Skip to content

OMS har avlyst alle arrangement frem til sommerferien. Generalforsamling vil bli gjennomført på www.oslomilsamfund.no

Mandag 13. mars 2017 gjestet Sjef Sjøforsvaret, kontreadmiral Lars Saunes, Sjef Sjøforsvaret Oslo Militære Samfund med foredraget «Status og utfordringer i Sjøforsvaret».

Foto: OMS

Foredragets manus kan du lese i denne artikkelen. Det var klar tale og et inspirerende foredrag vi ble servert av kontreadmiral Saunes herunder hans personlige syn på leveransen av helikoptertypen NH-90.

Kjære alle forsvarsvenner,

Det er en stor glede for meg å få lov å stå her å presentere status og utfordringer i Sjøforsvaret. – Et Sjøforsvar som er i operasjoner eller forbereder seg for operasjoner.

For – vi har vært gjennom noen hektiske år i Sjøforsvaret – Vi har gjennomført den største omstillingen av Sjøforsvaret i nyere tid. Ny langtidsplan er vedtatt og den er i samsvar med de prioriteringen som er utviklet i Sjøforsvarets strategisk konsept 2016-2040.

Sjef Sjøforsvaret kontreadmiral Lars Saunes på talerstolen i Oslo Militære Samfund. Foto: OMS

I dette foredraget vil jeg begynne med å gi en status over Sjøforsvaret i dag. Deretter vil jeg si noe om de utfordringene jeg som Sjef for Sjøforsvaret vurderer som viktige innenfor langtidsplanens perspektiv, før jeg retter blikket fremover mot 2040 for å si noe om den utviklingen jeg tror er nødvendig,- for at vi også i fremtiden skal ha et troverdig og ikke minst relevant sjøforsvar.

Sjøforsvaret skal bidra til Forsvarets krigsforebyggende rolle og krisehåndtering gjennom evne til å avgrense et militært angrep, sikre mottak av allierte styrker og ved behov gjenopprette territoriell integritet som en del av NATOs kollektive forsvar. Hovedoppgaven til Sjøforsvaret er å bidra til en nødvendig grad av sjøkontroll og sjønektelse i hele konfliktspekteret. Norge har omfattende ansvarsområder og interesser til havs, og Sjøforsvaret har en sentral rolle i suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse i områdene Norge har råderett over. Det er vi som er NATO’s maritime styrke på Nordflanken!

Sjøforsvaret består nå av to hovedvåpen Kystvakten og Marinen som sammen bidrar til å ivareta våre nasjonale interesser som en maritim nasjon, en arktisk nasjon med globale maritime interesser

Status

Men, la meg begynne med det viktigste: Sjøforsvaret møter den usikkerheten som nå preger den globale sikkerhetssituasjonen med flere seilende fartøyer på et høyere operativt nivå enn på lenge. Vi har prioritert bemanning av fartøyene på bekostning av støtte og administrasjon i landorganisasjonen.  Vi har etablert en ny normalsituasjon med høy tilstedeværelse i Nord Norge, mer enn 50 % av den nasjonale aktiviteten i Sjøforsvaret gjennomføres i nordområdet. Ikke bare med Kystvakt som for noen år siden, våre kampfartøyer er mer eller mindre permanent tilstede i landsdelen, og en ubåt er permanent tilstede i nord. Ramsund har befestet seg som vår fremskutte base i nord.

Jeg vil nå kort gi en oversikt over hvordan vi benytter dagens struktur – hvordan vi utøver sjømakt – for å bygge opp under nasjonens interesser.

Sjøforsvaret er fortsatt i Afghanistan – riktignok ikke med et stort fotavtrykk, men Kystjegerkommandoen har et viktig oppdrag sammen med Forsvarets Spesialstyrker som løses på en svært god måte.

Sammen med Politiet bemanner vi Siem Pilot som er en Frontex operasjon ledet av politiet. Hensikten er å ivareta forsvarlig Schengen grensekontroll. Dette er en av vår tids aller største humanitære katastrofer og en flyktningstrøm som utfordrer Europa på mange områder. På ett og et halvt år har fartøyet plukket opp over 30 000 migranter og dessverre 96 døde. Dette er et ekstremt krevende oppdrag, og personellet fortjener all den ros de kan få. Vår deltakelse med Siem Pilot har vist at et lite styrkebidrag kan har svært stor effekt – samtidig som det er et synlig bevis på at vi anerkjenner våre sydlige alliertes utfordringer i sine lokale farvann.

Akkurat nå er også KNM Roald Amundsen flaggskip i en av Nato’s stående maritime styrker som og er Nato’s reaksjonsstyrke VJTF. Det betyr at den norske styrkesjefen og den taktiske Nato staben er embarkert fartøyet og «leder fra front». Norsk deltakelse i disse strykene er svært viktig for en småstat som Norge, ikke bare fordi det trekker Nato’s tilstedeværelse nordover, men også fordi det er en tydelig demonstrasjon av Norge som en troverdig alliert. Å stille med styrkesjef og flaggskip i et helt år blir naturligvis satt stor pris på både i Nato’s maritime kommando i London men er også en oppfølging av Norges forpliktelser til å etablere VJTF reaksjonsstyrker i NATO

I tillegg til å lede fregattstyrken, deltar vi med en minerydder i en av Nato’s to stående minerydderstyrker. Norge har ved flere anledninger også ledet denne styrken.

Som jeg nevnte innledningsvis, har vi nå en tydelig tilstedeværelse i Nord Norge. Alle Sjøforsvarets enheter som ikke er inne til hovedvedlikehold er nå bemannet og seiler. Gjennom de årlige bevilgningene har vi nå et avstemt budsjett som ivaretar vedlikeholdet av strukturen og langtidsplanen legger til rette for at grunnmuren i Sjøforsvaret styrkes. Sett fra mitt ståsted, er det behov for å øke aktiviteten og fortsette oppbemanningen om vi skal oppnå et stående Sjøforsvar med god kvalitet i 2020. Omstillingen i Sjøforsvaret startet allerede i 2015 og ekstrabevilgning til vedlikehold og til økt ubåt tilstedeværelse i Nord Norge har allerede gitt meget god effekt. Under øvelse Flotex i Nord Norge høsten 2016 seilte Sjøforsvaret hele strukturen for første gang, uten alvorlige defekter.

Ula klassen er nå i sluttfasen av sin tekniske oppgradering og begynner nå å bli tilgjengelig for operasjoner – dette har vi ikke hatt på mange år. Vi har i dag fire besetninger, og vår plan er å innføre et to besetnings system på våre ubåter. Vi seiler nå tre av seks undervannsbåter og dette vil være ambisjonsnivået frem til 2028 når ny ubåtklasse er på plass. Jeg er meget godt fornøyd med at regjeringen har besluttet et strategisk samarbeid med Tyskland om bygging av en felles 212 ubåt klasse. Dette var et strategisk viktig valg som medfører at den tyske og norske marine vil styrke sine relasjoner, ikke bare innenfor ubåt men også gjennom at NSM blir hovedvåpen i den Tyske marine.

Sjøforsvaret fokuserer på kvalitet og høyintensiv krigføring. Dette har våre allierte lagt merke til. Derfor ønsker de å komme til Norge for å trene sammen med oss. I 2016 gjennomførte vi blant annet ubåtøvelsen Grüner Aal – som er en torpedo skyteøvelse – sammen med Tyskland. I tillegg hadde vi på forsommeren store flernasjonale skyteøvelser i områdene rundt Andøya, der det ble skutt alt fra NSM, SM3, ESSM, Harpoon, Sting Ray torpedo og artilleri i et taktisk scenario med en rekke deltakende nasjoner. Dette er en tydelig demonstrasjon på at vi mestrer avanserte skarpskytinger og at alle våre hovedvåpen virker. Vår kvalitet underbygges også av at vi nå sertifiserer korvetter og fregatter på FOST og våre minestyrker på MOST i Belgia. Dette gir oss en ekstern kvalitetssikring som dokumenterer at fartøyene tilfredsstiller de strengeste internasjonale krav. For tiden har vi tre av fem fregatter og fire av seks korvetter sertifisert av FOST.

Vi har også for andre gang deltatt med en fregatt i oppøvingen av en amerikansk Carrier Strike Group på den amerikanske østkysten. Vår deltakelse er høyt verdsatt av U.S. Navy, og når vi nå er sertifisert sammen med slike styrker, er vår neste ambisjon å delta på en deployering sammen med amerikanerne.

Sjøforsvaret er altså svært selektiv hvem vi prioriterer samarbeid med. For å sikre en tett integrasjon med USA og Storbritannia har vi valgt å plassere en stabsoffiser i britiske Joint Expeditionary Forces – JEF – og en i STRIKFORNATO som er dobbelhattet MCC for NATO under Commander 6th fleet i Napoli. Dette gjør vi fordi vi er overbevist om at dette vil være de styrkene som kan reagere hurtigst dersom en sikkerhetspolitisk situasjon skulle inntreffe i vår del av verden.

Jeg er også svært tilfreds med at Kystjegerkommandoen ble videreført i Regjeringens Langtidsplan. Nå jobber vi med implementering av et nytt konsept for KJK, der målsetningen er å opprettholde avdelingen som en konvensjonell styrke i Sjøforsvaret, tett integrert med våre fartøyer. Dette arbeidet har allerede kommet i gang, og avdelingen har deltatt på flere deployeringer med fregatt. De spilte også en viktig rolle under operasjon RECSYR. KJK innrettes nå mot bording og styrkebeskyttelse, men også ISTAR kapasiteten skal videreutvikles. Dette vil være spesielt viktig for å kunne utnytte rekkevidden på Marinens hovedvåpen. Gjennom samarbeid og samtrening med Royal Marines 43 Commando Brigade i Storbritannia har avdelingen allerede demonstrert sitt høye ferdighetsnivå innen fartøysrelaterte disipliner.

Minevåpenet vil være først ut med overgang til autonome systemer. Allerede tidlig i 2019 skal vi ha fire Hugin systemer for autonom minejakt. To av systemene vil være containerbasert, dermed kan de plasseres om bord på fartøy, eller de kan settes på land. Dette gir stor fleksibilitet, noe vi demonstrerte i fjor sommer da vi deltok på øvelse RIMPAC i Stillehavet med et Hugin minejaktsystem som var om bord på det Canadiske fartøyet Yellowknife.  Noe lenger inn i fremtiden, vil vi også anskaffe ubemannede minesveip systemer basert på droner. Utviklingen av dette pågår nå for fullt, blant annet i regi av FFI som benytter den ubemannede plattformen «Odin» som utviklingsplattform. Målsetningen er å ta personellet ut av minefeltet.

Overtakelsen av KNM Maud mot slutten av året, vil styrke Sjøforsvarets evne til logistisk understøttelse av strukturen vesentlig. For å maksimere utnyttelsen av fartøyet kreves et helt nytt logistikkonsept for Sjøforsvaret. I tillegg til KNM Maud, vil også KNM Olav Tryggvason og etter hvert også Magnus Lagabøte inngå i dette nye konseptet. En suksessfaktor vil være å sikre en hensiktsmessig og effektiv kommando og kontroll over den forsterkende logistikken i operasjonsområdet.

Til daglig er Kystvakten permanent tilstede og ivaretar Norges maritime myndighet i våre havområder. Vi har i dag en god sammensetning av fartøyer i Kystvakten. Indre kystvakt er et godt redskap for tverretatlig samarbeid og de havgående fartøyer ivaretar fiskeriforvaltning fra Skagerak i sør til polare strøk nord for Svalbard. De ivaretar beredskap for flere etater og er hyppig involvert i søk og redning. bilde De siste årene har de gjennomført spektakulære slepe- og redningsassistanse som er belønnet med medaljer for edel dåd til sjøs og anerkjennelse for sin dyktighet. De store endringen som har påvirket våre havområder de siste årene skyldes klimaendringene i Arktis. Aktiviteten i våre økonomiske soner har økt både i omfang og utbredelse. Det er helt nødvendig å øke vår tilstedeværelse i Arktis, isen har trukket seg tilbake og nye næringsområder blir tilgjengelig. At Norge gjennom Kystvakten ivaretar sine forpliktelser i dette området er viktig og stabiliserende for å unngå konflikter. Til tross for at våre suverene rettigheter er godt forankret i havretten, opplever vi at vår ressursforvaltning utfordres.  Jeg er derfor glad for at Regjeringen har besluttet å investere i nye Kystvaktfartøyer som erstatning for Nordkappklassen. Bilde Samtidig er jeg meget bekymret for konsekvensene av nok en reduksjon på to fartøyer i Kystvakten. Igjen med begrunnelse i økt kapasitet med innfasing av nye helikopter.  Sjef Kystvakten rapporterer om betydelig risiko knyttet til manglende tilstedeværelse i flere viktige fiskerier og beredskapen i våre sørlige farvann svekkes betydelig.
Utfordringer

Som sjef for Sjøforsvaret har jeg nå ansvar for den operative leveransen, for styrkeproduksjon og for understøttelsen av den operative strukturen. For kunne ivareta dette ansvaret, må vi fortsette å utvikle Sjøforsvarets organisasjon. Skal jeg være styrkesjef med et helhetlig ansvar, kan jeg ikke bare ha kontroll på de taktiske enhetene, jeg må også ha kontroll på støttefunksjonene som logistikk, tilpasset etterretning samt kommando og kontroll. Jeg har derfor valgt å N- organisere stabene i Sjøforsvaret for å ivareta en gjennomgående støtte for meg som styrkesjef, men også til støtte for Sjef Marinen, Sjef Kystvakten og andre sjefer i støttevirksomheten.

Etter at Forsvarets Operative Hovedkvarter på Reitan la ned Sjøoperasjonssenteret i 2013, har den taktiske ledelsen av Sjøforsvarets enheter vært lokalisert i kontorbygninger på Sortland og Haakonsvern. I lys av den nye sikkerhetspolitiske situasjonen, har Stortinget besluttet at den taktiske ledelsen samles i forsvarsgrenene. Når den helhetlige taktiske ledelsen nå samles på Haakonsvern, kreves fysisk beskyttelse av kommandofasilitetene for å sikre forsvarlig drift også i tilfelle av krise og krig. Kystvaktens myndighetsutøvelse vil fortsatt utøves fra Kystvaktens hovedkvarter som er under etablering på Sortland, men de militære operasjoner vil ledes av Sjøforsvarets taktiske kommando i Bergen.

Vårt hovedfokus er nå å få det vi har til å virke. Som Forsvarssjefen sa fra denne talerstolen den 30. januar – vi skal styrke grunnmuren, altså vedlikehold, reservedeler, bemanning og aktivitet. Kun på denne måten kan vi øke den operative tilgjengeligheten på strukturen slik at vi kan oppnå høyere kvalitet.

Sjef Sjøforsvaret kontreadmiral Lars Saunes på talerstolen i Oslo Militære Samfund. Foto: OMS

 

Økning av aktiviteten
I «Kampkraft og bærekraft» er det en tydelig ambisjon om å øke aktiviteten – men først når vi har fått det vi har til å virke. For Sjøforsvaret sin del, har vi nå gjennomført en stor omstilling og bemannet fartøyene. Vi var først ut – de andre våpengrenene ligger  bak oss i omstillingen – og implementeringen av langtidsplanen bør reflektere dette. For oss er det derfor viktig at besetningene må få øve og trene samtidig som vi befester grunnmuren. Dette må foregå i parallell, vi kan ikke ha bemannede fartøyer liggende langs kai mens vi bygger grunnmur. Da vil vi aldri nå målet. Det er også viktig at vi kommer til den erkjennelse at kortere klartider har en pris, ikke bare i vedlikehold men også i kompetansebygging og trening. Det er derfor viktig at aktivitetsnivået for fartøyene snarest kommer opp på de minimumskrav som Nato stiller til oss.

Støttevirksomhet og nye ansvarsforhold
Som styrkesjef har jeg ansvaret for en komplett oppsetting plan (KOP)av Sjøforsvarets avdelinger. For at jeg skal kunne sikre relevant beredskap og opprettholde kvalitet, er jeg avhengig av at vedlikeholds og beredskapsinvesteringer som reservedeler prioriteres i Forsvarets materiell etat. Sjøforsvaret omsetter i år for 100 millioner i reservedeler over drift for å gjennomføre nødvendig vedlikehold, men noen av våre kritiske systemer er ukurant og må erstattes. Den raske teknologiske utviklingen medfører at det ikke lenger produseres reservedeler til alle våre systemer. Effektiviseringen av støttevirksomheten i Forsvaret har medført at Sjøforsvaret er blitt mer avhengig av leverandører. Og for å være helt tydelig på det, med leverandører mener jeg ikke bare eksterne –  Det siste året har vi sett en økt fragmentering av støttevirksomheten – der jeg som styrkesjef ikke alltid kan påvirke beslutninger som har store konsekvenser for Sjøforsvaret.  For å ivareta et helhetlig ansvar, vektlegges derfor forpliktende leveranseavtaler som definerer behovet ut fra effektivitet i perspektivene kostnad, tid og omfang. For meg er det viktig å utnytte nødvendig militær kjernevirksomhet optimalt, og Sjøforsvaret har over lang tid konkurranseutsatt oppgaver til kvalifiserte sivile leverandører. En forutsetning for at dette skal lykkes er at Sjøforsvaret har nødvendig kompetanse til å kvalitetssikre sitt behov og sine leveranser.

Vedlikehold og vedlikeholdsetterslep
Nytt militært materiell er dyrt å drifte. Det fikk Sjøforsvaret erfare da vi gjennomførte de første hovedoverhalingene av fregattene og de nødvendige oppgraderingene av Ula klassen som erstatning for midtlivs oppdatering. Kostnadene er nå identifisert – de gav et underskudd som akkumulerte seg i etterslep av vedlikehold år for år. Det er derfor gledelig å se at vi fra i år har fått en permanent økning av vedlikehold i budsjettene og ekstra midler for å ta igjen vedlikeholdsetterslepet. Om dette nivået opprettholdes, vil vedlikeholdsetterslepet i hovedsak være borte i 2020.

Her er det imidlertid en stor risiko. Vedlikehold av moderne fartøy, innebærer betydelige investeringer i nytt utstyr ettersom systemer blir ukurant og reservedeler ikke kan anskaffes. Vi kan altså ikke alltid bytte enkeltkomponenter – vi må investere i nye delsystemer, som igjen er tett integrert med andre systemer. Det sier seg selv at dette er komplekst og dyrt, og at synkroniseringen av vedlikholdsinvesteringer må være integrert i driften av systemene. Sjøforsvaret er helt avhengig av Forsvarets materiell etat for å opprettholde kvaliteten på våre kampavdelinger og at oppgraderingsprosjekter iverksettes i tide. Sjøforsvaret har de siste årene fått redusert sin materiell portefølje langt under nivået som kreves for å opprettholde nødvendig kvalitet. Vi risikerer å måtte klare oss uten viktige våpensystemer i lange perioder – grunnmuren vil altså svikte. Her er det viktig for meg å presisere at det er godkjente prosjekter og satt av tilstrekkelig med midler i de ulike prosjektene, men kun en brøkdel er omsatt. Årsaken til dette er den årlige likviditetsstyringen av materiellporteføljen som ligger utenfor mitt ansvarsområde.

Tidligere var Generalinspektørene gjennomføringsansvarlige for store investeringsprosjekt og investeringstaben i FLO var prosjektansvarlige for fremskaffelsen. I dag ligger ansvaret for investeringen i Forsvarets materiell etat og vi som styrkesjefer er bruker representanter som skal fremme våre behov og krav til kapasiteter til Forsvarsstaben. FSJ er brukeransvarlig og bestiller hos FMA. Som bruker representant er det derfor viktig å være tydelig på hva behovet er og konsekvensene av at leveranser uteblir. La meg derfor bruke NH-90 leveransen som et eksempel på de utfordringene sett fra en bruker representant.

Formann i Oslo Militære Samfund, Kommandørkaptein Iren Isfeldt introduserer Sjef Sjøforsvaret, kontreadmiral Lars Saunes. Foto: OMS


I 2016 feiret vi KNM Fridtjof Nansen sitt 10-års jubileum – uten helikopter i hangaren. Kystvakten brukte i fjor store ressurser på NH-90 integrasjon. Men – vi har fortsatt ikke sett noen dokumentert plan for operative leveranser, hverken til Kystvakten eller til Marinen.

Dette får konsekvenser. Antall kystvaktfartøy har blitt redusert ettersom NH-90 skulle øke fartøyenes dekningsområde. Mangel på helikopter gir redusert beredskap og redusert evne til myndighetsutøvelse i våre enorme havområder. Fartøyenes mulighet til å komme overraskende på potensielle lovbrytere er også redusert.

For Marinens del, mangler den viktigste komponenten i kampsystemet Fridtjof Nansen. Mangel på helikopter gir en vesentlig reduksjon i fartøyenes evne til å oppdage og nedkjempe undervannsbåter. Dermed tvinges fartøyene til å ta en høyere risiko når de gjennomfører anti ubåt operasjoner.

Dessverre finnes det ikke noen hurtige og enkle løsninger på dette kompliserte problemet og ansvaret ligger i en annen etat. Jeg tenker at dette også handler om eierskap til oppdraget og for Sjøforsvaret er det i lys av den kunnskapen vi har i dag , viktig å gjøre en vurdering om NH-90 fortsatt er det rette valget.

Tilfredsstiller leveransen Sjøforsvarets behov for operative helikoptertimer til Kystvakten og fregattene? Kan vi etter snart 8 års drift dokumentere at luftforsvaret har fått et maritimt helikopter som tilfredsstiller kravene til å deployere med Sjøforsvarets fartøyer? Som bruker representant  kan jeg bare konstatere at jeg ikke får løst mitt oppdrag uten at denne leveransen er tilstede i tilfredsstillende grad.

Utdanningsreformen
Vi er nå på vei mot å etablere et femte generasjons forsvar. Dette innebærer blant annet at sensorer og effektorer knyttes sammen på en ny måte. Alt blir tettere integrert, og tradisjonelle skiller blir visket ut. Våre korvetter og fregatter er på mange måter allerede i femte generasjon. Men – vi må nå fokusere på å knytte våpengrenene tettere sammen. Ser vi bare noen år inn i fremtiden, vil vi finne en stadig større andel av bemannede og ubemannede systemer som vil virke på tvers av forsvarsgrenene. Dermed blir en stadig større del av virksomheten fellesoperativ – som for eksempel F-35 og P8.

Det er nå er besluttet å samle all profesjonsutdanning under Forsvarets Høyskole. Som sjef Sjøforsvaret er jeg opptatt av at skolene produserer offiserer og spesialister med god maritim krigføringskompetanse slik at disse kan gå rett om bord på fartøyene og raskest mulig bli klarert i stilling. Derfor må besetningene ha en solid maritim profesjonsutdanning som grunnlag.

Sammenslåingen av skolene åpner også muligheter for å etablere ny generasjon offiserer og spesialister som ser helheter på tvers av våpengrenene. Jeg håper fokuset også i fremtiden vil være på den grunnleggende profesjonsutdanningen. Ved å øke forståelsen for fellesoperasjoner på det taktiske nivå, kan vi sikre at vi i fremtiden blir i stand til å knytte sammen vårt femte generasjons forsvar på en mer effektiv måte. For å sikre at vi også i fremtiden skal være i stand til å ligge i front innen teknologisk utnyttelse, må vi også etablere et tettere samarbeid med utdanningsinstitusjoner som NTNU og universitets- og forskningsmiljøer.

Når det gjelder den høyere akademiske utdanning, bør vi i større grad enn i dag innlede et samarbeid med universiteter og høyskoler, her er det betydelig effektiviseringspotensiale.
Det maritime trusselbildet

Både Forsvarsministeren og Forsvarssjefen har nylig presentert den sikkerhetspolitiske situasjonen svært presist fra denne talerstolen. Vi ser en generell usikkerhet i det sikkerhetspolitiske bildet, der etablerte sannheter nå utfordres.Både i EU og NATO er samholdet svekket og utvikling mot et regelstyrt verdensamfunn utfordres. Man skulle jo også tro at Europa ville bli tettere integrert når Russland nå igjen begynner å røre på seg, men det har ikke skjedd. Vi ser en stadig polarisering i både EU, Nato og FN. I syd Europa er det flyktningekatastrofer og terrortrussel som dominerer – hos oss i Nord er det Russland og de trans-atlantiske forbindelser som får oppmerksomheten. Samholdet i Europa settes stadig på prøve av det som kan se ut som en massiv russisk informasjonsoperasjon mot Vesten som har til hensikt å splitte og destabilisere.

