Norges økonomiske sone og i vernesonen rundt Svalbard. Til sjøs har fortsatt politiet myndighet, men tjenesten utføres av Kystvakten, som operativt står under Forsvarssjefens kommando. Disse utfordringene er følgelig tatt inn i utvalget av scenarioklasser. Vi har valgt å kalle denne Kriminalitet.

 

De scenarioklassene vi har presentert hittil representerer avvik fra det normale. I storparten av tiden foregår en fredsmessig militær aktivitet fra andre land preget av fredsmessig, ofte rutinepreget, militær virksomhet knyttet til øvelser, innsamling av etterretning eller lignende. Der dette foregår nær norsk territorium vil Forsvaret stå overfor utfordringen å følge med på aktiviteten, og avskjære denne dersom den skulle være i strid med norsk eller internasjonal lov, eller om den skulle fremstå som truende på noen måte. Dette utgjør en mer eller mindre permanent lav-nivå sikkerhetspolitisk utfordring som vi har valgt å kalle Militære fredstidsoperasjoner.

 

Da er jeg fremme ved det siste spørsmålet jeg stilte innledningsvis: Hvor meningsfullt er det å basere forsvarsplanleggingen på scenarioer når truslene er diffuse og de farligste scenarioene fortoner seg ekstremt usannsynlige?

 

Jeg har tidligere i dette fordraget beskrevet scenarioer som, i en viss forstand, apolitiske verktøy som analytikeren anvender seg av for å regne seg fram til den optimale forsvarsstrukturen. Det er ikke så viktig hvordan scenarioene ser ut, eller om de kan opptre med en stor eller liten sannsynlighet. Det vesentlige er om de gir oss et godt nok utgangspunkt for å teste ut ulike teoretiske forsvarsstrukturers evne til å håndtere de oppgaver et gitt scenariosett inneholder.

 

Men scenarioer er ikke bare nøytrale verktøy. Scenarioer er i høyeste grad også politikk, og som sådan vil de uvegerlig si noe om hva vi tror om politiske interessekonstellasjoner i fremtiden, hva slags konflikter som kan oppstå, og dermed noe om hva vi bør gjøre for å forebygge hendelser som vi for enhver pris vil unngå. Analytikeren kan derfor ikke i lengden gjemme seg bak den analytiske logikk og på den måten gjøre seg usårbar for kritiske spørsmål som retter seg mot selve de politiske fundamentene for analysen.

 

Scenarioplanlegging under den kalde krigen var enkelt. Vi hadde en identifiserbar fiende i en konkret nabostat – Sovjetunionen – som kunne tilskrives både en militær kapasitet og et klart motiv for – under gitte omstendigheter – å sette i verk et angrep mot Norge. Det var ett overordnet scenario, og dette trengte ingen ytterligere begrunnelse.

 

I de militære planene fikk dette scenarioet konkret form som en, i ytterste konsekvens, fullskala invasjon av hele Norge. Scenarioet ble den formen den kalde krigens norske forsvarsstruktur ble støpt i. Invasjonsscenarioet tjente dermed en dobbel hensikt. Det var for det første bestemmende for hvordan Forsvaret burde se ut, og det brede folkeforankredet norske mobiliseringsforsvaret ble i en mer avgrenset teknisk forstand definert som det optimale svar på utfordringen. Invasjonsscenarioet ble imidlertid også, på en mer implisitt måte, sett på som selve rasjonalet for Forsvaret. Det ble på sett og vis årsaken til at vi overhodet holdt oss med en militær forsvarsevne.

 

Da den kalde krigen tok slutt forsvant den mest synlige og åpenbare militære trusselen mot Norge. Politisk orienterte Russland seg mot en mer normal stormaktsrolle, og samtidig falt den store sovjetiske militærmakten mer eller mindre fullstendig fra hverandre. Denne utviklingen skapte en kløft mellom de to funksjonene scenarioene har spilt i forsvarsplanleggingen. På den kapasitetsmessige siden var – og er – det fortsatt en betydelig militær kapasitet på russisk side som kan regnes inn i descenarioer Forsvaret baserer sin planlegging på. Men i hvilken grad kan disse scenarioene gi oss grunnlaget – det politiske rasjonale – for å opprettholde en nasjonal militær forsvarsevne?

 

Dette er kanskje i første rekke et problem for Hæren. Til sjøs og innenfor det luftmilitære domene er det fortsatt få problemer med å peke på et uendelig antall utfordringer som Forsvaret vil måtte ta seg av. Men hvor stor er sannsynligheten for at en annen stat skal ta seg inn på norsk landterritorium med militære styrker?

 

Her synes logikken å bryte sammen. Det europeiske sikkerhetssystemet har tilsynelatende skapt barrierer mot militær aggresjon som i praksis har gjort omfattende krigføring nær umulig. Og Norge er i tillegg beskyttet av en allianse med samlede militære ressurser som langt overgår enhver tenkelig motstanders.

