Skip to content

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 7. oktober 2013

Nils Holme, tidligere direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt

 

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

«Forsvarspolitikken og Forsvarets operative evne»

 

 

 

Innledning

Utgangspunktet for dette foredraget er at forsvarspolitikken er urealistisk fordi det ikke er samsvar mellom på den ene siden de overordnede, politisk vedtatte oppgaver og krav til Forsvaret, og på den andre budsjettgrunnlaget for å ivareta disse oppgavene. Denne mangelen på realisme i har ført til at vi samlet sett har et mindre slagkraftig forsvar enn budsjettene skulle tilsi, og til at Forsvaret i dag har en sterkt begrenset evne til å møte utfordringer ut over de løpende fredsoppgavene.

 

Jeg skal først belyse noen grunnleggende trekke ved forsvarspolitikken. Dernest skal jeg gi en oppsummering av virkningene av denne politikken for dagens operative evne i Forsvaret. Så noen ord om de praktiske årsakene til at Forsvarets langtidsplaner regelmessig er overambisiøse. Til slutt vil jeg drøfte tiltak som kan bidra til å sikre klarere mål for Forsvaret, og bedre samsvar mellom mål og midler i planleggingen.

 

Forsvarspolitikk er noe for seg selv.

På den ene siden hersker bred politisk enighet om de overordnede spørsmålene: Hvorfor vi må ha et militært forsvar, hva dets oppgaver skal være og hvilke styrker som kreves for å ivareta oppgavene. Med de endrede sikkerhetspolitiske utfordringene etter den kalde krigens slutt har det også vært enighet i hovedsak, om enn ikke alltid i detaljene, om at Forsvaret måtte omstilles fra et meget stort mobiliseringsforsvar til et langt mindre og stående innsatsforsvar. Videre hersker det bred enighet om forsvarsbudsjettets størrelse, med det forbehold at to partier har ønsket å heve det med 2-3 prosent. Men til tross for denne politiske enigheten er planleggingen av Forsvaret preget av målkonflikter, underbudsjettering og mangel på planfasthet i en grad som altså gir oss et langt svakere forsvar enn det bevilgningene skulle tilsi. Det er også svakere enn det som kreves for å ivareta de politisk omforente oppgavene.

 

Denne vedvarende mangelen på virkelighetskontakt i politikken er mulig fordi tilstanden i Forsvaret ikke er synlig for den politiske opinion. Så lenge Forsvaret ikke utfordres i de oppgavene organisasjonen er dimensjonert for å håndtere, det vil si militære anslag mot Norge, får offentligheten sjelden klare bevis for resultatene av forsvarspolitikken. På andre politikkområder ser vi hvordan slående hendelser og personfokuserte reportasjer gir grunnlag for debatt og engasjement. Det gjelder håndteringen av asylsøknader, behandlingskøer i helsevesenet, kunnskapsundersøkelser i skolen, togforsinkelser, og så videre. Blir misforholdene tydelige nok, følger politisk engasjement for nødvendige endringer. Med Forsvaret er det annerledes. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for utenforstående. Om alvorlige mangler blir påpekt av Riksrevisjonen eller andre med innsikt, slår opinionen og politikerne seg til ro med offisielle forklaringer om at virkningene av manglene egentlig er overdrevet, og at de i alle fall er forbigående fordi det foreligger planer for forbedring. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne til å løse sine oppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke til den foreliggende situasjon. Slik får oppfyllelsen av planene karakter av en evig marsj mot regnbuens fot.

 

Mangel på tilbakemelding fra virkeligheten gjelder naturligvis også for Forsvarets kanskje viktigste funksjon, som er å avverge maktbruk mot oss. Vi kan glede oss over at trusler og maktbruk ikke inntreffer, men vi kan ikke vite hvilken rolle vårt forsvar spiller for andre staters politikk overfor oss.

 

Disse forholdene representerer en særlig utfordring i en tid hvor den politiske dagsorden i stor grad drives av hendelser som rapporteres i mediene. Desto viktigere er det å vurdere praktiske tiltak som kan bringe mer realisme i forsvarsplanleggingen, vekk fra dagens virkelighetsflukt.

 

Arvesynden

Virkelighetsflukten er forankret i en kulturell arv fra den kalde krigen.

Etter debattene som ledet til vårt NATO-medlemskap i 1949 har sikkerhetspolitikk og forsvarspolitikk ikke vært tema for politisk uenighet av vesentlig betydning. Sovjets konfrontasjonslinje under den kalde krigen, i så vel retorikk som militær oppbygning og nærgående øvelsesaktivitet, kunne bare oppfattes som truende. Vårt land var geografisk og militært meget utsatt. Det utviklet seg en bred oppslutning om innretningen av Forsvaret innenfor rammen av NATOs strategi og planverk. Med de sikkerhetspolitiske rammene frosset og det overordnede forsvarskonseptet fastlagt i NATO-samarbeidet, var forsvarsplanleggingen i hovedsak redusert til det fagmilitære nivå. Det var lite rom for rent politiske vurderinger og politiske valg. Stortingsdokumentene speilet denne situasjonen. Regelmessige budsjettøkninger fulgte i stor grad av underforstått behov. I tillegg medførte det høye spenningsnivået, og den tilsvarende høye beredskapen i de stående staber og avdelinger, også et sterkt hemmelighold. Av taktisk nødvendighet ble Forsvarets svakheter våre best bevarte hemmeligheter. Men med hemmeligholdet utviklet det seg også en kultur for fortrengning av problemer. Det gjaldt i Forsvarsdepartementet, og i høy grad innenfor Forsvaret selv.

 

Gjennom førti år ble denne kulturen så sterk at vi ennå, over tyve år etter den kalde krigens slutt, ikke har maktet å tilpasse styringsprosessene til reelle politiske utfordringer basert på åpenhet om hvilken forsvarsevne som kreves, og hvilken kapasitet Forsvaret kan levere innenfor gitte budsjettrammer.

 

Stortingsdokumentene

Forsvarspolitikken er basert på de dokumentene som blir sendt til Stortinget fra Forsvarsdepartementet, og i en viss grad også fra Riksrevisjonen. Og her ligger problemet. I tradisjonen fra den kalde krigen er dokumentene slik utformet at de lister opp oppgaver for Forsvaret, men gir ikke grunnlag for politisk forståelse av hvilke kapasiteter Forsvarets må ha for å løse oppgavene. Dokumentene klargjør heller ikke i hvilken grad disse kapasitetene eksisterer, eller hva som eventuelt vil kreves for å realisere dem. Det gis ingen holdepunkter for oppgaveprioritering. Stortinget inviteres til å vedta en strukturtabell, en fortegnelse over avdelinger, fartøyer og fly, samt – politisk meget viktig – lokaliseringen av tjenestesteder. Videre godkjenner Stortinget større investeringer og en lang rekke mindre enkeltsaker. Men de overordnede saksforhold, som gjelder hensikten med Forsvaret og nødvendigheten av forsvarsutgiftene, blir ikke belyst på en måte som tillater noen reell politisk vurdering.

 

Den gjeldende langtidsplanen for perioden 2013-2016, vedtatt av Stortinget i juni 2012, er et gyldig eksempel. Innledende kapitler om sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingstrekk gir føringer i meget generelle vendinger. Fremstillingen gir hverken prioritering av oppgaver eller spesifikke krav utover administrative detaljer som etterlevelse av byggforskrifter, osv. Med fravær av konkrete rammer for planlegging fremstår tekstene mest som uttrykk for alminnelige iakttagelser og ønskemål.

 

I langtidsplanens kap. 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer er Forsvarets oppgaver sammenfattet under ni overskrifter, – velkjente for denne forsamling:

 

  1. Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet
  2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar
  3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig
  4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning
  5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter
  6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder
  7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner
  8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området
  9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale oppgaver

 

Hver av oppgavene er utdypet i generelle vendinger. Med ett viktig unntak gir oppgavebeskrivelsen ikke grunnlag for vurdering av hvilken kapasitet Forsvaret må ha for å løse oppgaven. Unntaket er internasjonale, fredsstøttene operasjoner (oppgave 7), hvor styrkekravet er spesifisert som følger (her forkortet):

 

Hæren skal kunne levere en bataljonstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid. Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer. … En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for nasjonal virksomhet.

 

Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag til et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder. … Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrke, herunder tidvis ta ledelsen over styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering.

 

Luftforsvaret skal kunne etablere et styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele forsvarsstrukturen.

 

Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som er beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller geografisk atskilte operasjonsområder samtidig. … Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført.

 

Så langt Langtidsplanens mål for styrkeinnsats for internasjonale operasjoner.

 

Dette er tydelige målsetninger som grunnlag for planlegging. Problemet er at kapasiteten for internasjonale operasjoner ikke er forutsatt å være dimensjonerende for Forsvaret. Selv om det ikke er direkte uttrykt i langtidsplanen, utgjør nipunktslisten over Forsvarets oppgaver også løselig en prioritetsliste for dimensjonering. I hvert fall hersker det ikke tvil om at de nasjonale oppgavene, det vil si nasjonal krisehåndtering, avverging av trusler og angrep, og kapasitet til å avvise angrep, eventuelt i rammen av NATO-operasjoner, utgjør hovedbegrunnelsen for å holde et militært forsvar. Det er disse oppgavene som skal være dimensjonerende. Dette fremgår også tydelig i den videre fremstillingen i langtidsplanen. Det hersker heller ikke tvil om at disse oppgavene setter langt større krav til Forsvarets kapasitet enn deltagelsen i internasjonale operasjoner og de øvrige fredsoppgavene. De nasjonale oppgavene vil således være dimensjonerende, men uten at det er satt rammer for innsatsevne for dem, slik det er gjort for deltagelse i internasjonale operasjoner. Når det gjelder internasjonale operasjoner, ligger forøvrig målene, som vi skal se, godt i overkant av dagens kapasitet.

 

Forsvarets operative struktur er som nevnt oppsummert i stortingsdokumentene i en tabell. I realiteten er det avdelingene listet i denne tabellen Stortinget «kjøper» med de årlige bevilgningene til Forsvaret. Men omtalen av evne holdes på et rent kvalitativt og så overflatisk plan at det ikke er mulig å trekke slutninger om hvilken reell evne Forsvaret har for løsing av de oppgavene som dokumentene beskriver. Imidlertid er det mulig å få et visst bilde av Forsvarets operative evne gjennom opplysninger fra åpne kilder som Forsvarets årsrapport, Riksrevisjonens rapporter og ansvarliges offentlige uttalelser, og oppslag i mediene. Som vi skal se har Forsvaret av ulike årsaker en så begrenset evne til innsats at vi står overfor en klar ubalanse mellom oppgaver, nominell struktur og kapitalinvesteringer på den ene side, og faktisk evne til innsats på den andre.

 

Forsvarets operative evne

Med fare for å fremstå som bedrevitende for denne forsamlingen vil jeg minne om de tre hovedelementene i omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen:

 

  • Kvalitetsforbedring, drevet av nye utfordringer og nye teknologiske muligheter
  • Omstilling fra mobiliseringsforsvar til et stående innsatsforsvar
  • En økonomidrevet, radikal reduksjon av Forsvarets styrkestruktur

 

Kvalitetsforbedringen er markant, og gjelder hele Forsvaret. Den omfatter nytt materiell med betydelige teknologiske løft, bedre øvingssystemer, øket profesjonalisering og spesialisering, og til dels også ny taktikk og stridsteknikk som er muliggjort av de øvrige forbedringene.
På flere områder er forbedring et for svakt ord. Det dreier seg om fornyelser som er så gjennomgripende at det er lite relevant å diskutere spørsmål på taktisk nivå med utgangspunkt i 10-20 år gamle erfaringer. Påstander som kan høres fra politisk hold om at vi har fått et forsvar som kvalitativt er på nivå med de beste i verden kan meget vel være riktige, om vurderingen begrenses til Forsvarets spisskapasiteter. Det ligger imidlertid utenfor dette foredragets ramme å vurdere de enkelte avdelingenes taktiske kapasitet.

 

Her skal jeg belyse, for hver av forsvarsgrenene, hva omstillingen til innsatsforsvar og reduksjonene i strukturen har medført for faktisk tilgjengelighet av styrkene.

 

Hæren

Omstillingen fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar gjelder i størst grad Hæren. Mot slutten av den kalde krigen hadde Hæren en fredsoppsetning på omkring 15 000 personer. På det meste omfattet mobiliseringsstyrken omkring 160.000 personell fordelt på 12 mobiliseringsbrigader. Kvaliteten av disse brigadene varierte sterkt med hensyn til personelloppsetning, materiell og øving. Det er ikke urimelig å hevde at omkring halvparten av brigadene var så svake at de neppe kunne løst annet enn de aller enkleste oppdrag om de hadde blitt oppsatt som ledd i en generell mobilisering. Vi skal merke oss at svakhetene var erkjent og rapportert fra avdelingsnivå. I ettertid kan man undres over at en så stor systemsvakhet i forsvarsplanleggingen kunne bestå gjennom den kalde krigen. Men i alle fall, da truslene fra Sovjetunionen bortfalt, ble mobiliseringskonseptet etter hvert forlatt. Det nye innsatskonseptet bygger på at alle Hærens oppgaver skal ivaretas av stående avdelinger, eventuelt med styrkelse av et mindre antall reservepersonell. Den samlede personellstyrken er nå ca 4500 fast ansatte, og ca 4800 vernepliktige (2012).

 

Grensevakten og HM Kongens Garde ivaretar sine løpende fredsoppgaver. Kjernen i innsatsstyrken er de tre manøverbataljonene: Panserbataljonen og 2. bataljon i nord, og Telemark bataljon i sør. Telemark bataljon er som kjent i hovedsak oppsatt med vervede, mens bataljonene i nord er basert på vernepliktige mannskaper. Bataljonen som er basert på vervede fornyer personellet løpende og er normalt klar for innsats til enhver tid, om enn periodevis med redusert personellstyrke. Oppsetningene med vernepliktige gir derimot sterkt begrenset tilgjengelighet for oppdrag. Av førstegangstjenestens 12 måneder medgår 9 måneder til utdannelse og avdelingsøvelser. Dette gir tre måneder per år tilgjengelighet for oppdrag som krever full taktisk kapasitet. Med to slike bataljoner i Nord-Norge vil det si at Hæren har kapasitet for de mest krevende oppdragene med bare en bataljon av gangen og da i gjennomsnitt samlet bare seks måneder av året. Forsvarssjefen og hans forgjenger har ivret for en omstilling av Panserbataljonen til en avdeling av vervede, gjort mulig ved at de økede personellomkostningene dekkes ved nedleggelse av 2. bataljon. Dette vil sikre tilgjengeligheten av en trenet bataljon. Men forslaget fikk politisk motbør, vesentlig begrunnet i et ønske om å beholde verneplikten og førstegangstjenesten som ryggraden i landforsvaret. Dog er det bevegelse i saken. I budsjettproposisjonen for 2013 heter det:

 

«Panserbataljonen starter oppbyggingen fra i hovedsak å være en vernepliktsbataljon mot å bli likeverdig med Telemark bataljon med evne til hurtig innsats. Disse bataljonene, med støtteavdelinger, vil i hovedsak bestå av vervede, men med et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste. 2. bataljon omvæpnes til en lett infanteribataljon med lette avdelingsvåpen med høy mobilitet og ildkraft.»

 

I lys av hvordan omstillingsprosessen har vært drevet hittil er det nærliggende å forstå budsjettvedtaket slik at omstillingen av panserbataljonen og nedleggelse av 2. bataljon vil bli gjennomført, men gradvis med kostbare mellomløsninger over flere år, i den takt Stortinget motvillig gir samtykke.

 

Landforsvaret i nord lider også under andre strukturelle begrensninger. En begrensning er mangelen på kampluftvern. Spesielt i konflikt med en høyteknologisk motpart vil dette være en meget alvorlig svakhet. Med dagens fjernleverte og presisjonsstyrte våpen, og dekkende og nøyaktige overvåkningssystemer basert på satellitter, fly, droner og elektronisk etterretning, vil bakkestyrker uten luftvern være meget sårbare. I langtidsplanen forutsettes anskaffelse av kampluftvern, men tidsfasingen er ikke konkretisert.

 

En annen begrensning gjelder operasjonell mobilitet. Hæren i Nord-Norge er nå konsentrert i anlegg rundt Setermoen i Troms. Området var et naturlig valg ut fra driftshensyn i fred: Eksisterende infrastruktur fra den kalde krigen, gode øvelsesområder for alle typer trening og øvelser, inklusiv NATO-øvelser, nærhet til Bardufoss flystasjon, gode veiforbindelser i alle retninger, og så videre. Problemet knytter seg til en mulig innsats mot væpnede anslag. Det er ikke offentliggjort noe forsvarskonsept for hvordan tenkbare anslag skal møtes, men ut fra omtalen av utfordringene i de politiske dokumentene er det åpenbart at kaldkrigstrusselen om invasjon mot Troms østfra ikke er en faktor i planleggingen. Derimot tenker man seg – uspesifisert – mulige mindre anslag med meget kort varsel mot begrensede områder, rimeligvis ved kysten. Og så er spørsmålet: Hvordan kommer Hæren på kort varsel fra Setermoen til lokaliteter ved kysten i Nord-Troms eller Finmark? Veiforbindelsene er få og lange, og lett satt ut av spill. Helikopterkapasiteten er sterkt begrenset. Det gjennomføres da heller ikke øvelser med forflytninger til mulige innsatsområder på kysten, for innsats på operasjonelt tjenesteintegrert nivå.