Hva betyr så dette for Norge som en maritim nasjon?

Jeg vil dele de maritime utfordringene i to hovedkategorier:

  1. Russland – som er den dominerende faktor i det korte og mellomlange perspektivet
  2. og det jeg kaller «Havets århundre» – som vil dominere det langsiktige perspektivet

Russlands maritime kapasitet:
I de senere år har vi sett en kraftig utvikling av russisk maritim kapasitet, og jeg vil nevne fire punkter som viser dette. (1) Russland har nå en vesentlig forbedret evne til strategisk mobilitet og evne til global maritim påvirkning. (2) De har også utviklet svært moderne våpenteknologi, og spesielt betydningsfullt for oss er deres langtrekkende presisjonsvåpen. (3) Den russiske retorikken rundt bruk av atomvåpen er vesentlig endret – samtidig som russerne utplasserer en stadig større andel av sine atomvåpen på ubåter. (4) Krim og Syria er projeksjon av luft- og sjømakt. Vi ser i dag at Russland er i stand til å drive avanserte fellesoperasjoner med store styrker.

Det er primært endringene i Russisk militær doktrine og oppbyggingen av styrker med hurtig reaksjonsevne og moderne ildkraft som dominerer de prioriteringene vi nå gjør i det korte tidsperspektiv.

I sin maritime doktrine definerer nå Russland Nato operasjoner og USAs militære nærvær i tilstøtende områder som en trussel. Dette foregår samtidig som de militariserer Arktis ved å bygge ut militære baser langs Nord-øst passasjen, på Franz Josefs land og på de Ny-Sibiske øyene. I tillegg utplasseres moderne luftvern som i prinsippet dekker hele Arktis.

Vinteren 2016/17 ser også ut til å sette nok en rekord i lav utbredelse av isen i Arktis. Samtidig ser vi at Russland stadig bygger ut sin isbryterkapasitet. Resultatet av dette, er at Russland allerede nå kan flytte fartøyer fra Stillehavet til Atlanterhavet relativt forutsigbart langs Nord-øst passasjen. Dette løser på mange måter en av Russlands grunnleggende strategiske utfordringer.

Den nye maritime sikkerhetspolitiske situasjonen i våre områder utfordrer den trans-atlantiske link – selve hjørnesteinen i Nato samarbeidet. I Sjøforsvaret har vi derfor valgt å møte den nye situasjonen med å invitere til allierte øvelser i våre områder og allierte trener nå jevnlig med sine fartøy i våre nordområder. Vi har etablert en ny normalsituasjon der spesielt USA, Storbritannia og Frankrike prioriterer nordområdet. Dette bidrar til å heve terskelen for bruk av militær makt og sikrer at Nato’s nordflanke er på agendaen i flere hovedsteder.

Men – til tross for at vårt forhold til Russland har vært gjennom en betydelig endring, vil jeg fremheve at vi ikke ser på Russland som en direkte trussel mot Norge. Vi samarbeider godt med Russland innen flere områder til tross for at det militære samarbeidet opphørte etter den ulovlige annekteringen av Krim. Jeg vil spesielt fremheve et velfungerende samarbeid innen ressursforvaltning og søk og redning – et samarbeid som i hovedsak forvaltes av Kystvakten og FOH.

 

 

Havets århundre
I 2030 vil jordens befolkning passere 8 milliarder. En økende befolkning, med stadig høyere materielle krav behøver tilgang på ressurser som mat, metaller, energi osv. Alt dette er ressurser vi finner vi i havet. Vi ser også at ny teknologi implementeres med eksponentielt økende hastighet. Denne teknologien gjør ressursene i vannsøylen og på- og under havbunnen mer tilgjengelig. Med store verdier i havet, må vi som en småstat med et stort havimperium støtte opp under den internasjonale rettsorden med alle midler. Vi må også erkjenne at denne nye teknologien gjør vår infrastruktur i verdenshavene svært sårbar for angrep. Norge har et havimperium under vann og den globale kommunikasjonsinfrastrukturen er basert på sjøkabler.
Havet binder sammen folk og kontinenter, det er det globale limet. Men det skaper også nye konfliktlinjer. Utvikling av autonome systemer og mer effektiv energilagring, kan bidra til at geografiske avstander blir mindre viktig. Dette åpner for allianser av nasjoner med en form for felles interesse – ikke nødvendigvis en interesse basert på geografisk nærhet som har vært hovedregelen frem til i dag.

Forskere har utviklet tre ulike scenarier i et 2030 perspektiv:

  1. Status quo: som i dag, der kyststatene regulerer sokkel og økonomiske soner og FN søker å regulere det som en kan enes om
  2. Dette kan lede til en annen utvikling der videre påbygging av havretten regulerer hele fellesområdet som et felles ansvarsområ
  3. En tredje og sannsynligvis mer farlig utvikling er nasjoner og stormakter som konkurrerer om ressurser slik vi ser i Sør-Kina havet i dag.

Det vil være de dominerende stormaktene USA, Kina, Russland og i fremtiden kanskje India som i stor grad vil styre de maritime utfordringene i fremtiden. Vi ser at alle disse nasjonene bygger opp sine mariner. Pax Americana – den relativt langvarige amerikanske dominansen på verdenshavene siden 2. Verdenskrig – er nå utfordret, noe vi ser daglige eksempler på både i Sør-kina havet og rundt de omstridte Senkaku øyene mellom Kina og Japan.

Vi ser altså at stormaktene har begynt å utfordre hverandre, og de utfordringene foregår i det maritime domenet. Slik friksjon er farlig, og sett fra et sjø historisk perspektiv er det de store sjøslagene som skaper imperier, mens landkrigen flytter grenser.

 

Fremtiden

Nå skulle jeg ønske jeg kunne presentert en god løsning på alle disse utfordringene som ligger foran oss. Dessverre har jeg ikke det – men jeg vil allikevel presentere en retning Sjøforsvaret ønsker å ta slik at vi forhåpentligvis også har et relevant Sjøforsvar også i 2040, når dagens struktur er «pensjonert».

Som et utgangspunkt, er det viktig å erkjenne at det ikke lengre er militære som er ledende på teknologi, slik det var under den kalde krigen. Nå er det sivil industri og markedet som er ledende. En konsekvens av dette er naturligvis også at samme teknologi er tilgjengelig for alle parter.

Samtidig må vi erkjenne at moderne militært materiell i dag er blitt svært kostbart. Dette ser vi tydelig når vi studerer de ulike mariner. Vi ser at prisene pr fartøy blir meget høy, derfor tvinges nasjonene til å redusere antallet. Resultatet blir derfor avanserte fartøy men dessverre i for lite antall. Dette reduserer vår evne til å etablere sjøkontroll i mer enn begrensede områder. Når vi har et begrenset antall plattformer, blir også den enkelte plattform meget verdifull – vi har rett og slett ikke noen i reserve. Den hurtige teknologiske utviklingen gjør også at disse dyre plattformene blir ukurant eller gammeldags allerede etter få år i tjeneste om det ikke er en kontinuerlig fornyelse av teknologi.

Hvordan kan vi så bryte denne spiralen med stadig dyrere og mer komplekse fartøy i et stadig lavere antall. Jeg mener vi må tilnærme oss hele problemstillingen på en ny måte og stille oss spørsmålet: hvordan kan vi gjøre det vanskelig for en fiende – på en billigere måte? Mye av svaret på dette ligger nok i implementering av enda mer teknologi. Den eksponentielle teknologiske utviklingen gjør at vi i dag kan gjøre ting vi ikke engang hadde fantasi til å tenke oss bare for få år siden.

Heldigvis har vi sterke fagmiljøer i Norge, vi er verdensledende på maritim teknologi. Jeg mener at vi nå må samle nasjonens klokeste hoder for å utvikle den teknologien som kreves i fremtiden. Og da mener jeg ikke å utvikle nye plattformer basert på de eksisterende. Vi må tørre å tenke nytt, og fokuset må være på effekt, ikke plattform. Og vi må samtidig tørre å stille oss de litt ubehagelige spørsmålene – I fremtidens sjøslag vil rekkevidder på sensorer og effektorer være betraktelig lenger og mer presis enn i dag.  Er det hensiktsmessig å bruke en fregatter til 5 -10 milliarder kr til å lete etter en undervannsbåt i fremtiden?  Hvordan skal vi forsvare oss mot undervanns droner som erstatter dagens miner? er det mulig å utvikle ubemannede systemer med kunstig intelligens i et stort antall som kan skape store problemer selv for de mest stillegående ubåter?

Noen betraktninger om risiko i ltp perspektivet
I den senere tid, har debatten om to-prosentmålet dukket opp i ulike sammenhenger. I den forbindelse vil jeg si at både Fagmilitært råd og Regjeringens langtidsplan kan betraktes som det muliges kunst. Men, jeg vil allikevel henlede oppmerksomheten på tre forhold som er beskrevet i fagmilitært råd dersom Forsvarsbudsjettet skulle nærme seg to prosent av BNP.

Jeg mener at Norge som en maritim nasjon tar en svært stor risiko ved kun å anskaffe fire ubåter og ikke seks. Med fire ubåter vil vi ikke kunne levere ubåt når vi – men bare når vi kan. Dette skyldes i hovedsak behov for vedlikehold og hvor mye seilingstid en kan få ut av skrog med dagens teknologi.

Den neste risiko er Sjøforsvarets mangel på områdeluftvern. Uten effektive luftvernsystemer legger vi kritisk infrastruktur på land og i havområdene, inkludert våre fartøy svært åpen for angrep via luften.

Og til slutt vil jeg nevne at den reduksjon vi har hatt i antall kystvaktfartøy begrenser vår evne til å drive myndighetsutøvelse i et havområde som vokser, både i utstrekning og i aktivitet. Utfordringen forsterkes ytterligere av manglende NH-90 dekning på de havgående fartøyene. Antall havgående kystvaktfartøy burde vært økt.

Avslutning

La meg avslutte med å understreke noen viktige momenter.

Sjøforsvarets har nå bemannet alle tilgjengelige fartøyer. Vi benytter i dag hele strukturen til å utøve sjømakt, for å bygge opp under nasjonens interesser. Fokuset for de operative avdelingene er høyintensiv krigføring, noe som også gjør oss til en attraktiv samarbeidspartner for våre nærmeste allierte. Vår deltakelse internasjonalt gjør at vi fremstår som en troverdig alliert.

Norges geostrategiske plassering som en maritim og arktisk nasjon vil kreve et sterkt Sjøforsvar om vi skal være i stand til å møte fremtidens utfordringer.  Vi prioriterer de kortsiktige utfordringene nå, men vi må planlegge for de langsiktige endringer og ny teknologisk utvikling.

 

Takk for oppmerksomheten!

 

Mandag 23. januar gjestet oberstløytnant Palle Ydstebø ved Forsvarets stabsskole Oslo Militære Samfund hvor han foredro om «hybrid» krigføring. Manus vil bli publisert rundt 1. februar men i mellomtiden kan du først lese introduksjonen til foredraget, se plansjene han presenterte samt lytte til podcast fra foredraget.

Introduksjon:

Er Hybridkrig en trussel mot Forsvarets evne til å løse sitt samfunnsoppdrag?

Ja. Hybridkrig som begrep kan effektivt undergrave Forsvarets evne til å forstå virkeligheten og den konflikt det faktisk står i, og bli et nytt militærteoretisk moteord som undergraver offiserenes evne til å forstå og forklare framtidens konflikter.

Etter Russlands annektering av Krim og krigen i østre Ukraina har «hybridkrig» vært det mest brukte ordet for å beskrive det som foregikk, foregår og hva en trussel fra Russland består i. Det til tross for at det ikke finnes en enhetlig eller fyllestgjørende definisjon av begrepet, og at de som forsker på det «hybride» ikke finner noen fungerende definisjon. Fungerende vil si en definisjon som gjør begrepet egnet til å forklare det det brukes om. Det verste hybridhysteriet har gitt seg, men fortsatt er orden med på å definere Forsvarsdebatt og analyser.

Palle Ydstebø – Hybrid Krigføring. Foto: OMS

Det er mindre kjent at «hybrid» som militært begrep ble tatt i bruk like etter Irakkrigen startet, at Libanonkrigen i 2006 er forsøkt forklart som «hybrid» etter at NATO konstaterte at begrepet ikke tilfører noe når det gjelder å håndtere NATOs utfordringer. Men det var i 2001.

Russiske militære bruker selv ikke «hybrid»-begrepet når det gjelder egen doktrine eller krigføring; «hybride» operasjoner beskrives i russisk militære tidsskrift som noe vesten bruker mot Russland, og brukte mot Sovjetunionen helt fra de vestallierte intervensjonene etter at Russland sluttet separatfred med Tyskland i 1918.

Presentasjonsfoiler vist under foredraget:

2017-01-23_OMS_Hybridkrig_plansjer

 

Foto: OMS

Asle Toje, forskningssjef ved Det norske Nobelinstituttet gjestet Oslo Militære Samfund mandag 31. oktober 2016 med foredraget: Uten USA – hvilket NATO?

NATO er i krise. I takt med at europeiske allierte har unndratt seg en balansert byrdefordeling og amerikansk lederskap har svunnet hen har antagelsene som underbygger alliansen blitt svekket. I USA mumles det om at alliansen koster mer enn den smaker og at den eneste måten å få Europeerne til å ta ansvar på, er å trekke seg tilbake. Og USA har redusert sitt fotavtrykk politisk og diplomatisk i regionen men uten at dette har skapt mer samhold eller styrke i Europa. Er vi vitne til bare ‘enda en krise’ – eller bør Norge begynne å legge planer for sikkerhet uten amerikanske sikkerhetsgarantier?

 

Per Egil Hegge: Hvordan tenker Putin, og hvorfor?

Disposisjon for innledning i Oslo Militære Samfund 7. desember 2015.

En av de beste bøkene, kanskje den beste boken om Vladimir Putins politiske tenkemåte eller tankesett, ble skrevet over 20 år før han ble født. Den heter «Kampen mot Vesten i russisk åndsliv». Det er senere professor Erik Krags doktoravhandling fra 1931, og den ble utgitt på ny i 1990.

Den skisserer rammene for hans verdensbilde, og for hans idé om Russland og Russlands posisjon i verden.

Den store kulturkampen mellom de slavofile og de vestorienterte intellektuelle i Russland kan dateres til ca. 1860-1900, og en av de toneangivende blant de slavofile var forfatteren Dostojevskij. Ikke først og fremst i romanene, men i sine artikler som polemiker og kommentator i dagbøker og i tidsskrifter.

Men den som innkapsler synspunktene, er Dostojevskijs samtidige, Nikolaj Danilevskij. Han var naturvitenskapsmann med bl.a. agronomutdannelse, og han hadde en viktig rolle som foregangsmann i utviklingen av russisk fiske og landbruk. Mer enn forsker var han byråkrat, han ledet en rekke regjeringskommisjoner for landbruk, for utvikling av fisket som næringsvei i Nord-Russland, og han utredet mulighetene for vinproduksjon på Krim.

Hans store verk er ”Russland og Europa”, og hans tanker finner vi spor av i Putins mer nasjonalistiske taler, og i utsagn av Putins rådgivere. Den mest interessante av dem er kanskje professor Aleksandr Dugin, f. 1962, leder for Moskva-universitetets institutt for studiet av konservatismen, og mest kjent for et verk fra 1995, Geopolitikk. Jeg skal komme tilbake til Dugin.

Da Danilevskij skrev sin bok – den var ferdig i 1869 – vakte den liten oppsikt og ble solgt i bare få eksemplarer. Han var på den tiden en heimføing; den eneste europeiske storbyen han hadde besøkt, var Trondheim, hvor han tilbrakte noen vårmåneder i 1861 på vei hjem fra Kola, hvor han hadde utredet fiskerispørsmålene. Han fortsatte med det i Volga og Dnjepr.

Ansatsen til det som er hans konklusjon, er en sammenligning mellom 1854 og 1864. Og konklusjonen er at Vesten ikke alene er uvillig til å respektere Russland og gi landet den plass det fortjener som en stormakt – det er både ute av stand til og uten vilje til å forstå Russland. Bevisføringen, kort summert, er følgende: I 1854 begynte Krim-krigen, og her, for å tyne Russland, var de vestlige stormakter til og med villige til å alliere seg med den tyrkiske sultan for å nå resultatet. Men ti år senere, da Tyskland angrep det fredelige Danmark og tok nesten 40 prosent av denne demokratiske statens landområde, da gjorde de samme landene ingen ting. Hva hadde skjedd hvis Russland hadde oppført på tilsvarende vis mot DK?

Mange av Danilevskijs meningsfeller utdyper disse synspunktene i åndelig retning: Russlands form for kristendom går dypere, er mer allsidig, har en helt annen dimensjon enn den vesteuropeiske. Landet har dessuten en organisasjonsform som er Vestens overlegen. Dette er utviklet videre av Dugin og noen av hans meningsfeller: Der hvor de vestlige ideer får gjennomslag, blir det kaos, der hvor russerne råder, blir det renhet og orden. Noen trekker det så langt at de hevder at korrupsjon er et rent vestlig fenomen, og hvis det i Russland skulle forekomme noe som ligner, skyldes det vestlig smitte. I sin oversikt over Russlands ”stabile” historie ”glemmer” også Danilevskij absolutt alt som er av kaotiske innslag, borgerkriger, oppstander og angrepskriger.

I april i fjor redegjorde Putin for sitt nasjonalfilosofiske grunnsyn i en monolog som avsluttet hans pressekonferanse – en maratonforestilling på fire timer som han gir to ganger i året. Jeg tar den (avslutningen, ikke maratonopptredenen) i sin helhet, for den gjenspeiler en herrefolkstenkning som er utrivelig, men som helt mangler den viktige nazistiske komponenten, raserenhet. Det begrepet vender han opp-ned på, som dere skal få høre:
På pressekonferansen i april i år fikk han et par ytterst vanskelige spørsmål av tidligere finansminister Kudrin, og vi skal se litt på dem. I tillegg meldte en brysom engelsk melkebonde seg og ville ha høyere melkepris. (Kudrin).

Tsjetsjenia, Ukraina, Syria og Tyrkia.
Putins personlige bakgrunn som element i oppbyggingen av hans maktbase. Barndommen. KGB-karrieren. De gamle KGB-kompisene som pålitelige og rikt tilgodesette allierte. Personligheten.

Foto: Forsvaret

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 24. februar 2014 

Generalmajor Trond Karlsen
NMR SHAPE

”NATO– deterrence and collective defence in Europe today”

 Mine damer og herrer,

Jeg har blitt invitert til å presentere NATOs militære utvikling med fokus på avskrekking”NATO– deterrence and collective defence in Europe today” og kollektivt forsvar, under overskriften ” NATO – deterrence and collective defence in Europe today”.

Synspunktene jeg presenterer er mine egne med utgangspunkt i mer enn 2 år som ”National Military Representative for Norway ved SHAPE, Belgia”. De synspunkter jeg fremfører er således ikke norske offisielle synspunkter, ei heller SACEUR sine for den saks skyld. Jeg ber om forståelse for at mange sider av temaet nødvendigvis er gradert, og dermed ikke kan omtales nærmere. Jeg tillater meg i stedet å dele mine personlige tanker og vurderinger rundt planer og prosesser som er offentlig tilgjengelig.

La meg derfor innledningsvis, kort sette både NATO HQ, SHAPE og min egen funksjon som NMR på kartet for å gi forsamlingen en best mulig forståelse av mitt ståsted; – og for den saks skyld min mulighet til å beskrive utviklingen av NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar.

Jeg vil ikke bruke mye tid på å beskrive den politiske ledelsen av NATO, men forutsetter at forsamlingen er kjent med funksjonen og sammensetningen til det Nordatlantiske råd og Militærkomiteen; med underliggende staber. Det eneste poenget jeg ønsker å overbringe til dere er at det er – i NATO HQ i Brussel – NATOs innretning besluttes. Det er her nasjonene i fellesskap behandler Alliansens felles sikkerhetsutfordringer og NATOs tiltak for å møte disse i et kort, middels og langt perspektiv. I denne prosessen står naturligvis kravet til konsensus sentralt. Hvis NATO eksempelvis ønsker å endre sin innsats fra internasjonale operasjoner til kollektivt forsvar, krever dette 28 nasjoners enighet. Hvis NATO ønsker å prioritere tilstedeværelse i Middelhavsområdet og det Indiske hav fremfor Nordområdene; forutsetter dette igjen 28 nasjoners enighet.

SACEUR er militær sjef og leder et militært hovedkvarter hvor konsensusprinsippet naturlig nok ikke har noen plass. Han får sine oppdrag ut fra de beslutninger som fattes av samtlige 28 nasjoner i NATO HQ, og som kommer i tillegg til de «Terms of Reference» som han allerede er gitt. SACEURSs strategiske føringer til underlagte hovedkvarter er basert på hans fortolkning av sine oppdrag. SACEUR søker å holde nasjonene informert gjennom både dialog med NATO HQ og med de nasjonale representantene ved SHAPE. I gitte tilfeller – for eksempel planlegging og ledelse av operasjoner på alliert territorium – vil han også inkludere de nasjonale representantene direkte i SHAPEs planprosesser. Men i lys av de fullmakter nasjonene har gitt ham, vil han noen ganger også fullføre sine interne stabsprosesser før han gir nasjonene innsyn. En nasjonal militær representant (som meg) ser med andre ord mye; men slett ikke alt.

INNLEDNING

NATO er i dag utvilsomt tidenes mest vellykkete globale politisk militære allianse. Organisasjonen har gjennom snart 65 år bidratt til ikke bare fred i Europa; men også bidratt til internasjonal fred og stabilitet.

Inntil murens fall i 1989, var Alliansen innretning fokusert mot å møte et mulig angrep fra Sovjetunionen og Warsawa-pakten. Alliansen har i tiden etter den kalde krigen blitt utfordret og tilpasset seg til stadig nye og endrede sikkerhetsutfordringer.

Slutten på den kalde krigen gjorde det også mulig å etablere partnerskap med tidligere motstandere. Den muliggjorde også opptak av nye medlemmer og en utvidelse av NATOs ansvarsområde østover. Hele 12 av dagens 28 medlemsnasjoner ble tatt opp i Alliansen i tiden 1999-2009.

Årtusenskiftet markerte på sin side fremveksten av nye sikkerhetsutfordringer. Vi fikk et økt fokus på spredningspotensialet av konflikter i NATOs nærområde. Samtidig så vi fremveksten av nye uforsonlige og mindre forutsigbare farer til internasjonal fred og stabilitet. Dette inkluderte terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og annen avansert våpenteknologi, cyberangrep, sabotasje av olje- og gassnettverk, samt angrep på fartøy under transitt langs våre maritime forsyningsruter.

Under toppmøtet i Lisboa høsten 2010 løftet Alliansen nok en gang blikket mot det fremtidige NATO for å forberede seg på ikke bare fremtidige sikkerhetsutfordringer; men også en ny økonomisk virkelighet. Foruten å stadfeste NATOs tre kjerneoppgaver – nemlig ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security” – ble det truffet en rekke beslutninger under toppmøtet i Lisboa som allerede har medført flere vesentlige endringer av NATOs innretning:

  • Et nytt strategisk konsept som definerte Alliansens visjon frem til 2020, ble godkjent.
  • I tillegg ble det bl.a. vedtatt å invitere Russland til et tettere samarbeid innenfor områder hvor man har felles interesser;
  • utvide partnerskapsprogrammet;
  • videreføre vurderingen av NATOs forsvars- og avskrekkingspositur;
  • samt utvikling av alliansens kapabiliteter innenfor både ballistisk missilforsvar og cyberforsvar.
  • I tillegg besluttet nasjonene å iverksette arbeidet med å få på plass de politiske retningslinjene for en ytterligere styrking av Alliansens forsvarsevne, samt den militære implementeringen av det nye strategiske konseptet.
  • Sist – men slett ikke sist – gav toppmøtet føringer for implementeringen av en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur; samt en effektivisering av NATOs Agencies.