 

Spørsmålet er imidlertid hva denne typen innsikter er verdt. I hvert fall om en retter blikket tilstrekkelig langt frem, og her vet vi at vi i militær sammenheng må regne tidsenheter i dekader og ikke i måneder eller år. Faren består nemlig i å gjøre en lineær fremskrivning av den politiske utvikling til en absolutt sannhet, og dersom man samtidig har forankret Forsvaret i et gitt scenario, er veien kort til at den nasjonale forsvarsevnen forvitrer når troen på scenarioet blir borte.

 

Den svenske forskeren Wilhelm Agrell skriver i avslutningskapitlet i boka Fredens illusioner: Det svenska nationella försvarets nedgång och fall 1988–2010 følgende:

 

”Fredens lockelser är och förblir stora, och under perioder av medvind kan de utvecklas till kraftfulla filter som förmår utestänga eller finna andra förklaringar på varningssignaler. Allt detta är djupt mänskligt; vi ser det vi vill se och ju mer vi vant oss vid en normalitet, desto svårare är det att mitt i denna bild upptäcka konturerna av något annat.”

 

Agrell peker i sin analyse på Georgia-krigen sommeren 2008 som det punkt hvor illusjonen om det alleuropeiske sikkerhetssystemet ble punktert. Det hadde vist seg å være ”en kuliss som ryssarna pietetsløst kört rakt igenom.”

 

Dette er ikke fra min side nevnt som et forsøk på å stable en russisk trussel på beina. Eksempelet burde imidlertid mane til en grad av realisme om hvor langt scenariotenkningen rekker som begrunnelse for Forsvaret.

 

I stedet fro å stirre seg blind på det ene eller andre scenarioet må et nøkternt utgangspunkt være at den største utfordringen Forsvaret kan møte er en væpnet konflikt med en annen stat i våre egne nærområder. Jeg skal ikke begi meg ut på vidløftige teoretiske analyser av det internasjonale systemets grunnleggende natur, og det permanente nærvær av muligheten for bruk av våpenmakt som en del av dette. Dette er en erkjennelse man ikke trenger scenarioer – mer eller mindre sannsynlige – for å begrunne. Samtidig ser jeg her den plass scenarioer kan spille i planleggingen av det konkrete forsvaret vi skal ha. Altså ikke for å begrunne hvorfor vi skal ha et forsvar, men for å planlegge hvordan det skal se ut. Nettopp for å kunne opprettholde en meningsfull forsvarsevne er det nødvendig at vi som er opptatt av disse spørsmålene, tvinger oss til å tenke systematisk gjennom hvordan de fremtidige militære utfordringer kan se ut i praksis.

 

For å runde av med en spissformulering: Forsvaret må primært begrunnes ut fra omfanget av de risikoer det innebærer ikke å ha det. Den nødvendige forsvarsevnen finner vi fram til gjennom analysen av et konkret scenario.

 

Takk for oppmerksomheten!

Paneldebatt og diskusjonsaften i Oslo Militære Samfund

Mandag 2. Oktober 2009

 

Tema:

 

Hjemme, ute eller begge deler? Skal Forsvaret videreutvikles i ekspedisjonær retning eller er en tradisjonell norsk territoriell tilnærming fortsatt ønskelig og valgbar?

 

Innleder: Doktorgradsstudent Ole Jørgen Maaø

Øvrige i panelet: Forsker Anders Kjølberg, FFI og major Sverre Kaarli, FSTS

 

Under: Paneldeltakerne følger nøye med innlegg fra salen.

Fra venstre- Maaø, Kjølberg og Kaarli. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

 

 

 

 

Innledning ved Ole Jørgen Maaø:

Innledning ved Ole Jørgen Maaø. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ærede forsamling,

Først må jeg få takke for muligheten til å stå på denne talerstolen. Det har jo nærmest vært en liten invasjon fra trønder-riket her i det siste, dette er det tredje foredraget på rad her i Oslo Militære Samfund som holdes av personer fra Luftkrigsskolen. Ikke verst for den klart minste av våre tre krigsskoler.

 

For en historiker er det veldig spesielt å stå her, siden dette er en av mest ærverdige talerstoler i landet, ”dit kommer jo til og med Kongen av og til” som en av veteranene på Historisk Institutt ved NTNU sa når jeg fortalte hvor jeg skulle holde foredrag.

 

Men, dette skal altså ikke være et historisk foredrag, jeg har kommet hit for å innlede til debatt om forholdet mellom hjemme og uteforsvaret. Nei, ikke nå igjen, vil kanskje en del si, dette må jo snart være et utdebattert emne? Men, det er det ikke, og det vil trolig heller aldri bli det. En kan godt forsøke å hevde at det ikke eksisterer noe spenningsforhold mellom det nasjonale og det internasjonale, men den norske politiske debatten om Forsvaret, når vi en sjelden gang har en, tar nesten alltid sitt utgangspunkt i dette spenningsforholdet. Internt i Forsvaret vises det også godt, der Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet alle finner gode begrunnelser for sin nasjonale misjon, synes ikke det å være like enkelt for Hæren. Mer om akkurat det senere.