 

Forsvarets årsrapport for 2011 omtaler ikke disse strukturelle spørsmålene. Derimot behandles måloppfyllelsen i forhold til den nominelle strukturen. I avsnitt Utfordringer og risiko (for Hæren) heter det:

 

«… Logistikkbasestrukturen står langt unna målsetningene gitt for planperioden (2009-2012), men dette har i lys av begrensede ressurser vært styrt og akseptert. Videre er det enkelte fagmiljøer som er marginale og sliter med å levere samtidig både til operasjoner i utlandet og styrker til nasjonal struktur og kompetanseoppbygging».

 

En reduksjon av utenlandsengasjementet vil rimeligvis bedre situasjonen. Ikke desto mindre er det vanskelig å se hvordan de begrensningene som er påpekt ovenfor (bortsett fra en profesjonalisering av Panserbataljonen) skal kunne avhjelpes innenfor de budsjettrammene planverket fastsetter.

 

Det synes rimelig å konkludere at Hæren hverken i dag eller i løpet av de nærmeste årene vil ha evnen til høyintensitets landstrid mot den typen mulige anslag som de vedtatte plandokumentene forutsetter som dimensjonerende.

Sjøforsvaret

Marinens struktur under den kalde krigen var utformet i Flåteplanen av 1960, tilpasset kystforsvar i rammen av NATOs strategi for Nordområdene. Strukturen omfattet på det meste 5 fregatter, 15 undervannsbåter, 2 korvetter, 59 missil-/torpedobåter og 12 mineryddingsfartøyer.

 

Et typisk driftsmønster for fartøyene var: Av fem fartøyer i en klasse var ett fartøy under teknisk vedlikehold, ett under oppøving av besetning, og tre fartøyer avgitt kampklare eller henimot kampklare til operativ myndighet. For antallmessig større klasser kunne operativ tilgjengelighet være gunstigere i perioder med særlig høyt spenningsnivå. Av 15 undervannsbåter hadde Marinen på 1970-tallet typisk 9-11 båter i operativ tjeneste, hovedsaklig i Nord-Norge. I dagens terminologi opererte Marinen under den kalde krigen etter kriteriene for et innsatsforsvar, selv om fartøyenes slagkraft ikke alltid lå på forutsatt nivå på grunn av tekniske problemer eller stadige utskiftninger av vernepliktige besetningsmedlemmer.

 

Etter den kalde krigens slutt har Marinen gjennomført en fornyelse av alle fartøysklassene. Etter mange års byggeprogrammer med diverse forsinkelser og tekniske innfasingsproblemer nærmer man seg nå fullførelsen av anskaffelsesprogrammene. Antallet fartøyer er blitt vesentlig redusert fra Flåteplanens struktur, men kapasiteten til det enkelte fartøy er meget sterkt forbedret. Marinen består nå av 5 fregatter, 6 undervannsbåter, 6 kystkorvetter (arvtagere av MTBene) og 6 mineryddingsfartøyer. Kvalitativt er disse fartøyene etter alt å dømme fullt på høyde med de beste sammenlignbare fartøysklasser internasjonalt, men det lave antallet fartøyer begrenser naturligvis omfanget av operasjoner de kan dekke.

 

Imidlertid setter driftsbudsjettet ytterligere begrensninger på fartøyenes tilgjengelighet for oppdrag. Driftsprofilen fra den kalde krigen er forlatt. Eksempelvis forutsetter planene til sammen tre besetninger for de fem fregattene. Dersom man ønsker å holde én fregatt kontinuerlig i operativ tjeneste, f.eks. i NATOs stående styrke etter målsetningen i langtidsplanen, krever det to besetninger. Den tredje besetningen er disponibel for de øvrige fire fartøyene. Denne besetningen er for tiden ikke komplett og vil i alle fall typisk være under oppøving, men tidvis forhåpentlig tilgjengelig for oppdrag.

 

Tilgjengeligheten av fartøyene for oppdrag er imidlertid ikke bare begrenset av antallet besetninger, men også av kapasiteten for teknisk vedlikehold og reservedeler. Begge deler er så kritiske at det i dag ikke er mulig å holde fire av de fem fartøyene teknisk operative. Forholdene er belyst offentlig, senest i Aftenposten sist fredag. Begrensningene vil rimeligvis forsterkes når fartøyene får tildelt sine sterkt forsinkede helikoptre og missiler mot overflatemål. Innføring av disse systemene vil medføre økede utgifter for vedlikehold og øvelser. Det siste gjelder spesielt for helikoptrene dersom disses potensial for anti-ubåtkrigføring skal realiseres.

 

Eksempelet belyser et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig kapasitet. Av fem fregatter med en samlet investering omkring 20 mrd kroner vil altså den tilgjengelige innsatsstyrken være bare 1-2 fartøyer for oppdrag av varighet ut over noen måneder. Forholdene er ikke vesentlig forskjellig for de øvrige fartøysklassene, som enten er under innfasing (kystkorvettene) eller undergår omfattende fornyelser. Det er et misforhold mellom ambisjonen og investeringene i antall fartøyer, og faktisk tilgjengelig kapasitet. En opplagt vei ut av misforholdet vil være å øke budsjettene slik at personelloppsetningene og teknisk støtte kan styrkes i nødvendig grad for at i hvert fall 3 av 5 fartøyer kan være regelmessig tilgjengelige for operativ innsats, hjemme eller ute etter behov. Hvor store budsjettøkninger som vil kreves for dette kan vanskelig vurderes av utenforstående. Beløpene vil naturligvis avhenge av hvor høyt målene for slagkraft og tilgjengelighet settes. Men ettersom de store investeringene i fartøyer og infrastruktur samt den faste delen av driftskostnadene er dekket av dagens budsjetter, vil budsjettøkninger for drift kunne gi en forholdsmessig betydelig bedring av tilgjengeligheten for oppdrag. Men dersom det ikke er politisk grunnlag for en budsjettøkning for Marinen av størrelsesorden kanskje en milliard kroner, må det utredes om et redusert ambisjonsnivå for antall fartøyer faktisk kan gi øket tilgjengelighet. Det er meget sannsynlig at man ved for eksempel å gi avkall på en eller to fregatter og konsentrere vedlikehold, oppgraderinger og drift om de gjenværende fartøyene, vil komme gunstigere ut med hensyn til samlet tilgjengelig kapasitet.

 

Den nåværende ubalansen mellom antall fartøyer i Marinen og driftsbudsjettet er ikke holdbar. Tilfeldige mangler som oppstår fordi oppleggene for bemanning og teknisk støtte er for svake gir større negativ virkning for stridsevnen enn om ambisjonene ble redusert og tilpasset driftsbudsjettene. Naturligvis vil det være meget bittert å måtte innse at store investeringer i fartøyer er bortkastet, men det er en pris vi regelmessig betaler i hele forsvarsplanleggingen, om enn mindre synlig, når vi nedlegger avdelinger, systemer og etablissementer vi nylig har investert i fordi driftsbudsjettene ikke strekker til.

 

Luftforsvaret

Luftforsvaret er den forsvarsgrenen som har gjennomgått de minste endringene etter den kalde krigen. Som Hæren har Luftforsvaret levert betydelige styrkebidrag i internasjonale operasjoner i de senere årene. Men det rapporteres problemer med kapasitet og reservedeler for å holde flyparken oppe. Tilgjengeligheten av det nye transportflyet C-130J rapporterer å ligge bak planene. Men problemene gjelder særlig for kampflyene F-16. Luftforsvaret disponerer nå 57 F-16. Til daglig er bare vel ¼ av disse teknisk tilgjengelig. Det er tidligere rapportert en betydelig underkapasitet på vedlikehold av flyene. I Forsvarets årsrapport for 2010 skriver Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO):

 

«Det er et gap mellom kundenes forventninger og det FLO med dagens ressurser er i stand til å levere. … Det er en gjennomgående utfordring å stille et tilstrekkelig antall flyskrog til disposisjon for Luftforsvaret. I tillegg er det for enkeltsystemer for lav tilgang på komponenter og reservedeler. … Til tross for en forbedring på reservedels- og komponentsiden foreligger det risiko for at manglende leveranser fra FLO vil påvirke tilgjengeligheten av luftmateriell.»

 

FLO var altså, innenfor sine daværende rammer, ikke var i stand til å understøtte Luftforsvaret som forutsatt. Dette er på linje med Riksrevisjonens tidligere vurdering. Den videre utvikling etter 2010 er ikke kommentert i årsrapporten for 2011 eller 2012 men det fremgår heller ikke at ressursene for vedlikehold er øket. Leveransen av de nye helikoptrene NH-90 er stadig forsinket, men vil belaste driftsbudsjettet ytterligere etter hvert som de fases inn.

 

I årsrapporten for 2010 opplyses videre at flytimene «har gitt tilstrekkelig trening til de antall kampflygere Luftforsvaret har hatt i 2010». Rapportene gir ingen vurdering av om antallet kampflygere ansees tilstrekkelig sett i forhold til totalt 57 fly. Uoffisielle vurderinger tilsier imidlertid at en mer realistisk teknisk og operativ tilgjengelighet av kampflyene vil kreve at antallet flygere økes tilsvarende oppsetning for en hel skvadron.

 

I tillegg til disse begrensningene har Luftforsvaret også strukturelle begrensninger i sårbarhet knyttet til basestrukturen, baseluftvernet og våpenbeholdninger som jeg ikke skal gå nærmere inn på her. Men i sum er bildet tydelig: Mens Luftforsvaret har gjennomført og vil fortsette å gjennomføre kvalitative forbedringer på et høyt internasjonalt nivå, vil omfanget av innsatsen i en nasjonal krigssituasjon ligge langt under det som antallet kampfly skulle tilsi i en ressursmessig balansert organisasjon.

 

Heimevernet

Langtidsplanen for perioden 2009-2012 fastsetter en styrke for Heimevernet på totalt 45 000 personell. Det har vist seg vanskelig å holde dette målet. I Forsvarets årsrapport for 2011, hvor det skrives under Utfordringer og risiko (for Heimevernet),:

 

«Utfordringene i 2012 vil være å rekruttere personell til styrkestrukturen med kvalifisert personell til alle distriktsstaber og holde oppe dagens nivå på områdestrukturen. Dagens dekningsgrad er 91 prosent i områdestrukturen og kan bli vanskelig å opprettholde. HV har en naturlig avgang/rotasjon på ca 3500 per år på grunn av alder, og det finnes ikke tilstrekkelige ressurser til å kle opp alt personell som skal erstatte den naturlige avgangen. … I tillegg har HV en betydelig ubalanse i befalsoppsetningen i flere av sine avdelinger»

 

Forsvarssjefens fagmilitære råd (2011) anbefaler en operativ struktur for Heimevernet på totalt 30000 mannskaper, fordelt på 3 000 i en innsatsstyrke og 27 000 i en områdestruktur. I den påfølgende langtidsproposisjonen for 2013-2016 ble det imidlertid foreslått å opprettholde Heimevernet med 45 000 totalt. Til dette kommenterer forsvarssjefen i vedlegg til proposisjonen:

«… En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og 45 000 personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats- og treningskonsept krever en vesentlig ressursøkning …»

 

Imidlertid ble proposisjonens forslag vedtatt av Stortinget, men uten vesentlig ressursøkning.

 

Operativ evne i sum

Alle forsvarsgrenene rapporterer begrensninger og problemer av slikt omfang og slik karakter et en manglende balanse mellom nominell struktur og faktisk tilgjengelige styrker er åpenbar. For Hæren og Sjøforsvaret er begrensningene så store at kapasiteten for nasjonalt krigsforsvar ut over de løpende fredsoppgavene vil være ytterst begrenset. For Luftforsvaret hefter det stor usikkerhet om innsatsen av kampfly på grunn av basesystemets sårbarhet, i tillegg til begrensningene i teknisk understøttelse og antallet kampflygere.

 

Årsaken er et betydelig misforhold mellom ambisjonene for Forsvarets størrelse og oppdrag på den ene siden, og budsjettgrunnlaget på den andre. Dette har negative følger også for ressursutnyttelsen. Når vi planlegger for mer enn vi økonomisk makter å fullføre, oppstår det huller og mangler i personelloppsetninger, materiell, teknisk understøttelse og øving i nær sagt hele strukturen. Behovet for reform av planleggingen er tydelig nok.

 

Økonomigrunnlaget

Dette bringer meg til innretningen av planarbeidet og da først økonomigrunnlaget.
Fra 1990 til 2000 ble budsjettet redusert med omkring tre milliarder 2012-kroner, eller omkring 10 %, for så å øke tilbake til nivået i 1990. I sammenligning med andre europeiske land er dette en svært gunstig budsjettutvikling.

 

Som andel av statsbudsjettet og andel av brutto nasjonalproduktet (BNP) er utviklingen av forsvarsbudsjettet imidlertid klart negativ. Fra et maksimum på 3 % av BNP (for fastlands-Norge) i 1990 har andelen sunket til 1,4 % i 2012.

 

BNP-andelen er interessant ved at den erfaringsmessig er et bedre uttrykk for utviklingen av forsvaret enn budsjettstørrelsen isolert. Erfaringen er at med konstant BNP-andel kan et forsvar vedlikeholdes med noenlunde konstant størrelse, med de kvalitetsmessige oppgraderinger som følger av den militærtekniske utviklingen. Dette skal forstås som en erfaringsmessig tommelfingerregel, – det lar seg ikke gjøre å påvise konkrete årsakssammenhenger for en slik korrelasjon. Derimot er det mulig å forklare hvorfor et konstant budsjett kompensert for alminnelig prisvekst (konsumprisindeksen, KPI) ikke opprettholder et konstant forsvar.

 

Den viktigste årsaken til prisveksten for forsvarsutgifter ligger i teknologisk utvikling. For sivile produkter utnyttes nye teknologiske muligheter både til å frembringe nye eller bedrede ytelser, og reduserte priser. Spesielt i forbrukermarkedet er priskonkurransen skarp. For militære systemer blir nye teknologiske muligheter ganske ensidig benyttet for å frembringe bedrede ytelser, fordi kvalitativ overlegenhet ofte er utslagsgivende i militære konfrontasjoner. Dermed blir det nærmest fritt løp for kostnadene. Hvis dette ikke kompenseres med økende budsjett eller rimeligere systemløsninger må antallene reduseres. Veksten i enhetskostnadene gjelder ikke bare selve anskaffelsen, men speiles også i kostnadene for vedlikehold og oppgraderinger.

 

Etter et regelverk fastsatt av Finansdepartementet gis det budsjettmessig kompensasjon for en såkalt sektorspesifikk kostnadsvekst for Forsvaret. Denne etterberegnes årlig på grunnlag av visse utgifter knyttet til driften som etter virksomhetens natur har steget raskere enn KPI, men den fanger altså ikke opp den teknologiske fordyrelsen som resulterer i høyere enhetspriser for materiellet. Etter Forsvarets forskningsinstitutts beregninger har den resulterende kjøpekraften av forsvarsbudsjettene, målt etter hvor mange enheter som kan anskaffes blitt nesten halvvert i perioden etter 1990.

Den manglende kompensasjonen for teknologisk fordyrelse, og manglende hensyn til dette i strukturplanleggingen, er en viktig årsak til misforholdet mellom planer, struktur og faktisk kapasitet som preger forsvarsplanleggingen. Men også andre årsaker gjort seg gjeldende.

 

Det har regelmessig vist seg at også estimatene for fremtidige kostnader har vært for lave. Dette gjelder for anskaffelser, og spesielt for driftskostnadene. Driftskostnadene er ekstremt vanskelige å beregne på forhånd for komplekse systemer som en fregatt eller et kampfly. En meget omtrentlig men nyttig metode kan være å benytte erfaringstall for forholdet mellom kostnadene for nyanskaffelse og drift for lignende systemer, eventuelt fra andre lands forsvar. Men her slår særinteressene inn. Miljøer i vedkommende forsvarsgren, håpefulle leverandører og andre som har interesser i å realisere prosjektet, utgjør sterke drivkrefter for å redusere anslagene. Alle tenkelige argumenter dukker opp for å begrunne at tidligere erfaringer ikke vil være gyldige for nettopp denne anskaffelsen. Teknologien er ny, vedlikeholdskonseptet er nytt, samarbeidsformene er nye, – og alt hevdes å trekke i retning av reduserte driftskostnader sett i forhold til anskaffelseskostnadene. Ettersom en rekke viktige anslag i alle fall vil være usikre, utnyttes usikkerheten av pådriverne til å redusere kostnadsanslagene forut for vedtak om anskaffelser. Under disse sterke pressene er kvalitetssikring ikke enkelt. Rent formelle kvalitetssikringsprosesser uten forankring i dyp teknisk fagkunnskap er ikke tilstrekkelig. Og heller ikke selvstendige faglige vurderinger når alltid frem om de ikke etterspørres på et organisasjonsnivå som har ansvar for helheten i forsvarsplanene. – Så lang om økonomien.

 

Forslag for reform

På det praktiske plan er utfordringen todelt: På den ene siden en omlegging av den politiske prosessen, på den andre bedring av Forsvarets evne til budsjettering. En realistisk forsvarspolitikk krever synliggjøring av sammenhengen mellom bevilgninger og Forsvarets evne til oppgaveløsing. Dagens politiske plandokumenter, budsjettdokumenter og resultatrapporter gjør ikke det.

 

Dagens politiske dokumenter er fokusert på en strukturplanlegging. Forsvarets styrkestruktur uttrykk i en tabell, men dokumentene sier bare i meget generelle vendinger hvilke oppgaver avdelinger, fartøyer og fly er relevante for, og ikke noe om hvilken innsats innsatsforsvaret skal kunne levere, eller faktisk kan levere. Stadige forsikringer fra forsvarsledelsen om at aktiviteten følger programmet oppsatt innenfor gitte budsjetter er i denne sammenheng ikke opplysende.