Prosessene som ble iverksatt i Lisboa ble gjenstand for oppfølging allerede under toppmøtet i Chicago 1,5 år senere. NATO deklarerte bl.a på dette møtet etableringen av interim ballistiske missilforsvarskapabilitet.

Flere initiativ, så som «Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative” ble konkretisert. Førstnevnte vektlegger bl.a. betydningen av flernasjonalt samarbeid i forbindelse med både materiellanskaffelser så vel som etablering av nye militære kapabiliteter. ”Connected Forces Initiative” – CFI – handler på sin side om bl.a. å etablere tettere kobling mellom nasjonal og allierte utdanning, trening og øvelser, så vel som mellom NATOs kommandostruktur, styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. CFI handler ikke minst om Alliansens ambisjoner for bruk av ”NATO Response Force” som et verktøy for både å sikre økt evne til å operere sammen, så vel som bidrag til Alliansens avskrekkings- og forsvarspositur. I tillegg innebærer CFI ambisjonen om å ytterligere styrke partnerskapsprogrammet slik at vi i fremtiden kan operere effektivt sammen med partnerne, når vi ønsker å operere sammen.

Toppmøtene i 2010 og 2012 utgjør derfor et naturlig bakteppe for dagens presentasjon. Jeg tar utgangspunkt i slutterklæringen fra toppmøtet i Lisboa, som presiserte at ”Our Strategic Concept underscores our commitment to ensuring that NATO has the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety of our populations and the security of our territory. To that end, NATO will maintain an appropriate mix of conventional, nuclear, and missile defence forces. (Lisbon Summit, para 30)

Jeg vil i det følgende gi mine personlige tanker rundt dette, men først vil jeg si noe om NATOs kommandostruktur.

NATOs KOMMANDOSTRUKTUR

Beslutningen fra 2010 om å etablere en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur, markerer et foreløpig opphold på en omorganiseringsprosess av NATOs kommandostruktur som strekker seg helt tilbake til 1990 og sikkert før den tid også. NATO har vært gjennom ikke bare en formidabel, men også en mer eller mindre kontinuerlig omstilling i løpet av de siste 23 årene. Allied Command Operations – den delen av NATOs kommandostruktur som er ansvarlig for å planlegge og lede operasjoner – har blitt besluttet redusert fra hele 78 hovedkvarter på slutten av den kalde krigen; til 20 i 1991, 14 i 1997, 10 i 2002 til 6 i 2012.

Siste omorganisering forventes endelig implementert innen utgangen av 2015 og innebærer en bemanningsreduksjon fra 13,000 til 8,800 som fordeles mellom ACT -Allied Command Transformation – Transformasjonskommandoen, som ledes fra Norfolk, Virginia, USA – og ACO – Allied Command Operations – den operative kommandoen, som ledes fra SHAPE, Mon, Belgia. Dette må også sees i lys av Allied Command Operations samtidig har fått stadig flere oppgaver; så som ballistisk missilforsvar (BMD) og cyber forsvar. Erfaringene fra senere tids operasjoner – og da kanskje spesielt Operation Unified Protector i 2011 – har også blitt søkt implementert.

NATO har bl.a. økt sin fokus på behovet for å oppdage utviklingstrekk som kan føre til fremtidige konflikter, for derigjennom komme tidligere i inngrep. Dette kan i større grad gjøre det mulig å anvende andre virkemidler enn ren militærmakt. Comprehensive Crisis Management Centre (CCOMC) ved SHAPE er etablert for bl.a. å gjennomføre ”Horizon Scanning” – eller kontinuerlig og bredest mulig – COMPREHENSIVE – vurdering av utviklingstrekkene innenfor SACEURs strategiske Area of Interest. Ettersom situasjonsforståelsen i stor grad vil være basert på nasjonale bidrag, understreker dette betydningen av et stadig tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er naturligvis ekstra viktig ift «Collective Defence»CCOMC har i tillegg blitt konstruert og dimensjonert for å kunne integrere et uttall av sivile og internasjonale organisasjoner som grunnlag for en bredest mulig tilnærming – eller COMPREHENSIVE APPROACH – til både pågående og fremtidige konflikter.

Alliansens operative ambisjonsnivå – eller «Level of Ambition» om å kunne lede 2 ”major joint operations” og 6 ”small joint operations” har blitt videreført uavkortet til tross for den store nedbemanningen i NATOs kommandostruktur. I tillegg til å lede pågående og forberede seg til neste operasjoner, er kommandostrukturen også forventet å gjennomføre nødvendige omorganiserings- og effektiviseringsprosesser; bidra til ”Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative”, med mer. Når den nåværende kommandostrukturen ikke er fullt oppfylt med personell, så gir dette naturlig nok en del kapasitetsutfordringer.

ACOs evne til å gjøre det som er dets kjernefunksjon – nemlig å planlegge for og lede operasjoner – vil med andre ord ikke bare være et resultat av dagens organisasjon og bemanning; men vil i høyeste grad også være avhengig den totale oppgave-porteføljen. Selv om mange av endringene er basert på ”best practise” og ”lessons learned”; er jeg likevel ikke sikker på om den nye organisasjonen samlet sett er dimensjonert ut i fra hva som er nødvendig for å kunne håndtere NATOs «Level of Ambition». Uten å kunne utdype dette nærmere, vil jeg på generelt basis hevde at en plan er ikke mer robust enn de forutsetninger den er basert på, og dagens ACO er basert på en del forutsetninger.

Nasjonene har besluttet at det skal etableres en tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er etter min forståelse, ment å sikre bedre et mer robust nettverk for å kunne møte Alliansens utfordringer. Norge har vært en av pådrivernasjonene for å få på plass et tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene, og har så langt lykkes godt med dette. I et tettere samarbeid ligger det imidlertid også en forventning om at noen oppgaver løftes ut av NATOs kommandostruktur. Dette er etter min mening både en rasjonell, så vel som kreativ tilnærming til konsekvensene av en større oppgaveportefølje og redusert ressurstilgang. Det kan imidlertid også gi rom for en økt usikkerhet rundt Alliansens evne til å møte dens «Level of Ambition».

NATO er selvsagt grunnleggende avhengig av at nasjonene på frivillig basis stiller nødvendige styrker tilgjengelig til NATO-ledete operasjoner. I fremtiden vil dette i større grad enn i dag også omfatte hovedkvarter eller nasjonalt personell for å styrke NATOs kommandostruktur. En rekke nasjonale deployerbare hovedkvarter meldes i dag inn som en del av styrkegenereringsprosessen; og trenes, øves, sertifiseres for beredskap og mulig deployering.

Operasjon Unified Protector er et av flere eksempel på at en felles enighet om å iverksette en NATO operasjon ikke nødvendigvis er det samme som et vedtak om felles styrkebidrag. Tvert i mot, vi ser stadig oftere at nasjonene unnlater å stille bidrag til operasjoner de har vært med på å beslutte. NATOs tilgang på nødvendige ressurser – både styrker og hovedkvarter – er derfor på ingen måte garantert. Det har de selvsagt aldri vært.

En stadig mindre styrkestruktur, vil etter min oppfatning, kreve hurtigere innsats for å kunne oppnå ønsket effekt på rett plass, til rett tid. Selv om NATO søker å få på plass mekanismer og prosesser som gjør det mulig å forutse fremtidige konflikter; er det fortsatt behov for å få på plass hurtigere plan- og beslutningsprosesser som grunnlag for å iverksette en ny operasjon. Sistnevnte er etter min mening sannsynligvis en av våre største utfordringer. Utfordringen er ikke nødvendigvis tilgangen på nødvendig etterretning; men snarere viljen eller evnen til å tillegge den ett verst tenkelig scenario.

Evnen til å se inn i fremtiden – og når behovet oppstår – å planlegge, iverksette og lede en operasjon forutsetter dessuten ikke bare tilgang på et tilstrekkelig antall kvalifisert personell; men også regional ekspertise, spesialister innenfor fagområder som ACO ikke besitter selv; tilgang på tidsriktig etterretning, nasjonale planer og vurderinger og kanskje i siste instans; direkte eller indirekte tilgang til nasjonale hovedkvarter. NATOs kommandostruktur er avhengig av tette bånd til de nasjonale hovedkvarter, og vil i en gitt situasjon også måtte trekke på kompetanse fra nasjonene.

NOEN FAKTORER SOM HAR KONSEKVENSER FOR NATO

Før vi går inn på NATOs kjerneoppgaver, så er det noen utviklingstrekk som bør nevnes. NATO-nasjonene har klare ønsker om å revitalisere NATO, men møter imidlertid utfordringer innenfor flere områder.

For det første skjer dette parallelt med at de fleste medlemslandene reduserer sin styrkestruktur. I henhold til en rapport fra det svenske fredsforskningsinstituttet SIPRI datert 18. juli 2013 viste 2012 for første gang på 15 år en reduksjon i forsvarsutgiftene på 0,4 % på verdensbasis. Rapporten peker på ettervirkninger av finanskrisen i Europa og USA, samt reduksjonen av krigen i Afghanistan som hovedårsaker til denne utviklingen.

  • I henhold til åpne kilder vil USA eksempelvis redusere Hæren fra 570.000 til 420.000 innen 2019; en reduksjon på over 25 %, noe som vil gjøre den til USAs minste hær siden begynnelsen av andre verdenskrig.
  • Dette er sammenfallende med tilsvarende tendenser i Europa. 20 av 37 land i Europa reduserte sine militære utgifter med mer enn 10 prosent i perioden 2008 til 2012. Storbritannia kuttet militærutgiftene med 5,2 prosent, mens Frankrike kuttet med 3,8 prosent. Storbritannia er for øyeblikket inne i sitt fjerde fase av en pågående omorganisering, hvor hæren skal slankes fra dagens 102.000 til 82.000 mann innen 2020.
  • I dag bruker hele 11 land under 10 % av sine forsvarsbudsjett til nyinvesteringer. Dette er langt mindre enn det som skal til for å fornye strukturen på en bærekraftig måte. Man regner med at hvis det skal være balanse mellom drift og investeringer, så burde minst 20% av forsvarsbudsjettene gå til nyinvesteringer.
  • Reduksjonene i flere av NATO-landenes forsvarsbudsjetter har allerede ført til «shortfalls» ift NATOs behov for styrker for å møte sitt «Level of ambition». Denne utviklingen vil etter min vurdering ikke endre seg ettersom strukturen blir eldre på grunn av manglende fornyelser hvis da ikke forsvarsbudsjettene økes, alternativt at det gjøres nødvendige strukturendringer for å få på plass ressurser til fornyelse.

Min delkonklusjon er at NATO-landene totalt sett har redusert sine styrkestrukturer og dessverre mest sannsynlig vil fortsette med det. For de land som i tillegg har en betydelig ubalanse mellom drift og investering, så må dette rettes opp ved enten at forsvarsbudsjettene økes betraktelig, eller at de respektive støttestrukturer blir redusert ytterligere.

For det andre peker SIPRI-rapporten på en annen utvikling med relevans for dagens foredrag. Forsvarsbudsjettene i nær sagt alle andre regioner enn den vestlige verden øker kraftig. Hvis man leser forsvarsmagasiner, så har vel de fleste over de siste 5-6 årene observert, at omfanget av omtaler av forsvarsutviklingen, og nyanskaffelser av våpensystemer, etc. i andre regioner har økt betydelig. Dette gjelder kanskje særlig Russland, Midtøsten og Asia. Når man ser den økonomiske utviklingen hos flere av de større landene i Asia og samtidig følger den sikkerhetspolitiske utviklingen der, så er ikke økningen i forsvarsbudsjettene der overraskende. Etter min mening er det derfor helt naturlig at USA gradvis endrer sin prioritering fra Europa til Asia. Dette er langt på vei i tråd med slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago, hvor alliansen ledere påpeker at NATO skal beholde og utvikle de kapasiteter som er nødvendige for å kunne gjennomføre sine hovedoppgaver; «collective defence», «crisis management» og «cooperative security» og derved spille en viktig rolle for å opprettholde «Security in the world».

Vi registrerer samtidig at flere av nasjonene utenfor NATO søker å kopiere Alliansens operative kapabiliteter. Stadig flere søker en mer teknologisk, avanserte militærstruktur. Vi kjenner igjen stikkord som økt mobilitet, økt effektivitet, økt fleksibilitet, med mer, fra våre egne omstillingsprosesser. Vi ser med andre ord en utvikling som på sikt vil lede til at stadig flere nasjoner utenfor NATO får en evne til å respondere – eller agere – vesentlig raskere enn i dag. Dette medfører etter min oppfatning, et behov for et høyere treningsnivå og en raskere reaksjonsevne i Alliansen i fremtiden.

For det tredje er det hvilken betydning et amerikansk kursskifte vekk fra Europa vil føre til for utviklingen av de europeiske landenes forsvar. I tråd med slutterklæringen fra Chicago i 2012, er Europa forutsatt å styrke sine operative kapabiliteter. Smart Defence er ment å bidra til dette gjennom å fokusere på fremtidige multinasjonale løsninger og anskaffelser. Jeg skal ikke mene noe om hvorvidt dette er realistisk eller ikke, men peke på at når det gjelder multinasjonale løsninger og anskaffelser, så har vi både gode og dårlige erfaringer. I den økonomiske situasjonen svært mange land befinner seg i i Europa i dag med til dels stor arbeidsløshet, så er det etter min mening et stort spørsmål om enkeltland vil tillate de negative konsekvenser multinasjonale løsninger kan gi for deres respektive forsvarsindustrier og nasjonale arbeidsplasser. Etter min mening er Smart Defence riktig medisin, men jeg er noe skeptisk til om pasienten vil ta denne medisinen.

For det fjerde så kan jeg ikke etter mer enn 2 år ved et multinasjonalt hovedkvarter unngå å nevne at det innenfor den klare enighet som er om NATOs strategi, så har de ulike medlemsland noe ulike sikkerhetspolitiske ståsteder. Nasjonene i Nord-Europa fokuserer eksempelvis på andre utfordringer enn i syd. Nasjonene som grenser mot eksterne aktører vurderer naturlig nok sine utfordringer annerledes enn nasjonene som kun grenser mot andre medlemsland. De største medlemslandene legger andre ambisjoner til grunn enn de mindre nasjonene. Noen, og da spesielt de større, har et globalt perspektiv, mens andre har et mer regionalt eller lokalt perspektiv. Selv om man er enig om NATOs strategi, så er det ikke til å se bort fra at disse ulike perspektivene til en viss grad reflekteres i de ulike vurderinger som gjøres i de ulike hovedkvarter.

For det femte legger NATO stor vekt på å kunne se inn i fremtiden for å forutse og hindre utviklingen av konflikter ved å drive «Horizon Scanning», mm. Dette er etter min mening en riktig tilnærming, men hvis vi skal være ærlige med oss selv, så er vel det egentlig en ambisjon vi har hatt over lengre tid. Vi bør kanskje se på hvilken «record» vi har på dette området. Til tross for ambisjoner om å forutse konflikter, så har vi i begrenset grad forutsett flere av de konfliktene NATO har blitt engasjert i eller andre endringer av stor viktighet for alliansen. Så vidt jeg vet så vi ikke murens fall. Ikke Balkan. Ikke terrorangrepet 9/11. Ikke oppblomstringen av piratvirksomhet. Ikke Libya. Vi har reagert på disse utfordringene; men i liten grad agert. Ikke nødvendigvis fordi vi ikke har hatt indikatorene; men kanskje fordi vi i liten grad har ønsket å tro på et mulig ”worst case scenario” og iverksette tiltak tidligere. Det statistiske grunnlaget for å kunne hevde at vi vil avdekke neste krise før den inntreffer, er med andre ord begrenset, og etter min mening bør vi ikke stole for mye på at vi oppdager neste krise tidsnok, og at vi iverksetter nødvendige tiltak i rett tid. Vi må derfor tenke oss nøye om ift hvilke konsekvenser – om noen – dette bør ha for styrkestrukturene.

NATOs KJERNEOPPGAVER

Som tidligere nevnt, har NATO definert sine tre kjerneoppgaver som henholdsvis ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security”. Jeg vil ta for meg de to sistnevnte før jeg ser nærmere på «Collective defence».

”Cooperative security” – og partnerskapsprogrammets betydning

Generalsekretæren i NATO – Fogh Rasmussen – sier veldig klart at NATOs partnerskapsprogram er en av hovedpilarene i NATOs Strategiske Konsept og er således svært viktig for det fremtidige NATO. Han sier videre at det er helt nødvendig at NATO ivaretar og videreutvikler sitt unike nettverk av politisk og operasjonelt partnerskap med over 40 land og organisasjoner på alle fem kontinenter.

”The Partnership for Peace” omfatter i dag 22 nasjoner. NATOs nye partnerskapspolicy, som ble godkjent i april 2013, åpnet imidlertid for at de fleste av aktivitetene og verktøyene som faller inn under PfP-programmet også kunne tilbys til nasjoner som deltar under paraplyen av “NATO’s Mediterranean Dialogue”, som er 7 nasjoner, Istanbul Cooperation Initiative -ICI – som er 4 nasjoner, og ”Partners across the globe”, som er 8 nasjoner. Sistnevnte består av nasjoner som har valgt å etablere et tettere samarbeid med NATO, uten at dette har blitt formalisert gjennom partnerskapsprogrammet.

Partnernasjonene har over tid blitt stadig viktigere for Alliansen. De bidrar til nesten samtlige NATO-ledete operasjoner. Hele 50 nasjoner bidrar eksempelvis til International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan, og både Ukraina og New Zealand har ila det siste året stilt fregatter i NATOs Operation Ocean Shield hvor KNM Fridtjof Nansen var flaggskip i siste halvår 2013. Både Finland og Ukraina deltar i NATO Response Force, Sverige er også med fra inneværende år, og andre land blir antagelig med fra neste år. Partnerskapslandene øver og trener sammen med NATOs medlemsnasjoner. Programmet må således anses som en suksesshistorie; ikke minst i lys av at flere av dagens NATO medlemmer har blitt tatt opp gjennom PfP-programmet.

Vi må heller ikke glemme at partnerskapsarbeidet startet før NATO begynte å etterspørre styrker til operasjoner. PfP var fra begynnelsen en utstrakt hånd til partnerne for å dempe spenningene i Europa. Dette aspektet kommer etter min mening til å få øket fokus igjen fremover.

”Crisis management” – inkludert fokus på NATOs sikkerhetsutfordringer

Slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago er interessant lesing fordi det politiske budskapet tydelig underbygger NATOs rolle som en global aktør. Den favner over ikke bare Europa; men også Afrika, Midt-Østen og Asia. Dokumentet beskriver også våre felles sikkerhetsutfordringer. Foruten å beskrive trusselen for konvensjonelle angrep som lav – uten at den dermed kan ignoreres – fremhever NATO den uforutsigbare sikkerhetssituasjonen som følge av:

  • Regionale konflikter i NATOs nærområde
  • Økte forsvarsbudsjett i andre deler av verden og fremvekst av nye stormakter med stadig mer avanserte kapabiliteter
  • Nye sikkerhetsutfordringer som følge av globalisering, så som Cyber trusler, miljø og ressursbegrensninger, risikoen for tap av energileveranser og fremveksten av ny teknologi.
  • Ustabilitet og konfliktspotensialet som følge av sårbare, svake og mislykkede stater; kombinert med ikke-statlige aktørers økende kapabiliteter.
  • Eksisterende trusler og utfordringer, så som spredning av ballistiske missiler og masseødeleggelsesvåpen, piratvirksomhet og terrorisme.

Pr i dag foreligger det altså ingen konvensjonell trussel mot NATOs medlemsland. Det har det i realiteten heller ikke gjort på noen tiår. Dette er også reflektert i slutterklæringene fra de to siste toppmøtene, som begge – med unntak av ballistisk missilforsvar og Cyber Defence – vektlegger utfordringene knyttet til ikke-statlige aktører.

Dette er dermed også reflektert i de fleste av NATOs tidligere og pågående operasjoner. Alliansen er i dag involvert i 7 operasjoner, som med to unntak faller inn under kategorien «Crisis Management». Dette er henholdsvis «ISAF», «KFOR», «Operation Ocean Shield», «Operation Active Endeavour», «NATOs Support to African Union» og «NATINAD»; herunder «Air Policing» oppdrag og «Support to Turkey». I 2011 var vi involvert i ytterligere 2 operasjoner av denne kategori; nemlig ”Operation Unified Protector” over Libya og ”NATO Training Mission Iraq”. Unntaket er OAE og NATINAD.

Etter mer enn 10 år med en rekke krevende ”out of area”-operasjoner er NATO i dag i ferd med å redusere sitt internasjonale engasjement. To operasjoner ble som sagt avsluttet i 2011. ISAF termineres 31. des 2014, og engasjementet der er allerede tallmessig under sterk nedbygging. Denne perioden har bidratt til å utvikle nye doktriner, taktikker og prosedyrer. Vi bruker mye tid og ressurser til å trene og øve på lavintensitetsscenarioer og ”Crisis Management”. I tillegg har det internasjonale engasjementet til en viss grad også vært med på å dimensjonere Alliansens militære styrkestruktur; som i dag er langt bedre forberedt på å møte den asymmetriske trusselen enn noen gang tidligere.

Men dreiningen av vår militære fokus og innretning, er ikke et resultat av det internasjonale engasjementet alene. Det er i høyeste grad også en naturlig konsekvens av både vår felles forståelse av NATOs sikkerhetsutfordringer; Det foreligger ingen konvensjonell trussel mot vårt territorium, jfr Slutterklæringene fra toppmøtene.

”Collective defence” – prioritering og ressursbruk

I ”Deterrence and Defence Posture Review” som ble godkjent av nasjonene under toppmøtet i Chicago i mai 2012, presiserte NATO bl.a. at:

”The greatest responsibility of the Alliance is to protect and defend our territory and our populations against attack, as set out in Article 5 of the Washington Treaty……….. NATO will ensure that it maintains the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety and security of our populations, wherever it should arise…..”

Videre presiseres det at:

NATO’s Strategic Concept describes a security environment that contains a broad and evolving set of opportunities and challenges to the security of NATO territory and populations. While the threat of conventional attack against NATO is low, the conventional threat cannot be ignored.

Det er ikke tvil om at NATOs medlemsland står trygt og godt bak Artikkel 5. Dette er selve grunnlaget for mange nasjoners medlemskap i NATO. I Chicago sier man at trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, men at den konvensjonelle trusselen ikke kan bli ignorert. Jeg vil i det videre komme med noen betraktninger om NATOs evne til å håndtere kollektivt forsvar.

Det er ikke til å komme bort fra at mer enn 10 års operasjoner som er «Out of area» og/eller lav-intensitetsoperasjoner har påvirket NATO og de operative hovedkvarterenes fokus. Det er helt naturlig at de pågående operasjonene får mest oppmerksomhet, og da blir det mindre oppmerksomhet til andre oppgaver. Når trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, så har det nok vært slik at oppmerksomheten om konvensjonelt forsvar har vært begrenset i denne perioden.

Som nevnt tidligere, så ser vi i dag at de fleste NATO-land reduserer sin styrkestruktur, og evnen til å fornye strukturen med nytt materiell er begrenset i flere land. Dette påvirker selvsagt vår evne til kollektivt forsvar. På den andre siden ser vi flere andre land og regioner hvor forsvarsbudsjettene øker og forsvarsstrukturen blir fornyet. Amerikansk fokus mot Asia istedenfor Europa vil etter min mening ikke gi så store konsekvenser så lenge amerikanerne øker sin deltagelse i øvelser i tråd med deres hensikt.

Det er imidlertid et faktum at ressurssituasjonen i svært mange av medlemslandene kombinert med pågående operasjoner i stadig større grad har tvunget Alliansen – eller i hvert fall mange enkeltland – til å prioritere mellom å trene og øve for kollektivt forsvar – dvs. høyintensitetsoperasjoner – eller å bidra til internasjonal krisehåndtering. Vi har over tid i mindre grad vært i stand til å gjøre begge deler.