 

Årsakene til at dette spenningsforholdet – mellom hjemme og uteforsvaret – er det sentrale i norsk forsvarsdebatt er trolig mange. Men hovedårsaken er mest sannsynlig at debatten berører de grunnleggende spørsmål om hvorfor staten holder seg med militærmakt. Da snakker jeg om de overordnede spørsmål som for eksempel:

  • Hva skal vi egentlig med Forsvaret? Er det til for å krige eller til for å unngå krig?
  • Hvilke faktorer skal være dimensjonerende for Forsvarets størrelse og struktur?

 

For analytiske formål her i vår sammenheng kan en i grovt se for seg 4 arketyper av forsvar, på en skala fra rent hjemmeforsvar til rent uteforsvar. I midten vil vi ha to utgaver av Forsvaret. Det jeg har kalt hjemme-ute forsvaret, arketype nr 2 på plansjen, er et forsvar som henter sin legitimitet og sitt rasjonale i den geografiske størrelsen Norge, men med internasjonale avleggere. Den internasjonale innsatsen i seg selv er ikke nødvendigvis et biprodukt, men det er den struktur man har skaffet seg med tanke på hjemmeforsvaret som er avgjørende for hvilke kapasiteter man kan stille med ute. Dette hjemmeforsvaret vil således i betydelig grad bli skapt på bakgrunn av de trusselanalyser som gjøres mot norsk område.

I kontrast til dette står så det jeg har benevnt som ute-hjemme forsvaret, altså arketype nr 3 på plansjen, som henter sin legitimitet og sitt rasjonale hovedsakelig ifra internasjonale operasjoner, og der man kun holder seg med et rent fredstidsmessig minimum av kapasiteter hjemme.

 

Imidlertid er det viktig å påpeke at det kan finnes mange utgaver av et internasjonalt norsk forsvar. Eksempelvis vil spørsmålet om hvorfor vi deltar i internasjonale operasjoner ha stor betydning for uteforsvarets innretning. Deltar vi fordi vi mener forsvaret av Norge starter der krigen mot terror begynner, vil dette uteforsvaret trolig få en nokså offensiv innretning. Deltar vi imidlertid på basis av internasjonale forpliktelser og/eller internasjonal solidaritet, kan uteforsvaret trolig ha noe større fokus på fredsbevaring og en mer humanitær profil, og derfor også en langt mer defensiv innretning.

 

Det er ikke dette foredragets intensjon å åpne en debatt om internasjonale operasjoners legitime grunnlag og politiske hensikt, herved inviteres OMS til å gjøre akkurat det. Men det er vel liten tvil om at norske bidrag til internasjonale operasjoner har blitt gradvis mer offensive av karakter siden det store bruddet med den rene fredsbevaringslinjen kom midt på 90-tallet ifm SFOR i Bosnia. Derfor er det dette foredragets utgangspunkt at et evt fremtidig uteforsvar, altså type 3 i min inndeling, har en relativt skarp innretting med kapasitet til fredsopprettende operasjoner.[1]

 

Det norske Forsvaret av i dag fremstår som noe av en hybrid mellom disse to arketypene. Mens store deler av Luftforsvaret, Sjøforsvaret og Heimevernet tilhører arketype nr. 2, står størsteparten av Hæren midt inne i arketype nr. 3. Det trenger ikke nødvendigvis å være noe galt i dette, men som vi skal se videre i dette foredraget skaper dette spenning rundt sentrale områder i norsk forsvarspolitikk.

 

To av de fire arketypene, forsvarstypene på flankene, anser jeg som helt urealistiske. Det er ikke politisk realistisk i dagens norske samfunn verken med et rent hjemmeforsvar eller et rent uteforsvar.

 

Det rene hjemmeforsvar mangler internasjonal troverdighet og signaliserer i for liten grad internasjonal og alliansemessig solidaritet fra et av verdens rikeste land. Deltagelse i internasjonale operasjoner har vært en del av det norske Forsvaret tilnærmet kontinuerlig siden 1945 og en skulle kunne anta at Forsvarets bidrag i internasjonale operasjoner dermed har kommet for å bli (selv om vi historikere er skeptiske til formuleringer av ”kommet for å bli-typen”). Dette vises da også gjennom sammenslåingen av Stortingets utenrikskomite og Forsvarskomite i den nye felles komiteen. Ergo er det rene hjemmeforsvar en ikke-aktuell problemstilling.