 

En bedre tilnærming vil være å fokusere på evnen til innsats. En slik kapasitetsplanlegging vil innebære å spesifisere – i grove trekk – for hver av Forsvarets hovedoppgaver i fred, krise og krig hvilke styrker som kan stilles. Og videre, spesifisere med hvilken varslingstid styrkene kan stilles, og antydningsvis hvilken utholdenhet de kan forutsettes å ha. Foruten at bevilgningene da kobles politisk direkte til Forsvarets evne og oppgaveløsing, vil en slik fremgangsmåte også innebære fordeler i planleggingen. Med fokus på Forsvarets utførende evne snarere enn nominell styrkestruktur vil planleggerne få incentiver til analyser for best mulig ressursutnyttelse. Hva gir størst tilgjengelighet for oppdrag, fem fregatter med 3 besetninger eller 3-4 fregatter med kanskje 4-5 besetninger? Hva med forholdet mellom maksimal innsats i fred, og evne og utholdenhet i mer krevende krigsoperasjoner? La politikerne velge på grunnlag belyste alternativer og forsvarssjefens tilrådning.

 

Fremgangsmåten vil imidlertid ikke fjerne alle svakhetene som bidrar til mangelen på realisme i dagens forsvarsplanlegging. Mest alvorlige av disse er håndteringen av den teknologidrevne kostnadsveksten, og den rotfaste tradisjonen med undervurdering av driftsutgiftene knyttet til planlagte større anskaffelser som kampfartøyer og kampfly. Løsning av disse problemene vil kreve skjerpet faglig innsats under et tydeligere organisatorisk ansvar en det dagens organisering gir rom for.

 

Til slutt: Høyre og Fremskrittspartiet har i sine valgprogrammer satt kritisk lys på Forsvarets reelle kapasitet og økonomi. Det gjenstår å se hvordan den nye regjeringen vil følge dette opp. Men det ligger et tidspress på å få opprettet en realistisk, kapasitetsorientert planlegging. Bare fra et slikt grunnlag kan vi håpe på et nødvendig samsvar mellom mål, struktur, reell kapasitet og budsjetter for Forsvaret. En slik plan vil også være en forutsetning for en budsjettmessig ansvarlig innfasing av anskaffelsene av nye kampfly og eventuelt nye undervannsbåter. Disse prosjektene er store nok til hver for seg å ødelegge all sammenheng i Forsvarets faktiske kapasitet dersom de iverksettes på økonomisk sviktende grunnlag. Så får det vise seg om den brede forsvarspolitiske enigheten overlever møtet med virkelighetens begrensninger. Det er imidlertid en risiko vi må ta, for dagens brede politiske enighet på virkelighetsfjerne premisser er den dårligste løsningen.

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 25. oktober 2010

ved

Robert Dalsjö
Forskningsledare FOI, Ph. D.

Sveriges Säkerhets- och Försvarspolitik efter valet

Den borgerliga alliansen vann valet, men förlorade sin egna majoritet. Man fick fler röster än i det förra valet, men eftersom ett missnöjesparti klarade spärren till riksdagen har vi fått en parlamentarisk situation där regeringen  har 173 röster av 349 i riksdagen, två röster kort om egen majoritet. Sverige har haft minoritetsregeringar under lång tid, och det behöver inte vara något allvarligt problem att regera med några röster kort. Detta särskilt som den röd-gröna oppositionen sagt att den inte vill ha något att göra med det invandringskritiska missnöjespartiet Sverigedemokraterna. Även om det ter sig osannolikt, kan man inte utesluta att Sverigedemokraterna i enskilda frågor stöder de röd-grönas förslag.

Just nu pågår samtal om villkoren för förlängning av det svenska bidraget till ISAF. Regeringen samtalar med de röd-gröna för att försöka att hitta en gemensam linje. Afghanistan är ett bra exempel på en fråga där regeringens förlust av sin egna majoritet kan bli ett problem. Det f.d. kommunistiska vänsterpartiet har fått ett betydande genomslag i den röd-gröna koalitionens programförklaring om utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta är ett potentiellt problem vad gäller Sveriges fortsatta integration i de västliga säkerhetsstrukturerna.

Samtidigt har den röd-gröna koalitionen inre problem. Socialdemokraternas ledare Mona Sahlin ville först göra upp med bara miljöpartiet de gröna, utan vänsterpartiet, men partiet tvang henne att också ta med vänsterpartiet. Historiskt har det varit en central uppgift för den svenska socialdemokratin att hålla kommunisterna ute, särskilt från frågor som rör utrikes- och försvarspolitik.  De inre spänningarna inom de röd-gröna kan göra att koalitionen inte kan hålla samman. Afghanistanfrågan blir här en viktig prövosten.

Den borgerliga alliansen har under den förra mandatperioden fått riksdagens stöd för en omfattande förändring av Sveriges Säkerhets- och Försvarspolitik. Försvarsminister Sten Tolgfors började på minus efter Mikael Odenbergs magnifika sorti,  men har stegvis vunnit ökad respekt för sin förmåga och sitt engagemang. Han har lyckats driva genom den största reformen av svensk säkerhets- och försvarspolitik på 100 år, som godkändes av Riksdagen sommaren 2009. Uppgiften för den kommande mandatperioden är att genomföra reformen, att gå från ord till handling. Motstånd kommer att finnas på många håll, där förändring ses som förnedring, eller där intressen står på spel. Det är bara att förvänta sig att de aviserade stora förändringarna på personalområdet och på materielsidan kommer att möta motstånd. Men förändringar – radikala förändringar – är nödvändiga om vi ska få ett försvar med operativ förmåga som är tillängligt här och nu, för uppgifter hemma, i närområdet, och längre bort. Enligt planerna ska den nya försvarsorganisationen, Insatsorganisation 2014, vara intagen om mindre än fyra år. Vi har fyra spännande år framför oss.

*

Många människor, både i Sverige och utomlands, tror fortfarande att Sverige är neutralt. Neutralitet har tillsammans med modernitet och välfärdsstat varit viktiga komponenter i den svenska självbilden under efterkrigstiden, och upphöjdes enligt många forskare till en sorts överideologi.

Sedan tidigt 1990-tal har statsmakterna steg för steg förändrat den säkerhetspolitiska i linjen i mer integrationistisk riktning, där vi söker säkerhet i samverkan med andra i stället för på egen hand, vilket tidigare varit huvudlinjen. Utvecklingen av säkerhetspolitiken har varit – och är – en balansgång mellan tre politiska kraftfält. Det första är den gamla Undén-Palmelinjen med neutralitetspolitik som kombinerade en egoistisk småstatsrealism i säkerhetspolitikens hårda kärna, med en idealistisk och moraliskt laddad politik i globala frågor. Det andra kraftfältet utgörs av europeisk integration, inom ramen för EU, inklusive dess säkerhetspolitiska och militära dimensioner (European Security and Defence Policy, ESDP). Det tredje kraftfältet är integration inom den transatlantiska ramen, med Nato och Natoländerna, via Partnership for Peace (PfP), men potentiellt också genom medlemskap.

2009 klubbade riksdagen, med överväldigande majoritet, en ny säkerhetspolitisk linje som innehöll en solidaritetsförklaring gentemot den nordiska kretsen och EU-medlemmarna. Sverige ska inte stå passivt om något av dessa länder hotas av angrepp, och förväntar sig samma av dem om vi hotas. Det påpekades att detta betyder att Sverige måste kunna ge och ta emot militärt stöd. Det konstaterades vidare att Sverige är militärt alliansfritt, men innebörden av denna alliansfrihet har i praktiken reducerats till att Sverige inte tar emot eller avger bindande säkerhetsgarantier.Andra nyheter var att Sverige inte kunde tänka sig ett säkerhetshot som bara berørde ett land i vårt närområde, utan att också beröra andra, och att försvarsmakten fick till uppgift att skydda Sveriges suveränitet, suveräna rättigheter och nationella intressen.

Parallellt med dessa förändringar i den säkerhetspolitiska doktrinen har kommit en omställning av försvarsmakten, från ett stort och tungfotat invasionsförsvar byggt på värnplikt, till en mindre men snabbrörligare styrka för expeditionära insatser, med anställda soldater. Reformer i denna riktning har varit på gång under femton år, men halvhjärtat. Det var först under åren 2007-2009 som de politiska och militära makthavarna samlade mod att bryta med det gamla systemet, och formulera den radikala försvarsreform som riksdagen godkände i juni 2009.

Varför dessa förändringar? Eller annorlunda uttryckt, varför tog det Sverige tjugo år att anpassa sin säkerhets- och försvarspolitik till att det kalla kriget tagit slut?

Neutralitetens djupa rötter

För att besvara dessa frågor måste vi se tillbaka i tiden en smula. För många, både i Sverige och utomlands, är bilden av det neutrala Sverige starkt påverkad av den bild som projicerades från slutet av 1960-talet och framåt, när Olof Palme var en ledande gestalt i svensk politik. Den officiella politiken innehöll då tre huvudpunkter, som kan kopplas till motsatsparen avskräckning-förtroendeskapande, respektive integration-avskärmning:

  • en deklaratorisk doktrin av “alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig “, enligt vilken politikens trovärdighet i utländska ögon var mycket viktig.
    · ett förhållandevis stort konventionellt försvar, byggt på allmän värnplikt, på en substantiell – om än minskande – försvarsbudget, och på en stark inhemsk försvarsindustri (avskräckning).
  • En självmedveten, tydlig och moraliskt laddad hållning i internationella säkerhets- och utvecklingsfrågor, där Sverige agerade som talesman för de förtryckta och de fattiga.

Den svenska neutralitetspolitiken har rötter som går längre bak än till det radikala 1970-talet. I grunden handlar det om en småstatsrealistisk hållning från början av 1800-talet, baserad på insikten att Sverige inte var starkt nog att ha kontinentalmakten Ryssland som fiende, samtidigt som man räknade med det balanserande inflytandet från den stora sjömakten i väster (1812 års politik).

Under den andra hälften av det kalla kriget kompletterades denna i grunden egoistiska politik för nationell säkerhet med en mer idealistisk och moralisk politik i frågor som inte direkt berörde Sveriges nationella säkerhet. Den version av neutralitetspolitiken som gjorde anspråk på att vara moraliskt högtstående var inledningsvis kontroversiell, men kom snart att omfattas många svenskar, eftersom den erbjöd en angenäm självbild.Parallellt med den officiella neutralitetspolitiken fanns emellertid en hemlig politik av återförsäkring hos västmakterna. För det fall att neutralitetspolitiken misslyckades och Sverige trots allt angreps av Sovjetunionen – eller ett läge där angrepp hotade – fanns förberedelser för militär samverkan med västmakterna. Dessa omfattade såväl samverkan med Norge och Danmark i försvaret av Skandinavien, västlig hjälp till Sveriges försvar, som svenska bidrag till västmakternas krigföring mot östblocket. Detta handlade inte minst om att västliga flygstridskrafter skulle kunna utnyttja svenskt luftrum och svenska flygbaser, liksom svenska underrättelser om läget i det sovjetiska luftförsvaret. De hemliga banden till väst startade redan sent 1940-tal, kulminerade vad gäller operativt samarbete i mitten av 1960-talet, och avvecklades i mitten av 1980-talet.

Efter det kalla kriget

Berlinmurens fall tog den svenska regeringsapparaten med överraskning och flera reagerade med förvirring och motvilja snarare än med förtjusning. Den kyliga svenska reaktionen var dock inte lika illa som de franska och brittiska regeringarnas, vilka aktivt motarbetade tysk återförening, drivna av spöken från 1914 och 1939.

En inhemsk ekonomisk kris drog vid decennieskiftet uppmärksamheten till andra frågor. I en fotnot till en ekonomisk krisproposition meddelade den socialdemokratiska regeringen sin avsikt att gå med i de Europeiska Gemenskaperna (EG), ett steg som dittills hade ansett omöjligt med hänsyn till neutralitetspolitikens trovärdighet.

Att Sverige var på väg att gå med i EG som var på väg att bli en Europeisk Union (EU) nödvändiggjorde en omformulering av svensk deklaratorisk säkerhetspolitisk doktrin. Som blivande medlem av vad som i praktiken var en politisk allians kunde inte Sverige fortsätta med en neutralitetspolitik. 1991 la den nya borgerliga regeringen under ledning av Carl Bildt en budgetproposition enligt vilken ”’neutralitetspolitik’ inte längre kan användas som en adekvat övergripande beskrivning av den utrikes- och säkerhetspolitik vi önskar föra inom den europeiska ramen. Året därpå fick regeringen med sig de tunga politiska partierna på en ny formel för svensk säkerhetspolitik, vilken ersatte neutralitetspolitik med ”militär alliansfrihet”, vilken gav Sverige möjligheten att stå neutral i händelse av krig i vårt närområde.[1] Det sista ledet av formeln representerade resterna av 1812 års politik, med dess strävan att undvika konflikt med Ryssland.

Gulfkriget 1990/1991, liksom insatserna på Balkan, hade visat hur omodern den svenska arméns utrustning var, och ett moderniseringsprogram startades. Men eftersom försvarsbudgeten var konstant eller krympande i nominella termer måste moderniseringen leda till en minskning av antalet förband. Rörelse i denna riktning motarbetades av delar av officerskåren, som föredrog en stor styrkestruktur, om än ihålig, och som höll fast vid bilden av ett sovjetiskt/ryskt hot för att underbygga sin ståndpunkt.

Faktorer som drev på internationalisering

1990-talet var på många sätt ett förlorat decennium vad gäller reformer av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. Dock fanns det fem faktorer som långsamt drev på en rörelse i mer internationell riktning, även det skulle dröja till efter sekelskiftet innan detta bar frukt på allvar.

Den första faktorn var att de baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återvann sin självständighet. Under tidigt 1990-tal spelade Sverige en nyckelroll för att hjälpa att säkra och stärka de baltiska staternas självständighet, inklusive att kvarvarande rysk trupp drogs tillbaka. 1993-1994 arbetade den svenska regeringen i nära samarbete med Clintonadministrationen för att säkra ett ryskt trupptillbakadragande. Men inte ens regeringen Bildt vågade förse balterna med vapen innan alla ryska trupper dragits tillbaka – instinkterna från 1812 års politik satt i.[2]

Långsamt började ett ökande antal svenskar upptäcka att de baltiska staternas inre stabilitet och yttre säkerhet var ett svenskt nationellt intresse, liksom att Sverige borde göra vad vi kunde för att säkra deras framtid. På grund av omställningarna inom det svenska försvaret fanns gott om överskottsmateriel och därtill personal. Materielhjälp och hjälp med utbildning och rådgivning började flöda, och fick till slut en omfattning som motsvarade materiel för tre infanteribrigader. För svensk del var detta något av en vattendelare i säkerhetspolitiken.

Parallellt med denna utveckling pågick en internationell debatt om de baltiska staternas framtida säkerhetspolitiska status, givet deras utsatta läge med den forna härskarmakten Ryssland som granne. Detta var uppenbarligen ett problem som behövde lösas, men många såg balternas strävan att lösa det genom Natomedlemskap som orealistisk. Vissa hävdade – på historiskt och militärt mycket bristfällig grund – att länderna var för små för att kunna försvaras, andra att baltiskt Natomedlemskap i onödan skulle provocera Ryssland. Det föreslogs till och med att de skandinaviska länderna – läs Sverige – skulle garantera balternas säkerhet.[3] Även om många i Sverige höll fast vid uppfattningen att baltiskt Natomedlemskap skulle vara en provokation mot Ryssland, insåg den svenska regeringen långsamt att den bästa lösningen för både balter och svenskar var att det var Nato som stod för garantierna.[4] En logisk konsekvens av detta var att Sverige borde agera, om än diskret, för att förbättra balternas chanser att uppnå medlemskap.

För dem som då arbetade med svensk Baltikumpolicy visade detta att Sveriges intressen och Sveriges säkerhet var sammanlänkade med grannländernas. Säkerhet kunde inte längre ses i rent nationella termer, eller sökas med rent nationella medel.

Den andra pådrivande faktorn var de då pågående förändringarna inom området internationella fredsfrämjande insatser. Den nya tidens insatser bröt mot det traditionella FN-mönstret och de var farliga, krävande och uppseendeväckande. De företogs inte heller bara av altruistiska skäl, utan också för att skydda nationella intressen i vid mening. Så Sverige upptäckte att vi var delägare i den europeiska säkerhetsordningen, tillsammans med andra, och att problemen behövde hanteras tillsammans med andra.

Den tredje pådrivande faktorn var Sveriges samarbete med Nato genom PfP och Partnership Assistance Program (PARP). Samarbetet med Nato rullade på enligt sin egen logik och dynamik tills det svenska försvaret övergick till att använda Natos terminologi och procedurer, i stället för sina egna. Det faktum att EU också tillämpade Natostandard gjorde att dessa kunde ges stämpeln ”internationella” och blev därmed mindre kontroversiella.

Den fjärde faktorn var Sveriges EU-medlemskap. Svenskarna var inledningsvis mycket motvilliga européer, vilka hade gått med i unionen av ekonomisk nödvändighet, snarare än av övertygelse. Men steg för steg började svenskarna acceptera att de var medlemmar av en union, och politiker och statstjänstemän upptäckte att resultatpolitik i Bryssel kunde vara mer givande än spel för gallerierna på Sergels Torg eller i FN. Särskilt det svenska EU-ordförandeskapet 2001 gav politiker och diplomater mersmak för att vara med där viktiga beslut fattas och för att umgås med världens ledare.

EU:s säkerhets- och försvarspolitik (ESFP/ESDP), och dess antagande av de så kallade Petersbergsuppgifterna, växte med tiden till något mer substantiellt, som Sverige inte bara accepterade, utan även aktivt stödde. Sverige har hittills lämnat bidrag till alla militära EU-insatser, och gjorde stora ansträngningar genom att sätta upp kärnan i en högklassig EU-stridsgrupp 2008.