Alliansen har prioritert internasjonal krisehåndtering. De pågående operasjoner er selvsagt et resultat av at nasjonene har vurdert det som kritisk viktig å handle for å unngå potensielle fremtidige sikkerhetsutfordringer.

En naturlig konsekvens av at vi har vært opptatt i Crisis Management-operasjoner, og at vi ikke helt tror på muligheten for væpnet konflikt på alliert territorium, er at vi ikke har trent og øvd så mye som vi kanskje burde på kollektivt forsvar og høyintensitetsoperasjoner.

Gjennom ”Connected Forces Initiative” er NATO imidlertid i ferd med å revitalisere vår fokus på operasjoner i øvre del av konfliktsspekteret. Avslutningen av ISAF er forventet å frigjøre ressurser til økt øvelsesaktivitet innen Alliansen. Man vil også søke å synkronisere Alliansens øvingsbehov med nasjonale øvelser for å sikre både økt utbytte så vel som optimal ressursbruk. Øving og sertifisering av den nye kommandostrukturen vil være en naturlig del av denne prosessen. Et økt fokus på kollektivt forsvar gjennom trening og øving vil utvilsomt bidra til å styrke NATOs evne til å ivareta medlemslandenes kollektive sikkerhet.

Økt evne til å forutse fremtidige kriser gjennom ”Horizon Scanning”, samt sterkere kobling mellom nasjonale hovedkvarter og NATOs kommandostruktur, vil også bidra positivt i prosessen.

Ytterligere reduksjoner i nasjonenes styrkestrukturer vil imidlertid kunne gi motsatt effekt. Vi ser – etter min mening – antydningene til et aldri så lite paradoks. En stadig mindre styrkestruktur vil gradvis gjøre stadig flere nasjoner avhengig av NATO. Samtidig mener jeg å se en tendens til at nasjonene i stadig mindre grad ”investerer” i NATO; men i stedet prioriterer sine nasjonale behov foran Alliansen. Konsekvensen kan bli at nasjonal avhengighet øker proporsjonalt med reduksjonen av NATOs operativ kapabiliteter.

Hva er løsningen på de nevnte utfordringer? Noen har jeg allerede nevnt.

Introduksjonen av CCOMC; ”Horizon Scanning”, regional fokus og tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene er et annet aspekt jeg allerede har nevnt. Dette vil lede til et tettere samarbeid og et større nettverk; som forhåpentligvis også vil sikre at en historisk liten kommandostruktur får nødvendig utholdenhet, robusthet og ressurstilgang. Men tilnærmingen er basert på en rekke forutsetninger som det gjenstår å teste. En bi-effekt av dette er imidlertid at NATO vil holde seg godt oppdatert på hva som skjer i NATOs nærområder. Kunnskap om den reelle situasjonen er viktig, og gir bedre forståelse for utfordringene. Jeg kan nevne at her har Norge over en årrekke jobbet iherdig for å få Norge på kartet, og jeg mener vi har lykkes rimelig godt så langt.

Forsvarsplanlegging har jeg kun berørt indirekte. Strukturutviklingen blant medlemsnasjonene, som p t er til dels negativ, vil ha konsekvenser for vår egen forsvarsplanlegging. Vi må forvente at NATOs evne til å respondere militært på uforutsette trusler, i stadig større grad vil være avhengig av hvilke andre militære operasjoner Alliansen er engasjert i; samt hvor disse gjennomføres. NATOs Level of Ambition – evnen til å løse 2 store og 6 små fellesoperative operasjoner – er et ambisjonsnivå som utfordres allerede i dag. Når NATO i dag er militært engasjert i Afghanistan, Kosovo, Tyrkia, Middelhavet, Adenbukten og det Indiske hav; binder dette selvsagt også militære styrker i tid og rom. NATOs kommandostruktur bruker også betydelige deler av sin stabskraft til å lede og planlegge de samme operasjonene. Et lavere internasjonalt engasjement i fremtiden vil dermed kunne bidra til å sikre nødvendig reaksjonsevne.

Endringen til NATOs trenings- og øvelsesprogram har jeg også berørt. Dreiningen er etter min mening, mer enn bare riktig og viktig. Den er helt nødvendig. Hvorvidt vi lykkes med dreiningen vil imidlertid være et resultat av flere faktorer, som f eks ressurssituasjonen og NATOs faktiske fotavtrykk.

  1. Ressurssituasjonen er en faktor.
  2. NATOs faktiske internasjonale fotavtrykk vil være en annen.

OPPSUMMERING

Ærede forsamling. Mine damer og herrer: Dette foredraget har vært basert på offentlig tilgjengelig informasjon; ispedd mine personlige vurderinger og tanker etter 2 år som NMR ved SHAPE.

Jeg har hatt som intensjon å beskrive de viktigste reformprosesser som skjer innenfor Allied Command Operations, og hvordan disse etter min oppfatning, vil påvirke ”deterrence and collective defence in Europe today”. Jeg har også valgt å beskrive noen av utfordringene slik jeg ser dem. Etter mer enn 10 år med et omfattende militært internasjonalt engasjement, er det etter min mening nødvendig å revitalisere betydningen av kollektivt forsvar.

NATO har iverksatt en rekke prosesser som har til formål å styrke det som har blitt en historisk liten kommandostrukturs evne til å forutse fremtidige konflikter; utarbeide militære handlemåter; planlegge, iverksette og lede fremtidige militære operasjoner. Stikkord her er Smart Defence; Connected Forces Initiative; CCOMC og ”Horizon Scanning”, Regional focus» og tettere kobling mellom NATO og nasjonenes kommandostruktur. Og ikke minst – økt trening og øving for høyintensivitetsoperasjoner og dermed «Deterrence and collective defence».

Jeg er sikker på at dette er en utfordring som NATOs medlemsland vil løse. Det vil nok ta noe tid, men dette vil bli løst for å sikre at NATO også forblir en relevant militær allianse i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten!

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 11. mars 2013

Kontreadmiral Jørgen Berggrav
Generalsekretær i Norske Reserveoffiseres Forbund

Foto: Kjell Huslid, OMS

 

«Reserven: Retorisk eller relevant»

Innledning

Formann, mine damer og herrer,

Tusen takk for innbydelsen til å komme hit i kveld. Det har inspirert (og tvunget) meg til å gå gjennom en rekke problemstillinger, tenke på løsninger og strukturere det hele på en forhåpentligvis forståelig måte.

En mann jeg har stor respekt for, og som pleier å ha særdeles tydelige meninger, understreket betydningen av at et foredrag om reservens eventuelle relevans, ikke måtte basere seg på en videreføring av hva reserven var i det gamle invasjonsforsvaret, men ta utgangspunkt i en pragmatisk og nøktern generalstabsmessig analyse av dagens behov.

Utgangspunkt

Det første må være å klarlegge hva en reservist er. NATO definerer dette som personell som vanligvis ikke er engasjert i forsvaret på heltid. De kan være frivillige, tidligere tjenestegjørende eller vernepliktige, være tilknyttet reserveavdelinger eller tjenestegjøre individuelt.

For analysen, kom jeg til at utgangspunktet må være hva Forsvaret er til for og hva vi ønsker å oppnå. Det aller viktigste må være at Forsvaret ikke skal være et slags symbolsk løvepulver som skal holde krigen bort ved at vi strør det omkring i landet og ellers lovpriser i festtaler, i håp om at dette imponerer andre enn oss selv.

Utgangspunktet må være at Forsvaret skal være en reell leverandør av operativitet og beredskap og være profesjonelle på det. Derfor må Forsvaret også struktureres i forhold til en beredskaps- og kapasitetsbestilling fra våre politiske ledelse, og forsvarsledelsen må være analytiske og pragmatiske i sine råd om hvordan vi skal få mest forsvarskapasitet for hver krone som samfunnet velger å investere i Forsvaret.

De andre faktorene som må ligge til grunn for min analyse, er de sikkerhetspolitiske omgivelsene som legger grunnlaget for Forsvarets oppgaver, den teknologiske utviklingen og den betydning det har for kompetansebehovet, økonomien i Forsvaret og samfunnstrender som har betydning for arbeidslivet.

Jeg har også i stor grad støttet meg på det utredningsarbeidet som er gjort i Prosjekt Employer Support. Arbeidet med utredningen har gitt unik innsikt i hvordan andre land har håndtert liknende utfordringer som de Norge står overfor.

En endret «slagmark»

Den sikkerhetspolitiske situasjonen har endret seg dramatisk de siste 15-20 årene. Mens Forsvaret tidligere i stor grad kunne konsentrere seg om å løse et mer rendyrket militært problem, er situasjonen nå at militære styrker bare er én del av løsningen. Løsningen finnes kun gjennom et tett samarbeid med andre aktører på en arena eller slagmark som er mer kompleks enn noen gang. Operasjonene er også blitt mer basert på høyteknologi, samtidig som de stiller store krav til kulturforståelse.

Sammensatte utfordringer

De utfordringene vi, sammen med våre allierte i NATO, står overfor, er altså vidtspennende og sammensatte. Måten NATO håndterer dem på, er avgjørende for hvordan Alliansen oppfattes av andre. De fleste av operasjonene vil være det NATO kaller Comprehensive Approach, sammensatte operasjoner, hvor samarbeidet med og grensesnittet mot andre virksomheter spiller en stor rolle.

NATOs strategiske konsept vektlegger 3 forhold, kollektivt forsvar, krisehåndtering og dialog. Jeg tror det er viktig at vi tar dette inn over oss. At vi for eksempel er opptatt av Nordområdene kan ikke bety at vi legger det meste av vår aktivitet dit på bekostning av vår deltakelse i NATO.

Derfor er det er nettopp fordi vi er opptatt av Nordområdene at vi bør være, – og bli oppfattet som, – aktive og troverdige bidragsytere i NATOs fellesskap.

I dette ligger dilemmaet med vår nabo i nordøst. Vi understreker stadig det gode samarbeidet med Russland, – og jeg gjør det også selv. Men, det spøker alltid i bakgrunnen at utviklingen i Russland er ikke er helt forutsigbar, og at vi ikke kan utelukke at Russland vil kunne bruke militær makt mot Norge i en interessekonflikt, eller true med slik maktbruk.

For det norske forsvaret betyr dette at vi må være forberedt på hele spekteret av oppgaver, fra høyintensitet hjemme og ute, til sammensatte oppgaver over lang tid. Dette har konsekvenser for kompetansebehovet.

Gjennom militærkomiteens dokument MC 411 uttrykker NATO dette slik: Endringer i de strategiske, politiske og økonomiske omgivelsene understreker behovet for et nytt og sammensatt spenn av virkemidler for å kunne håndtere et stadig mer komplekse operative utfordringer. I praksis betyr dette at det er behov for større kompetansebredde.

Den teknologiske utviklingen

Kompetansebehovet henger nøye sammen med måten vi løser de forskjellige oppgavene på. Evnen og output er først og fremst knyttet omfanget og relevansen av den operativiteten de kan bidra til.

Det kan være nyttig å se dette i et lengre perspektiv, fra den gangen det var viktig å være størst og sterkest, til skytevåpenet som gjorde det viktigere å kunne skyte enn ren fysisk styrke, dampmaskinen som endret strategi både på land og sjø, via forbrenningsmotoren som førte til at krigføringen tok i bruk luftdomenet, til dagens nettverksbaserte forsvar.

Det har hele tiden vært slik at innovasjon og ny teknologi først har blitt brukt for å gjøre eksisterende organisasjon, taktikk og strategi bedre. Etter hvert ser vi at det fører til helt andre måter å løse oppgavene på. Dette gjelder både de operative beslutningsprosessene, men i like stor grad personellet og måten vi selekterer på.

Det er en gjensidig sammenheng mellom enhetskostnad, taktikk og strategi, organisering av Forsvaret, trening, som resulterer i en eksponentiell utvikling i stridsevne. En forutsetning er at man klarer å se denne sammenhengen og utnytte mulighetene, og ta den (politiske) belastningen ved å gjøre det!

Take-aways:

Jeg tror vi kan være enige om at militære operasjoner er blitt mer komplekse og mer kompetansekrevende, kort sagt at krig ikke er noe for amatører. Etter mitt syn er dette noe man i større grad bør ta inn over seg når Forsvaret struktureres. Det gjelder bruk av verneplikt og førstegangstjeneste, og det gjelder hvordan vi forvalter kompetanse, når den først er opparbeidet gjennom tjeneste i Forsvaret.

Jeg tror vi også kan være enige om at militær virksomhet er mer enn rene stridsoppdrag. Det dreier seg om støtteoppgaver og grensesnittet mot andre organisasjoner og virksomhetsområder, Heimevernets begrensede oppgaveportefølje, observatørvirksomhet og støtte til sikkerhetsreform, og ikke minst totalforsvarsoppgaver. Kravet til profesjonalitet og kompetanse gjelder i like stor grad her, men vinklingen på kompetansen er annerledes.

Lønnsutvikling

Kompetanse bæres av mennesker, og bruken av menneskers arbeidskraft koster penger. Hvis vi sammenlikner lønnsutviklingen i Norge med andre land i Europa, ser vi at veksten hos oss er uten sidestykke. Det er det mange som gleder seg over den 12. i hver måned, men det er en alvorlig utfordring for samfunnet på sikt.

For Forsvaret betyr det at lønnsutgiftene vil spise en stadig større del av budsjettene, dersom ikke budsjettene vokser raskere enn lønnsveksten.

Dette betyr igjen at det vil være et betydelig press på årsverk og stillinger.

Selv om lønn er viktig, er det klart at lønn ikke er alt. Det er kombinasjonen av forhold som lønn, mestring, kameratskap, meningsfylt jobb, spenning, geografisk beliggenhet, forutsigbarhet osv., som gjør at en arbeidsplass tiltrekker seg de menneskene som virksomheten helst vil ha.

Forsvaret konkurrerer godt på mange av disse kriteriene, men ikke på alle. Mye av det vi kommer til å slite med er resultat av en villet politikk.

Foravtrykk og bosetting

Jeg tror den største utfordringen vil være at vi har valgt å plassere Forsvarets store avdelinger på steder som er velegnet til militære øvelser, men lite egnet som bosted for tilstrekkelig mange forsvarsfamilier. Det er ikke noe galt hverken med steder som indre Troms eller Østerdalen, men det finnes ikke tilstrekkelig antall arbeidsplasser for at moderne familier kan bo der, hvis ikke begge ektefellene eller samboerne er ansatt i Forsvaret!

For unge i etableringsfasen, er det ikke like enkelt, hverken å bygge opp eller vedlikeholde et forhold over tid. Uten et tilstrekkelig antall varierte arbeidsplasser som passer en moderne familie, vil det kun unntaksvis være mulig å bo i rimelig nærhet av en rekke tjenestesteder.

Jeg tror dette er et av Forsvarets aller største problemer. For meg er det umulig å forstå at Forsvarets ledelse, som ellers snakker pent om familiepolitikk og kvinneandel, ikke i større grad synes å ta dette på alvor.

Det finnes løsninger som pendling, men man kan ikke være ukependler et helt yrkesliv, når familievennlige tjenestesteder stadig blir færre. I tillegg vil utstrakt pendling føre til redusert tilstedeværelse og oppfølging for en del nøkkelpersonell. Dette har en beredskapsmessig konsekvens.

Den løsningen som mange blir nødt til å ty til, blir å slutte i Forsvaret. Ikke fordi det ikke var tilstrekkelig givende eller lønnen var for dårlig, men ganske enkelt for å skaffe seg et liv!

For de aller fleste av oss går livet i faser, med ulike prioriteringer og ulike behov. I noen livsfaser passer det fint å leve slik Forsvarets behov og struktur legger opp til, andre ganger er det vanskelig.

«Barn av vår tid»

På Forsvarsdepartementets kompetansekonferanse på torsdag, viste Målfrid Brath fra Manpower dette bildet om hvordan hver generasjon møter arbeidslivet på ulike måter og blir preget av økonomiske, sosiale og politiske faktorer i sin tid.

Mens mange av oss begynte på en utdannelse som ledet frem til et yrke som vi kanskje skulle være i hele vårt yrkesliv, er det ikke slik lenger. Dagens unge «google-generasjon» er spontan, og skifter arbeidsplass ofte. Det er deres egne behov og interesser som er avgjørende, og mange har en slags «a/s meg selv-holdning».

For Forsvaret er dette delvis en god nyhet, for en offiserstilværelse er nettopp et ideelt utgangspunkt for hyppige skifter mellom varierte jobber. Men det betinger at ikke bare jobbinnholdet er fristende, men også de andre faktorene som påvirker tjenestemannens, – eller ektefellens valg!

For mange vil dette imidlertid i praksis føre til at terskelen for å forlate Forsvaret blir lavere. Og om det ikke er personellet selv, så vil det være ektefelle eller samboer, eller tenåringsbarna som er faktiske beslutningstakere!

Kompetansemeldingen

Mange av disse problemstillingene er behandlet i Stortingsmelding 14, som kom for en uke siden. La meg med en gang gi ros til de som står bak meldingen. Den er en særdeles viktig melding og et godt grunnlag å jobbe videre ut fra.

Men den gir ikke alle svar, og det er en del problemstillinger som etter min vurdering burde vært mye tydeligere belyst og klarere konkludert.

To slike områder er problematikken rundt Årsverksstyring og de personellmessige konsekvensene av Forsvarets lokalisering av en rekke baser og garnisoner.

Forsvarets største utfordring

Uavhengig av hvordan man vektlegger de ulike faktorene, trenger man ikke være rakettforsker for å fastslå at Forsvarets største utfordring vil være å ha sikker tilgang på de menneskene og den kompetansen man kan få bruk for.

Problemet er ikke at vi har for få fregatter, stridsvogner eller kampfly, problemet er å sikre at de har den bemanningen og støtten som behøves for at samfunnet skal få tilstrekkelig sikkerhetspolitisk gevinst, hele tiden, hver dag!

Som tidligere forsvarsplanlegger bærer jeg min del av ansvaret for at dette ikke har vært tillagt tilstrekkelig vekt.

Jeg tror at vi har laget et system som planmessig legger opp til at en stor del av det personellet vi har brukt store ressurser på å trene opp forsvinner mens vi fremdeles har stort behov for dem.

Dette fører til redusert bemanning, reduserte leveranser av operativitet og beredskap og feil ressursbruk.

Hvordan vi bør håndtere dette, er et omfattende spørsmål, og mitt innlegg kan bare berøre noen aspekter. Jeg tror imidlertid at ordningen med å produsere kompetanse som av ulike årsaker ikke blir brukt i organisasjonen er en særdeles kostbar løsning. Hvis vi derimot klarer å gjøre noe med denne ubalansen, vil vi kunne frigjøre store ressurser som igjen kan finansiere tiltakene og øke operative leveranser..

Kompetansegapet

Oppsummert kan vi si at øket kompleksitet og sammensatte operasjoner innebærer et øket kompetanse behov, både i bredde og i dybde. Dette behovet kan vi illustrere med denne grønne trekanten. Men på grunn av vedvarende press på økonomien og det faktum at personellet er den dyreste innsatsfaktoren i det moderne Norge, er det vanskelig å se for seg at Forsvaret har råd til å ha disse fast ansatt. Dermed oppstår det et kompetansegap.

Ja, det er nok enda mer krevende enn dette, for det er som tidligere nevnt, en svært usikker forutsetning å gå ut fra at Forsvaret klarer å holde på det personellet de trenger, selv om pengene skulle ha vært der.

Dette er en problemstilling som det norske Forsvaret ikke er alene om. Men kombinasjonen av høye lønninger, et arbeidsliv som går så det suser, langstrakt land med «öppna landskap» gjør det spesielt utfordrende for oss. Det er personellet som er Forsvarets kritiske masse!

Hvis vi skal være ærlige med oss selv og måle Forsvarets effektivitet etter hva det kan levere, kommer vi ikke gjennom dette uten å tenke utenfor «boksen»!

Om å endre en trend?

Problemet er altså å snu trenden med at verdifullt personell med viktig kompetanse forsvinner. Da dreier det seg om å øke incentivene for å beholde personellet, og om å re-rekruttere spesielt viktige medarbeidere.

Dette er naturligvis viktige tiltak. Men, selv om dette mildner symptomene, løser det ikke det grunnleggende problemet, det at likningen behov – økonomi – livsfaser og geografi ikke går opp.

Å tenke utenfor boksen innebærer at man fokuserer på muligheter og ikke bare på problemer. Derfor må vi spørre oss, hvilke muligheter ligger det i at vi har høyt kvalifisert personell som i faser av livet ønsker en annen tjeneste enn det Forsvaret lett kan tilby, kombinert med at vi bør bruke penger på folk når vi har bruk for dem, og ikke når vi ikke trenger dem?

Ta for eksempel et ungt menneske som starter sin karriere på Forsvarets ingeniørskole på Jørstadmoen og blir en av de toppkompetente cyber-krigerne Forsvaret er avhengig av. Han eller hun har noen kjempespennende år i operativ virksomhet, før ektefellen eller samboeren sier at han eller hun også vil ha en jobb og et liv, og dessuten kom Microsoft eller Nintendo med et veldig godt tilbud…? Er det mulig å tenke seg at erfaringene fra en jobb utenfor Forsvaret kan bidra til å øke kompetansen, og er det mulig å tenke seg at vedkommende kanskje kunne tenke seg en kortere eller lengre periode i Forsvaret senere, når det passer litt bedre og man dessuten kan jobbe med de mest spennende oppgavene i en meningsfull setting, i et godt kameratskap?

Jeg tror faktisk det, og jeg tror det gjelder veldig mange andre grupper også, til og med teknikeren på fregatt, som gjerne vil tilbake etter noen år i Nordsjøen…

Ferskvare

Nå vil kanskje noen vil hevde at jeg motsier meg selv, for vi var jo enige om at krig ikke er for amatører, og den teknologiske utviklingen er så rask at man blir utdatert om man ikke jobber med dette hver dag.

Jeg tror dette er en forhastet slutning, og vi praktiserer det heller ikke i Forsvaret i dag heller. Etter noen år i operativ tjeneste, er det ofte tjeneste ved stab eller andre oppgaver, før man roterer tilbake til operativ tjeneste. Særlig gjelder dette sjefsnivået, som jo har de mest krevende jobbene.

Jeg tror et det i stedet er et spørsmål om hva slags tjeneste man har hatt i mellomtiden, hvor lenge man har vært borte og hvordan kompetansen har vært vedlikeholdt i mellomtiden. Det er ingen automatikk at en som har vært personalansvarlig i et rederi i Bergen blir mye dårligere egnet enn en som har vært stabsoffiser hos Tom Simonsen i P-avdelingen. Jeg er heller ikke overbevist om at noen år som logistikkansvarlig i Møllergruppen gjør en annen dårligere egnet til å møte logistikkutfordringer i Forsvaret.

Ferskvare er altså et relativt begrep.

Kapasietetssupplement vs. Kompetansesupplement

Det kommer an på hva slags oppgaver som skal løses. I den gamle strukturen var reservestyrkene først og fremst et kapasitetssupplement, dvs. noe man behøvde for at volumet skulle bli stort nok. Men det var altså først og fremst soldaten som kriger som var etterspurt.

I dagens situasjon har vi fortsatt behov for et kapasitetssupplement, og i særlig grad i Heimevernet. Heimevernet, slik vi har organisert det i Norge, er et klassisk eksempel på bruk av reservestyrker. Det som er spesielt, er at denne formen for reserve ”bare” brukes i forbindelse med Heimevernets begrensede oppgaveportefølje.

Andre deler av Forsvaret har imidlertid også bruk for reserver. Det kan både være soldatfunksjonen for å øke utholdenhet og fylle opp strukturen.

Men som dagens operasjoner krever som nevnt en kompetanse som ofte ikke finnes i tilstrekkelig grad i Forsvaret. Det man trenger, er personell som har spesialistkompetanse i tillegg til en militær plattform som gjør at man kan fungere i en militær sammenheng. Eksemplene på dette er mange, logistikere, maritime spesialister som gir råd til skipsfarten, ingeniører, elektrikere, leger, veterinærer, jurister eller IT-folk. Listen er lang!