 

Det rene uteforsvar er også en utopi. Det er en hovedårsak til dette; Forsvaret utfører svært mange nødvendige oppgaver til hverdags her hjemme. Min gamle kollega Nils Naastad ved Luftkrigsskolen brukte begrepet hverdagsluftmakt om alt det Luftforsvaret faktisk gjør hver eneste dag her hjemme av reelle operasjoner (og ikke bare trening). Dette begrepet kan vi kanskje gjenbruke og snakke om hverdagsforsvaret, som opererer hver eneste dag: man overvåker grensen mot Russland på landjorda, havområdene i nord og sør med både kystvakt og Orion-fly, vi har jagerflyberedskap på Bodø, redningstjenesten er på beredskap osv osv. Slike kapasiteter må vi – uansett internasjonalt engasjement – holde oss med.

 

Ergo står vi igjen med to alternativer, forsvar med fokus hjemme med internasjonale avleggere (alt 2) eller et med fokus ute med treningsbase hjemme sammen med et absolutt minimum av kapasiteter for hverdagsforsvaret (alt 3). Det finnes naturligvis utallige varianter også av disse arketypene, men de hjelper oss videre i diskusjonen, og jeg vil heretter bare kalle disse to for henholdsvis hjemme- og uteforsvaret.

 

Under Bondevik II-regjeringen, med Krohn Devold som forsvarsminister, var man på full fart mot variant nr 3. Da gikk man svært langt i politiske dokumenter med å signalisere at Forsvarets hovedrasjonale befant seg utaskjærs, ja i ”Styrke og Relevans, strategisk konsept for Forsvaret” kunne man lese at:

 

”Styrker som utelukkende er egnet til å ivareta rent nasjonale oppgaver, skal videreføres bare i den grad de dekker et klart definert nasjonalt behov som ikke kan dekkes på annen måte.”[2]

 

Med slike formuleringer ser en fort at det som kan prioriteres er avdelinger som dekker rent internasjonale behov. Kan hende var det ikke slik man tenkte, men da formulerte man seg i så fall ekstremt klønete. I tillegg hører det med at Forsvarets internasjonale engasjement fra midten av 90-tallet og utover ble gjort betydelig skarpere, noe som ble forsterket under Krohn Devold, delvis på grunn av faktorer langt utenfor regjeringens kontroll, så som krigen i Afghanistan med mer.

 

Den rødgrønne regjeringen har de siste fire årene forsøkt å ta Forsvaret noe hjem igjen. Gjennom å øke fokuset betraktelig på de norske utfordringene i nordområdene, fant man igjen en klar og tydelig nasjonal rolle og relevans for Forsvaret. Imidlertid har regjeringens fokus i forsvarspolitikken de siste par årene i økende grad dreid mot hengemyra i Afghanistan, der NATO sliter med å få til fremgang.

 

Så vil enkelte si, med den nylig avgåtte forsvarssjef Sverre Diesen som den mest sentrale, at debatten om et hjemme- eller uteforsvar er en konstruert debatt. Disse vil hevde at hvis en analyserer de seneste konfliktene, så vil en komme fram til at det er de samme ressursene det bør satses på både hjemme og ute. Forsvaret skal bli mindre, mer modulært, mer mobilt og mer nettverksbasert. Får vi til det, hevder man, får vi et forsvar som fungerer både hjemme og ute, fordi det er de samme kvalitetene ved det norske forsvaret som etterspørres i de tenkte scenariene både hjemme og ute.

 

Jeg stiller meg skeptisk til denne argumentasjonen. Jeg tror dette er tilpasningspolitikk, siden vi ikke klarere å holde oss med to forsvar, blir argumentet slik. Det er da også akkurat her Diesen har møtt mest skepsis i sine år som forsvarssjef, til tross for at han iherdig har påstått at Forsvaret har lagt om i hovedsak av hensyn til hjemmeforsvaret, er det få som synes å ha trodd ham på det. Jeg tror at balansen mellom hjemme og ute-forsvaret er sentralt for flere forsvarspolitiske avveininger. Jeg vil derfor kort drøfte tre områder der jeg mener valget mellom fokus hjemme eller ute vil få konsekvenser for Forsvarets innretting fremover. De tre områdene er:

  • Forsvarets struktur og kapasiteter
  • Verneplikten
  • Profesjonsetikk og krigerkultur

 

Forsvarets struktur og kapasiteter

Om en velger i hovedsak å søke rasjonale for Forsvaret hjemme eller ute, vil valget få potensielt vidtrekkende konsekvenser for Forsvarets størrelse, struktur og kapasiteter. Hjemmeforsvaret må være mer balansert og kanskje også noe større enn det man kan tenke seg for et uteforsvar, som kan være mindre og mer nisjeorientert.