Den femte faktorn slutligen, om än inte lika viktig som de föregående, var avslöjandena om Sveriges hemliga militära band till västmakterna under det kalla kriget.[5]

Dessa avslöjanden hade naturligtvis betydande effekter på debatten och delvis också på opinionen, men kunde knappast rubba de delar av folket och av den politiska klassen vars tro på det gamla neutralitetsparadigmet fortsatte att vara stark, oavsett vad. Att huvuddelen av dessa återfanns till vänster politiskt begränsade handlingsutrymmet för socialdemokratin i säkerhetspolitiska frågor, eftersom en diskussion om steg som kunde tänkas provocera denna grupp – såsom Natomedlemskap eller att helt släppa alliansfriheten – kunde utnyttjas av vänsterpartiet och riskerade att orsaka en väljarflykt dit. Eftersom moderaterna anser att Sverige bara kan föras in i Nato med socialdemokratins stöd har frågan om medlemskap ännu inte kommit upp på den verkliga politiska dagordningen.

Den nationella vägens ände

Det svenska militära försvaret anpassades under 1990-talet endast långsamt till det faktum att den enda egentliga tänkbara angriparen, Sovjetunionen, inte bara hade förlorat sin maktställning utan även upphört att existera. Desto snabbare anpassades det till att det ekonomiska utrymmet inte räckte till.

Det svenska försvaret, särskilt armén, hade gått ur det kalla kriget i mycket dåligt skick, med omodern materiel och oövade förband. Överbefälhavaren (ÖB) Bengt Gustavsson betecknade senare försvaret vid denna tid som krigsodugligt, eller på väg att bli det. Regeringen Bildt sköt 1992 till mer pengar (även om kronkrisen snart gjorde tillskottet mindre) och beslöt att genomföra en modernisering och mekanisering av främst armén. Man skulle kunna säga att första halvan av 1990-talet ägnades åt att skaffa den armé som hade behövts under 1980-talet, när det sovjetiska hotet var påtagligt.

När socialdemokraterna återkom till makten påbörjades en serie reduktioner av försvarsanslagen, med reellt 3-4 miljarder per försvarsbeslut (1996, 2000/2001, 2004). Därtill kom ökande kostnader för både personal och materiel, samt ändringar i budgetsystemet, som totalt sett reducerade försvarsmaktens köpkraft signifikant. Detta ledde i sin tur både till ytterligare krympningar av förbandsmassan och sänkning av beredskapen.

Försvarsbeslutet 2000/2001 blev någon av en vattendelare, i och med att hotet om invasion inom den närmaste tioårsperioden avskrevs av den politiska nivån.

Att den svenska ledningen inte uteslöt att ett mer traditionellt hot kunde återkomma på sikt visades av att den bantade försvarsmakten skulle ha förmåga att vid behov kunna öka sin förmåga (anpassas) i olika tidsperspektiv, ett, fem respektive tio år. Samtidigt lyckades amerikanska försvarskonsulter övertyga några ledande svenska generaler om att detta var ett bra tillfälle att ta en ”strategisk time-out”. Eftersom militär förmåga inte ansågs behövas i närtid kunde man överge denna till förmån för att skissa på ett högteknologiskt försvar för framtiden, baserad på koncept som Revolution in Military Affairs (RMA) och Nätverksbaserat Försvar (NBF.

Trots att internationella insatser skulle vara i fokus fortsatte man att sätta upp förband för internationell tjänst på samma sätt som man gjort sedan 1950-talet. Detta betydde tillfälliga enheter, bemannade av frivilliga f.d. värnpliktiga som endast gavs en kortare samträning. Värnpliktsutbildningen, vilket hade blivit arméns kärnverksamhet, fortsatte trots att bara 15% av alla unga män tjänstgjorde, jämfört med 75% under det kalla kriget, och trots att endast 30% av dem som gjorde värnplikten ställde upp på internationell tjänst.

Detta betydde att det svenska försvaret var högeligen ineffektivt, särskilt om man jämför dess militära output med ekonomisk input. Försvarsbudgeten hade sedan 1990-talets början legat ungefär konstant i nominella termer, på cirka 40 miljarder kronor per år. Samtidigt hade armén krympt från 16 brigader (cirka 5000 man vardera) till 8 bataljoner (cirka 800 man vardera), flygvapnet hade gått från 13 divisioner stridsflyg till 4, och flottan från 36 till 11 stridsfartyg. Med viss regelbundenhet uppkom att så kallade ”svarta hål” i försvarets ekonomi, vanligen orsakade av kostnadsöverskridanden och glädjebudgetering. Flera stora projekt för utveckling av ny försvarsmateriel blev också avsevärt dyrare än tänkt och drabbades av stora förseningar. Kostnadskriserna ledde till nedläggning av ytterligare regementen och flottiljer – som ofta nyligen moderniserats för dyra pengar – och till nödstopp för utbildning och övningar.

Dags för radikala reformer

En ny ÖB, Håkan Syrén, strävade efter att få försvarsmakten att fokusera på att lösa uppgifter ”här och nu”, både hemma och borta. Likaså sökte han att han att hålla NBF-förespråkarna på avstånd. Utsikterna att genomföra detta ökade när ett regeringsskifte kom.

Att regeringsskiftet ökade utsikterna för en försvarsreform berodde kanske mindre på förändringen i politisk färg, utan mer på att nya makthavare kom som såg saker med färska ögon och som inte var belastade eller bundna av tidigare beslut. Därtill var tiden mogen, eftersom det existerande systemet uppenbarligen var dysfunktionellt och hade nått vägs ände.

Sverige hade tre separata uppsättningar av militära förband, Hemvärnet oräknat:

– Insatsorganisationen, i vilken huvuddelen av förbanden ingick. Dessa förband fanns dock mest på pappret. De bemannades av värnpliktiga som måste mobiliseras för att tjänstgöra, och som inte kunde tvingas att tjänstgöra utomlands om Sverige inte var i krig.

– Registerförbanden, vilka var vilande förband, normalt av bataljons storlek eller mindre som Sverige anmält till olika internationella styrkeregister (EU, Nato, FN). Förbandens soldater eller sjömän bestod av frivilliga f.d. värnpliktiga som levde sina civila liv, men hade skrivit på ett beredskapskontrakt enligt vilket de skulle tjänstgöra utomlands om förbandet aktiverades.

– Utlandsstyrkan, vilken bestod av de förband som faktiskt skickades ut i internationell tjänst. Oftast var dessa tillfälliga förband skapade ad hoc, med personal som inte alltid har rätt grundutbildning, och får knappt ett minimum av samträning. När utlandsstyrkans förband återvände hem, erfarna och samkörda, så upplöstes förbandet.

Två faktorer bidrog till att sätta sökarljuset på det gamla systemets dysfunktionalitet och därmed också att underminera stödet för systemet. Den ena faktorn var den nordiska stridsgruppen (Nordic Battle Group, NBG), en EU-stridsgrupp för vilket Sverige fungerade som ”ramnation” (organisatör) och bidrog med den bataljon som utgjorde stridsgruppens kärna, liksom med flera av dess tilläggsenheter.[6] Efter att NBF tjänat ut som modebegrepp blev NBG en tid händelsernas centrum, det tåg som alla i försvaret ville vara med på. Mycket pengar och möda lades ner på att göra NBG till ett vältränat och välutrustat förband med hög beredskap för insats under det första halvåret 2008. Men beredskapsperioden kom och gick utan någon insats, varpå förbandet upplöstes. Även om NBG var ett imponerande förband så kände många efteråt att det varit en möda utan utdelning, vilket tärde på tilltron till det rådande systemet.

Den andra faktorn var den offentliga debatt om balansen mellan styrkor för internationella insatser och för nationellt försvar, som drog i gång på allvar sommaren 2007. Kritikerna hävdade att regeringen och försvarsmakten fokuserade för mycket på internationella fredsoperationer på bekostnad av förmågan till nationellt försvar. Nationellt försvar, menade man, var ett bestående behov vars aktualitet ökat på grund av Rysslands bryskare attityd. Kritikerna förlöjligade vad man kallade ”Afghanistandoktrinen”, enligt vilken Sverige bäst försvarades i Afghanistan. På andra sidan i debatten fanns de som förnekade ett behov av nationell försvarsförmåga, eftersom det inte fanns något hot från Ryssland. I stället borde Sverige enligt detta synsätt fokusera på insatser i fjärran länder, antingen för att främja svenska värderingar (demokrati, mänskliga rättigheter), eller för att främja svenska intressen (bidra till västliga ansträngningar bekämpa terrorism, vinna inflytande och respekt).

Den debatten var rätt steril, men den bidrog till att rikta ljuset på att motsättningen mellan internationella och nationella uppgifter i mycket var en konstruktion, inte något givet och självklart. Konstruktionen var därtill till stor del sprungen ur det sätt på vilket svenska militära förband organiserades, med en uppsättning förband för nationellt försvar och en annan för insatser utomlands. Därmed fanns möjligheten av att lösa motsättningen nationellt-internationellt genom att ha en enda uppsättning förband, för insatser både borta och hemma.

Det fanns också två faktorer som bidrog till att driva på för radikala reformer på försvarsområdet. Den första var att Sveriges ÖB och Norges Forsvarssjef nådde samsyn om potentialen för synergier i bilateralt försvarssamarbete i frågor som logistik, utbildning och anskaffning. Med kärv försvarsekonomi i båda länderna kunde poolning av resurser vara det enda alternativet till nedläggning av funktioner som riskerade att bli underkritiska på nationell bas. Deras gemensamma rapport i frågan fick ett närmast entusiastiskt mottagande i båda länderna, och Finland ville snart hänga på.

Utsikten av nära samarbete och militär integration mellan nordiska grannländer bidrog till att gränsen mellan ”nationellt” och ”internationellt” framstod som mindre skarp. Om en svensk mekaniserad bataljon genomförde sin slutövning i Norge, tillsammans med norska förband, var detta då nationellt eller internationellt? Därtill kom att samarbete i en nordisk kontext var acceptabelt även för många som skulle ha ryggat för närmare samarbete med Nato eller inom EU. Tidigare regeringar hade också förberett marken för ett närmare samarbete, och städat bort kvarvarande föreställningar från neutralitetspolitikens dagar, genom att förklara att den enda formen av försvarssamarbete som var oförenlig med alliansfriheten var ömsesidigt bindande försvarsgarantier. Därigenom var allt samarbete som låg hitom Natos artikel 5 potentiellt acceptabelt.

Den andra faktorn som drev på för en radikal försvarsreform var det danska exemplet. Med start 2004 hade Danmark på bara några år transformerat sitt försvar från en värnpliktsbaserad anti-invasionsstyrka, med internationella insatser som sidouppgift, till ett frivilligbaserat försvar för expeditionära internationella insatser i den högre delen av konfliktskalan. Alla militära funktioner som bara kunde användas nationellt (utom upprätthållandet av territoriell integritet och suveränitet, även på Grönland) las ner.

2004 års danska försvarsreform kan sägas ha fullföljt den politik landet slog redan i början på 1990-talet, då man bidrog med en fregatt till den USA-ledda FN-koalitionen i Gulfkriget 1990-1991. Militärt sett var det danska bidraget närmast symboliskt, men politiskt var det oerhört betydelsefullt, liksom bidraget till Irakkriget 2003. Man skulle kunna säga att Danmark valde en småstatsversion av den linje som länge varit Storbritanniens, inte minst under Tony Blairs tid som premiärminister: att vinna inflytande och respekt i Washington genom att utgöra USA:s trogna allierade som ställde upp på de svåraste och farligaste uppgifterna. Försvarsreformen skulle ställa om det danska försvaret i linje med säkerhetspolitiken och ge landet möjligheter att lämna militära bidrag som inte enbart var uppenbart symboliska. Danmark har också tagit påtagliga förluster i Afghanistan, i skrivande stund 38 döda.

De svenska politiska utgångspunkterna var delvis annorlunda än de danska, men det danska exemplet visade att en snabb omställning var möjlig. Även om Danmark hade problem, exempelvis med att rekrytera och behålla militära specialister, så var snabbheten och omfattningen av deras omställning imponerande. Därtill kom att Danmark producerade mer i termer av militär output än Sverige, för ungefär 60% av de svenska anslagen, så danskarna arbetade mer effektivt. En del av det danska framgångsreceptet var en snålare inställning till materielanskaffning. Det sägs ibland att svenskar är ingenjörer, medan danskar är köpmän. Som en del andra stereotyper innehåller denna ett korn av sanning. Danmark – som inte har någon egen försvarsindustri av betydelse – har valt en linje av ”tillräckligt bra nu, till ett vettigt pris”, köper färdigvaror från hyllan, och anpassar vid behov de militära kraven till det som finns tillgängligt eller till budgetramen (designing to cost). Sverige – som har en stor inhemsk försvarsindustri – har å sin sida har en stark tradition av att beställa skräddarsydda system som skall vara perfekta någon gång i framtiden, och uppfylla alla tänkbara krav, vilket leder till högre kostnader och försenade leveranser.

Reformen kommer

Regeringen Reinfeldt fortsatte traditionen med en försvarsberedning, med representanter för alla riksdagspartier, som ett forum för överläggningar och konsensusbyggande om försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen hade tidigare kritiserats för att anlägga ett för postmodernt perspektiv på säkerhetsfrågor, vilket bortsåg från mellanstatliga konflikter, till förmån för terrorism, pandemier och naturkatastrofer. Den nya beredningens första rapport kritiserades också inledningsvis för detta, men visade sig vid närmare läsning innebära ett skifte i mer traditionell och hårdkokt riktning, inklusive en illusionslös analys av utvecklingen i Ryssland.[7]

Av central betydelse var att beredningen i fullständig enighet uttalade att den inte kunde förutse ett hot som enbart rörde Sverige eller ett annat enskilt land i närområdet. Annorlunda uttryckt, om ett hot mot det nordisk-baltiska området uppstod, så berördes alla länder i området. Försvarsberedningen tog denna logik ett steg vidare och avgav en solidaritetsförklaring, enligt vilken ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller ett nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.”. Denna solidaritetsförklaring blev snart officiell doktrin genom den användes i officiella regeringsuttalanden.[8]

Implicit låg här begränsningen att beslutet om hur Sverige skulle hjälpa ett broderfolk i fara fortfarande skulle vara suveränt och svenskt. Men solidaritetsförklaringen, som senare förstärkts med uttalanden om att den skall avspeglas i militär operativ planering, utgör ändå ett brott med en nästan 200-årig svensk tradition av att se svensk säkerhet som något isolerat, i värsta fall på bekostnad av våra grannländer. Att få alla partier med på denna linje i försvarsberedningen var betydelsefullt.

Försvarsberedningens andra rapport, utgiven i juni 2008, handlade mest om hur Sveriges försvarsmakt borde förändras. Den andra rapporten upprepade den första rapportens solidaritetsförklaring, med det viktiga tillägget att detta betydde att Sverige måste ha förmåga att både ta emot och ge militärt stöd. Detta må vara ett litet steg för mänskligheten, men det var ett jättekliv för svenskt deklaratorisk doktrin i säkerhetspolitiska frågor. För första gången sedan mitten av 1960-talet erkändes en viktig säkerhetspolitisk realitet.

Vad gäller försvarsmaktens struktur förordade försvarsberedningen en övergång till en enda uppsättning förband, för såväl nationella som internationella uppgifter. Dessa förband skulle bemannas med frivilliga soldater och sjömän, några tidsbegränsat heltidsanställda, andra tjänstgörande på deltid, med normala civila yrken när de inte var inkallade. Värnplikten skulle bli vilande och finnas kvar som lag, för det fall att ett allvarligt hot mot Sverige skulle återuppstå. Alla förband i den nya organisationen skulle vara fullt utrustade, bemannade och utbildade, och de skulle ha hög beredskap för insats. Försvarsberedningen tryckte också på vikten av att genomdriva redan beslutade principer för materielanskaffning i linje med de danska, enligt vilka man i första hand skulle köpa beprövad och fungerande materiel från hyllan, hellre än att egenutveckla. En mer strömlinjeformad organisation för utbildning och stödverksamhet skulle skapa ekonomiskt utrymme för anställda soldater och sjömän.[9].

Mindre än två månader efter försvarsberedningens andra rapport utbröt det rysk-georgiska kriget varpå följde det ryska erkännandet av två utbrytarregioners självständighet, ett agerande som Sverige reagerade starkt mot. Försvarsberedningen hade varit rätt pessimistisk i sin Rysslandsanalys och uttalat att Rysslands uppträdande mot sina grannar i Kaukasus skulle utgöra ett lackmustest. Kriget i Georgien ledde till en tyngdpunktsförskjutning i den svenska försvarsdebatten, till fördel för insatser närmare hemlandet än Afghanistan. Uppenbarligen hade den ryska tröskeln för användning av militärt våld för politiska syften sänkts, eller så var den lägre än den svenska regeringen dittills föreställts sig. Oron handlade inte så mycket om en rysk invasion av Sverige, Ryssland var ännu för svagt för det, som om militära hot mot några av våra grannländer. Men den försvarsstruktur som försvarsberedningen förordat var lämpad att lösa uppgifter i närområdet, likaväl som längre bort. Och den skulle kunna leverera operativ förmåga inom några dagar, medan den existerande strukturen skulle behöva månader eller år av förberedelser för att vara redo för strid.

På grundval av försvarsberedningens rapporter, som hade alla riksdagspartiers stöd och därtill dialogiserats med försvarsmakten, utarbetade regeringskansliet en proposition om en ny försvarsstruktur.[10] Några av riktlinjerna var.