Hvem skal være proffe på hva?

Hvis vi kombinerer dette med Forsvarets oppgaver, er det innlysende at kjerneoppgaven STRID bør overlates til de som er proffe på det, men at disse kan kompletteres med ferskvarereserver for å øke utholdenheten eller øke volumet.

Forsvarets forskningsinstitutt har i sin Landmaktstudie skissert nettopp et slikt eksempel. De har både vurdert kompetansedimensjonen og laget økonomiske beregninger for denne måten å organisere på.

Den største volummessige delen av Forsvaret, Heimevernet, er allerede bemannet med reservister. På grunn av en begrenset oppgaveportefølje, er ikke behovet for skarpe soldatferdigheter like stort, og kompetansevedlikeholdet kan legges opp etter det. Etter min vurdering betyr dette ikke på noen måte at kvaliteten på en HV-soldat er dårligere enn i for eksempel Hæren, den er bare annerledes.

Det samme forholdet kan tenkes i store deler av støttestrukturen. Her er det ikke først og fremst soldaten vi er ute etter, men spesialisten som kan sitt fag, er vant til å jobbe i en militær struktur, er i god fysisk form og kan ta vare på seg selv. Når vi ikke har direkte bruk for dem, er det faktisk uhensiktsmessig at de skal være ansatt i Forsvaret, både hva økonomi og kompetanse angår. Det viktige er at vi kan få tak på dem når de trengs, og at vi har et troverdig system for dette. Behovet for kompetent fagpersonell er stort, og listen er langt fra komplett.

Tilsvarende forholder det seg med FN-observatører og folk som jobber med sikkerhetsreformer, og de som jobber opp mot totalforsvaret.

Et britisk eksempel

For meg er det innlysende at man burde gjennomføre et systematisk arbeid for å vurdere hvordan vi best mulig kan utnytte ulike personellressurser for å løse Forsvarets oppgaver.

I Storbritannia ble dette gjort av statsministeren som en konsekvens av the Strategic Defence and Security Review, som er det britiske motstykket til vår egen langtidsplan. Hensikten var å ta høyde for moderne ytre trusler og møte samfunnets utvikling innen kompetanse og frivillighet og utnytte samfunnets sosiale kapital bedre. På den måten vil man øke Forsvarets kapasitet og stridsevne og sikre en bedre integrering av Forsvaret i samfunnet. Og fordi Storbritannia som kjent har betydelige utfordringer med forsvarsbudsjettene, var hensikten å redusere Forsvarets driftsutgifter.

Rapporten er tilgjengelig på internett, og er vel verdt å lese. Den beskriver utfordringene og løsningene på en meget god måte. Blant de forholdene som understrekes, er aktivt samarbeid og partnering med sivile arbeidsgivere for å øke forutsigbarhet for reservens trening og deployering, og den legger opp til at reserven økes betydelig, og at den integreres tettere med det regulære Forsvaret.

…og et dansk

I Danmark er som kjent forsvarsbudsjettet under sterkt press. Det skal kuttes ca. 15% i et budsjett som er omtrent halvparten av det norske! Den danske forsvarsministeren har sagt at den eneste måten å klare dette på, er å redusere personellet. Danskene mener at de på tross av dette kan opprettholde den operative kapasiteten ved å utnytte reservepersonell på en bedre måte. De har derfor startet en omfattende reservistutredning for å vurdere sivil og militær kompetanse samt reservistenes erfaring og hvordan samlet kompetanse kan utnyttes bedre for å løse Forsvarets oppgaver.

En mulig tilnærming

Jeg har tidligere påvist at hovedpremissene for personellpolitikken i Forsvaret uvilkårlig vil føre til at et betydelig antall ansatte vil slutte. Dette er oftest sett som et stort problem. Samtidig innebærer dette store muligheter.

Jeg tror det er viktig at man har et bevisst forhold med tanke på gjenbruk til alle som slutter i Forsvaret. Etter at man har «skrelt bort» de som er uegnet, bør man registrere «gammel militær kompetanse» og «ny sivil kompetanse». Bare på den måten kan vi oppdage at for eksempel en topp kvalifisert grenader har studert medisin eller jus, eller noe annet Forsvaret kan ha bruk for og på den måte være et ypperlig kompetansesupplement.

Så må vi sammenlikne behovet for kompetanse med den kompetansen som kan være tilgjengelig, og sjekke ut hvilke kandidater som er villige til å påta seg tjenesteoppdrag for Forsvaret ved et gitt tilfelle. Disse vil utgjøre en pool hvor Forsvaret kan hente kandidater til konkrete kontrakter eller kontrakter med et beredskapsmessig innhold. Jeg tror det er viktig at poolen av villige er tilstrekkelig stor, slik at kontraktsregimene kan matche den enkeltes personlige tilgjengelighet. Samtidig vil menneskene i poolen ha en svært viktig funksjon som «ambassadører» for Forsvaret og forankring av forsvarsviljen.

Et slikt system vil kunne gjøre en betydelig kompetansemengde tilgjengelig for Forsvaret, og øke troverdigheten for en beskjeden investering. Registrering av kompetanse kan gjøres via databaser som den vi allerede opererer i Norske Reserveoffiserers Forbund, eller via alumnifunksjoner i sosiale nettverk som for eksempel Linkedin. Lovhjemmelen har vi i vernepliktsloven, og betaling til personell bør i utgangspunktet bare knyttes opp til konkrete kontrakter som stiller konkrete krav til reservisten.

Derimot vil det være viktig å holde kontakt og dialog med alle reservistene i poolen, og bidra til at de kan vedlikeholde en grunnleggende kompetanse og forståelse av Forsvaret. Dette er tiltak som kan gjennomføres for svært beskjedne midler.

En ordning slik jeg har skissert, vil kunne gjennomføres på en skalérbar måte, alt etter hvor mange man ønsker å ha på konkrete leveranse-kontrakter.

Forutsetninger

For å få dette til, er det viktig at det er en god dialog mellom det sivile og det militære arbeidslivet. Spesielt viktig er det at det er en bedre forståelse av de kvaliteter og verdiskapning som militær erfaring kan bringe med seg til det sivile næringslivet. Det er også viktig at lover og forskrifter harmoniseres og bringes i takt med dagens situasjon. Dette er for øvrig forhold som må tas tak i, uavhengig av et revitalisert reservistkonsept. Norske Reserveoffiserers Forbund har, sammen med Norges Forsvarsforening, gjennomført prosjektet Employer Support og overlevert en rapport til Forsvarsdepartementet som beskriver disse forholdene i detalj.

For det andre, vil det være viktig å vedlikeholde en grunnleggende kompetanse. Dette vil dreie seg om å være oppdatert om Forsvarets utvikling, ha en fysisk skikkethet, og om det å kunne inngå i en militær organisasjon.

Grunnmuren dette må hvile på, må være en sunn motivasjon, basert på følelsen av å høre til og av å bli møtt med respekt.

Heller ikke dette er noe som er kostbart. Men det må gjøres. De frivillige organisasjonene spiller en viktig rolle her, og jeg tror dette er noe Forsvaret i større grad burde benytte seg av.

Hva kan oppnås?

Blant våre allierte er det bred enighet om at en målrettet bruk av et systematisert reservistkorps gir lavere driftsutgifter enn kun stående styrker. Denne besparelsen kan sluses tilbake til andre områder i Forsvaret og dermed gi økte muligheter for å levere beredskap og operative leveranser. Det vil også kunne gi større fleksibilitet med hensyn til styrkebidrag. Et økt kompetansetilfang vil også bidra til dette.

En bedre dialog mellom det sivile og det militære arbeidslivet samt en bedret gjensidig kompetanseforståelse, vil bidra til at man «ikke må gifte seg» med Forsvaret, og at man har fleksibilitet. Dette vil bedre rekrutteringen og gi personell trygget slik at de står ut kontraktsperioden.

Rent samfunnsøkonomisk vil et slikt system utnytte samfunnets sosiale kapital langt bedre enn i dag. I et land som har underskudd på arbeidskraft, må dette være av stor betydning.

Bonuseffekten for Forsvaret vil være bedre informasjon blant befolkningen, og en tettere integrasjon av Forsvaret i samfunnet.

At det ligger et stort gevinstpotensial i dette, er hevet over tvil. Etter mitt syn er det derfor avgjørende viktig at det i kjølvannet av forsvarssektorens kompetansemelding, gjennomføres en grundig utredning for å utnytte ordninger med reserver i Forsvaret.

Utredningen må klarlegge hvordan man kan øke ut­holdenheten i den operative strukturen og bedre utnytte den utdanning og trening som gis gjennom førstegangstjeneste og befalsutdannin­gen. Den må også ta for seg hvordan ordninger med reserver kan kompensere for frafallet av personell og de samfunnsmessige aspektene. En slik utredning må naturligvis også omfatte representanter for det personellet det gjelder.

NROF – Fokus og retning

Jeg har nå vært Generalsekretær i Norske Reserveoffiserers Forbund i noe over et år. Jeg må si at det har vært et privilegium. Ikke bare å jobbe med mennesker som er glødende opptatt av Forsvaret, men å kombinere dette med min bakgrunn fra Forsvaret. I særlig grad har det vært viktig å tilpasse Forbundet best mulig til dagens innsatsforsvar og være en relevant medspiller. Vi er på god vei.

På Landsmøtet sommeren 2012 ble dette nedfelt i en ny strategi for Forbundet. Vi ønsker å bruke Forsvarets reservistbehov for å fokusere vår virksomhet og gi den retning og innhold. Vår erfaring er at det er betydelige synergier mellom den reservistfokuserte virksomheten, og mye av det som bør gjøres for å gi gode tilbud til aktive veteraner og seniorer. Dette gjenspeiles derfor også i måten vi organiserer aktivitetene.

Avslutning

Mine damer og herrer, jeg har i dette foredraget forsøkt å sette lys på hvordan et systematisert reservistkonsept kan bidra til å løse noen av de betydelige utfordringene Forsvaret uten tvil vil stå overfor. Etter mitt syn er det helt avgjørende at man følger opp kompetansemeldingen med en fordomsfri reservistutredning, på samme måte som våre nære allierte.

Og siden jeg nå har holdt meg til de prinsipielle og nøkterne aspektene og appellert til fornuften, har jeg lyst til å avslutte med å appellere litt til følelsene også. Det er nemlig ingen motsetning mellom det den eldre generasjon har bidratt med gjennom årtier, og det som dagens innsatssoldater prøver å oppnå.

Etter videosnutten er jeg tilgjengelig for de spørsmål og kommentarer dere måtte ha, og jeg håper at dere ikke «legger fingrene i mellom»!

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 9. november 2009

Ved

Seniorforsker Nina Græger
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

NATO «à la carte»?
Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Innledning

Seniorforsker Nina Græger Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Takk for den vennlige introduksjonen, det er en glede og ære å bli invitert til OMS.

Deres Majestet, ærede forsamling.

 

I dag er det nøyaktig 20 år siden Berlinmuren falt. Jeg husker godt at jeg satt og jobbet på kvelden i lokalene til Europeisk Ungdom, da nyhetene kom på BBCs kveldssending på radio. Det var et magisk øyeblikk og viste at alt er mulig. Det viste også at endringer i det internasjonale system kan skje brått og uventet.

 

Etter Berlinmurens og Sovjetunionens fall gikk vi inn i et tiår med amerikansk dominans i internasjonal politikk, i et såkalt unipolart internasjonalt system. Men 1990-tallet var også preget av nye intra-statlige, asymmetriske konflikter, blant annet på Balkan, i Somalia og Rwanda. Så kom 11. september 2001 og den globale krigen mot en annen asymmetrisk trussel, nemlig internasjonal terrorisme begynte. Igjen så vi ut til å stå foran et internasjonalt paradigmeskifte.

 

De internasjonale rammene for NATOs virksomhet har med andre ord endret seg flere ganger siden den kalde krigens slutt. NATO har tilpasset seg endringene gjennom nye strategiske konsepter, i henholdsvis 1991 og 1999, og militær transformasjon. Denne transformasjonen er en kontinuerlig prosess, og har hatt store konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nå står vi igjen ved inngangen til en periode preget av endring i det internasjonale systemet og i de globale maktforholdene. Det er en nokså utbredt oppfatning, nasjonalt som internasjonalt, at det unipolære, USA-dominerte systemet nå erstattes av et multi-polært eller ikke-polært system preget av flere maktsentra. I dette systemet konkurrerer både nye og tilbakevendende stormakter, slik som Brasil, Russland, India og Kina, også kalt BRIK-landene, om internasjonal makt og innflytelse.

 

Hva betyr denne utviklingen for NATO? Som tittelen på mitt foredrag angir, kan det hevdes at NATO er i en situasjon preget av intern uenighet og der grunnleggende grep må tas dersom alliansen fortsatt skal være en relevant og beslutningsdyktig allianse for sine medlemmer og et effektivt sikkerhetsinstrument for det internasjonale samfunn. Dette er kjernen i diskusjonene om det nye strategiske konseptet, blant annet.

 

Et multi- eller ikke-polært internasjonalt system kan også føre til dannelsen av nye, uformelle konstellasjoner av stater. Dette kan dreie seg om ad hoc konstellasjoner av stormakter, eller uformelle institusjoner, som 1900-tallets ”Europeiske konsert” av stormakter. Eller vi kan få en ny hegemonisk orden à la den vi hadde det første tiåret etter den kalde krigen. Eller økt geopolitisk rivalisering i avgrensede områder, som for eksempel i Nordområdene.

 

Både stormakter og stormaktskonstellasjoner etablerer egne ”interessesfærer” som reduserer det politiske handlingsrommet for små stater. Motsatt vil en internasjonal orden basert på forpliktende samarbeid gi små stater mulighet til å appellere til internasjonale normer, regler og praksiser dersom de skulle bli utsatt for politisk og/eller militært press.[1] I en slik internasjonal rettsorden spiller internasjonale institusjoner en viktig rolle i å begrense enkeltstaters makt. I et multi-polart system drevet av geopolitisk dynamikk derimot, definerer maktpolitikken – og altså stormaktene – i langt større grad spillereglene.

 

Det er imidlertid ikke bare små eller mellomstore stater, men også internasjonale og multilaterale institusjoner som potensielt vingeklippes. For NATO betyr framveksten av stormaktspolitikk at det blir enda viktigere enn før å framstå som en effektiv og enhetlig sikkerhetsaktør, både for det internasjonale samfunn og medlemslandene. Dette er en stor utfordring for et stadig mer heterogent NATO, noe som jeg kommer tilbake til i foredraget.

 

De siste årene har et mer ”foroverlent” og selvhevdende Russland løftet denne problematikken på NATOs dagsorden. Den russiske intervensjonen i Georgia i august 2008 er det mest eklatante eksempelet hittil, og som førte til brudd i samarbeidet mellom NATO og Russland. Men Russland har også lagt politisk press på sine naboland, gjerne land som ønsker NATO-medlemskap. I 2006 holdt for eksempel Russland tilbake gassleveranser til Moldova og Ukraina, angivelig fordi de nektet å betale den prisen Russland krevde. Dette har gjentatt seg ved flere anledninger, senest i januar 2009, og kan betraktes som en ren russisk maktdemonstrasjon.

 

Kinas fremvekst som en global stormakt, noe som blant annet avspeiles i landets interesse for gruvedrift og annen ressursutvinning i Afrika, er også en del av dette bildet. Stadig flere ser denne utviklingen som et uttrykk for at vi er tilbake i en internasjonal orden der stormakter etablerer eller, i Russlands tilfelle, reetablerer sine såkalte interessesfærer.

 

Med utgangspunkt i krigen mellom Georgia og Russland frykter mange også at kriger mellom suverene stater igjen vil kunne komme til å dominere i internasjonal politikk. Dette aktualiserer også NATOs rolle og særlig evnen til beslutningstaking og handling. I et slikt trusselbilde vil forsvars- og sikkerhetspolitikk og dermed i hvilken grad NATO ivaretar forsvar av medlemmenes territorier og alliansens nærområder bli viktigere enn internasjonale stabiliseringsoperasjoner, som sier noe om NATO som global aktør.

 

Dette kommer blant annet til syne i den pågående revisjonen av NATOs strategiske konsept. Konseptet skal identifisere mulige trusler og hvordan NATO skal gripe disse an, og er alliansens fremste arbeidsdokument. (Det er nedsatt en visemannsgruppe bestående av 12 erfarne politikere, ledet av tidligere utenriksminister Madeleine Allbright, som skal drafte et konsept som så skal behandles av den nasjonale NATO-delegasjonene, i tett samarbeid med generalsekretær Fogh Rasmussen.

 

Det strategiske konseptet, som skal vedtas innen utgangen av 2010, etablerer og reflekterer også en transatlantisk konsensus. Spenningen mellom NATO-land som ønsker mer fokus på NATOs kjerneoppgaver og eget territorium på den ene siden, og land som mener at NATO fremdeles bør innrettes mot å håndtere asymmetriske kriger slik som i Afghanistan på den andre, er svært synlig i debatten om konseptet.

Felles visjon og konsensus? Et heterogent NATO

På tross av indre strid om mange saker, også under den kalde krigen, har NATOs styrke framfor alt ligget i en felles visjon og en felles forpliktelse. NATO har gjennomgått store organisatoriske og militære endringer de siste årene, både som følge av nye trusselbilder og nye medlemmer. I tillegg til 12 nye medlemsland siden 1999, har NATO 24 partnerskapsland som deltar i NATO-samarbeidet og bidrar med styrker i NATO-operasjoner. Hva betyr dette for NATOs evne til å levere? To enkle poeng skal framføres her:

 

For det første, har NATO-utvidelsene skapt en mer heterogen allianse av land med til dels ulike agendaer og sikkerhetsinteresser. For det andre gjør selve antallet NATO-land, 28 i alt, det vanskeligere enn før å oppnå konsensus. Fra før har NATO-samarbeidet i stor grad vært preget av geografi samt forholdet til USA. ”Nordvestklubben” er for eksempel en uformell betegnelse på land som tradisjonelt har samarbeidet tett, som USA, Canada, Storbritannia, Nederland, Tyskland, Danmark og Norge. En annen uformell betegnelse er ”Club-med”, som brukes om de sør-europeiske NATO-landene. Bush-administrasjonens utenrikspolitiske linje skapte også en tiltagende spenning mellom Europeere og Atlantister i NATO.

Videre gjør den geografiske, politiske og historiske nærheten til Russland at mange av de nye medlemslandene har en mer pro-amerikansk orientering, enn de ”gamle” NATO-landene. Effekten av nærheten til Russland, forsterket av et mer anstrengt forhold mellom NATO og Russland de siste årene, var trolig avgjørende da Tsjekkia og Polen inngikk bilaterale avtaler med USA om å ha installasjoner for det amerikanske rakettforsvaret i Europa. For disse landene handlet det mindre om trusselen om raketter fra Iran, enn om et tettere bilateralt sikkerhetssamarbeid med – og håp om sikkerhetsgarantier fra USA. Krigen mellom Georgia og Russland i august 2008 viste at Russland både er i stand til og villig til å bruke militærmakt for å understøtte nasjonale interesser. Dette er i og for seg ikke overraskende, men har skapt bekymring i særlig de nye NATO-landene.

 

Et annet eksempel på at NATOs heterogene sammensetning har påvirket NATOs evne til å tale med en stemme, er uenigheten omkring Irak. USAs intervensjon ble støttet av både de atlantisk orienterte nye medlemslandene samt de ”gamle” atlantistene, herunder Storbritannia, Danmark, Spania og Portugal. Irak skapte stor splittelse internt i NATO, men også mellom mange europeiske allierte og USA.

 

Betyr dette at NATO i enda større grad enn før er blitt en arena for medlemslandenes politiske basketak og nasjonale agendaer? Et fellesskap av land med ulik historikk og interesser svekker NATOs evne til strategisk tenkning og konsensusbygging. Dette kan enten føre til handlingslammelse, eller til at viktige beslutninger om europeisk sikkerhet i praksis tas utenfor NATO. EU kan potensielt bli en konkurrent til NATO dersom alliansen ris av interne stridigheter som hindrer effektiv konsensusbygging og strategiske beslutninger. Uten konsensus kan ikke NATO handle og da blir heller ikke NATO et instrument for medlemslandene eller for det internasjonale samfunn. Et stort, heterogent og differensiert NATO kan derfor i ytterste konsekvens svekke NATOs relevans som allianse.

Koalisjoner av villige

Mangel på konsensus i NATO, men også tilgjengelige partnerskapsland som ønsker å knytte seg tettere til alliansen kan potensielt også forsterke tendensen mot såkalte koalisjoner av villige. Dette er ad hoc konstellasjoner innrettet mot spesifikke trusler eller mål, og skiller seg fra allianser ved at de mangler formelle institusjoner. Koalisjoner av villige er basert på at land bidrar ut fra nasjonale interesser, nasjonale kapasiteter (dersom de har det som etterspørres av den som leder koalisjonen) osv. på bilateral basis.

 

USA foretrakk eksempelvis å bruke en koalisjon av villige i angrepene mot Taliban etter terrorangrepene 11. september 2001. Beslutningen var angivelig basert på erfaringene fra Kosovo-krigen. Amerikanske militære mente dette var en ”war by committee”, og som man ikke ønsket å gjenta. Allianser mellom stater er ikke bare en mekanisme for militært samarbeid, men også et uttrykk for felles politiske interesser. USAs beslutning brakte derfor det politiske fellesskapet i NATO ut i en krise, fordi NATO ble spilt ut over sidelinjen politisk.

 

Koalisjoner av villige framstår gjerne også som en hendig løsning dersom det oppstår politisk uenighet mellom allierte som ikke lar seg løse. Irak-krigen i 2003 er et eksempel på en slik situasjon. Splittelsen mellom Europa og USA og innad i NATO førte til at USA igjen valgte å intervenere med støtte fra en koalisjon av villige, framfor alt Storbritannia. President Bush’ unilaterale linje i Irak-spørsmålet skapte uttrykket ”multilateralisme à la carte” om amerikansk utenrikspolitikk.

 

Enkelte har imidlertid hevdet at bruken av koalisjoner av villige var en opsjon som USA hadde diskutert med sine NATO-allierte gjennom hele 1990-tallet. Tanken var å bruke NATOs infrastruktur – og kanskje amerikansk infrastruktur – for å støtte disse koalisjonene (Thomson 2004: 217). Andre hevder at USA også i større grad enn før viste en tendens til å henvende seg bilateralt til NATO-land og forsøke å spille dem ut mot hverandre (Joffe 2001). Dette viser USAs dominerende stilling i NATO, men også at USA ikke bare er en trans-Atlantisk, men i tillegg en “trans-NATO” aktør, dvs. en strategisk partner for NATO-landene.

 

Bilaterale avtaler, koalisjoner av villige og intern oppsplitting i saker av vital betydning for NATOs framtidige kurs er ikke bare en utfordring for NATOs enhetlighet som organisasjon. Dette skaper potensielt også sikkerhetspolitiske og strategiske utfordringer. Det er, for det første, en betydelig utfordring for NATO dersom alliansen blir en ”force pool” for medlemsland som ønsker å bruke militærmakt, men som ikke ønsker å forholde seg til NATO som politisk forum og konsensusorganisasjon. Dette kan, som nevnt, bidra til å flytte beslutninger ut av NATO-rammen. Flere land, deriblant Norge, har vært opptatt av at NATO ”ikke utvikler seg til å bli et forum som stadfester enighet man kommer fram til i andre og mer lukkede fora” (Forsvarsdepartementet 2000-01: 22). Koalisjoner av villige kan være et slikt forum, og vil kunne føre til at de mindre landene i NATO blir marginalisert.

 

For det andre, er ikke koalisjoner av villige dannet med tanke på NATOs ve og vel, men for å løse spesifikke, ofte akutte militære og sikkerhetspolitiske spørsmål som angår enkelte NATO-land mer enn andre. Dette utvanner alliansesolidariteten, som er et grunnprinsipp i NATO. Eksempelvis ville de amerikanske planene om et rakettforsvar i Europa ikke dekke NATO-landene Tyrkia og Hellas. Skjoldet ville derfor bety en svekkelse av sikkerhetens ”udelelighet” i NATO og dermed grunnlaget for selve sikkerhetsfellesskapet.