 

Jeg skal gi dere et eksempel på en måte å tenke på om uteforsvaret i denne sammenheng. For noen år siden hadde en kollega og jeg et lite fordypningsfag med noen kadetter ved Luftkrigsskolen som vi kalte Luftmakt i lavintensitetskonflikter. I løpet av studietiden ga vi kadettene i oppdrag å finne ut hvilke kapasiteter en burde holde seg med hvis en tenkte at fremtidens luftforsvar skulle være laget for å delta i operasjoner i utlandet. Kadettenes svar var transporthelikopter. Argumentet var at helikoptre hadde vært anvendt i så å si alle internasjonale operasjoner siden 60-tallet, samtidig som det var mangelvare innad i NATO-alliansen, spesielt i Europa. Ergo ville en eventuell norsk satsing på transporthelikoptre medføre en nisje som vi kunne selge inn til både FN, NATO, og evt EU, nærmest i en hver tenkelig internasjonal operasjon.

 

Selv om akkurat dette vitner om akademisk leking med argumentasjonsrekker, er poenget valid. Hvis et hovedmål med norsk sikkerhetspolitikk er å sikre at norske militære styrker er med der det skjer utenlands, for derigjennom å sikre norsk politisk innflytelse, ja så må vi ha styrker som er relevante. Dermed kan en voldsom nisjesatsing være veien å gå, fordi man da har kapasiteter som nærmest alltid vil få være med.

 

Hæren er den av forsvarsgrenene som har tatt dette poenget lengst. Hæren satser sterkt på internasjonale operasjoner som selve rasjonale for forsvarsgrenen. Som jeg hevdet innledningsvis er det et spenningsforhold mellom forsvarsgrenene ift hjemme og uteforsvaret. Det er merkelig nok, tatt Forsvarets historie i betraktning, Hæren som synes å være gjøkungen om vi sikter mot et hjemmeforsvar. Trusselbildet mot den norske stat pr i dag gir fra liten til nesten ingen relevans for tradisjonelle manøveravdelinger. Det er da også hovedårsaken til at de tre siste Forsvarssjefene, for øvrig alle fra Hæren, har anbefalt våre politiske myndigheter å bygge hærstrukturen såpass kraftig ned. De siste orienteringer jeg har fått om Hærens ideer om fremtidig struktur – jeg tar høyde for at de kan være noe utdaterte – tyder da også på at det er det internasjonale oppdrag som har vært styrende for strukturvalgene i Hæren. Hæren har store problemer med å begrunne sin nåværende struktur i et hjemmeforsvar.

 

Trusselbildet i nasjonal sammenheng er langt mer maritimt nå enn i invasjonsscenariene under den kalde krigen. De fleste hendelser og episoder en kan se for seg, vil være av maritim karakter, eller i det minste ha betydelige maritime innslag. Den største verdiskapningen skjer på en utvidet norsk sokkel, det være seg av petroleumsprodukter eller mat. Et hjemmeforsvar vil, som for øvrig også general Diesen har påpekt i en rekke sammenhenger, gi større relativ tyngde til sjø- og luftmilitære kapasiteter på bekostning av manøveravdelinger i Hæren. Det må da også bety at Hærens dominerende posisjon i det norske forsvaret ikke bare bør, men må forlates, om fokuset rettes på hjemmeforsvaret. Hæren fremstår som langt mer relevant for uteforsvaret.

 

Verneplikten

Et annet sentralt område av norsk forsvarspolitikk jeg mener berøres kraftig av hjemme-ute spørsmålet, er vernepliktens fremtidige skjebne.

 

For hjemmeforsvaret, eller rettere sagt for deler av hjemmeforsvaret, så som grensevakten, Garden, Heimevernet og deler av Luftforsvaret og Sjøforsvaret, er det fortsatt relativt lett å se en funksjon for verneplikten i militær sammenheng. Gitt det relativt lavintensive trusselbilde man ser mot norske områder i dag, kan vi anta at verneplikten kan fylle en relevant funksjon også i fremtidens hjemmeforsvar. Her tilhører jeg altså ikke de som mener at teknologien nå har blitt så avansert at vernepliktige ikke kan betjene den, snarere tror jeg at teknologien faktisk kan bety at mye blir enklere å operere. I tillegg skulle en kunne tro at dagens og morgendagens ungdom kommer til å være nokså teknologikompetente. Men, nok om det.

 

Hvis vi sikter mot et uteforsvar, så fordrer det – i motsetning til for hjemmeforsvaret – imidlertid at man argumenterer bredere enn ren forsvarsevne om man skal beholde verneplikten i noenlunde samme form som i dag. For internasjonale operasjoners vedkommende fungerer verneplikten i dag i beste fall som en rekrutteringsbrønn. Rent rasjonelt bør et uteforsvar medføre at verneplikten opphører å eksistere, den er allerede uthulet nok som den er.