– Fokus på operativ förmåga, här och nu;

– En uppsättning förband för insatser hemmavid, i närområdet, och utanför närområdet;

– Rekrytering av soldater och sjömän på frivillig grund, med en blandning av heltids- och deltidspersonal. Marinens och flygvapnets förband ska vara stående, medan armén ska ha blandning av stående förband och förband bemannade med beredskapskontrakterade. Värnplikten lämnas vilande;

– Alla förband ska vara fullt utrustade, bemannade och utbildade;

– Överföring av resurser från materielutveckling och –anskaffning förbandsverksamhet;

– Mer sparsamhet i anskaffningen och nedskärningar i stödstrukturerna.[11]

Insatsorganisation 2014 kommer vad gæller markstridskrafter att bestå av åtta manöverbataljoner (lätt mekaniserade, mekaniserade, en amfibisk), två vardera av combat support-bataljoner (artilleri, luftværn, ingenjör), tre stridsvagnskompanier, samt stöd- och ledningsförband. Tanken är att det med manöverbataljonerna som kärna ska bildas bataljonstridsgrupper, genom att klä på bataljonerna med stridsvagnar, artilleri, eller vad som behövs. Dessa stridsgrupper ska vara flexibla nog att anpassas till uppgiften, men samtidigt vara fördefinierade och samövade. Därtill kommer det att finnas ett ganska stort hemvärn, varav huvuddelen ska uppgraderas till Nationella Skyddsstyrkor, som kommer att ha tjänstgöringsskyldighet även i fred. Flygets och flottans struktur kommer att se ungefär som hittils, med fyra divisioner JAS 39 Gripen, två sjöstridsflottiljer och en ubåtsflottilj. Utöver dessa förband kommer det också att finnas materiel till fyra mekaniserade bataljoner i ”deep reserve”.

Antalet förband i den nya strukturen kommer att vara något mindre än i den gamla, men den nya strukturen kommer – om reformen genomförs fullt ut – att vara oerhört mer kraftfull, eftersom förbanden kommer att finnas i verkligheten, inte bara på papper. Därmed kommer de att vara mycket mer tillgängliga för användning än den gamla modellens förband. Förbandens beredskap kommer att variera mellan förbanden och över tiden. De förband som huvudsakligen bemannas av heltidssoldater kommer att ha högre beredskap än de som bemannas med deltidssoldater. Förband som just genomfört en insats eller som har stått i hög beredskap kommer att ha lägre beredskap under en återhämtningsperiod. Men huvuddelen av förbanden ska ha en beredskap om högst tre månader och inget förband ska ha lägre beredskap än sex månader, Vid beslut om höjd beredskap ska huvuddelen av förbanden vara tillgängliga inom några dagar och samtliga inom en vecka vara tillgängliga inom Z dagar.

Värnplikten slutade att tillæmpas 1/7 2010 och rekrytering av de frivilliga soldaterna har börjat och har hittills gått bra. Cirka 600 beräknas anställas i år. Vi har fått till stånd lämpliga anställningsformer och avtal, med en anställningstid för heltidssoldater på åtta år, vilken kan förlängas med ytterligare fyra år. Att få till stånd ett fungerande system før deltidssoldaterna kommer kanske att bli en större utmaning, här kommer också att krävas någon sorts regelverk før att hindra att deltidssoldaterna diskrimineras på den civila arbetsmarknaden. En annan mycket viktig del av försvarsreformen är återinförande av en underofficerskår – den grupp som normalt utgør varje armés ryggrad – men som vi avskaffade på 1970- och 1980-talen. Dessa kommer nu att kallas specialistofficerare, men ha klassiska underofficersgrader och –uppgifter, som truppföring och teknisk tjænst. Därmed kan också officerarna koncentrera sig på det som traditionellt varit deras uppgift. Ett kvarstående problem och en betydande ekonomisk börda för försvaret är dock det stora antalet högre officerare, varav huvudelen är øvertaliga. Vi har drygt 1000 överstelöjtnanter och cirka 2000 majorer, och det är mycket mer än som behövs. Kunde vi komma ner till en officerstäthet motsvarande den i Danmark och Finland skulle vi  spara drygt en miljard kronor i lönemedel varje år.

Även om oppositionspartierna hade gett sitt stöd till försvarsberedningens slutsatser kunde de inte leverera stöd fullt ut i riksdagsbehandlingen av försvarspropositionen. Bland annat krävde socialdemokraterna – som bytt försvarspolitisk talesman – en grundutbildning baserad på värnplikt, högre prioritet för inhemsk försvarsindustri, samt ett omnämnande av svensk alliansfrihet. Militär alliansfrihet hade dittills inte förekommit i regeringen Reinfeldts eller försvarsberedningens doktrinuttalanden, och detta var inte någon slump. Strävan förefaller ha varit att långsamt mönstra ut begreppet genom att undvika att använda det. Priset för att i riksdagen få med socialdemokraterna på den nya säkerhetspolitiska linjen, inklusive solidaritetsdeklarationen  och skrivningarna om att ge och ta emot militärt stöd, blev därför att ta med den militära alliansfriheten. Men skrivningen om denna blev bara ”Sverige är militärt alliansfritt.”, vilket i sig är ett konstaterande av faktum och inte egentligen någon utsaga om vilken linje som är önskvärd.

Vägen framåt

Arbetet med att genomföra denna genomgripande försvarsreform ligger framför oss. De första stegen har tagits, men många återstår. Vart detta arbete tar oss, och vilka problem som kommeer att dyka upp längs vägen, vet vi ännu inte säkert. Därtill har vi bara börjat att utforska det politiska rum som solidaritetsförklaringen öppnat dörren till. Försvarsministern har dock gjort tydligt att försvarsmakten nya uppgifter ska avspeglas i en ny operativ planering. Men det kommer med all sannolikhet att finnas konservativa krafter både vad gäller säkerhetspolitiken och försvarspolitiken som motsätter sig förändringarna. Personal, materiel, logistik och infrastruktur är tunga poster där motståndet mot förändringar kan vara stort. Därtill kommer inflytande från en oförutsägbar händelseutveckling, som kan både bromsa och accelerera försvarsreformen. Dessutom är det – inte minst i umgänget med våra nordiska grannar – klädsamt att komma ihåg att det hänt förr att Sverige har utlovat hjälp till nordiska bröder, men i farans stund satt sin egen säkerhet främst.

Drygt 20 år efter Berlinmurens fall, 200 år efter förlusten av Finland och 300 år efter nederlaget vid Poltava vill Sveriges politiska ledning återkomma till den europeiska huvudfåran. I grunden är detta sunt, det finns egentligen ingen saklig grund för att se Sverige som ett säkerhetspolitiskt undantagsfall. Sedan 1600-talet har Sveriges säkerhet hängt samman med omvärlden och vi har varit beroende av stöd från välvilligt inställda stormakter, mot de makter som hotat oss. De nationella katastroferna 1709 och 1809 kan kopplas till bristande omsorg om allianser, respektive bristande analys av styrkan och svagheten i den allians som fanns. Men myten om svensk säkerhetspolitisk självtillräcklighet är fortfarande stark, såväl inom folkdjupet som inom delar av eliten. Undén-Palmelinjen må har förlorat sin dominans över diskursen, men dess båda disparata element utövar förfarande dragningskraft på många.

Frågan är om de krafter som verkar i riktning mot säkerhetspolitisk integration är starkare än de som verkar för fortsatt alleingang. Den tidigare heliga kon allmän värnplikt har slaktats, men frågan är om detta kan åstadkommas även vad gäller avsaknad av säkerhetspolitiska bindningar, samt vikten av inhemsk försvarsindustri. Det nya parlamenterariska læget kan påverka hur det går, men detta ær långt ifrån sækert. Ett grundtips ær att Sveriges långsamma førflyttning i mer integrationistisk riktning kommer att fortsætta.  Sveriges förmåga att leva upp till solidaritetsförklaringen i handling, inte bara i ord, samt frågan om svenskt Natomedlemskap, kommer fortsatta att vara både viktiga och kontroversiella frågor. Vissa debattörer menar att vi med avskaffandet av värnplikten i fredstid och med solidaritetsförklaringen korsat Rubicon, tärningen är kastad och vi har erkänt kopplingen mellan vår egen säkerhet och våra grannars. Den logiska konsekvensen av detta är enligt dem, ett svenskt Natomedlemskap, alternativt deltagande fullt ut i ett EU-samarbete om gemensamt försvar. Andra ser solidaritetsförklaringen, i den mån de uppmärksammat den, som ett olyckligt avsteg från en beprövad svensk huvudlinje, och förespråkar antingen en återgång till 1812 års politik, eller till en smörgårdsbordsapproach till solidaritet; solidaritet à la carte. Självfallet är synen på Ryssland en central fråga i sammanhanget, liksom den varit för svensk säkerhet under 200-300 år.[12] Det bör dock noteras att både en pessimistisk och en optimistisk grundsyn på Ryssland låter sig förenas med respektive handlingsväg. Om man ser Ryssland som hotfullt och farligt kan detta antingen leda till slutsatsen att vi bör agera solidariskt tillsammans med andra för att förebygga och hantera hotet, eller till slutsatsen att vi bör ligga lågt för att inte reta den farlige grannen. Likaså kan en optimistisk syn på Ryssland leda antingen till slutsatsen att säkerhetssamarbete med våra grannar är naturligt och oproblematiskt, eller till slutsatsen att sådant säkerhetssamarbete inte behövs, eftersom Ryssland är ofarligt.

Rimligen kommer svensk säkerhetspolitik ännu en tid att avspegla element av båda synsätten på Ryssland. Likaså kommer den svenska balansgången mellan de tre kraftfälten säkerhet på egen hand genom alliansfrihet/neutralitetspolitik, respektive gemensam säkerhet via europeiskt respektive transatlantiskt samarbete att fortsätta, även om de båda internationella kraftfälten ökat i styrka på det nationellas bekostnad. Huruvida dragningskraften från samarbetsperspektivet kommer att växa sig starkare än det nationella återstår att se.  Vad som händer kan komma att påverkas av händelser i omvärlden, såväl kriser som den finländska debatt om Natomedlemskap som kan väntas efter skiftet på presidentposten 2012.

 

[1] Prop. 91/92:100, bil. 4, respektive 91/92:UU19.

[2] Lars Peter Fredén, Återkomster : Svensk säkerhetspolitik och de baltiska ländernas första år i självständighet : 1991-1994 (Stockholm: Atlantis, 2006).

[3] Jfr. Douglas Hurds Alastair Buchan memorial lecture vid IISS 1996; samt ”Baltic smoke and mirrors” i Jane’s Foreign Report # 2565, Oct. 21 1999. För en motsatt bild, se Robert Dalsjö, ’Are the Baltics Defensible ? : On the Utility of and Prospects for a Capability for Self-Defence.’, RUSI JOURNAL, vol. 143, no. 4, August 1998, p. 40-44. Narvafronten höll 1944 flera månader och stod mot många hårda sovjetiska anfall, medan Kurlandsfickan höll ut från oktober 1944 till kapitulationen i maj 1945. De baltiska staterna är också var för sig fyra-fem ganger så stora som Tjetjenien. Två av de baltiska staterna tillsammans har ungefär lika stor landyta som Sydkorea, ett område som USA med framgång försvarat.

[4] Robert Dalsjö, The US and Baltic Nato Enlargement, FOI Memo 01-2299, 2001-06-11.

[5] Om kriget kommit…. Förberedelser för mottagande av militart bistånd1949-1969. Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen SOU 1994:11 (Stockholm: Fritzes, 1994). En översikt av debatten i frågan fram till 1999 finns i Kjell Engelbrekt, ‘Den sjuttonde alliansmedlemmen?’, Internationella Studier 1999:4. En översikt av forskningen om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget ges i Olof Kronvall, Magnus Petersson, Svensk säkerhetspolitik i supermakternas skugga 1945–1991 (Stockholm: Santérus, 2005). Se också Robert Dalsjö, Life-Line Lost: The rise and fall of ‘neutral’ Sweden’s secret reserve option of wartime help from the West (Stockholm: Santérus Academic Press, 2006),.

[6] Andra deltagare var Norge, Finland, Estland och Irland.

[7] Säkerhet i samverkan: Försvarsberedningens omvärldsanalys, Ds 2007:46 (Stockholm: Regeringskansliet/Fö, 2007).

[8] Regeringens deklaration vid 2008 års utrikespolitiska debatt i Riksdagen onsdagen den 13 februari 2008.

[9] Försvar i användning Ds 2008:48 (Stockholm: Regeringskansliet/Fö, 2008).

[10] Några partier reserverade sig på mindre punkter.

[11] Ref inriktningspropen, samt Hafströms  Ett användbart och tillgängligt försvar.

[12] Robert Dalsjö, ”Three underlying tensions in Swedish neutrality policy during the Cold War”, i Kent Zetterberg (ed.) Från krigets Gustaf II Adolf till Fredens Carl XVI Gustaf: en vänbok till Bo Huldt (Stockholm: FHS, 2009.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 23. november 2009

Ved

Håkon Lunde Saxi
Forsker ved Institutt for Forsvarsstudier (IFS)

 

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

Norge og Danmark – felles kurs eller separerte siamesiske tvillinger i forsvarspolitikken?

 

Håkon Lunde Saxi Forsker ved Institutt for Forsvarsstudier (IFS). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Ærede Forman, Ærede Forsamling! La meg først takke Oslo Militære Samfunn for invitasjonen. Som det framgår av tittelen på foredraget, skal jeg snakke om forskjellene i norsk og dansk forsvarspolitikk de siste 20 årene. Jeg tar også sikte på å forklare årsakene til disse forskjellene med utgangspunkt i geopolitikk, politisk ledelse, militær kultur og strategisk kultur. Til sist vil jeg også forsøke å spå litt om hvordan forsvarspolitikken i Norge og Danmark vil se ut i framtiden.

 

La meg begynne med to bilder som kan illustrer forskjellen på norsk og dansk forsvarspolitikk over de to siste tiårene. Det første bilde er fra Tuzla i Bosnia-Herzegovina, tidspunktet er april 1994. En eskadron med danske Leopard 1 stridsvogner engasjerer bosnisk-serbiske styrker, fyrer av 72 105mm granater, og tar muligens livet av over 150 bosnisk-serbiske soldater. Om danskene trenger sanitetstjenester, helikoptertransport eller logistiskstøtte så har de norske kolleger de kan ringe. Men Norge har ingen manøverelementer i Bosnia, så danskene sloss mens nordmennene er “in the rear, with the gear”.

 

Bilde nummer to er fra Afghanistan, tidspunktet er august 2006. En dansk speidereskadron kjører i lettpansrede kjøretøyer til den støvete lille landsbyen Musa Qual i Sør-Afghanistan, for å avløse en tropp med britiske fallskjermjegere. Over de neste 36 dagene blir danskene angrepet over 70 ganger av Taliban, og dreper mist 25 fiendtlige stridende. Fortet danskene holdt fikk tilnavnet “Alamo”, fordi man var fullstendig omringet av fiendtlige styrker. Norge var i midlertidig også til stede i Afghanistan, og denne gangen også med tungt oppsatte kampstyrker. Men nordmennene sloss ikke ved sidene av danskene, fordi de norske styrkene befant seg i Maymana eller Mazar-e-Sharif. Begge ligger i Nord-Afghanistan, langt unna der danskene bedrev opprørsbekjempelse i syd.

 

Disse to eksemplene er tatt med 12 års mellomrom, men de viser begge en tendens: Danmark har påtatt seg risikable kampoppdrag i utlandsopprasjoner, mens norske styrker enten ikke har vært utrustet for kamp eller har vært satt inn i relativt trygge områder. Dette er en oppsiktsvekkende forskjell på to små og svært like NATO-land. Ikke minst er det oppsiktsvekkende med tanke på Danmarks nærmest pasifistiske utenrikspolitikk under den kalde krigen, som toppet seg under den såkalte “fotnoteperioden” på 1980-tallet, da Danmark reserverte seg offentlig mot flere NATO vedtak.

 

Mye er altså, som vi har sett, nokså ulikt i norsk og dansk forsvarspolitikk. For det første har tempoet i omstilingen fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar vært forskjellig i Norge og Danmark, og for det andre har oppgavene man har tatt på seg i internasjonale opperasjoner vært ulike. Disse forskjellene har vært særlig markant når det gjelder landmakten i de to landene.

 

La meg først si litt mer om hvordan utviklingen har vært forskjellig, før jeg kommer tilbake til hvorfor vi har gått ulike veier.

 

Organiseringen av forsvaret og deltagelse i internasjonale opprasjoner

Omstillingen i Danmark mot et ekspedisjonært forsvar begynte alt i november 1992. Man vedtok da å opprette en Dansk Internasjonal Brigade (DIB) på 4.500 soldater dedikert til internasjonale operasjoner. Brigaden var mekanisert, med en reaksjonstid på 14 dager, og den skulle kunne anvendes i alle typer operasjoner på oppdrag av FN, NATO eller KSSE, inkludert høyintensitetskrigføring. Det var mange problemer med DIBen, både med å overholde reaksjonstiden og med at den skulle kunne fungere som en brigade som en del av den 1. britiske panserdivisjonen i ARRC. Likevel var dette et omfatende bidrag både kvantitativt og kvalitativt. Fra 1. januar 1994 ble det også mulig å beordre all medlemmer av det Danske Forsvaret til deltagelse i internasjonale militæropperasjoner utenfor danske territorium.

 

I Norge valgte man i januar 1993 kun å stille en motorisert infanteribataljon til disposisjon for NATO, og en litt større og lettere styrke til disposisjon for FN, bygget opp rundt en infanteribataljon. FN-styrken egnet seg kun til tradisjonell fredsbevaring, og selv om NATO-IRF bataljonen i prinsippet skulle kunne drive høyintensitetskrigføring, så manglet den i praksis tilstrekelig ildkraft og beskyttelse. Det viste seg også at beslutningen om at bataljonen skulle bestå av frivillige vernepliktige gjorde at reaksjonstiden på 7 dager i praksis ikke kunne overholdes.