 

Bilateralisering, saksspesifikke koalisjoner og intern oppsplitting vil, for det tredje, generelt gjøre det vanskeligere for små land å hevde seg – av ressursmessige årsaker. Militært og teknologisk overlegne NATO-land vil i enda større grad kunne definere – gjennom sitt operative lederskap – premissene for en aktuell operasjon som gjennomføres av en koalisjon av villige. En slik utvikling vil på sikt også kunne svekke prinsippet om at alle land har lik vekt når beslutninger skal fattes.

 

Bilaterale avtaler, som med rakettskjoldet, de facto samarbeid mellom leire i NATO og, ikke minst, ad hoc koalisjoner av villige viser at vi allerede har hatt det vi kan kalle et 2/3 NATO en stund. Dette er et NATO ”à la carte” der interessemotsetninger mellom to eller flere grupper av land har manifestert seg. Disse konstellasjonene ser nå ut til å bli mer utbredt, basert på nasjonale interesser i stadig flere viktige saker for NATO, som for eksempel ISAF.

 

For å unngå disintegrasjon og beholde evnen til strategisk beslutningstaking har enkelte tatt til orde for at NATO bør innføre et system der ikke alle land er med på alt, men velger fra en meny av samarbeid. I et slikt NATO er konsensus ikke lenger et absolutt krav (Schreer and Noetzel 2009: 212). Poenget er at ikke noe land kan hindre at andre land samarbeider tettere dersom de ønsker det, såfremt det ikke strider mot NATOs mål eller regler. Slike ‘à la carte’ eller ‘variabel geometri’ løsninger har vært fremmet som svar på EUs institusjonelle utfordringer som følge av utvidelsene.

 

Dette betyr også at ”koalisjoner av villige” kan være en løsning og ikke bare en trussel for det videre NATO-samarbeidet. Over tid mener jeg likevel at dersom NATO utvikler seg i retning av å bli en varig saksspesifikk allianse, knyttet til en enkelt trussel, sak eller operasjon, vil dette svekke grunnleggende verdier og prinsipper i alliansen, som kollektiv sikkerhet, alliansesolidaritet og en felles visjon.

NATOs strategiske konsept

Det er særlig NATO-utvidelsene, utviklingen av militære kapabiliteter og styrkebidrag til ISAF som har ført til dannelsen av ulike leire i NATO de siste årene. Disse leirene er lette å identifisere i diskusjonen om det nye strategiske konseptet. En gruppe, hovedsakelig de anglo-saksiske landene, har støttet president Bush’ ønske om å utvikle NATO til et globalt instrument innrettet mot å håndtere globale og framfor alt terrortrusler gjennom operasjoner i Eurasia og Midtøsten (Afghanistan og Irak). Denne gruppen vil ha et globalt, pro-aktivt NATO. NATOs skal skape sikkerhet ved å fremme liberale, demokratiske verdier og styrke partnerskapspolitikken, særlig overfor nye partnere som Australia og Japan.

 

En annen gruppe eller leir, anført av Frankrike og Tyskland, har vært er kritiske til det amerikanske lederskapet i NATO. Disse ønsker å fremme europeiske interesser, der blant annet forholdet til Russland er viktig. Spørsmålet om hvorvidt NATO skal spille en mer aktiv rolle i forhold til energisikkerhet, er eksempelvis svært viktig for enkelte medlemmer, herunder Norge, mens andre mener at bare det å sette spørsmålet på NATOs strategiske agenda vil kunne provosere Russland.

 

En tredje leir har blitt tydelig i forbindelse med utvidelsene og diskusjonene om det strategiske konseptet, og som argumenterer for at alliansen bør fokusere mer på sine kjerneoppgaver og nærområder. I denne gruppen finner vi mange av de nye NATO-landene fra den tidligere østblokken, som søkte om medlemskap på grunn av sikkerhetsgarantiene mer enn noe annet. Flere av disse landene har gitt uttrykk for at de føler seg som annenrangs NATO-medlemmer fordi de ikke har NATO-baser eller annen infrastruktur på sine territorier. Mange hevder også at de ikke har noen reell sikkerhetsgaranti mot et mer selvhevdende Russland. Denne situasjonen vil, hvis den får fortsette, kunne bidra til å forsterke bildet av et ”NATO à la carte”, og samtidig stille spørsmålstegn ved NATOs troverdighet.

Norge og Tyrkia tilhører også denne leiren, men HAR et annet utgangspunkt. Endringene i de internasjonale maktforholdene har ført til et større fokus på geopolitikk og potensielle konflikter mellom stater i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og -debatt. Regjeringen understreker at: ”Utfordringene i våre nærområder synes å bli større enn tidligere antatt.” (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). I lys av Russlands tilbakekomst i internasjonal politikk har forsvarsministeren tidligere uttalt at Russlands militære aktivitet i nordområdene ”understreker NATOs fortsatte relevans for stabiliteten i nord” (Strøm-Erichsen 2007). Det har imidlertid vært en betydelig utfordring å vekke NATOs interesse for regionen.

Det norske nærområdeinitativet

Norges viktigste innspill til diskusjonene om det strategiske konseptet og om de problemstillingene som et NATO ”à la carte” innebærer, er en bedre balanse mellom alliansens engasjement ute og hjemme. Med det såkalte Nærområdeinitiativet foreslo Norge i 2008 at NATO skal fokusere mer på utfordringene i alliansens kjerneområde samt i nærområdene i periferien av NATO-området.[2] I dette ligger det et ønske om å gjenopplive enkelte tidligere militære praksiser i NATO som har ligget brakk på grunn av utfordringene knyttet til kampen mot internasjonal terror og ISAF-operasjonen. Regjeringen mener at NATO bør overvåke utviklingen i og øke kunnskapen om NATO-området og NATOs periferi (”situational awareness”). Dette bør skje på kontinuerlig basis, for eksempel ved å la NATOs kommandoer i Brunssum og Napoli ha et særskilt regionalt ansvar. Norge ønsker også flere NATO-øvelser, og ikke bare nasjonale eller multinasjonale øvelser.

 

Ved å øke sin profil i eget territorium vil NATO også bidra til å styrke det transatlantiske partnerskapet og NATOs relevans, ifølge nærområdeinitiativet. Det norske innspillet understreker også at større synlighet hjemme er viktig for å vise alliansens direkte relevans for medlemslandenes sikkerhet, og derigjennom sikre oppslutning om NATO i befolkningen. Mye av dette høres plausibelt ut, også i mine forskerører.

 

Nærområdeinitiativet må likevel framfor alt betraktes som Norges respons på Russlands økte militære aktivitet i nordområdene – noe flere NATO-land også gjorde. Som nevnt har NATO vært lite interessert i nordområdene i en sikkerhetskontekst etter den kalde krigen. En voldelig konflikt der som involverer artikkel 5 anses som usannsynlig i overskuelig framtid, og utfordringene har ligget andre steder, framfor alt på Balkan og i Afghanistan. Interessen er imidlertid i ferd med å ta seg opp. NATOs erklæring fra toppmøtet i april 2009 refererte blant annet til utviklingen i nordområdene (para 60).[3] Energisikkerhet er et stikkord her, samtidig som dette ikke er helt enkelt i NATO-sammenheng, som nevnt.

 

Interesse fra NATO er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å løse Norges utfordringer i nord. Formelt sett har NATO nemlig ingen rolle i den type konflikter eller hendelser som er mest aktuelle. De mest aktuelle hendelsene er knyttet til territorielle krav i såkalte omstridte områder, altså områder der suverenitet ikke er permanent etablert i henhold til folkeretten (Diesen 2007). Skulle en situasjon oppstå som involverer et NATO-land i omstridte områder, vil prinsippet om ”en for alle, alle for en” formelt sett ikke gjelde. Dette betyr naturligvis ikke at NATO ikke vil eller kan engasjere seg. Alliansesolidariteten og prinsippet om udelelig sikkerhet vil uansett gjøre NATO til et viktig forum for å drøfte en slik hendelse, i tillegg til FN. Dette forutsetter imidlertid et enhetlig NATO, noe et NATO à la carte vanskeliggjør.

 

Selv om Norges initiativ var kjent i NATO-kretser før Russlands invasjon i Georgia i august 2008, aktualiserte konflikten innholdet i non-paperet ytterligere. Man kan si at Norge fikk uventet drahjelp. Men nærområdeinitiativet ble også av enkelte land sett som en refleksjon av Norges innenrikspolitiske utfordringer med å sende militære styrker til visse deler av Afghanistan, og utfordringene knyttet til moderniseringen av Forsvaret. Det at Tyrkia, Hellas og Polen – alle med store nasjonale forsvar som de sliter med å omstille – støttet Norges initiativ, ble tatt til inntekt for denne tolkningen. Gradvis fikk imidlertid Nærområdeinitiativet støtte fra toneangivende land i NATO, blant annet fordi det ble oppfattet som relevant også for Svartehavsområdet og Middelhavsområdet.[4]

 

Den militære transformasjonen anført av USA etter 11. september, som gjorde NATO til et globalt instrument for å håndtere trusler i Eurasia og Midtøsten, har bidratt til at enkelte har tatt til orde for at NATO bør ”komme hjem til Europa” og bli en organisasjon for euroatlantisk sikkerhet framfor global sikkerhet (Pascallon 2008). For Norges del understreker regjeringen at det ikke er snakk om et enten-eller, men en bedre balanse mellom bruken av Forsvaret ute og hjemme.

 

I utformingen av Forsvarets operative struktur legger regjeringen ”stor vekt på nasjonale behov og oppgaver” og ”evnen til overvåking og situasjonskontroll i nord”, samtidig som både nasjonal og internasjonal beredskap skal styrkes, primært gjennom økt fokus på Hæren (ibid.: 19-20). Langtidsplanen for 2009–12 fastslår likevel utvetydig fast at Forsvarets viktigste operative utfordring per i dag er ISAF, og at Forsvaret må kunne håndtere nasjonale og internasjonale oppgaver samtidig (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). Det er også lite som tyder på at forventningene til Norge om å stille med internasjonale styrkebidrag vil reduseres i overskuelig framtid. Spørsmålet kom blant annet kom opp under generalsekretær Fogh Rasmussens offisielle besøk i Oslo i forrige uke. Slike oppfordringer om norske styrkebidrag kan også komme fra FN og EU.

 

Konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge risikerer å miste innflytelse som følge av NATOs problemer med å finne fram til enighet i viktige saker. Et NATO “à la carte” krever effektiv koalisjonsbygging og godt diplomatisk håndtverk. Dette er ikke bare ressurskrevende for små land som Norge, men vil også kunne redusere Norges handlefrihet. For Norge er NATO viktig ikke bare som den primære sikkerhetsgarantist, men også i sin kapasitet som et forum for konsultasjoner dersom kritiske situasjoner skulle oppstå.

 

Dersom alliansens rolle og funksjon som arena for sikkerhetskonsultasjoner svekkes, vil også alliansens relevans for norsk sikkerhet svekkes. Dette er en særlig utfordring for Norge, som ikke er EU-medlem. Et NATO ‘à la carte’ vil kunne gjøre utenforskapet enda mer utfordrende enn i dag. I europeisk sikkerhetspolitikk er Norge både en ‘insider’ og en ‘outsider’ på samme tid. Som en av de eldste NATO-landene og en lojal alliert, har Norge tilhørt den indre krets i NATO. Norges nære bilaterale relasjoner med USA under den kalde krigen og i de første årene i ‘krigen mot terrorisme’ bidro til å opprettholde Norges posisjon som en ’insider’.

 

Norge er en “outsider” hva gjelder EU-dimensjonen av europeisk sikkerhet. På tross av deltakelse i den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken, blant annet i den nordiske EU-kampgruppen, og i EU-ledete operasjoner, har Norge ingen tilgang til de politiske diskusjonene som skjer i EU før NATO toppmøter og NATO ministermøter. Samarbeidet mellom NATO og EU under Berlin Pluss-avtalen fungerer heller ikke som forutsatt på grunn av Hellas og Tyrkias strid om Kypros. Dette er kanskje ingen alvorlig trussel mot norsk innflytelse så lenge NATO prioriteres av medlemslandene. For eksempel signaliserer president Obama at han ser alliansen som et produktivt rammeverk for konsultasjoner med allierte i sikkerhetsspørsmål, noe hans forgjenger ikke gjorde.

 

Men det at USA nå viser interesse for NATO kan også bety at USA er interessert i å re-investere i andre relasjoner og allianser. USA og Europa har i stor grad sammenfallende interesser – selv om betoningen av enkeltsaker varierer – og enkelte kaller dette ”the Obama moment” (rapport 2009). Som følge av Obamas diplomatiske framstøt overfor Europa er de bilaterale forbindelsene mellom USA og EU også inne i en ny fase. Sentrale spørsmål på den bilaterale sikkerhetspolitiske agendaen inkluderer Iran, Irak, Midtøsten forholdet til Russland, Afrika, økonomiske forhold og klima. En styrking av dette forholdet, noe mange mener er i ferd med å skje,[5] vil kunne bli en stor utfordring for NATO-land som ikke er EU-medlemmer, slik som Norge. Mens Norges formelle forhold til EU må forventes å forbli uendret de nærmeste årene, ser vi altså at EU endrer sitt forhold til andre land, her USA. USA-EU relasjonen er foreløpig i liten grad institusjonalisert utenom de årlige toppmøtene og strategiske dialoger med de større EU-landene. En sterkere USA-EU relasjon vil likevel kunne marginalisere Norges innflytelse i den bredere europeiske sikkerhetspolitikken, der NATO-medlemskapet ikke gir tilgang.

Konklusjon

Jeg vil avslutte foredraget der jeg begynte, med hvordan NATOs rammebetingelser endres som følge av endringene i det internasjonale systemet. Det strategiske konseptet er viktig for hvordan NATO skal håndtere relasjonene med sine viktigste strategiske partnere og BRIK-landenes økte innflytelse globalt. Enkelte har argumentert for at Kina bør trekkes inn i internasjonale, multilaterale organisasjoner i saker av felles interesse.[6] Dette kan skje gjennom en partnerskapsavtale, eller saksspesifikk samarbeidsavtale, men som er mindre formalisert enn med NATOs partnerskapsland. I tillegg til dette er en ”gammel” spiller og alliert som Pakistan i politisk omforming, noe som får betydning for NATOs handlingsrom i regionen. Dette berører ikke kun ISAF-operasjonen, men også forholdet til f.eks. Iran. USA har nasjonale interesser i denne regionen, og dette berører derfor også NATO.

 

For NATO har et sterkt og selvhevdende Russland medført at en utvidelse med land som grenser til Russland (som Georgia, Ukraina) er svært problematisk. I hvert fall dersom sikkerhetsgarantien under Artikkel 5 fortsatt skal gjelde for alle medlemsland. Dette er sentralt i debatten om revideringen av NATOs strategiske konsept, og et spørsmål som både Norge og mange av de nye medlemslandene er opptatt av.

 

Et sterkt internasjonalt samfunn er viktig både for norsk interessepolitikk, så vel som for norske sikkerhetspolitiske interesser. Både langtidsplanen for Forsvaret og stortingsmelding nr. 15 om Norges utenrikspolitiske interesser og mål betrakter globalisering og geopolitikk som de viktigste eksterne rammebetingelsene for Norge. Den internasjonale utviklingen vi ser nå er derfor en potensielt dårlig nyhet for et lite land som Norge. Hvordan NATO håndterer sine interne utfordringer knyttet til konsensusbygging eller alternative modeller for beslutningstaking blir derfor ekstra viktig. Dette er avgjørende for at alliansen skal framstå som en relevant og effektiv sikkerhetsaktør og arena for transatlantisk sikkerhet og ivaretaker av norske sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser.

[1] G. John Ikenberry (2001) analyserer ulike typer av orden mellom stater boken After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars. Princeton: Princeton University Press.

[2] Dette ble fremmet som et innspill til diskusjonen før toppmøtet gjennom et såkalt non-paper fra den norske forsvarsministeren høsten 2008.

[3] Også internasjonale medier har vist interesse for regionen. Blant annet hadde NATO Review et lengre intervju med utenriksminister Jonas Gahr Støre i 2009 om ”The Artic: too hot to ignore?”, som ble godt mottatt i NATO-kretser. The Economist har intervjuet statssekretær i Forsvarsdepartementet, Espen Barth Eide, om nordområdenes sikkerhetspolitiske betydning for NATO.

[4] Blant annet støtter Tyskland, Frankrike og USA hovedintensjonen i det norske non-paperet (kilder i den norske NATO-delegasjonen, oktober 2008, Utenriksdepartementet, april 2009). Statssekretær Espen Barth Eide har også framhevet dette, blant annet i Dagsnytt Atten, NRK P2, 3. april 2009.

[5] Europaparlamentet har for eksempel foreslått en ny transatlantisk partnerskapsavtale, et transatlantisk politisk råd på toppnivå, et transatlantisk økonomisk råd, EP-Congress komite og toppmøter to ganger per år.

[6] Ifølge Anne Marie Slaughter, RUSI-konferanse i London i mai 2008.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 16. mars 2009

 

“Reaching Out and Standing Up:
Moving the Trans-Atlantic Alliance Forward”

 

Remarks to the Oslo Military Society by

U.S. Ambassador Benson K. Whitney

 

 

U.S. Ambassador Benson K. Whitney. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

On June 28th, 1962, young Siegfried Noffke was moments away from completing a tunnel under the watchtowers and barbed wire of the Berlin Wall. The previous August, after visiting relatives in West Berlin, Noffke found his crossing point closed and could only wave to his wife and young daughter on the eastern side. He decided the only chance to reunite his family was to smuggle them to freedom in the west. On that early June morning, Noffke broke through the last of the 200-yard tunnel into a cellar of an East Berlin house. Instead of finding his family, Noffke was met by the Stasi and killed in a hail of gunfire, the first to die for freedom at the Berlin Wall.

 

For the next 28 years the Berlin Wall stood as the defining symbol of the Cold War, the global struggle between democracy and communism. And we won – the trans-Atlantic alliance won. On a glorious night in November 1989, exactly twenty years ago, Berliners streamed across the border where Siegfried Noffke died and shattered the wall physically and ideologically with hammers, picks, and the joy of freedom. Do you remember that day?

 

Yes we won. And it was no accident, no lucky break. We prevailed because the trans-Atlantic alliance led the world. We led by staying true to our values. We led by keeping alliance ties strong. We led by making the hard decisions and taking the tough actions needed to win.

 

This year we celebrate NATO’s 60th anniversary and rightly recognize the achievements of the trans-Atlantic alliance. And what a record of almost inconceivable success – a Europe prosperous, whole and free, total victory in the Cold War, the creation of multilateral institutions that brings global order and progress — the UN, the EU, the WTO, OSCE, IMF, World Bank. And, of course, NATO itself, the greatest defensive political and military alliance of all time. It is no exaggeration to say that this alliance has been the most powerful global force for peace, development, and progress in all history.

 

Now, I do not want to be a “festbrems.” But as we raise our glasses, I hope our celebration of alliance success in the 20th century is matched by a hard look at its future in the 21st.

 

We are far enough into this century to know the trans- Atlantic alliance is operating in a very different world. In this world, shrunken by modern communication and transport, the modern challenges of weapons proliferation, terrorism, environment, disease, and poverty leap borders, oceans, and continents. No nation can hide. All are threatened. These global problems demand global solutions, with simultaneous coordinated action by many nations.

 

Yet any such global solutions are complicated by fundamental changes in the geo-political scene. One unmistakable trend is the rise of emerging powers – China, India, Iran, Russia, Brazil, South Africa and others – each building some combination of significant economic, political, and military strength. These nations have powerful sovereign interests. Some do not share our beliefs and institutions. All are understandably protective of their right to development and prosperity. Many are less willing to compromise their own progress for the sake of some larger good.

 

The clear lines of the Cold War are now giving way to this more fragmented geo-political scene. As this more complex framework confronts these global problems, the chances for conflict increase and the barriers to cooperation mount. A Rubik’s cube of diplomatic and political variables emerges. Already multilateral institutions strain to operate successfully as national interests clash with post-Cold War dreams of global order. Witness China’s veto of UN action in Darfur, Russia’s rejection of OSCE monitors in Georgia, the failed WTO negotiations.

 

This new world seems to call for strong leadership, the kind our trans-Atlantic alliance provided in the 20th century. But nothing is guaranteed in the future. History is littered with alliances that came and went with the tides of political, military, economic, and social change. John F. Kennedy once wrote, “For time and the world do not stand still. Change is the law of life. And those who look only to the past are certain to miss the future.”

 

So let’s look to the future. Let’s ask the tough questions – will the trans-Atlantic alliance have the same central place in the new century as it did in the last? Will the ties between Europe and the U.S. remain the cornerstone of our global approaches?

 

Some might laugh these questions off. But, for example, the rising importance of the East to Europe and the U.S. both in economic and security terms, cannot – and will not — be ignored on either side of the Atlantic. Of course, new relations need not undermine older ones. But an alliance is a choice and to have real relevance, it must be genuinely valued by its members. The trans-Atlantic relationship can remain a central pillar of the geo-political structure – but only if the United States, Norway, and Europe ensure the alliance actually achieves our essential policy goals. To meet that test depends on us. What do we need to do?

 

First we must commit to our values. Without the will to defend the basic values upon which the alliance was founded, it cannot assume any mantle of leadership. This is an alliance of conviction, not just an alliance of interest. If we do not really believe in a world defined by freedom, democracy, rule of law, human rights, and free enterprise, then we have lost the heart of the alliance, lost the will to act. The alliance must speak out for those values without apology and actively defend them, even when it might be easier to do nothing.

 

Even if, inspired by our values, we have the will to lead, the trans-Atlantic alliance must have the strength to lead. To me, this means vastly different but equally important work must be done on both sides of the Atlantic.

 

In a 2008 speech before the Atlantic Council, former British Prime Minister Tony Blair made a simple but powerful recommendation of the basic changes Europe must make and the U.S must make to keep the alliance capable of meeting the demands of the 21st century. He said, “America has to reach out. Europe needs to stand up.” I totally agree.

 

Our European allies have bitterly complained that the United States under President Bush did not “reach out” enough, either to its friends or its adversaries. Many believed the U.S. was not listening or consulting enough. Norway and others called for more dialogue in our foreign policy. Well, much has now changed. President Obama has made “reaching out” a central pillar of his administration.

 

In Munich, Vice-President Biden stated it simply and clearly – “We’ll engage. We’ll listen. We’ll consult.” For Secretary of State Clinton the watchword for U.S. policy is not “hard” or “soft” power” but “smart power,” meaning the U.S. will use all its tools – diplomatic, economic, cultural, and military to meet its foreign policy goals.

 

This has not been just rhetoric. In two short months the President has really put this approach to work. We have explicitly sought the input of allies, including Norway, on key alliance issues like Afghanistan. Ambassador Holbrooke is leading a regional diplomatic push to listen to Afghanistan’s neighbors and gain their contributions to stability.

 

Secretary Clinton has reached out to reset the relationship with Russia and expand our dialogue. In the Middle East, the U.S. is already fully engaged seeking peace under the full-time leadership of George Mitchell and the Secretary who just visited the region.

 

President Obama eloquently stated in his inaugural address that the U.S. will extend a hand to those who will unclench their fist. So senior diplomats are visiting Syria for the first time in four years. There is interest in appropriate contact with Iran to persuade that nation not to proceed down its destructive path.

 

The President has promised that the Guantanamo prison will close. He pledged the U.S. will lead in achieving a new agreement on climate change in Copenhagen next year. The Obama administration is putting its words of outreach into action.

 

But, of course, there remains much more to do. The U.S. must add to its diplomatic arsenal. Both Secretary of Defense Gates and Secretary of State Clinton have called for increasing U.S. diplomatic capacity by adding personnel and funding. The U.S. must continue to improve its active engagement with foreign publics on important policy issues. The U.S. should increase investment in people-to-people contacts through educational exchange and visitor programs. Secretary Clinton has emphasized the importance of increased official development aid to nations that need our help.