 

Kommentator Kato Nykvist i Nationen hevder at norske politikere fører en strutsepolitikk i forhold til verneplikten. I frykt for å profesjonalisere Forsvaret i en slik retning at det til slutt blir bestående av skyteglade eventyrere, så velger de i følge Nykvist å opprettholde verneplikten som en slags fasade av kontakt mellom Forsvaret og samfunnet. Det er på tide med en realistisk vernepliktsdebatt, hevder Nykvist, gjerne med utgangspunkt i Diesens poenger om ytterligere profesjonalisering.[3]

 

La oss forsøke å holde tunga beint i munnen her nå. Hvis vi mener at Forsvaret skal utvikle seg enda mer i retning av et uteforsvar, og hvis man utelukkende legger Forsvarets behov til grunn, bør nok verneplikten ikke bare diskuteres, den bør avvikles.

 

Men kan det tenkes andre grunner til at vi skal beholde verneplikten, selv med et uteforsvar? Det sentrale argumentet her, blant annet gjentatt i det nye strategiske konseptet for Forsvaret ”Evne til innsats”, er at det norske forsvaret ikke bare skal være for folket, men av folket. Ved at det er den gjengse mann og kvinne som tjenestegjør i Forsvaret, så skal samfunnets verdier også være Forsvarets verdier.

 

Her kan man naturligvis innvende at når avtjeningsgraden beveger seg ned mot 30 % av kun den mannlige delen av befolkningen, er deler av dette argumentet tynnslitt. Skal Forsvaret forankres i samfunnet gjennom verneplikten, så må antallet som avtjener den betydelig opp. Imidlertid er verneplikten, til tross for den lave avtjeningsgraden, fortsatt en garantist for at Forsvaret faktisk utgjøres av folket, det er først når vi eventuelt profesjonaliserer fullstendig at begrepet folkeforsvar blir helt hult.

 

Hvis man er av den oppfatning at Forsvaret skal være av folket og gjenspeile det norske samfunnets verdier og normer, kan man derfor velge å beholde verneplikten, av denne grunn alene.

 

Profesjonsetikk og krigerkultur

Akkurat her berører vi nå indirekte en av de sentrale debattene om det norske Forsvaret det siste året, debatten om den såkalte krigerkulturen. Jeg er svært positiv til at dette debatteres åpent og bredt i det norske samfunnet, det er særdeles viktig for Forsvaret og for den enkelte soldat at offentligheten vet hva det norske Forsvaret gjør i internasjonale operasjoner. La oss også slå fast at denne krigerkulturen er uløselig knyttet til internasjonaliseringen av Forsvaret, det er skarpe operasjoner i Afghanistan som har tvunget fram en debatt om dette. Dermed blir balansen mellom hjemme- og uteforsvar, samt uteforsvarets karakter nokså sentral ift denne krigerkulturens uttrykk.

 

Jeg er dypt skeptisk til mange sider ved en del av synspunktene knyttet til den såkalte krigerkulturen og argumentene som er fremført i debatten. La meg innvie dere i fem av mine poenger eller bekymringer i så henseende.

 

For det første synes jeg argumentet om at profesjonelle avdelinger nærmest som en nødvendighet utvikler en for aggressiv krigerkultur, er svært tynt. Det er ikke noen nødvendig sammenheng mellom profesjonelle styrker og skyteglade eventyrere som ønsker å krige. Eksemplet på det motsatte finnes blant våre egne. Deler av Luftforsvaret og Sjøforsvaret har vært mer eller mindre profesjonelle styrker i lang tid. Samtlige av Luftforsvarets flyskvadroner og også våre Kontroll og Varslingsstasjoner, er så å si profesjonelle avdelinger, og de har vært det lenge. Jeg kjenner mange av disse miljøene og en rekke av de offiserene som jobber der. Det finnes ikke fnugg av aggressiv og krigslysten krigerkultur i disse avdelingene. Men de er svært profesjonelle og dyktige. Også jagerflygere blir tilfredse når de ser at de lykkes med å levere våpen på det mål som er utpekt for dem, i et stressende kampmiljø. Men, jeg har fortsatt til gode å møte noen som har lyst til å kjenne hvordan det er å drepe, eller som har lyst til å komme i kamp bare for å få vist at man duger.

 

For det andre er jeg bekymret over at det muligens er i ferd med å utvikle seg direkte usunne holdninger blant norske offiserer og soldater, i hvert fall hvis rapporteringen i norsk presse er troverdig. Personlig har jeg blitt skremt av noen av holdningene til personell som i hvert fall har tjenestegjort i den norske hæren, avdekket blant annet av Aftenposten i høst. Man snakker, etter mitt syn uheldig nok – om en krigerkultur. Uansett om vi går i retning av mer profesjonelle styrker eller ei, må det tas et oppgjør med en del feilslåtte holdninger som synes å være eksisterende i noen miljøer.