 

Parallelt med disse endringene i forsvarstrukturen foregikk det også en endring i mønsteret for deltagelse i internasjonale militære operasjoner i utlandet.

 

Under den kalde krigen hadde både Danmark og Norge hatt et relativt likt bidrag i utlandsoperasjoner. Det var snakk om lett infanteri og støtteenheter til tradisjonelle, upartiske og konsensusbaserte fredsbevarende operasjoner i regi av FN. Norge hadde vært i Libanon siden 1978, og Danmark på Kypros siden 1964. Selv om disse oppdragene ikke var ufarlige, så var det ikke snakk om kampoppdrag, og avdelingene var ikke trent og utrusted for krigføring.

 

Den første indikasjonen på at noe hadde endret seg kom med Golfkrigen i 1990-91. Danmark valgte da å sende en korvett for å håndheve FNs embargo mot Irak. Man sendte altså et krigsskip til Persiabukten, noe som var prinsipielt nytt. Norge avslo å gjøre noe lignede, og sendte isteden et forsyningsskip for å støtte den danske korvetten, samt et feltsykehus.

 

Norge valgte så i første halvdel av 1990-tallet å bidra med personell i støttefunksjoner i Somalia og det tidligere Jugoslavia, og vi sendte tradisjonelle fredsbevarende infanterienheter til Makedonia og opprettholdt vår tilstedeværelse i Libanon. Som Danmark sendte også Norge kampfartøyer til Adriaterhavet under NATO-kommando, men hovedmønsteret for de norske bidragene var altså ikke så ulikt våre tradisjonelle bidrag til FN oppdrag.

 

Danmark valgte en annen vei. Mekanisert infanteri ble sendt til Kroatia fra 1992, og dette ble etter hvert forsterket med tyngre våpen som bombekastere og panservernraketter. Det tradisjonelle FN-oppdraget på Kypros ble avviklet i 1993. Man sendte også en pansereskadron til Tusla, som var første gang stridsvogner ble sendt på FN oppdrag. De danske styrkene ble etter hvert innblandet i flere stridshandlinger. Den mest berømte episoden var den tidligere nevnte “Operasjon Bøllebank” i Tuzla-området, hvor danske stridsvogner avfyrte hele 72 stridsvognsgranater i kamp med bosnisk-serbiske styrker.

 

Dansken valgte altså å sende robuste kampenheter til Persiabukten og Balkan, mens Norge hold seg til tradisjonell fredsbevaring og støttefunksjoner. Dette mønsteret endret seg fra 1997, da Norge sendte en manøverbataljon til Bosnia under NATO-kommando. Både Norge og Danmark bidro deretter med jagerfly og bakkestyrker under Kosovo krigen. Etter 11. september 2001 sendte både Norge og Danmark spesialstyrker og jagerfly til Afghanistan, som en del av den amerikanskledete “Operation Enduring Freedom”.

 

Styrkestrukturen i Norge og Danmark ble også likere i denne perioden. I 1999 oppretter Norge Forsvarets Innsatsstyrke (FIST), som avskaffer skillet mellom FN og NATO strykene i Norge. FIST skulle, som DIB i Danmark, kunne sette inn i alle typer operasjoner, inkludert høyintensitetskrigføring. Kvantitativt og kvalitativt kan vi si at størrelsen og typen bidrag Norge og Danmark kunne stilte med i utlandet var svært like etter forsvarsreformene i Norge etter tusenårsskifte.

 

Men akkurat da deltagelse med kampavdelinger i internasjonale opprasjoner ble en av hoverdoppgavene for det norske forsvaret, så ble de det nærmest den eneste oppgaven for det danske forsvaret. I Forsvarsforliket i Danmark i 2004 avskaffet man mobiliseringsforsvaret, verneplikten ble redusert til 4 måneder, og man gjorde i praksis om Forsvaret til et profesjonelt ekspedisjonskorps. Danmark viste seg også å være lang ivrigere en Norge til å anvende Forsvaret til krigføring langt fra hjemlandet.

 

I 2003 var Danmark med på invasjonen av Irak, vel og merke bare med en ubåt og en korvett, men etter invasjonen sender man også robuste bakkestyrker. Norge var som kjent ikke med, og sendte bare et ingeniørkompani da FN oppfordret til det. I 2006 sendte Danmark så bakkestyrker til Sør-Afghanistan hvor de blir involvert i stadige kamphandlinger som fortsatt vedvarer. Danskene har mistet over 20 soldater i Afghanistan så langt, Norge har mistet 4. Det norske bidraget er også robust og har evnen til krigføring, men man har valgt å sette dem inn kun i relativt trygge områder, til tross for forespørsler fra allierte om å avskaffe nasjonale begrensning på bruk av styrkene.

 

Det har altså vært en markant forskjell mellom Norge og Danmark både når det gjelder evnen, men særlig når det gjelder viljen til å delta i kampoppdrag i internasjonale opprasjoner. Hvorfor det? Hvorfor har to land som er såpass like som Norge og Danmark, og som er medlemmer av den samme militæralliansen, utviklet en slik markant forskjell i forsvarspolitikken?

 

I mine studier har jeg funnet fire faktorer som jeg mener har vært de avgjørende årsakene til denne forskjellen: geopolitikk, lederskap, militær kultur og strategisk kultur. La meg begynne med geopolitikken.

 

 

Geopolitikk

Den geopolitiske forskjellen er den mest opplagte, og den som hyppigst brukes til å forklare forskjellen mellom Norge og Danmark. Da det sovjetiske imperiet i Øst-Europa brøt sammen i 1989, oppsto det plutselig en diger “buffersone” mellom Danmark og Russland. I 1992–93 følte man i Danmark seg trygg på at det ikke kom noen invasjon av dansk territorium fra øst. Det danske forsvaret kunne dermed omstilles hurtig mot de nye sikkerhetsutfordringene, og bli et utenrikspolitisk instrument som skulle gi Danmark innflytelse i alliansen og hindre krig og urolighet i Europas utkant.

 

Norges geopolitiske beliggenhet endret seg i midlertidig i langt mer beskjeden grad etter den kalde krigen. Det å grense til Russland var i grunn ikke så ulikt fra å grense til Sovjetunionen, og utviklingen i Russland ble ansett som ustabil og usikker. Derfor oppretthold man invasjonstrusselen som det dimensjonerende scenarioet for Forsvaret frem til slutten av 1990-tallet. I tillegg økte utfordringene knyttet til Norges enorme og delvis omstridte maritime områder. Forsvarets territorielle forankring ble derfor videreført også etter at invasjonstrusselen forsvant. Man så et behov for militær tilstedeværelse i nordområdene for å bedrive suverenitetshevelse og myndighetsutøvelse, samt å opprettholde en nasjonal krisehåndteringsevne. Sjansen for konflikt i Norges nærområder kan paradoksalt nok ha økt etter den kalde krigen, fordi en begrenset militær trefning ikke automatisk ville eskalere til et nivå hvor NATO ville bli involvert. Danskene synes i midlertidig ikke å ha delt Norges behov for å ha en militær tilstedeværelse i nordområdene, til tross for at Grønland er en dansk besittelse.

 

Ulike geopolitiske utfordringer ga ulike prioriteringer i Danmark og Norge. Danskene prioriterte kapasiteter som kunne setter inn i internasjonale operasjoner, spesielt hæren. I Norge fikk vi derimot en svekkelse av den tradisjonelt dominerende hæren til fordel for marinen. Satsing på innsetning som del av en flernasjonal koalisjon ga også danskene muligheten til å kutte hele kapasiteter, som ubåter og bakkebasert luftvern. I Norge krevde imidlertid nasjonale oppgaver at man behold et bredere spekter av det balanserte forsvaret.

Men geopolitiske ulikheter gir ikke noen fullstendig forklaring på ulikhetene mellom Norge og Danmark. Hvorfor valgte Danmark, som under den kalde krigen ofte var kjent som “det svakeste led” i NATO, å omstille sitt forsvar til en profesjonell ekspedisjonsstyrke som skulle slåss sammen med britene og amerikanerne under fjerne himmelstrøk? Det var jo like tenkelig at Danmark kunne valgt å ta ut en stor “fredsfortjeneste” gjennom å bygge ned forsvaret. Samtidig er det i dag bred enighet i Norge om at invasjonsforsvaret ble opprettholdt mye lengre enn strengt tatt nødvendig, tatt i betraktning de nye sikkerhetspolitiske utfordringene. Den geopolitiske faktoren blir derfor bare en nødvendig, men ikke en tilstrekelig forklaring.

 

Lederskap

En viktig grunn til rask omstilling i Danmark var at lederne man hadde i det den kalde krigen sluttet, lenge hadde ønsket en radikal endring av dansk forsvarspolitikk. Dette gjaldt særlig utenriksminister og venstrepolitiker Uffe Ellemann-Jensen og den sosialdemokratiske forsvarsminister Hans Hækkerup på 1990-tallet. Begge to hadde vært pinlig berørt av Danmarks status som fotnoteland under den kalde krigen, og de ønsket nå å gjenopprette landets gode navn og rykte som en pålitelig alliert.

 

Det var disse to som lyktes i å sende en korvett til Golfen i 1990, stikk i strid med Danmarks tradisjonelle pasifisme under den kalde krigen. De var da også Hækkerup som sendte danske stridsvogner og tunge våpen til Balkan på 1990-tallet, til sterk protest fra FN. Uten disse våpnene hadde kanskje danskene blitt like ydmyket i Tuzla som nederlenderne ble i Srebrenica.

 

Det virkelig overraskende er at disse to politikerne, med ulike partitilknytninger og med sete i to ulike regjeringer, lyktes i å få igjennom en total omlegging av dansk forsvarspolitikk. Vi kan altså slå fast at omlegningen ikke skyldtes høyrevridningen i dansks politikk som kom i 2001, siden omlegningen for alvor kom i gang under sosialdemokratene på 1990-tallet. Anders Fogh Rasmussen videreførte deres politikk, men han var ikke var ikke, som mange påstår, arkitekten bak “militariseringen” av dansk utenrikspolitikk.

 

Den politiske og militære ledelsen i Danmark maktet også å gjøre harde prioriteringer. I 2004 ble for eksempel både ubåtvåpenet og bakkebasert luftvern lagt ned. Dette var ikke minst takket være den danske forsvarsledelsen, som i 2003 gikk offentlig ut med å foreslå disse kuttene. Resultatet ble at det Danmark, som hadde et forsvarsbudsjett på 2/3 av det norske, maktet å få flere utsendbare kapasiteter en Norge.

 

I Norge ønsket ikke politikerne noen tilsvarende endring etter den kalde krigen. Norge hadde vært et mønsterland i NATO sammenlignet med Danmark. Selv om forsvarsminister Johan Jørgen Holst ønsket at NATO skulle ta på seg nye oppgaver, så ble denne målsetningen i liten grad gjort styrende for det norske forsvaret. Ethvert forslag om og å legge om forsvaret ble også møtt med sterk motstand fra det forsvarskommunale komplekse. For politikerne var det få stemmer å vinne, og mange å tape, på å prøve å endre norsk forsvarspolitikk.

 

Norske utenriks- og forsvarsministere fortsatte derfor å snakke om Artikkel 5, Russland og Nordområdene, i en slik grad at Norge en periode ble oppfattet som et av NATOs gjenværende kalde krigere. Endringen i Norge kom i stor grad som et resultat av at reformvillige toppoffiserer i Forsvaret, med tidligere forsvarsjef Sverre Disen i spissen, utarbeidet det radikale endringsforslaget som var Forsvarsstudie 2000. Dette ble så kjempet igjennom politisk av forsvarsminister Bjørn Tore Godal, godt hjulpet av det regjeringsoppnevnte Forsvarspolitiske utvalg. Under Godals etterfølger, Kristin Krohn Devold, ble så det norske forsvaret for første gang involvert i regulære kamphandlinger i utlandet etter 2. verdenskrig.

 

Men Godal og Devold, samt ledelsen i forsvaret, maktet bare i begrenset grad å få presset igjennom behovet for å prioritere. Beslutningen om å anskaffe Skjold klassen er et godt eksempel på dette. Man maktet heller ikke å bygge en like bred konsensus bak den nye forsvarspolitikken som i Danmark. Uenigheten innad i regjeringen høsten 2006, da ISAF utvidet sitt virkeområde i Afghanistan, demonstrerte at forsvarets utenlandsengasjement var svært omstridt i norsk politikk.

 

Men en leder agerer ikke i et vakuum. Ledere som ønsker endring må i stor grad forsøke å påvirke organisasjoner som ikke alltid er helhjertet enige i reformprosjektet. Det norske forsvaret var da også betydelig mindre reformvennlig enn det danske.

 

Militær kultur

I det danske forsvaret var man mer positiv til internasjonalisering og profesjonalisering av forsvaret enn det man var i det norske forsvaret. For eksempel ble DIBen i Danmark opprettet delvis som et resultat av et felles forslag fra de to største militære fagforeningene i Danmark. Disse ønsket også et forsvar som i hovedsak besto av vervete tropper. Dette har sin bakgrunn i at man i Danmark siden 1973 hadde operert med regulære avdelinger utelukkende bestående av vervete soldater, noe som først ble tilfelle i Norge ved opprettelsen av nye Telemark bataljon i 2001.

 

Frivillighet framfor verneplikt var også mer utbredt i Danmark en i Norge. Det danske heimevernet har for eksempel alltid vært basert på frivillighet, mens det i Norge var basert på verneplikt. Det å ha en sterkere kultur for frivillighet og bruk av vervete soldater gjorde at det danske forsvaret lettere kunne omstille seg til de nye ekspedisjonære oppdragene som kom etter den kalde krigen. Da man i 1994 innførte beordringsplikt til internasjonale opprasjoner i Danmark, valgte bare 5 prosent av mannskapene å reservere seg mot dette. I Norge ble det i midlertidig veldig kontroversielt da regjeringen i 1995 foreslo å innføre en lignende bestemmelse, og både Norges Offiserforbund og Befalets Fellesorganisasjon gikk imot. Resultatet var den begrensete beordringsplikten som ble innført i 1999, som kun gjaldt for nyutdannede offiser. Først i 2004 ble ordinær beordringsplikt til internasjonale operasjoner innført i Norge, over 10 år etter innføringen i Danmark.

 

En annen årsak til reformmotstand i Norge var at vi hadde et langt mer topptung forsvar. I 2002 hadde det Norske forsvaret 3 ganger så mange offiseren på oberstløytnantsnivå eller høyere en det danske forsvaret. Denne store gruppen med såkalte “overtallige” offiserer utgjorde i følge forsvarsminister Godal noen av de fremste motstanderne av omlegging. Danskene hadde i tillegg et profesjonelt underoffiserskorps, noe som gjorde at de hadde mer erfarende ledere på taktisk nivå, og at de utdannet færre høyere grads offiserer. Til sist gjorde danskene langt mindre bruk av vernepliktige. Mens over halvparten av norske militære mannskaper var vernepliktige i 2002, utgjorde denne gruppen under ¼ av det danske forsvaret.

 

Det danske forsvaret hadde altså en kultur som var mer tilpasset et post-kald-krigs paradigme enn det norske: mer frivillighet, flere stående avdelinger med vervete, færre staboffiser, mer erfarne ledere på taktisk nivå og færre vernepliktige.

 

Men forsvaret er bare et instrument for staten og samfunnet, og på samme måtte som med den militære kulturen var det også betydelige ulikheter i hvordan man så på militærmakten på strategisk nivå i Norge og Danmark.

 

Strategisk kultur

Under den kalde krigen kan vi si at Norge og Danmark delte et felles “nordisk” syn på bruken av militærmakt. Dette endret seg etter 1990. Den vellykkede, sett fra et dansk perspektiv, anvendelsen av militærmakt i Persiabukta og spesielt i Bosnia, endret fullstendig oppfattelsen av hva som var “normalt” og “rutine” i dansk forsvarspolitikk. I Danmark hadde forsvaret under den kalde krigen blitt sett på som et symbolsk, men i seg selv betydningsløst, bidrag til allianseforsvaret. Nå ble forsvaret plutselig oppfatet som et nyttig utenrikspolitisk instrument.

 

I Norge hadde vi et mer positivt syn på forsvaret under den kalde krigen. Det norske forsvaret hadde vært større, og hadde blitt tildelt mer ressurser enn det danske. Ingen aktører gikk heller aktivt inn for å endre oppfattelsen av hva som var forsvarets naturlige oppgaver i Norge. Resultatet var stor grad av kontinuitet i måten vi tenkte om forsvaret.

 

Det virker også som om det nye paradigme om bruk av militærmakt som et utenrikspolitisk instrument falt i dårlig jord i Norge. Flere forskere har påpekt det vi kan kalle for en “fredsdiskurs” i norsk utenrikspolitisk tenkning. Denne lot seg vanskelig kombinere med annen bruk av militærmakt en i selvforsvar. Resultatet ble at politikerne ble tvunget til å nedtone de militære aspektene med bruk av forsvaret i internasjonale opprasjoner, og isteden forsøke å fremstille dette som en type militær utviklingshjelp. Resultatet har blitt karakterisert som en type kognitiv dissonans, hvor realiteten på bakken ikke står i forhold til retorikken på politisk nivå. Det mest kjente eksempelet på dette er nok statsminister Kjell Magne Bondeviks betegnelse av Kosovokrigen som en “begrenset militær aksjon”, heller en å si offentlig at dette var Norges første krigsdeltagelse siden 1945.