 

These steps at “reaching out” by the U.S. should bolster the strength of the alliance. But as Tony Blair noted, “reaching out” by the U.S. must be matched with a “standing up” by our European allies. Vice-President Biden stated in Munich that the U.S. is totally committed to work in partnership but “America will ask more of its partners.” Another voice, well known to you all, Kai Eide, from his vantage point in Afghanistan, has also called on Europe to assume more responsibility there.

 

“Standing up” means Europe carrying more of the burdens and risks of leadership. It means building the capacity to have a meaningful impact on global affairs. As much as Norway and Europe want the U.S. to reach out to them, the U.S. wants allies willing and truly able to solve difficult global challenges.

 

And so, many questions come to mind — what more is Norway and the rest of Europe going to do in Afghanistan to create a secure and sustainable nation? Keeping that country from returning to a terrorist refuge for Al Queada protects all members of the alliance. But is the military burden in Afghanistan equally shared and have caveats to troop deployment crippled the overall security effort? What is the action plan by our European partners to help stabilize the critical nation of Pakistan?

 

Exactly what carrots and sticks will Europe use to stop Iran from developing nuclear weapons? Is the lure of trade and business undermining sanctions and diplomacy? If effective pressure on Iran is stalled in the Security Council by China or Russia, should not the trans-Atlantic partners do what they can outside the UN framework?

 

After yet another experience of gas cut offs in Europe, what real action is going to be taken to diversify energy supplies? What can Europe do to get a resurgent and more aggressive Russia to play a more responsible role in world affairs? Is Norway willing to use its strong ties to influence Russia in a more positive direction?

 

On the issue of climate, is it enough to just say if the U.S. leads, that China and India will follow? After all, when else has that been true? What concrete steps are Norway and Europe taking to persuade these nations that they must be a key part of emissions reductions to make any real difference on global temperature?

 

Isn’t it time for Norway and other opponents of the Iraq War to put behind them the beginning of the conflict and start supporting the Iraqi people and their democratically elected government? What is Norway and Europe actually going to do to help close down Guantanamo Bay?

 

While many do not like to talk about it, another critical area where Europe could greatly strengthen alliance capability and impact is military force. While deeply committed to diplomacy and development, the U.S. still recognizes that the use of force remains an essential tool of peace keeping and peace making. There is simply no evidence that we have reached a post conflict world where force is irrelevant. One need only look to Iran’s aggressive pursuit of conventional arms and WMD, active support of terrorists, and destructive interference in neighbors’ affairs for proof that the world remains a dangerous place.

 

The new U.S. administration has said we will ask our allies to rethink some of their approaches – including their willingness to use military force. Force should never be our first choice, but a choice it must be. To keep the alliance relevant, all the members must have the political will to use it.

 

Beyond will, there is the issue of capacity. While the U.S. spends about 4% of GDP on defense, only five nations spend the 2% goal set by NATO alliance. Norway ranks 20th in NATO spending at 1.3% of GDP, dropping from 1.9% just five years ago. Norway is making real and important contributions to NATO in Afghanistan but has stated it has no more troops to give. This may be true, but proves the very problem — capacity.

 

I know it is an uncomfortable subject for some, but if the wealthiest countries in Europe with real security needs don’t spend enough on military strength, who will? To be truly relevant to the 21st century, the trans-Atlantic alliance cannot fall into functional pacifism. Instead, as the Vice-President stated in Munich, we need to “support the strengthening of European defense.”

 

No doubt the challenges of the 21st century are complex and daunting. Yet by sticking to our values, by reaching out to build ties, by standing up to carry the burdens together, this great trans-Atlantic alliance can remain the cornerstone of global stability and progress.

 

But again, there is nothing inevitable about it. We have before us a choice. And our decision will shape the world and affect not just nations, but the lives of many real individual people. Here is an example.

 

Every day in the Logar Province of Afghanistan, Lida Ahmadyr walks to school by the exact spot her sister was murdered by terrorists who believed girls should not get an education. Lida dreams of being a doctor. She says “I am afraid…but…with [an] education I can save my country.”

 

Norway, Europe, and the United States led the world to break down the Berlin Wall and grant freedom for prisoners of Communism, like the surviving wife and daughter of Siegfried Noffke. Is that same alliance still truly ready in this 21st century to lead the world to ensure freedom for Lida Ahmadyr to become a doctor, to save her country?

 

Let us respect NATO’s anniversary by recognizing that we can be ready for the 21st century. That we should be. I suspect many in this very room share my commitment to this great alliance. On the special anniversary, I hope we honor the alliance’s glorious past by working hard to fulfill its future in a changing world. By reaching out and standing up the U.S. and Europe will meet this future.

 

Let me end on a personal note. In just a few weeks, my sojourn in Norway as my nation’s ambassador will come to an end. Other than my responsibility as father and husband, this position will always be the greatest honor of my life. I love my country deeply and I love and admire this country. To be a mediator between these wonderful nations – interpreting America to Norwegians and interpreting Norway to Americans – has been a challenge and a joy. My greatest hope is that I have helped make the relationship just a little stronger than it was before I came.

 

Thank you to the Oslo Military Society. Over the past three years I have come to admire many aspects of Norwegian character – your commitment to family, your love of the environment and “friluftsliv,” and your strong sense of fairness. I also greatly appreciate your keen interest in the broader world around you. It is a good lesson for my fellow Americans. The Oslo Military Society represents the finest example of Norway’s genuine interest in public policy. I am deeply grateful to have the opportunity to present my views to this prestigious institution and its members.

 

Thank you.

 

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 16. februar 2009

ved

Kontreadmiral Jørgen Berggrav,
Allied Chief Transformation (ACT) representant i NATO Headquarter

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

”NATO transformasjon – troverdig eller traumatisk?”

 

Kontreadmiral Jørgen Berggrav,
Allied Chief Transformation (ACT) representant i NATO Headquarter. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Direksjonsmedlemmer, mine damer og herrer. La meg først få takke for invitasjonen til å komme hit til Oslo Militære Samfund og snakke om NATOs militære transformasjon. Jeg har nå i litt over ett år hatt gleden av å være Europa-representant for sjefen for NATOs ”moderniseringskommando”, Supreme Allied Commander Transformation.

Jeg går ut fra at vi alle er vel fortrolige med hva militære operasjoner går ut på. De fleste av oss har en bakgrunn som er tilknyttet operativ virksomhet, det er fra det operative området vi har vår identitet, operative resultater, suksess eller nederlag vises øyeblikkelig, og omsettes i politikk umiddelbart.
Jeg er sikker på at begrepet militær transformasjon ikke klinger like entydig i ørene på de fleste her i kveld. Noen mener kanskje at det er en kunstig prosess for å rettferdiggjøre å beholde en strategisk kommando i USA etter at SACLANT ble nedlagt. Andre tenker kanskje at transformasjon innebærer ensidig fokus på (amerikansk?) høyteknologi, mens noen kanskje tror at transformasjon er et skalkeskjul for nedbygging av forsvaret.

Jeg ønsket derfor en litt utfordrende tittel på mitt foredrag, og jeg håper at dere vil følge opp med å stille krevende spørsmål etterpå.

 

NATOs militære transformasjon har til hensikt å sørge for en kontinuerlig utvikling av Alliansens militære styrker, slik at de er best mulig egnet til å mestre de oppgavene de kan bli satt til, i neste måned, eller om 10 år. Transformasjon er altså en forbedringsprosess, med sterk fokus på operativ evne.

Transformasjon er ikke en teknologiprosess, og dreier seg ikke om å kjøpe mest mulig moderne utstyr. Transformasjon dreier seg om en helhetstilnærming til kvalitet og effekt.

La meg prøve å illustrere dette med en figur.

Under den kalde krigen var Forsvaret skreddersydd for antiinvasjons-oppgaver. Skreddersydd høres veldig råflott ut, men poenget var at det ikke egnet seg til særlig annet. Kvantiteten var stor, i alle fall på papiret, og i manges øyne var kvaliteten en funksjon av antallet. Jeg tror de fleste av oss er enige om at dette ikke er en riktig måte å vurdere den operative evnen.

Måten vi løser oppgavene på, måten vi organiserer forsvaret, i hvilken grad vi er nettverksbaserte, om vi bruker moderne teknologi riktig, om vi sørger for å ha profesjonelle militære ledere, trener styrkene, kan deployere og vedlikeholde engasjement utenfor et (snevert) forhåndsbestemt område, og ikke minst om vi er interoperable med våre allierte, er mer beskrivende. Hvis vi bruker slike målestokker, kan vi kanskje beskrive utviklingen på denne måten. Det er viktig at det er en balanse i disse faktorene. Endrer man en, må man vurdere justering av de andre. Det som gjenstår som den største utfordringen ved en slik betraktning, er når kvantiteten nærmer seg kritisk masse. For småstater som Norge, er dette et svært alvorlig problem, men som NATO kun i liten grad er opptatt av. Etter mitt personlige syn er dette uheldig, fordi en bedre organisering og synkronisering av ulike lands forsvarsstrukturer vil være avgjørende for hvor mye reell effekt vi kan få ut av forsvarskronene.

 

Det er i det hele tatt avgjørende hvordan forsvaret organiseres. I NATO beskriver vi vanligvis en helhetstilnærming til kapabiliteter med forkortelsen DOTMLPFI, Doktrine, Organisering, Trening, Materiell, Lederskap, Personell, Fasiliteter og Interoperabilitet.

En stor del av omstillingen av det norske Forsvaret har vært preget av å organisere Forsvaret på mest mulig effektiv måte. Tradisjonelt har imidlertid fokuset vært størst på materiellbiten av denne ”likningen”. Det er ikke så merkelig. Materiellstruktur involverer investeringpenger, industri, og er lett å måle. Båtene langs kaia, hæravdelingene i strukturen og et visst antall flyskvadroner er lette å telle, lette å assosiere seg med og gir prestisje.

Det er vanskeligere å forholde seg til resultatet av DOTMLPFI-likningen.

Et behov kan være relevant over tid, men måten vi dekker behovet på, kan endres i samme tidsrom. For eksempel er det ofte slik at den raskeste og mest effektive å fremskaffe en kapasitet på, er å organisere og trene de styrkene man har. Forholdet mellom de ulike elementene endrer seg over tid, alt etter hvilken teknologi, forsking og utvikling osv. som er tilgjengelig. Dette gjør det viktig å prioritere behov og løsninger i et langsiktig perspektiv.

Jeg tror, som nevnt, at de aller fleste har fokus rettet mot det vi som møter oss i media hver dag, løpende operasjoner. Men de fleste av oss er sikkert enige om at det er det en output i form av erfaringer. Disse må vurderes og tas høyde for ved at vi endrer måten vi gjør ting på og ved vi tilpasser materiellet vårt. Så må dette implementeres ved hjelp av utdanning og trening. Samtidig må vi ta med disse erfaringene når vi planlegger for fremtiden. På midlere sikt ved at vi videreutvikler konseptene og eksperimenterer med dem før vi implementerer og tar med erfaringen for videre kapabilitetsutvikling.

Mange vil sikkert si at denne formen for transformasjon ved hjelp av pågående operasjoner er alt vi behøver. Selv tror jeg det blir veldig feil. Dersom vi mener alvor med at NATO skal kunne løse et spektrum av oppgaver, er det avgjørende at vi ikke langtidsstrukturerer i henhold til en spesifikk trussel. Det vil i så fall kunne skape svakheter som kan utnyttes av en potensiell motstander. Derfor er det viktig at vi anvender for eksempel NATO Response Force (NRF) også som verktøy for transformasjon ved å målrettet styre enhetene som tilbys til NRF inn mot krav til beredskap, trening og sammensetning.

Det er ACTs syn at NRFs rolle i transformasjon er vellykket, men under press på grunn av medlemslandenes manglende vilje til å bidra med de styrkene som er påkrevet, og fordi det ser vanskelig ut å komme til enighet om å bruke styrken.

Samtidig som vi omsetter erfaringene fra operativ virksomhet i planlegging for fremtiden, må vi ta hensyn til etterretningsvurderinger for å vite hva slags andre utfordringer vi er nødt til å være forberedt på. I NATO gjøres dette ut fra en omforent trusselvurdering. Med bakgrunn i denne, kan vi gjennom arbeidet med forsvarsplanlegging regne ut hva slags kapasiteter vi trenger for å kunne løse oppdragene.

Men fordi et omforent trusselbilde bare er et slags minste felles multiplum, og fordi etterretningsvurderinger (hva må man kunne regne med) har en begrenset tidsperspektiv, må man se ut over dette og ta høyde for det ikke kan utelukkes.

Det er summen av disse prosessene som til sammen sørger for en balansert utvikling og er det vi forstår med transformasjon.

Iterativ prioritering kan synes vanskelig, men er noe de fleste av oss gjør hver dag. Når vi kjører bil, ser vi på veien noen hundre meter lenger fremme, samtidig som vi korrigerer for det vi ser i speilet og det vi erfarer mens vi kjører. Og vi hører på radio for å få værmelding og veirapporter.

NATO består av snart 28 svært ulike medlemsland. Fra min plass i en rekke komiteer, kan NATO fortone seg som dette. Pilenes størrelse og retning illustrerer status for utviklingsprosessen i de enkelte landenes forsvar. Det er innlysende at utviklingen av medlemslandenes forsvar bør synkroniseres i størst mulig grad. Prisen for å la være å gjøre dette kan bli svært høy, både i form av tap av liv i operasjoner, og fordi det enkelte land utvilsomt vil bruke mye mer tid og penger på å foreta dette på egen hånd. Jeg må tilstå at en slik strømlinjeforming ikke er helt enkel, spesielt i en allianse uten overnasjonal kommandorett.

Det er dette som er oppgaven til min sjef, Supreme Allied Commander Transformation.

Han skal utvikle NATOs grunnleggende militære konsepter og definere og prioritere hva som er nødvendige kapabiliteter og vurdere og utvikle de operative konseptene som kreves.

Ettersom det enkelte medlemsland ikke kan beordres, men gjør det man selv finner riktig, er det viktigste virkemiddelet til SACT, gjennom godt lederskap, å overbevise det enkelte medlemsland at det man foreslår, er i deres egen interesse.

Supreme Allied Commander Transformation er lokalisert i Norfolk, USA. Samtidig som han er NATO-sjef, er han sjef for den amerikanske Joint Force Command, som er det amerikanske forsvarets utviklings- og transformasjonskommando. Dette sikrer god synergi for NATO.

For å anskueliggjøre hva som er ACTs verdiøkning, vil jeg gjerne gå tilbake til et bilde av jeg viste tidligere og ta en nærmere titt på ett av landene.

Transformasjonen skjer i nasjonene, og effekten av ACTs arbeid kan best måles der. ACT må bistå nasjonene med å identifisere hindringer som bør fjernes og gap som bør fylles, og bidra til å styre utviklingen. Deretter må vi prøve å bidra til at landets styrker utvikler seg i en retning som styrker fellesskapet.

I tillegg, og dette er like viktig, må ACT bidra til å gjøre NATO, med partnere, til et bedre lag, ved å fokusere på interoperabilitet gjennom å synkronisere doktriner, standarder og trening.

Selv om den virkelige verdien av transformasjon bare kan måles gjennom suksess i fremtidens løpende operasjoner, må vi i ACT strukturere arbeidet i konkrete og målbare oppgaver som gjøres ”i dag”.

I dag er de fleste NATO-landenes militære styrker preget av høyt operasjonstempo i et særdeles krevende stridsmiljø. Vi har en skruppelløs motstander som ikke er begrenset av engasjementsregler, og heller ikke føler seg tvunget til å etterleve folkeretten. Koplet med en nettverksorganisering hvor betydelig beslutningsmyndighet er delegert langt ned i organisasjonen, gjør at vi står overfor en motstander med svært kort beslutningssløyfe.

Ikke minst fordi våre egne styrker har en kort rotasjon, gjør dette det avgjørende å lære av egne og andres erfaringer. NATO har derfor opprettet et senter for Lessons Learned under kontroll av ACT hvor erfaringene samles inn, analyseres og gjøres tilgjengelig for medlemmene. Trening, øvelser og utdannelse er som nevnt viktige elementer i militær transformasjon. Det er særlig to grunner til at det er et spesielt fokus på dette nå. Den ene er naturligvis at NATO har styrker i krig, og da nytter det ikke å komme uforberedt. Det andre er at styrker i dag samvirker på et taktisk eller stridsteknisk nivå som man vanskelig kunne forestille seg for få år siden. Dette stiller høye krav til hvordan øvelser og trening planlegges, og det stiller krav til individer og avdelinger som deltar i øvelser.

Det er en klar forventning til at de enkelte medlemslandene sørger for at enkeltmennesker og avdelinger møter ferdig trent for de oppgavene de skal løse. Selv om mye av øvelser og trening skjer i regi av nasjonene, kreves samtrening før deployering til internasjonale operasjoner. ACT har et ansvar for dette gjennom Joint Warfare Centre i Stavanger og Joint Force Training Center i Bydgoszcz i Polen.

Mesteparten av overgripende koordinering og arbeid som for eksempel plan og policy, konseptutvikling og kapabilitetsplanlegging foregår i hovedkvarteret i Norfolk, USA. Det er tett forbindelse mellom SACTs hovedkvarter og det amerikanske Joint Forces Command.

Forsvarsplanleggingen foregår i Mons, og er samlokalisert med den operative kommandoen. Dette gir nærhet til ”kundene”.

Og til slutt, min egen lille stab på 20 personer i NATO-hovedkvarteret i Brussel som representerer ACT i NATOs kommitteer, arbeidsgrupper, og hvor det enn måtte behøves.

La meg gi noen konkrete eksempler på hva ACT har levert.

For å gjøre det lettere samle inn erfaringer og gjøre erfaringer og analyser lettere tilgjengelig, har Lessons learned og analysesenteret i Portugal opprettet en felles database hvor nasjonene og NATO-kommandoer kan legge inn sine erfaringer og lære av andres. Denne databasen har en gradert og en ugradert inngangsdør. Den graderte er åpen for NATOs medlemmer og når det gjelder operasjonene i Kosovo og Afghanistan, også for bidragsytere fra ikke-NATO-land. Den ugraderte delen er åpen for alle, og man kan ganske enkelt registrere seg på intenett og få brukernavn og passord. Dere kan faktisk gå på internett og se selv!

Det har vært lagt stor vekt på at databasen skal være brukervennlig, og så langt har den vist seg svært verdifull. Allikevel ville den gjøre enda mer nytte hvis flere brukte den. Dette forutsetter en felles forståelse av Lessons Learned, at nasjonene har et felles format for rapportering, og ikke minst at man evner å legge en viss porsjon stolthet til side.

 

Improviserte bomber, såkalte improvised explosive devices, er en av hovedtruslene mot NATOs personell i Afghanistan og Irak. ACT har derfor lagt ned mye arbeid i forsvar mot slike trusler. Et av de viktigste tiltakene, er å sørge for at enkeltpersoner og avdelinger drar nytte av andres erfaringer og lessons learned, oger vel trenet før de ankommer operasjonsområdet. ACT har derfor utviklet flere kurs på taktisk og operasjonelt nivå for å forberede personellet og for å hjelpe nasjonene å utvikle sine egne treningsopplegg.

En av metodene for dette, er å bruke mobile rådgivningsteam. Disse teamene har bistått en rekke nasjoner, både ved å trene opp personell og avdelinger, og i å bygge opp nasjonale treningskapasiteter.

Forsvar mot improviserte bomber omfatter naturligvis mer enn trening. Passiv beskyttelse i form av pansrede kjøretøy er ett viktig element. Bruk av jammere er et annet viktig tiltak, men som krever at man er tilpasset felles standarder, slik at ikke den ene avdelingens jammere ødelegger for andre. Hvordan man møter en slik trussel, hva slags prosedyrer man følger, er svært viktig, og jeg tror at alle forstår at dette ikke er noe som kan være individuelt for hver nasjon. Arbeidet med forsvar mot improviserte bomber er et godt eksempel på hvordan ACT arbeider med en helhetlig tilnærming til kapabilitetsutvikling.

Jeg tror de fleste av oss er opptatt av at Forsvaret har god situasjonsforståelse i Nordområdene. I min tid som sjef for Landsdels-kommando Nord-Norge, fikk jeg gleden av å arbeide mye med dette, og se hvilken enorm resssursbesparelse det var i å integrere ulike sensorer og bruke dem aktivt i den operative virksomheten.

NATOs operasjon Active Endeavor ble iverksatt for å hindre terroristorganisasjoners trafficking i Middelhavet. Norge har bidratt godt i operasjonen, både med fly og fartøy. Den operative sjefen hadde imidlertid et bilde som bare baserte seg på et begrenset antall radarplattformer. I 2005 hadde man i gjennomsnitt bare et 60-talls antall kontakter, som kunne være fra 20 minutter til 72 timer gamle. Dette var ikke godt nok til å følge mistenkelig skipsfart og det var en stor utfordring i å få en god situasjonsforståelse slik at de begrensede operative ressursene kunne utnyttes optimalt.

ACT laget derfor en prototyp som integrerte radardataene med informasjon fra Automatisk Identifikasjonssystem og andre ugraderte kilder. Dermed fikk man et bilde med ca 3.600 kontakter med nær sanntidsinformasjon. Dette gav en mye bedre mulighet til å sjekke konsistens mellom ulike kilder. Utfordringen var at den enorme mengden kontakter gjorde det svært ressurskrevende å skille ut mistenkelige kontakter. Svaret på denne utfordringen, var å lage et automatisert system for å skille ut slike kontakter ved å sjekke mot ulike databaser, se om fartøy prøver å unngå internasjonalt farvann, skip som har rendez vous, og så videre.

Dette har fungert meget godt, og har ført til at vi nå sparer operative ressurser som fly og fartøyer, i tillegg til personell i ledelsesapparatet. Her snakker vi om betydelige besparelser! Dette er ressurser som kan brukes til andre formål, for eksempel mot pirater.

Prosjektet er et godt eksempel på hvordan vi kan dra nytte av at mange nasjoner samarbeider, men også på hvor vanskelig det er å samkjøre sensitive opplysninger som for eksempel: Lagring av data, Deling av data utenfor det som er vanlig i militære operasjoner, Vil tollmyndighetene i nasjon A dele informasjon med politimyndighetene i nasjon B? Kan informasjon som er levert av nasjon A brukes som grunnlag for en rettssak i nasjon B? Vil nasjonene tillate deling av kommersiell følsom informasjon, burde et rederi x fra nasjon A vite at en tanker fra et rederi fra nasjon B konkurrerer i samme marked? Vil NATO-medelemmene akseptere andre konsepter og annen oppgavefordeling enn det de bruker nasjonalt? Slike utfordringer, og en rekke andre, måtte løses. Jeg synes at dette er et godt eksempel på det diplomatiske og militærpolitiske håndverket som må utføres før vi kan ta ut gevinsten.

Forsvarsplanleggingen er et av de viktigste prosessene i å sørge for at NATO er i stand til løse sine oppgaver. Prosessen følges ofte med kritiske blikk, ikke minst av de som har spesiell interesse av å fremme spesielle strukturelementer. Planleggingen skjer i en transparent prosess og i samarbeid med nasjonene.

I grove trekk skjer følgende: På bakgrunn av det ambisjonsnivået som nasjonene fastsetter, beskriver de strategiske kommandørene under ledelse av ACT det minimum av militære styrker som behøves for å løse oppgavene. De enkelte lands forsvarssjefer kan påvirke disse prioriteringene gjennom NATOs militærkomité. Deretter fordeles behovet på medlemslandene. Det kan ikke stikkes under en stol at det ikke er full inndekning av behovet. Differansen mellom behovet og de medlemslandene vil bidra med, blir derfor gjenstand for en risikovurdering som de politiske beslutningstakere må forholde seg til.

Kravene til medlemslandene er individuelle og tilpasset det enkelte medlemmets utgangspunkt og ressursmessige situasjon. For hvert land utarbeides det en kravkatalog, og landene må redegjøre for hvor langt man er kommet i transformasjonsprosessen, hvilke planer man har for å møte kravene, og hva som er årsaken hvis progresjonen ikke er som forventet.