 

La meg først slå fast at vi har grunn til å være stolte over hva norske avdelinger, spesielt fra Hæren, får til i Afghanistan, også når de er i kamp. Å mestre i strid er den ytterste test for en militær avdeling, og jeg er enig med flere kommentatorer som har påpekt at dette bør man være stolt av. Imidlertid betyr dette ikke at vi skal eller bør ønske oss mer kamp. Heri ligger min bekymring.

 

Et av argumentene som fremføres er at man opplever tilfredsstillelse når man endelig får prøvd det man har trent så mye på. Det er naturligvis forståelig. Men å gå fra den følelsen til å ønske seg en aldri så liten kamp – det er å tråkke langt over en etisk grense for offiserer. Vi må jo få prøvd det vi trener så mye på sier man, og så sammenligner man seg med kirurger. Har du hørt på maken!
Analogien, mine dammer og herrer, er så feilslått som den kan få blitt, kirurger reparerer folk, soldater ødelegger dem. Og soldater skal altså kunne ødelegge svært effektivt om de må, men de skal ikke ønske seg det. Det samme skal da heller ikke kirurger, om de kjeder seg litt på en vakt der nede på St Olavs akuttmottak, skal de ikke sitte og håpe på en aldri så liten trafikkulykke så det blir noe å gjøre.

 

Årsaken til at man ikke skal ønske seg slikt er naturligvis at både trafikkulykker og krig medfører død og elendighet for andre folk. En god og sunn profesjonsetikk, det være seg for både kirurger og soldater, innebærer altså ikke at man skal ønske seg død og elendighet for andre mennesker. Men soldater skal være beredt til å drepe – om de må.

 

Undrer meg på hva som hadde skjedd om de amerikanske eller sovjetiske soldatene som bestyrte atomvåpnene under den kalde krigen – eller for den saks skyld i dag – hadde tenkt på den måten?[4] De driller og driller de, men de får aldri praktisert skikkelig. Og gudskjelov for det!

 

Soldatyrket er et yrke man skal trene på, men samtidig ikke ønske å praktisere. Det betyr altså ikke – og la meg gjenta dette – at man ikke kan føle tilfredsstillelse hvis en selv, ens våpen og ens avdeling fungerer i en stridssituasjon. Men, man skal altså ikke som soldat ønske å slåss. Årsaken er simpelthen at vårt yrke – når man må praktisere kjernekompetansen – medfører død og fordervelse for andre folk. Våpenmakt skal være siste utvei, så også for norske soldater i Afghanistan. Vi skal slåss og slåss godt og effektivt – men først når vi må!

 

Dette handler i bunn og grunn om hvorfor vi har et forsvar. Er Forsvaret til for å forhindre krig eller til for å krige? Jeg vil altså si at det utvilsomt er til for å forhindre krig, men om det må krige, så skal det naturligvis gjøre det på best mulig måte. Slik begynner da også de overordnede sikkerhetspolitiske målene til Norge: ”Å forebygge krig…”[5]. Den store ideen med et forsvar er altså nettopp det; Forsvar.

 

Å ha et forsvar som er til for å forebygge krig, men som samtidig kan krige hvis det må, er det mål vi må streve mot. Heri ligger intet motsetningsforhold, det konstrueres i så fall bare hos umodne offiserer og soldater.

 

Mitt tredje poeng omkring denne krigerkulturen er derfor at jeg liker begrepet svært dårlig. Jeg tror man kunne valgt et smartere begrep for å signalisere avstand til de altfor aggressive krigerkulturene vi finner i andre land – eksempelvis USA. Jeg sier meg derfor enig med synspunktene oberstløytnant Palle Ydstebø har fremført flere ganger, om at det vi skal dyrke frem er en soldatkultur, der æresbegrepet – også i form av kontrollert voldsbruk – står sterkt. Krigere – som Ydstebø påpeker godt – kriger for krigens skyld – og dit skal vi vel neppe?[6]

 

For det fjerde, så er det tilsynelatende slik at man tror at denne offensive krigerkulturen har kommet for å bli på grunn av at norske soldater faktisk slåss ganske mye i Afghanistan. Det er naturligvis rett at norske soldater slåss nokså mye i Afghanistan, senest nå på torsdag i følge rapportene. Men, og dette er et stort historisk men, norske internasjonale operasjoner har sjelden vært av det intensive slaget vi finner i Afghanistan. Det betyr at Afghanistan kan være et unntak, og vi skal vokte oss vel for å gå i den klassiske fella å tro at dagens typiske konflikt – Afghanistan – er det typiske for fremtidens operasjoner. Det kan likeså godt være piratoppdraget utenfor Somalia eller feltsykehuset i Tsjad eller noe helt annet som er fremtiden, det vet vi rett og slett ikke. Afghanistan-oppdraget, når det nå måtte ende, setter naturligvis sitt kraftige samtidige preg på Forsvaret, men vi skal vokte oss vel for å la Afghanistan være vår guide til fremtiden.