 

I Danmark har derimot den nasjonale sikkerhet vært brukt som hovedbegrunnelse for forsvarets agerende i internasjonale opprasjoner. Påstander om at Danmark er i krig, og at landet blir forsvart i Iraks ørken eller Afghanistans fjell, er blitt så vanlige at dette ikke lenger er kontroversielt i det politiske sentrum. Konsensusen om den aktivistiske forsvarspolitikken har bare brutt sammen to ganger i løp av de siste 20 årene, og begge gangene var knytte til Sosialdemokratenes motstand mot respektivt deltagelsen og deretter foreleggelsen av den danske tilstedeværelsen i Irak. Med disse to unntakene har det altså vært bred tverrpolitisk enighet om den nåværende linje i Dansk forsvarspolitikk.

 

Til sist hadde forsvaret flere formål i Norge enn i Danmark. Siden 1970-tallet hadde under ¼ av alle danske menn gjennomført militærtjeneste, mot rundt ¾ i Norge. Det norske forsvaret hadde en dyp lokal forankring, og mange frivillige organisasjoner jobbet opp imot Forsvaret. Dermed fikk også det norske forsvaret en viktigere nasjonsbyggende rolle en sitt danske motstykke. Motstanden mot for eksempel å avskaffe verneplikten var derfor mer beskjeden i Danmark, mens i Norge blir slike forslag møtt med sterke emosjonelle reaksjoner.

 

Avslutning

Som vi har sett, så var det altså flere og sammensatte grunner til at norsk og dansk forsvarspolitikk gikk ulike veier etter den kalde krigens slutt. Mønsteret de siste 20 årene er at Danmark har vært mer ekspedisjonsorientert og mer villig til å delta i stridshandlinger, mens Norge har hatt et sterkere territorielt fokus og har vært motvillig til å anvende forsvaret i stridsoppdrag. Vil dette mønsteret vedvare også i framtiden?

 

Det er lite som tyder på at Norge kommer til å gjøre radikale endringer ved dagens politikk. Den rødgrønne regjeringen har gitt signaler om at de ikke kommer til og revurdere begrensningene på bruk av Norske styrker i utlandet. Samtidig har Nordområdene fått øket oppmerksomhet, noe som styrker fokuset på nasjonale oppgaver. Beslutningen om å sende et feltsykehus til Tsjad på oppdrag av FN er på mange måter også en tilbakevending til mønsteret fra tidlig på 1990-tallet med å bidra med støtteavdelinger. De neste årene kan vi altså verken vente oss noe mer fokus på utenlandsoppgaver, eller noen skarpere oppdrag.

 

Hva så med Danmark? Den nylig avleverte Danske forsvarskomisjonsberetningen, og det nylig inngåtte forsvarsforliket, peker begge i retning av kontinuitet. Man toner riktignok ned fokuset fra tidligere med å skulle stille med “initial entry forces” for en amerikanskledet koalisjon, men beholdte fokuset på å drive ekspedisjonær krigføring. Man fortsetter også trenden med å kutte i kapasiteter for å rendyrke såkalte “helstøpte kapasiteter”. Feltartilleriets tunge ildstøttekapasitet ble for eksempel besluttet tatt ut av strukturen i år.

 

Det er i midlertidig tre faktorer som kan gi en endring i dansk forsvarspolitikk, og som dermed kan bidra til å gjøre Norge og Danmark likere. For det første kan det komme et folkelig opprør mot de økende tapene i Afghanistan. Dette virker lite trolig basert på reaksjonene til nå, men det er ikke utenkelig. For det andre driver danskene rovdrift på både utstyr og personell for å opprettholde dagens utenlandsengasjement. Det danske forsvaret mangler cirka 2.300 soldater per dag dato, og antallet som forlater tjenesten er urovekkende høyt. Samtidig er investeringene i nytt materiell betydelig lavere en i Norge. Resultater kan bli at Danmark blir tvunget å redusere sitt engasjement. For det tredje har også danskene nå fått øynene opp for nordområdenes økende betydning. Man oppretter nå en arktisk kommando, og en styrkekatalog for å kunne sette sammen en arktisk innsatsstyrke. Spørsmålet er om ikke Danmark i framtiden vil føle ett behov for et større militært nærvær rundt Grønland, ettersom klimaendringene øker områdets strategiske og resursmessige betydning.

 

La meg avslutte med denne tanken: Norge og Danmark har hatt svært ulike forsvarspolitiske linjer de siste 20 årene, og de kommer til å fortsette å se ting forskjellig. Men kanskje kan klimaendringens effekt på sikt bli at våre to land samarbeider tettere militært i nordområdene? Både Norge og Danmark synes for eksempel å føle et spesielt ansvar for Islands sikkerhet, og vi utgjør to av fem stater som grenser til det arktiske området. Altså kan geopolitikken i framtiden komme til å føre oss tetter samme, heller en som tidligere å dra oss i ulike rettinger.

 

 

Takk for oppmerksomheten!

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 9. november 2009

Ved

Seniorforsker Nina Græger
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

NATO «à la carte»?
Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Innledning

Seniorforsker Nina Græger Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Takk for den vennlige introduksjonen, det er en glede og ære å bli invitert til OMS.

Deres Majestet, ærede forsamling.

 

I dag er det nøyaktig 20 år siden Berlinmuren falt. Jeg husker godt at jeg satt og jobbet på kvelden i lokalene til Europeisk Ungdom, da nyhetene kom på BBCs kveldssending på radio. Det var et magisk øyeblikk og viste at alt er mulig. Det viste også at endringer i det internasjonale system kan skje brått og uventet.

 

Etter Berlinmurens og Sovjetunionens fall gikk vi inn i et tiår med amerikansk dominans i internasjonal politikk, i et såkalt unipolart internasjonalt system. Men 1990-tallet var også preget av nye intra-statlige, asymmetriske konflikter, blant annet på Balkan, i Somalia og Rwanda. Så kom 11. september 2001 og den globale krigen mot en annen asymmetrisk trussel, nemlig internasjonal terrorisme begynte. Igjen så vi ut til å stå foran et internasjonalt paradigmeskifte.

 

De internasjonale rammene for NATOs virksomhet har med andre ord endret seg flere ganger siden den kalde krigens slutt. NATO har tilpasset seg endringene gjennom nye strategiske konsepter, i henholdsvis 1991 og 1999, og militær transformasjon. Denne transformasjonen er en kontinuerlig prosess, og har hatt store konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nå står vi igjen ved inngangen til en periode preget av endring i det internasjonale systemet og i de globale maktforholdene. Det er en nokså utbredt oppfatning, nasjonalt som internasjonalt, at det unipolære, USA-dominerte systemet nå erstattes av et multi-polært eller ikke-polært system preget av flere maktsentra. I dette systemet konkurrerer både nye og tilbakevendende stormakter, slik som Brasil, Russland, India og Kina, også kalt BRIK-landene, om internasjonal makt og innflytelse.

 

Hva betyr denne utviklingen for NATO? Som tittelen på mitt foredrag angir, kan det hevdes at NATO er i en situasjon preget av intern uenighet og der grunnleggende grep må tas dersom alliansen fortsatt skal være en relevant og beslutningsdyktig allianse for sine medlemmer og et effektivt sikkerhetsinstrument for det internasjonale samfunn. Dette er kjernen i diskusjonene om det nye strategiske konseptet, blant annet.

 

Et multi- eller ikke-polært internasjonalt system kan også føre til dannelsen av nye, uformelle konstellasjoner av stater. Dette kan dreie seg om ad hoc konstellasjoner av stormakter, eller uformelle institusjoner, som 1900-tallets ”Europeiske konsert” av stormakter. Eller vi kan få en ny hegemonisk orden à la den vi hadde det første tiåret etter den kalde krigen. Eller økt geopolitisk rivalisering i avgrensede områder, som for eksempel i Nordområdene.

 

Både stormakter og stormaktskonstellasjoner etablerer egne ”interessesfærer” som reduserer det politiske handlingsrommet for små stater. Motsatt vil en internasjonal orden basert på forpliktende samarbeid gi små stater mulighet til å appellere til internasjonale normer, regler og praksiser dersom de skulle bli utsatt for politisk og/eller militært press.[1] I en slik internasjonal rettsorden spiller internasjonale institusjoner en viktig rolle i å begrense enkeltstaters makt. I et multi-polart system drevet av geopolitisk dynamikk derimot, definerer maktpolitikken – og altså stormaktene – i langt større grad spillereglene.

 

Det er imidlertid ikke bare små eller mellomstore stater, men også internasjonale og multilaterale institusjoner som potensielt vingeklippes. For NATO betyr framveksten av stormaktspolitikk at det blir enda viktigere enn før å framstå som en effektiv og enhetlig sikkerhetsaktør, både for det internasjonale samfunn og medlemslandene. Dette er en stor utfordring for et stadig mer heterogent NATO, noe som jeg kommer tilbake til i foredraget.

 

De siste årene har et mer ”foroverlent” og selvhevdende Russland løftet denne problematikken på NATOs dagsorden. Den russiske intervensjonen i Georgia i august 2008 er det mest eklatante eksempelet hittil, og som førte til brudd i samarbeidet mellom NATO og Russland. Men Russland har også lagt politisk press på sine naboland, gjerne land som ønsker NATO-medlemskap. I 2006 holdt for eksempel Russland tilbake gassleveranser til Moldova og Ukraina, angivelig fordi de nektet å betale den prisen Russland krevde. Dette har gjentatt seg ved flere anledninger, senest i januar 2009, og kan betraktes som en ren russisk maktdemonstrasjon.

 

Kinas fremvekst som en global stormakt, noe som blant annet avspeiles i landets interesse for gruvedrift og annen ressursutvinning i Afrika, er også en del av dette bildet. Stadig flere ser denne utviklingen som et uttrykk for at vi er tilbake i en internasjonal orden der stormakter etablerer eller, i Russlands tilfelle, reetablerer sine såkalte interessesfærer.

 

Med utgangspunkt i krigen mellom Georgia og Russland frykter mange også at kriger mellom suverene stater igjen vil kunne komme til å dominere i internasjonal politikk. Dette aktualiserer også NATOs rolle og særlig evnen til beslutningstaking og handling. I et slikt trusselbilde vil forsvars- og sikkerhetspolitikk og dermed i hvilken grad NATO ivaretar forsvar av medlemmenes territorier og alliansens nærområder bli viktigere enn internasjonale stabiliseringsoperasjoner, som sier noe om NATO som global aktør.

 

Dette kommer blant annet til syne i den pågående revisjonen av NATOs strategiske konsept. Konseptet skal identifisere mulige trusler og hvordan NATO skal gripe disse an, og er alliansens fremste arbeidsdokument. (Det er nedsatt en visemannsgruppe bestående av 12 erfarne politikere, ledet av tidligere utenriksminister Madeleine Allbright, som skal drafte et konsept som så skal behandles av den nasjonale NATO-delegasjonene, i tett samarbeid med generalsekretær Fogh Rasmussen.

 

Det strategiske konseptet, som skal vedtas innen utgangen av 2010, etablerer og reflekterer også en transatlantisk konsensus. Spenningen mellom NATO-land som ønsker mer fokus på NATOs kjerneoppgaver og eget territorium på den ene siden, og land som mener at NATO fremdeles bør innrettes mot å håndtere asymmetriske kriger slik som i Afghanistan på den andre, er svært synlig i debatten om konseptet.

Felles visjon og konsensus? Et heterogent NATO

På tross av indre strid om mange saker, også under den kalde krigen, har NATOs styrke framfor alt ligget i en felles visjon og en felles forpliktelse. NATO har gjennomgått store organisatoriske og militære endringer de siste årene, både som følge av nye trusselbilder og nye medlemmer. I tillegg til 12 nye medlemsland siden 1999, har NATO 24 partnerskapsland som deltar i NATO-samarbeidet og bidrar med styrker i NATO-operasjoner. Hva betyr dette for NATOs evne til å levere? To enkle poeng skal framføres her:

 

For det første, har NATO-utvidelsene skapt en mer heterogen allianse av land med til dels ulike agendaer og sikkerhetsinteresser. For det andre gjør selve antallet NATO-land, 28 i alt, det vanskeligere enn før å oppnå konsensus. Fra før har NATO-samarbeidet i stor grad vært preget av geografi samt forholdet til USA. ”Nordvestklubben” er for eksempel en uformell betegnelse på land som tradisjonelt har samarbeidet tett, som USA, Canada, Storbritannia, Nederland, Tyskland, Danmark og Norge. En annen uformell betegnelse er ”Club-med”, som brukes om de sør-europeiske NATO-landene. Bush-administrasjonens utenrikspolitiske linje skapte også en tiltagende spenning mellom Europeere og Atlantister i NATO.

Videre gjør den geografiske, politiske og historiske nærheten til Russland at mange av de nye medlemslandene har en mer pro-amerikansk orientering, enn de ”gamle” NATO-landene. Effekten av nærheten til Russland, forsterket av et mer anstrengt forhold mellom NATO og Russland de siste årene, var trolig avgjørende da Tsjekkia og Polen inngikk bilaterale avtaler med USA om å ha installasjoner for det amerikanske rakettforsvaret i Europa. For disse landene handlet det mindre om trusselen om raketter fra Iran, enn om et tettere bilateralt sikkerhetssamarbeid med – og håp om sikkerhetsgarantier fra USA. Krigen mellom Georgia og Russland i august 2008 viste at Russland både er i stand til og villig til å bruke militærmakt for å understøtte nasjonale interesser. Dette er i og for seg ikke overraskende, men har skapt bekymring i særlig de nye NATO-landene.

 

Et annet eksempel på at NATOs heterogene sammensetning har påvirket NATOs evne til å tale med en stemme, er uenigheten omkring Irak. USAs intervensjon ble støttet av både de atlantisk orienterte nye medlemslandene samt de ”gamle” atlantistene, herunder Storbritannia, Danmark, Spania og Portugal. Irak skapte stor splittelse internt i NATO, men også mellom mange europeiske allierte og USA.

 

Betyr dette at NATO i enda større grad enn før er blitt en arena for medlemslandenes politiske basketak og nasjonale agendaer? Et fellesskap av land med ulik historikk og interesser svekker NATOs evne til strategisk tenkning og konsensusbygging. Dette kan enten føre til handlingslammelse, eller til at viktige beslutninger om europeisk sikkerhet i praksis tas utenfor NATO. EU kan potensielt bli en konkurrent til NATO dersom alliansen ris av interne stridigheter som hindrer effektiv konsensusbygging og strategiske beslutninger. Uten konsensus kan ikke NATO handle og da blir heller ikke NATO et instrument for medlemslandene eller for det internasjonale samfunn. Et stort, heterogent og differensiert NATO kan derfor i ytterste konsekvens svekke NATOs relevans som allianse.

Koalisjoner av villige

Mangel på konsensus i NATO, men også tilgjengelige partnerskapsland som ønsker å knytte seg tettere til alliansen kan potensielt også forsterke tendensen mot såkalte koalisjoner av villige. Dette er ad hoc konstellasjoner innrettet mot spesifikke trusler eller mål, og skiller seg fra allianser ved at de mangler formelle institusjoner. Koalisjoner av villige er basert på at land bidrar ut fra nasjonale interesser, nasjonale kapasiteter (dersom de har det som etterspørres av den som leder koalisjonen) osv. på bilateral basis.

 

USA foretrakk eksempelvis å bruke en koalisjon av villige i angrepene mot Taliban etter terrorangrepene 11. september 2001. Beslutningen var angivelig basert på erfaringene fra Kosovo-krigen. Amerikanske militære mente dette var en ”war by committee”, og som man ikke ønsket å gjenta. Allianser mellom stater er ikke bare en mekanisme for militært samarbeid, men også et uttrykk for felles politiske interesser. USAs beslutning brakte derfor det politiske fellesskapet i NATO ut i en krise, fordi NATO ble spilt ut over sidelinjen politisk.

 

Koalisjoner av villige framstår gjerne også som en hendig løsning dersom det oppstår politisk uenighet mellom allierte som ikke lar seg løse. Irak-krigen i 2003 er et eksempel på en slik situasjon. Splittelsen mellom Europa og USA og innad i NATO førte til at USA igjen valgte å intervenere med støtte fra en koalisjon av villige, framfor alt Storbritannia. President Bush’ unilaterale linje i Irak-spørsmålet skapte uttrykket ”multilateralisme à la carte” om amerikansk utenrikspolitikk.

 

Enkelte har imidlertid hevdet at bruken av koalisjoner av villige var en opsjon som USA hadde diskutert med sine NATO-allierte gjennom hele 1990-tallet. Tanken var å bruke NATOs infrastruktur – og kanskje amerikansk infrastruktur – for å støtte disse koalisjonene (Thomson 2004: 217). Andre hevder at USA også i større grad enn før viste en tendens til å henvende seg bilateralt til NATO-land og forsøke å spille dem ut mot hverandre (Joffe 2001). Dette viser USAs dominerende stilling i NATO, men også at USA ikke bare er en trans-Atlantisk, men i tillegg en “trans-NATO” aktør, dvs. en strategisk partner for NATO-landene.

 

Bilaterale avtaler, koalisjoner av villige og intern oppsplitting i saker av vital betydning for NATOs framtidige kurs er ikke bare en utfordring for NATOs enhetlighet som organisasjon. Dette skaper potensielt også sikkerhetspolitiske og strategiske utfordringer. Det er, for det første, en betydelig utfordring for NATO dersom alliansen blir en ”force pool” for medlemsland som ønsker å bruke militærmakt, men som ikke ønsker å forholde seg til NATO som politisk forum og konsensusorganisasjon. Dette kan, som nevnt, bidra til å flytte beslutninger ut av NATO-rammen. Flere land, deriblant Norge, har vært opptatt av at NATO ”ikke utvikler seg til å bli et forum som stadfester enighet man kommer fram til i andre og mer lukkede fora” (Forsvarsdepartementet 2000-01: 22). Koalisjoner av villige kan være et slikt forum, og vil kunne føre til at de mindre landene i NATO blir marginalisert.