Resultatet av denne vurderingen dokumenteres i en sikkerhetsgradert rapport med ”ros og ris”. Vanligvis er disse rapportene meget grundige og omfattende, og meget nyttig tilbakemelding til landene. Forutsetningen for dette, er imidlertid ærlighet og åpenhet i prosessen. Dersom dette mangler, undergraves ikke bare NATOs evne, men landene ”lurer” i stor grad seg selv!

Politisk vilje og evne til å frigjøre ressurser er avgjørende for en vellykket transformasjonsprosess. Det er medlemslandenes politiske ledere som bestemmer rammebetingelsene for transformasjonen på NATOs toppmøter. Man er også blitt enige om at 2 % av brutto nasjonalprodukt skal være et minimumsmål for forsvarsbudsjettene. Man er også blitt enige om at minimum 40 % av medlemmenes landstridskrefter skal være deployerbare, og at man skal være i stand til å ha 8 % av landstyrkene deployert over tid. Det er videre enighet om at disse kravene skal økes til henholdsvis 50 % og 10 %.

Dessverre er det langt fra at alle medlemslandene følger opp dette i praksis. Fra et NATO-ståsted er det vanskelig å forstå at en finansminister ikke slutter seg til noe en utenriksminister (eller statsminister) har vært med på å beslutte noen måneder tidligere, eller sagt på en annen måte, at en utenriksminister (eller statsminister) kan være med på å beslutte noe man ikke tror at resten av regjeringen vil være med på å følge opp. Det er liten tvil om Alliansen i det lange løp vil være tjent med en mer realistisk holdning til hva det er mulig å oppnå.

Nasjonenes politiske lederskap blir også enige om hva som bør være Alliansens ambisjonsnivå. Det vi planlegger er, at vi skal kunne gjennomføre et visst antall store fellesoperasjoner og et noe større antall mindre fellesoperasjoner samtidig. At dette fører til at behovene for styrker, – og kravene til nasjonene vris i retning av støttekapasiteter som samband, ingeniør, logistikk, strategisk løftekapasitet og ”in theatre air-lift”, for å nevne noen områder. Når så de samme lederne er enige om å stille tilstrekkelig styrker til rådighet, både for operasjoner og NRF, burde dette love godt. Problemet er imidlertid at det ikke ser ut til å være noen automatikk i dette, heller ikke å fremskaffe spesielt viktige kapasiteter som avgjørende for at NATO skal lykkes.

Sikkerhet er ikke på samme måte som før knyttet til nasjonalstatenes territorium. NATO-landene og partnerne står i dag overfor svært sammensatte sikkerhetsutfordringer som krever økt fokus på en helhetlig tilnærming og omfatter alle aktører som opererer i et operasjonsteater. I tillegg vil fremtidens sikkerhetsvurderinger i langt større grad en det som har vært tilfellet til nå, omfatte ikke-militære aspekter som for eksempel klimaendringer, demografi, energisikkerhet, fattigdom og liknende.

Selv om den samme utfordringen kan oppfattes ulikt og ha forskjellige konsekvenser for de ulike medlemslandene, treffes landene av de samme truslene i et stadig mer globalisert verdenssamfunn. Dette fører til økt gjensidig avhengighet og økt behov for koordinasjon mellom de allierte. I særlig grad har små og middelstore stater begrenset relevans alene, ikke minst når det gjelder ”hard” militær eller territoriell sikkerhet.

I en slik situasjon er det avgjørende at man fokuserer på den operative effekten til våre styrker. Retorisk kan man stille spørsmålet: Hvis det er slik at den norske hæren nå er så liten at den bare kan forsvare én bydel i Oslo, hvor mye kan en dobbelt så stor hær forsvare? Og hvor mye mer relevant blir i så fall en dobbelt så stor hær? Det er liten tvil om at Hæren, på samme måte som andre deler av Forsvaret, nærmer seg kritisk masse. Poenget er at ressursene ikke nødvendigvis må legges i en ”ukritisk” volumøkning, men anvendes målrettet for å bibeholde og øke den reelle operative evnen. Dette er en utfordring som er felles for flere NATO-land. I denne prosessen kreves det dyp innsikt og en god porsjon mot av lederskapet i disse landene, slik at man tar fatt i de virkelige problemene.

Det er avgjørende at man ikke skjønnmaler utfordringene. Som et ledd i å vurdere om militær maktbruk er et hensiktsmessig virkemiddel i en krisesituasjon, vil en potensiell motstander uten tvil nøkternt vurdere vår operative evne, alene og sammen med Alliansen. I forhold til en regional stormakt, vil det norske forsvaret ikke være relevant for annet enn krise- og episodehåndtering. Relevansen for mer krevende situasjoner er knyttet til NATO, og avhenger av vår evne til å operere effektivt sammen med våre allierte, og av at NATO forblir en effektiv og troverdig allianse.

Er så NATO i stand til å håndtere disse utfordringene på en tilfredsstillende måte? NATO er sannsynligvis en av de mest vellykkede internasjonale organisasjonene, men er ikke perfekt. For det første må en spørre om ambisjonsnivået er relevant, og om man er villig til å følge opp med nødvendige ressurser. Etter mitt personlige syn, er det en del som mangler på dette.

Det er vesentlig at man er villig til å se med åpne øyne på de problemene man har, og unngå skjønnmaling. Ikke alle er like flinke til det.

Også politisk er det utfordringer. Sikkerhetspolitikken er ikke overordnet slik den var under den kalde krigen, og dette bidrar til at de ulike nasjonenes interesser på områder som for eksempel energi og økonomi kan føre til forskjellige prioriteringer på det sikkerhetspolitiske området.

Noe av det aller viktigste er sannsynligvis at Alliansen finner en arbeidsform som er bedre tilpasset fremtidens sammensatte trusler. Det pågår derfor en prosess med å reformere NATO HQ.

Jeg tror de fleste er enige om at transformasjonsprosessen fungerer bra. Tilbakemeldinger fra operative sjefer er positiv, og interoperabiliteten mellom de ulike landene er betydelig forbedret. Selv om det går langsomt, er styrkene mer deployerbare og kosteffektive enn før, og samarbeidet fungerer bra.

Så etter tommelfingermål vil jeg si gi en Meget minus i karakter.

NATO vil fortsatt være forutsetningen for Forsvarets relevans, både når det gjelder operasjoner, og når det gjelder avskrekking. Derfor er det i Norges interesse å arbeide aktivt for at NATO skal forbli militært effektivt og politisk troverdig. For å lykkes med dette, må vi fortsatt fokusere på transformasjon, både politisk og militært.

Transformasjon er ikke et mål i seg selv, men noe vi gjør fordi det sparer liv og gir større operativ effekt.

En vellykket transformasjon vil bidra til å gjøre Forsvaret mer relevant og i større grad komme i forkant av problemene. En bedre synkronisering av utviklingen med våre allierte vil øke effekt og sikkerhet i pågående operasjoner.

For Forsvarets uvikling blir det avgjørende å sette realistiske mål. Moderne krigføring er et grunnleggende sosialt problem som ikke kan løses ved en ensidig fokus på materiell og teknologi. Den militære transformasjonen må derfor ikke fokusere ensidig på det som er mest synlige, men ha en helhetlig tilnærming.

Mine damer og herrer. Transformasjon dreier seg om å løse problemer. Jeg takker for oppmerksomheten og tar gjerne i mot kommentarer eller spørsmål.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 19. januar 2009

Ved
Saira H. Basit
Forsker Institutt for forsvarsstudier

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Indias marineutvikling sett i lys av den strategiske utviklingen
i og rundt Det indiske hav

 

Saira H. Basit
Forsker Institutt for forsvarsstudier. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Kjære damer og herrer. La meg først takke Oslo Militære Samfund for denne store æren og fine anledningen jeg har fått til å fortelle litt om forskningen min. I dette foredraget skal jeg fortelle om India og utviklingen til den indiske marinen. Jeg kommer til å ta for meg tre spørsmål:

 

  1. Hva er Indias maritime ambisjoner?
  2. Hva er drivkreftene bak Indias maritime ekspansjon?
  3. Hva er implikasjonene for sikkerheten og stabiliteten i og rundt Det indiske hav?

 

Indias globale rolle er i endring. Landet er på vei til å bli en av tre stormakter i Asia, ved siden av Japan og Kina. USAs National Intelligence Council (eller NIC), som samler 16 etterretningsorganisasjoner, skriver i sin nyeste analyse Global Trends 2025 at India er blant de landene som vil styrke sin posisjon i verden, og at amerikanerne må forberede seg på å måtte dele sin globale innflytelse med både India og Kina. For India er det spådd fortsatt kraftig økonomisk vekst. Kina og India, Asias to økonomiske maktsentra, virker å være på vei tilbake til den statusen de hadde over to hundre år siden. Så sent som i 1820 stod India og Kina for 45 prosent av verdens samlede verdiskapning. For første gang siden da er disse to asiatiske kjempene forventet å bli de største bidragsyterne til global økonomisk vekst. Ifølge NIC vil økonomiene til Kina og India vokse seg større enn alle andre i verden med unntak av USA og Japan innen 2025.

 

Indias vekst assosieres i liten grad med militær opprustning og vekker derfor liten bekymring i Vesten, i motsetning til Kina. India omtales gjerne som ”verdens største demokrati” og er for mange ”fredsnasjonen” – det siste en arv fra Gandhi – med en spennende, fargerik kultur og pluralistisk toleranse. Men sannheten har flere ansikter: Siden det moderne Indias opprettelse i 1947 har landet vært gjennom fem kriger. Og parallelt med den sosioøkonomiske utviklingen, moderniserer og ekspanderer også India sine militære styrker.

 

Ifølge militæranalytikeren Robert Kaplan vil Indias marine, som i dag er verdens femte største, bli den tredje største innen få år. India har avanserte ubåter og missiler, og har en hangarskipgruppe seilende i Det indiske hav. Dette havet som er verdens tredje største og rommer 20 prosent av jordens vannflate, huser noen av hovedtransportårene for global handel. Havet er omgitt av hele 56 land. I disse landene finnes enorme ressurser. Totalt sett går 50 prosent av den globale oljetransporten og 30 prosent av gasstransporten over havet. Ni stred leder inn i det indiske hav, og fem av disse er viktige med henblikk på energiråvarer, som for eksempel Hormuz og Malacca. 60 000 skip hvert år, det vil si 200 per dag, passerer gjennom det smale Malakka-stredet. Slik sett er det naturlig at sikkerhet langs disse handelsårene er av høy betydning.

 

Ambisjoner

I juni 2007 uttalte Indias utenriksminister Pranab Mukherjee følgende:

 

“Fortunately, after almost a millennia of inward and landward focus, we are once again turning our gaze outwards and seawards, which is the natural direction of view for a nation seeking to re-establish itself not simply as a continental power, but even more so as a ‘maritime’ power – and, consequently, as one that is of significance upon the global stage.”

 

Som dette sitatet antyder har India lenge satset på hæren, og det av naturlig grunner. Landets kriger siden uavhengigheten har stort sett vært på land. I tillegg har India uavklarte grensedisputter med både Pakistan og Kina, hvor i så måte delstaten Jammu og Kashmir fremdeles er den mest omfattende utfordringen. Men nå har India i tillegg vendt blikket mot det store verdenshavet, og det er ikke første gangen. Legg merke til ordet ”re-establish” i utenriksministerens sitat. Mange av dere har sikkert hørt om den kinesiske admiralen Zheng He og hans eventyrlige seilaser til Det indiske hav på 1400-tallet. Men Indias antikke blomstringstid ute på Det indiske hav er mindre kjent.

 

Ifølge den indiske diplomaten, historikeren og filosofen K. M. Panikkar, kan inderne påvise sine første ferder ut på havet fra allerede 3500 før Kristus, og han mente at de indiske flåtene, som hadde mer fokus på handel enn på politikk, forble dominerende helt fram til 1200-tallet etter Kristus. Ifølge den forrige indiske marinesjefen, admiral Arun Prakash, kom fallet til India som en maritim makt med invasjonen til mogulene så sent som på 1500-tallet. Siden Mogulene kom fra fastlandet i nord, ignorerte Indias herskere det maritime elementet i Indias sikkerhet. Uansett nøyaktigheten i disse forestillingene, indikerer både Panikkar og Prakash at India har en tradisjon som maritim stormakt som går flere tusen år tilbake i tid.

 

I 2004 publiserte den indiske marinen sin første offisielle doktrine, Indian Maritime Doctrine: INBR 8 (som ble gjort om til et gradert dokument en stund senere). Doktrinen var et ledd i en økende satsing på marinen, en utvikling som man også ser i flere andre asiatiske stater. Marinen er nå i gang med å utarbeide en ny, gradert, doktrine i og med at den forrige ble kritisert for å være for lite India-spesifikk og i for stor grad en etterligning av den australske marinedoktrinen. I tillegg offentliggjorde inderne sin egen maritime strategi i 2007 med tittelen Freedom to use the Seas: India’s Maritime Military Strategy. Den har det lett ambisiøse mottoet:

 

“The freedom to use the seas for our national purposes, under all circumstances”

 

Drivkrefter

Drivkreftene bak Indias maritime modernisering og ekspansjon er mange og komplekse. Her skal jeg kaste lys over noen av de viktigste. I 2005 uttalte Indias nåværende marinesjef admiral Sureesh Mehta følgende:

 

“For a Strategy […], the start point has to be a threat. Without a specific threat, whether real or perceived, there is no need for a Strategy. […] In the national security arena, we are concerned with threats to our national interests […].”

 

Så, hvorfor har India følt behov for å ruste opp marinen og utvikle sin egen maritime strategi? Hvilke trusler er det marinesjefen snakker om? Er antatte trusler den eneste drivkraften bak landets beslutning om å modernisere og ekspandere marinen?

 

Etter 1947 har militære trusler mot India vært landbasert, med atommakten Pakistan som hovedutfordrer. India og Pakistan har siden uavhengigheten – i tillegg til fire kriger – hatt mange mindre militære sammentreff. Fokuset har derfor vært på å opprettholde en sterk og motstandsdyktig hær. Men i den siste tiden har satsningen blitt noe annerledes, som nevnt ovenfor. Delvis er bakgrunnen for endringen i tankesettet at Indias trusselbilde har endret seg. Skiftet i Indias trusselbildet reflekteres tydelig i strategidokumentet til marinen. Der står det at stater som er fiendtlige mot indiske interesser får stadig større innflytelse i og rundt Det indiske hav. Videre står det at India har et akutt behov for å demme opp mot denne påvirkningen. Med andre ord: India må i langt sterkere grad enn i dag markere et maritimt nærvær i regionen.

 

Det er først og fremst Kina som representerer en utfordring for India, selv om dette ikke står direkte i strategien. Deretter følger Pakistan, Bangladesh og muligens Burma. De siste årene har Kina foretatt flere fremstøt overfor de samme landene for å sikre seg deres vennskap og velvilje. Ikke minst: Kina har inngått en rekke avtaler om kommersielle havner. Det spekuleres i hva den virkelige hensikten med disse havnene er. Det synes temmelig åpenbart at Kina har inngått partnerskapene for å få strategiske støttepunkter i Det indiske hav. Her går de maritime transportårene for olje og gass østover til Kina, mens kinesiske industrivarer fraktes vestover.

 

Den indiske marinestrategien har dette som utgangspunkt: Her slås det fast at Kina forsøker å oppnå et strategisk fotfeste i Det indiske hav. Det er også nevneverdig at en del indere ser på Kina og Pakistan som den ene og samme trusselen, og utdyper at Pakistan ikke er noen trussel uten kinesisk støtte. Islamabad og Beijing har bygd gode relasjoner over de siste årene, og Kina har spilt en viktig rolle i å utvikle Pakistans kjernefysiske infrastruktur. I tillegg bygger kineserne en dypvannshavn i Gwadar i det sørlige Pakistan. Også dette har vært en kilde til bekymring for inderne.

I tillegg til utfordringen fra Kina, er hensynet til forsyningssikkerhet en viktig drivkraft bak Indias maritime ekspansjon. Landet er i økende grad avhengig av importerte energiråvarer. Olje og gass fraktes med skip fra Midtøsten og Afrika til indiske havner. I dagens politiske kontekst er transport av energiråvarer gjennom rørledninger et lite aktuelt alternativ for indiske myndigheter. Landet har et vanskelig forhold til nabolandene Pakistan og Bangladesh, som begge er mulige transittruter for olje og gass fra henholdsvis Iran og Burma. Dette vanskeliggjør muligheten for å realisere omdiskuterte prosjektideer som Iran-Pakistan-India Pipeline, Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan-India Pipeline og Trans-Bangladesh Pipeline.

 

I dag importerer India omtrent 70 prosent av sin olje. I 2007-2008 importerte landet omtrent 122 millioner tonn med råolje, og mer enn 73 prosent av dette kom fra Midtøsten. Videre kan det sies at nesten 89 prosent av indiske oljeimporter ankommer via sjøveien. Derfor er det essensielt for India å sikre ferdselsårene gjennom Det indiske hav. Opprettholdelsen av landets økonomiske vekst er rett og slett avhengig av det, og dette kommer klart frem i den indiske marinestrategien. Dagens piratvirksomhet utenfor kysten av Somalia har kastet nytt lys på hvor viktig og vanskelig det kan være å sikre forsyninger. I tillegg til trusselen fra sjørøvere er forsyningene til havs utsatte i tilfelle ulykker, konflikter og terrorisme. India, i likhet med Kina, Japan og andre asiatiske stater, er i dag gratispassasjer i og med at de nyter godt av og er avhengige av at den amerikanske marinen sikrer sjøveiene.

 

Ved siden av utfordringen fra Kina og hensynet til forsyningssikkerhet er stormaktsambisjoner en viktig drivkraft. India opplever økonomisk vekst, og det har bidratt til å gi næring til ideer om India som regional – og fremtidig global – stormakt. Mange indere mener at marinen er en viktig forutsetning for å kunne oppnå en slik status, men riktignok er denne ideen sterkest etablert innenfor både de pensjonerte og tjenestegjørende maritime kretsene. Ideen om å dominere Det indiske hav er ikke ny. Panikkar argumenterer i monografien India and the Indian Ocean: an Essay on the Influence of Sea Power on Indian History fra 1945 at det er fundamentalt for Indias fremtid å bestrebe seg på å bli en maritim stormakt. Panikkar skrev:

 

“It is an obvious fact to any student of history that India’s security lies on the Indian Ocean: that without a well considered and effective naval policy, India’s position in the world will be weak, dependent on others and her freedom at the mercy of any country capable of controlling the Indian Ocean. India’s future therefore is closely bound up with the strength she is able to develop gradually as a naval power.”

 

Mange indere snakker om Indias rett til å dominere i Det indiske hav – og betrakter havet som Indias mare nostrum – ”vårt hav”. Men India føler også et ansvar ovenfor det internasjonale samfunnet når det gjelder å sikre ferdselsårene i verdenshavet. I tillegg til disse tre drivkreftene har det i det siste, etter terrorangrepet i Mumbai i november 2008 hvor terroristene ankom i båter, blitt økt fokus på maritim sikkerhet og terrorisme.

 

Konsekvenser

Hva har så alt dette å si for stabiliteten og sikkerheten i Asia? Vil Indias maritime ambisjoner føre til et rustningskappløp til sjøs, som i neste omgang vil kunne øke spenningsnivået og til syvende og sist risikoen for konflikt? Eller vil etableringen av en slagkraftig, havgående indisk marine føre til økt stabilitet og sikkerhet i regionen, og dermed være en fordel for handelsrutene til sjøs?

 

De asiatiske transportrutene til sjøs er som sagt en hovedåre for handel, utvikling og økt velstand i verden, og blir stadig viktigere. Sjøveienes stabilitet har siden andre verdenskrig vært basert på USAs maritime dominans. India har i flere tiår nytt godt av denne internasjonale ordenen som har vært en forutsetning for landets økonomiske vekst. Men samtidig som landet blir stadig rikere og mer politisk innflytelsesrikt, har det også blitt mer sårbart: Inderne har selv ikke hatt kapasitet til å delta i sikringen av forsyningslinjene over havet, men har vært nødt til å lene seg på USA. Sett fra New Delhi er dette i lengden ikke holdbart, og der føler man behov for å i hvert fall delvis kunne sikre egne forsyninger, som inderne er så avhengige av. Dersom India kommer på kant med USA, kan amerikanerne for eksempel utnytte sin maktposisjon til å forstyrre landets energiimport fra Midtøsten. For indiske myndigheter er det maktpåliggende å redusere denne strategiske sårbarheten. Dette krever opprustning til havs.

 

Mange indere, inkludert den forrige marinesjefen, mener at Det indiske hav kun er for land i og rundt havet. Andre har ikke noe der å gjøre. Her gjøres det riktignok unntak for USA som i dag spiller rollen som asiatisk stormakt. Indias forbedrede forhold til USA er en forholdsvis ny utvikling, og kan sees som en av de utenrikspolitiske suksessene til Bush II-administrasjonen. På 1990-tallet var et av hovedmålene for den indiske marinen å demme opp for økende amerikansk innflytelse i Det indiske hav. I dag virker derimot indiske myndigheter stort sett fornøyde med den amerikanske tilstedeværelsen. Dette vil sannsynligvis fortsette å være trenden så lenge forholdet ikke blir ubalansert og inderne får kjøre sitt eget løp. Det foretrukne nivået ligger på samarbeid om sikring av handelsruter, samt redningsaksjoner.

 

Generelt skaper behovet for å sikre tilførselslinjene til sjøs et rasjonale for å bygge opp og modernisere marinen. Like mye som for India gjelder dette for Kina, Japan og flere andre asiatiske stater, som er avhengige av import av energiråvarer transportert over havet. Kina har også – slik som den indiske marinen – som langsiktig mål å bygge opp en havgående marine. Slik regional maritim opprustning kan føre til økte spenninger, rivalisering, og et behov for å danne motvekt mot eventuelle trusler. Med et økende energibehov, en fremtid som ikke garanterer tilstrekkelig tilgang på ressurser, konkurranse om å skaffe et godt marked for eksport, stormaktsrivalisering, mangel på gjensidig forståelse over et bredt spektrum av saker, er det en fare for at spenningsnivået mellom India og Kina øker. I verste fall kan det føre til konflikt.

 

På den andre siden kan India, Kina og Japans maritime opprustning føre til stabilitet og sikkerhet i form av styrket beskyttelse mot terrorangrep og pirater, samt bedre beredskap ved ulykker. Alle tre land har i dag antipiratstyrker i Adenbukta. USA vil høyst sannsynlig beholde sin dominerende stilling til sjøs i lang tid. Men det kan være en fordel at de asiatiske stormaktene ikke lenger er USAs gratispassasjerer, men at de også kan bidra med å sikre sjøveiene. Det indiske standpunktet her er klart: Ingen marine, inkludert den amerikanske, kan sikre sjøveiene alene. Foreløpig så er det gjensidig avhengighet som preger forholdet mellom USA og de asiatiske landene, og det legger grunnlaget for økt samarbeid. Dette er positivt for blant annet norske maritime interesser, samt verdenshandelen generelt.

 

Konklusjon

Den indiske marinens ambisjoner er å bygge ut en sterk havgående marine innen få år. Indiske myndigheter har vist en viss godvilje i forhold til disse planene ved å distribuere midler. Men veien fram til målet er lang, og inderne står ovenfor en rekke med utfordringer hvorav de vanskeligste er å utbedre den nasjonale våpenindustrien, skaffe teknologi utenifra, og utvikle en god dialog mellom de militære og det sivile lederskapet. Fortsatt økonomisk vekst og vedvarende politisk vilje er også forutsetninger for at ting skal gå i riktig retning. De tre viktigste drivkreftene bak Indias maritime ekspansjon er rivaliseringen med Kina, forsyningssikkerhet og stormaktsambisjoner. Videre er en konfliktfri sfære i Det indiske hav avhengig av at stater som India, USA, Kina og Japan samarbeider om å sikre sjøveiene, samt gjensidig forståelse mellom dem. Muligheten for et slikt godt multinasjonalt samarbeid kan undergraves ved at det dannes allianser som utelukker en eller flere nøkkelaktører. Fraværet av et regionalt samarbeid i Asia og økt konkurranse om å sikre energitilførsel kan i verste fall føre til konflikt.

 

 

Takk for oppmerksomheten.