 

I tillegg kommer det paradoks at den krigerkultur enkelte synes å mene vi burde framelske blant våre soldater i Afghanistan, står i kontrast til den kultur vi trenger i det jeg tidligere har kalt hverdagsforsvaret. Vi skal vokte oss vel for å holde oss med kystvaktskippere, jagerflygere, Orionskippere eller fregattsjefer med krigermentalitet, slike er vi langt fra tjent med i den daglige dont her hjemme.[7]

 

Mitt femte poeng hva gjelder denne krigerkulturen, er at jeg, i kontrast til hva general Diesen har fokusert på gjennom foredrag og artikler om profesjonsetikken og krigerkulturen, at også vårt nye, mindre og skarpere forsvar, må ha store ideer å tro på. Her er det snakk om ideer som er større enn oss selv. Om frihet, likeverd og demokrati. Ofrene som den enkelte skal kunne gi som soldat må være tuftet på ting som er større enn en selv og ens kamerater. De store ideene, de politiske filosofiene om man vil, den grunnleggende etikken, for oss den største ideen av dem alle – at Forsvaret er til for å skape trygghet for andre, at det faktisk er slik at de i uniform tar risiko fordi noen andre skal føle seg trygge – de ideene må vi aldri glemme i diskusjonen om profesjonsetikk. Begrepet Forsvaret sier jo ganske mye, vi skal forsvare noe noen andre verdsetter.

 

Konklusjon

Av de to typene forsvar jeg har diskutert i dette foredraget; et hjemmeforsvar og et uteforsvar, er det etter mitt syn bare det første alternativet som kan opprettholdes over tid. Uten en viss forankring i folket i form av at Forsvaret er garantisten for sikkerhet for folket og landet her hjemme, og at det er det som danner utgangspunkt for selve strukturen, vil man slite med selve det legitime grunnlaget for våpenmakten: hvorfor skal landet bruke 35 milliarder av sine kroner til en organisasjon som ikke gir noe tilbake? Her er jeg for øvrig helt på linje med den sittende regjeringen, som klart og tydelig i den nye regjeringserklæringen har sagt fra at Forsvarets tilstedeværelse i nordområdene er ”Forsvarets førsteprioritet og dimensjonerende for strukturen.”[8]

 

Hjemmeforsvaret med internasjonale avleggere, alternativ 2 blant de jeg har skissert her i dag, er således det eneste som gir et tilstrekkelig rasjonale for Forsvaret. Da må vi trolig kvitte oss med deler av den nyvunne krigerkulturen, og vi kan beholde verneplikten, rett og slett fordi den sikrer at forsvaret utgjøres av folket. Det kan, mine damer og herrer, gå på bekostning av Hærens dominerende posisjon i Forsvaret. Men det offeret får man tåle, selv her i den norske Hærens mest tradisjonsrike intellektuelle bastion!

[1] Dette står i en viss kontrast til den sittende regjeringens politikk, siden de i sin regjeringserklæring klart og tydelig varsler at de ønsker å prioritere FN-ledede operasjoner (s. 10). Men, det sa de også i 2005, uten at det har medført det store skiftet i norske prioriteringer (her er det engasjementet i Afghanistan som styrer norsk politikk i stor grad, ikke omvendt). I tillegg er ikke FN-operasjoner i dag nødvendigvis ren fredsbevaring, enkelte av dem har mer offensiv karakter og mandat.

[2] Forsvarsdepartementet, Styrke og Relevans. Strategisk konsept for Forsvaret, Oslo: 2005, Forsvarsdepartementet, pkt. 188, s. 77.

[3] Se Kato Nykvists kommentar i Nationen 5.10.2009, http://www.nationen.no/meninger/kommentar/article4624715.ece

 

[4] Takk til stipendiatkollega Espen Storli ved NTNU for dette poenget.

[5] Her gjengitt fra Forsvarsdepartementet (2009): ”Evne til innsats. Strategisk konsept for Forsvaret”, lastet ned fra http://www.regjeringen.no/upload/FD/Dokumenter/Evne-til-innsats_strategisk-konsept-for-Forsvaret.pdf, s. 9

[6] Se eksempelvis Ydstebø, Palle (2009): Soldatkultur, ikke krigerkultur” i Edström, Håkan, Lunde, Nils Terje og Matlary, Janne Haaland (red.): Krigerkultur i en fredsnasjon: norsk militærprofesjon i endring, Oslo: Abstrakt forlag

[7] Takk til Gjert Lage Dyndal for dette poenget

[8] Se ”Politisk plattform for flertallsregjeringen utgått av Arbeideropartiet, Sosialistisk Venstrepart og Senterpartiet, 2009-2013”, tilgjengelig fra http://arbeiderpartiet.no/Politikken/Politisk-plattform-2009-13, s. 10