 

For det andre, er ikke koalisjoner av villige dannet med tanke på NATOs ve og vel, men for å løse spesifikke, ofte akutte militære og sikkerhetspolitiske spørsmål som angår enkelte NATO-land mer enn andre. Dette utvanner alliansesolidariteten, som er et grunnprinsipp i NATO. Eksempelvis ville de amerikanske planene om et rakettforsvar i Europa ikke dekke NATO-landene Tyrkia og Hellas. Skjoldet ville derfor bety en svekkelse av sikkerhetens ”udelelighet” i NATO og dermed grunnlaget for selve sikkerhetsfellesskapet.

 

Bilateralisering, saksspesifikke koalisjoner og intern oppsplitting vil, for det tredje, generelt gjøre det vanskeligere for små land å hevde seg – av ressursmessige årsaker. Militært og teknologisk overlegne NATO-land vil i enda større grad kunne definere – gjennom sitt operative lederskap – premissene for en aktuell operasjon som gjennomføres av en koalisjon av villige. En slik utvikling vil på sikt også kunne svekke prinsippet om at alle land har lik vekt når beslutninger skal fattes.

 

Bilaterale avtaler, som med rakettskjoldet, de facto samarbeid mellom leire i NATO og, ikke minst, ad hoc koalisjoner av villige viser at vi allerede har hatt det vi kan kalle et 2/3 NATO en stund. Dette er et NATO ”à la carte” der interessemotsetninger mellom to eller flere grupper av land har manifestert seg. Disse konstellasjonene ser nå ut til å bli mer utbredt, basert på nasjonale interesser i stadig flere viktige saker for NATO, som for eksempel ISAF.

 

For å unngå disintegrasjon og beholde evnen til strategisk beslutningstaking har enkelte tatt til orde for at NATO bør innføre et system der ikke alle land er med på alt, men velger fra en meny av samarbeid. I et slikt NATO er konsensus ikke lenger et absolutt krav (Schreer and Noetzel 2009: 212). Poenget er at ikke noe land kan hindre at andre land samarbeider tettere dersom de ønsker det, såfremt det ikke strider mot NATOs mål eller regler. Slike ‘à la carte’ eller ‘variabel geometri’ løsninger har vært fremmet som svar på EUs institusjonelle utfordringer som følge av utvidelsene.

 

Dette betyr også at ”koalisjoner av villige” kan være en løsning og ikke bare en trussel for det videre NATO-samarbeidet. Over tid mener jeg likevel at dersom NATO utvikler seg i retning av å bli en varig saksspesifikk allianse, knyttet til en enkelt trussel, sak eller operasjon, vil dette svekke grunnleggende verdier og prinsipper i alliansen, som kollektiv sikkerhet, alliansesolidaritet og en felles visjon.

NATOs strategiske konsept

Det er særlig NATO-utvidelsene, utviklingen av militære kapabiliteter og styrkebidrag til ISAF som har ført til dannelsen av ulike leire i NATO de siste årene. Disse leirene er lette å identifisere i diskusjonen om det nye strategiske konseptet. En gruppe, hovedsakelig de anglo-saksiske landene, har støttet president Bush’ ønske om å utvikle NATO til et globalt instrument innrettet mot å håndtere globale og framfor alt terrortrusler gjennom operasjoner i Eurasia og Midtøsten (Afghanistan og Irak). Denne gruppen vil ha et globalt, pro-aktivt NATO. NATOs skal skape sikkerhet ved å fremme liberale, demokratiske verdier og styrke partnerskapspolitikken, særlig overfor nye partnere som Australia og Japan.

 

En annen gruppe eller leir, anført av Frankrike og Tyskland, har vært er kritiske til det amerikanske lederskapet i NATO. Disse ønsker å fremme europeiske interesser, der blant annet forholdet til Russland er viktig. Spørsmålet om hvorvidt NATO skal spille en mer aktiv rolle i forhold til energisikkerhet, er eksempelvis svært viktig for enkelte medlemmer, herunder Norge, mens andre mener at bare det å sette spørsmålet på NATOs strategiske agenda vil kunne provosere Russland.

 

En tredje leir har blitt tydelig i forbindelse med utvidelsene og diskusjonene om det strategiske konseptet, og som argumenterer for at alliansen bør fokusere mer på sine kjerneoppgaver og nærområder. I denne gruppen finner vi mange av de nye NATO-landene fra den tidligere østblokken, som søkte om medlemskap på grunn av sikkerhetsgarantiene mer enn noe annet. Flere av disse landene har gitt uttrykk for at de føler seg som annenrangs NATO-medlemmer fordi de ikke har NATO-baser eller annen infrastruktur på sine territorier. Mange hevder også at de ikke har noen reell sikkerhetsgaranti mot et mer selvhevdende Russland. Denne situasjonen vil, hvis den får fortsette, kunne bidra til å forsterke bildet av et ”NATO à la carte”, og samtidig stille spørsmålstegn ved NATOs troverdighet.

Norge og Tyrkia tilhører også denne leiren, men HAR et annet utgangspunkt. Endringene i de internasjonale maktforholdene har ført til et større fokus på geopolitikk og potensielle konflikter mellom stater i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og -debatt. Regjeringen understreker at: ”Utfordringene i våre nærområder synes å bli større enn tidligere antatt.” (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). I lys av Russlands tilbakekomst i internasjonal politikk har forsvarsministeren tidligere uttalt at Russlands militære aktivitet i nordområdene ”understreker NATOs fortsatte relevans for stabiliteten i nord” (Strøm-Erichsen 2007). Det har imidlertid vært en betydelig utfordring å vekke NATOs interesse for regionen.

Det norske nærområdeinitativet

Norges viktigste innspill til diskusjonene om det strategiske konseptet og om de problemstillingene som et NATO ”à la carte” innebærer, er en bedre balanse mellom alliansens engasjement ute og hjemme. Med det såkalte Nærområdeinitiativet foreslo Norge i 2008 at NATO skal fokusere mer på utfordringene i alliansens kjerneområde samt i nærområdene i periferien av NATO-området.[2] I dette ligger det et ønske om å gjenopplive enkelte tidligere militære praksiser i NATO som har ligget brakk på grunn av utfordringene knyttet til kampen mot internasjonal terror og ISAF-operasjonen. Regjeringen mener at NATO bør overvåke utviklingen i og øke kunnskapen om NATO-området og NATOs periferi (”situational awareness”). Dette bør skje på kontinuerlig basis, for eksempel ved å la NATOs kommandoer i Brunssum og Napoli ha et særskilt regionalt ansvar. Norge ønsker også flere NATO-øvelser, og ikke bare nasjonale eller multinasjonale øvelser.

 

Ved å øke sin profil i eget territorium vil NATO også bidra til å styrke det transatlantiske partnerskapet og NATOs relevans, ifølge nærområdeinitiativet. Det norske innspillet understreker også at større synlighet hjemme er viktig for å vise alliansens direkte relevans for medlemslandenes sikkerhet, og derigjennom sikre oppslutning om NATO i befolkningen. Mye av dette høres plausibelt ut, også i mine forskerører.

 

Nærområdeinitiativet må likevel framfor alt betraktes som Norges respons på Russlands økte militære aktivitet i nordområdene – noe flere NATO-land også gjorde. Som nevnt har NATO vært lite interessert i nordområdene i en sikkerhetskontekst etter den kalde krigen. En voldelig konflikt der som involverer artikkel 5 anses som usannsynlig i overskuelig framtid, og utfordringene har ligget andre steder, framfor alt på Balkan og i Afghanistan. Interessen er imidlertid i ferd med å ta seg opp. NATOs erklæring fra toppmøtet i april 2009 refererte blant annet til utviklingen i nordområdene (para 60).[3] Energisikkerhet er et stikkord her, samtidig som dette ikke er helt enkelt i NATO-sammenheng, som nevnt.

 

Interesse fra NATO er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å løse Norges utfordringer i nord. Formelt sett har NATO nemlig ingen rolle i den type konflikter eller hendelser som er mest aktuelle. De mest aktuelle hendelsene er knyttet til territorielle krav i såkalte omstridte områder, altså områder der suverenitet ikke er permanent etablert i henhold til folkeretten (Diesen 2007). Skulle en situasjon oppstå som involverer et NATO-land i omstridte områder, vil prinsippet om ”en for alle, alle for en” formelt sett ikke gjelde. Dette betyr naturligvis ikke at NATO ikke vil eller kan engasjere seg. Alliansesolidariteten og prinsippet om udelelig sikkerhet vil uansett gjøre NATO til et viktig forum for å drøfte en slik hendelse, i tillegg til FN. Dette forutsetter imidlertid et enhetlig NATO, noe et NATO à la carte vanskeliggjør.

 

Selv om Norges initiativ var kjent i NATO-kretser før Russlands invasjon i Georgia i august 2008, aktualiserte konflikten innholdet i non-paperet ytterligere. Man kan si at Norge fikk uventet drahjelp. Men nærområdeinitiativet ble også av enkelte land sett som en refleksjon av Norges innenrikspolitiske utfordringer med å sende militære styrker til visse deler av Afghanistan, og utfordringene knyttet til moderniseringen av Forsvaret. Det at Tyrkia, Hellas og Polen – alle med store nasjonale forsvar som de sliter med å omstille – støttet Norges initiativ, ble tatt til inntekt for denne tolkningen. Gradvis fikk imidlertid Nærområdeinitiativet støtte fra toneangivende land i NATO, blant annet fordi det ble oppfattet som relevant også for Svartehavsområdet og Middelhavsområdet.[4]

 

Den militære transformasjonen anført av USA etter 11. september, som gjorde NATO til et globalt instrument for å håndtere trusler i Eurasia og Midtøsten, har bidratt til at enkelte har tatt til orde for at NATO bør ”komme hjem til Europa” og bli en organisasjon for euroatlantisk sikkerhet framfor global sikkerhet (Pascallon 2008). For Norges del understreker regjeringen at det ikke er snakk om et enten-eller, men en bedre balanse mellom bruken av Forsvaret ute og hjemme.

 

I utformingen av Forsvarets operative struktur legger regjeringen ”stor vekt på nasjonale behov og oppgaver” og ”evnen til overvåking og situasjonskontroll i nord”, samtidig som både nasjonal og internasjonal beredskap skal styrkes, primært gjennom økt fokus på Hæren (ibid.: 19-20). Langtidsplanen for 2009–12 fastslår likevel utvetydig fast at Forsvarets viktigste operative utfordring per i dag er ISAF, og at Forsvaret må kunne håndtere nasjonale og internasjonale oppgaver samtidig (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). Det er også lite som tyder på at forventningene til Norge om å stille med internasjonale styrkebidrag vil reduseres i overskuelig framtid. Spørsmålet kom blant annet kom opp under generalsekretær Fogh Rasmussens offisielle besøk i Oslo i forrige uke. Slike oppfordringer om norske styrkebidrag kan også komme fra FN og EU.

 

Konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge risikerer å miste innflytelse som følge av NATOs problemer med å finne fram til enighet i viktige saker. Et NATO “à la carte” krever effektiv koalisjonsbygging og godt diplomatisk håndtverk. Dette er ikke bare ressurskrevende for små land som Norge, men vil også kunne redusere Norges handlefrihet. For Norge er NATO viktig ikke bare som den primære sikkerhetsgarantist, men også i sin kapasitet som et forum for konsultasjoner dersom kritiske situasjoner skulle oppstå.

 

Dersom alliansens rolle og funksjon som arena for sikkerhetskonsultasjoner svekkes, vil også alliansens relevans for norsk sikkerhet svekkes. Dette er en særlig utfordring for Norge, som ikke er EU-medlem. Et NATO ‘à la carte’ vil kunne gjøre utenforskapet enda mer utfordrende enn i dag. I europeisk sikkerhetspolitikk er Norge både en ‘insider’ og en ‘outsider’ på samme tid. Som en av de eldste NATO-landene og en lojal alliert, har Norge tilhørt den indre krets i NATO. Norges nære bilaterale relasjoner med USA under den kalde krigen og i de første årene i ‘krigen mot terrorisme’ bidro til å opprettholde Norges posisjon som en ’insider’.

 

Norge er en “outsider” hva gjelder EU-dimensjonen av europeisk sikkerhet. På tross av deltakelse i den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken, blant annet i den nordiske EU-kampgruppen, og i EU-ledete operasjoner, har Norge ingen tilgang til de politiske diskusjonene som skjer i EU før NATO toppmøter og NATO ministermøter. Samarbeidet mellom NATO og EU under Berlin Pluss-avtalen fungerer heller ikke som forutsatt på grunn av Hellas og Tyrkias strid om Kypros. Dette er kanskje ingen alvorlig trussel mot norsk innflytelse så lenge NATO prioriteres av medlemslandene. For eksempel signaliserer president Obama at han ser alliansen som et produktivt rammeverk for konsultasjoner med allierte i sikkerhetsspørsmål, noe hans forgjenger ikke gjorde.

 

Men det at USA nå viser interesse for NATO kan også bety at USA er interessert i å re-investere i andre relasjoner og allianser. USA og Europa har i stor grad sammenfallende interesser – selv om betoningen av enkeltsaker varierer – og enkelte kaller dette ”the Obama moment” (rapport 2009). Som følge av Obamas diplomatiske framstøt overfor Europa er de bilaterale forbindelsene mellom USA og EU også inne i en ny fase. Sentrale spørsmål på den bilaterale sikkerhetspolitiske agendaen inkluderer Iran, Irak, Midtøsten forholdet til Russland, Afrika, økonomiske forhold og klima. En styrking av dette forholdet, noe mange mener er i ferd med å skje,[5] vil kunne bli en stor utfordring for NATO-land som ikke er EU-medlemmer, slik som Norge. Mens Norges formelle forhold til EU må forventes å forbli uendret de nærmeste årene, ser vi altså at EU endrer sitt forhold til andre land, her USA. USA-EU relasjonen er foreløpig i liten grad institusjonalisert utenom de årlige toppmøtene og strategiske dialoger med de større EU-landene. En sterkere USA-EU relasjon vil likevel kunne marginalisere Norges innflytelse i den bredere europeiske sikkerhetspolitikken, der NATO-medlemskapet ikke gir tilgang.

Konklusjon

Jeg vil avslutte foredraget der jeg begynte, med hvordan NATOs rammebetingelser endres som følge av endringene i det internasjonale systemet. Det strategiske konseptet er viktig for hvordan NATO skal håndtere relasjonene med sine viktigste strategiske partnere og BRIK-landenes økte innflytelse globalt. Enkelte har argumentert for at Kina bør trekkes inn i internasjonale, multilaterale organisasjoner i saker av felles interesse.[6] Dette kan skje gjennom en partnerskapsavtale, eller saksspesifikk samarbeidsavtale, men som er mindre formalisert enn med NATOs partnerskapsland. I tillegg til dette er en ”gammel” spiller og alliert som Pakistan i politisk omforming, noe som får betydning for NATOs handlingsrom i regionen. Dette berører ikke kun ISAF-operasjonen, men også forholdet til f.eks. Iran. USA har nasjonale interesser i denne regionen, og dette berører derfor også NATO.

 

For NATO har et sterkt og selvhevdende Russland medført at en utvidelse med land som grenser til Russland (som Georgia, Ukraina) er svært problematisk. I hvert fall dersom sikkerhetsgarantien under Artikkel 5 fortsatt skal gjelde for alle medlemsland. Dette er sentralt i debatten om revideringen av NATOs strategiske konsept, og et spørsmål som både Norge og mange av de nye medlemslandene er opptatt av.

 

Et sterkt internasjonalt samfunn er viktig både for norsk interessepolitikk, så vel som for norske sikkerhetspolitiske interesser. Både langtidsplanen for Forsvaret og stortingsmelding nr. 15 om Norges utenrikspolitiske interesser og mål betrakter globalisering og geopolitikk som de viktigste eksterne rammebetingelsene for Norge. Den internasjonale utviklingen vi ser nå er derfor en potensielt dårlig nyhet for et lite land som Norge. Hvordan NATO håndterer sine interne utfordringer knyttet til konsensusbygging eller alternative modeller for beslutningstaking blir derfor ekstra viktig. Dette er avgjørende for at alliansen skal framstå som en relevant og effektiv sikkerhetsaktør og arena for transatlantisk sikkerhet og ivaretaker av norske sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser.

[1] G. John Ikenberry (2001) analyserer ulike typer av orden mellom stater boken After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars. Princeton: Princeton University Press.

[2] Dette ble fremmet som et innspill til diskusjonen før toppmøtet gjennom et såkalt non-paper fra den norske forsvarsministeren høsten 2008.

[3] Også internasjonale medier har vist interesse for regionen. Blant annet hadde NATO Review et lengre intervju med utenriksminister Jonas Gahr Støre i 2009 om ”The Artic: too hot to ignore?”, som ble godt mottatt i NATO-kretser. The Economist har intervjuet statssekretær i Forsvarsdepartementet, Espen Barth Eide, om nordområdenes sikkerhetspolitiske betydning for NATO.

[4] Blant annet støtter Tyskland, Frankrike og USA hovedintensjonen i det norske non-paperet (kilder i den norske NATO-delegasjonen, oktober 2008, Utenriksdepartementet, april 2009). Statssekretær Espen Barth Eide har også framhevet dette, blant annet i Dagsnytt Atten, NRK P2, 3. april 2009.

[5] Europaparlamentet har for eksempel foreslått en ny transatlantisk partnerskapsavtale, et transatlantisk politisk råd på toppnivå, et transatlantisk økonomisk råd, EP-Congress komite og toppmøter to ganger per år.

[6] Ifølge Anne Marie Slaughter, RUSI-konferanse i London i mai 2008.