Skip to content

Foto: Forsvaret

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 24. februar 2014 

Generalmajor Trond Karlsen
NMR SHAPE

”NATO– deterrence and collective defence in Europe today”

 Mine damer og herrer,

Jeg har blitt invitert til å presentere NATOs militære utvikling med fokus på avskrekking”NATO– deterrence and collective defence in Europe today” og kollektivt forsvar, under overskriften ” NATO – deterrence and collective defence in Europe today”.

Synspunktene jeg presenterer er mine egne med utgangspunkt i mer enn 2 år som ”National Military Representative for Norway ved SHAPE, Belgia”. De synspunkter jeg fremfører er således ikke norske offisielle synspunkter, ei heller SACEUR sine for den saks skyld. Jeg ber om forståelse for at mange sider av temaet nødvendigvis er gradert, og dermed ikke kan omtales nærmere. Jeg tillater meg i stedet å dele mine personlige tanker og vurderinger rundt planer og prosesser som er offentlig tilgjengelig.

La meg derfor innledningsvis, kort sette både NATO HQ, SHAPE og min egen funksjon som NMR på kartet for å gi forsamlingen en best mulig forståelse av mitt ståsted; – og for den saks skyld min mulighet til å beskrive utviklingen av NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar.

Jeg vil ikke bruke mye tid på å beskrive den politiske ledelsen av NATO, men forutsetter at forsamlingen er kjent med funksjonen og sammensetningen til det Nordatlantiske råd og Militærkomiteen; med underliggende staber. Det eneste poenget jeg ønsker å overbringe til dere er at det er – i NATO HQ i Brussel – NATOs innretning besluttes. Det er her nasjonene i fellesskap behandler Alliansens felles sikkerhetsutfordringer og NATOs tiltak for å møte disse i et kort, middels og langt perspektiv. I denne prosessen står naturligvis kravet til konsensus sentralt. Hvis NATO eksempelvis ønsker å endre sin innsats fra internasjonale operasjoner til kollektivt forsvar, krever dette 28 nasjoners enighet. Hvis NATO ønsker å prioritere tilstedeværelse i Middelhavsområdet og det Indiske hav fremfor Nordområdene; forutsetter dette igjen 28 nasjoners enighet.

SACEUR er militær sjef og leder et militært hovedkvarter hvor konsensusprinsippet naturlig nok ikke har noen plass. Han får sine oppdrag ut fra de beslutninger som fattes av samtlige 28 nasjoner i NATO HQ, og som kommer i tillegg til de «Terms of Reference» som han allerede er gitt. SACEURSs strategiske føringer til underlagte hovedkvarter er basert på hans fortolkning av sine oppdrag. SACEUR søker å holde nasjonene informert gjennom både dialog med NATO HQ og med de nasjonale representantene ved SHAPE. I gitte tilfeller – for eksempel planlegging og ledelse av operasjoner på alliert territorium – vil han også inkludere de nasjonale representantene direkte i SHAPEs planprosesser. Men i lys av de fullmakter nasjonene har gitt ham, vil han noen ganger også fullføre sine interne stabsprosesser før han gir nasjonene innsyn. En nasjonal militær representant (som meg) ser med andre ord mye; men slett ikke alt.

INNLEDNING

NATO er i dag utvilsomt tidenes mest vellykkete globale politisk militære allianse. Organisasjonen har gjennom snart 65 år bidratt til ikke bare fred i Europa; men også bidratt til internasjonal fred og stabilitet.

Inntil murens fall i 1989, var Alliansen innretning fokusert mot å møte et mulig angrep fra Sovjetunionen og Warsawa-pakten. Alliansen har i tiden etter den kalde krigen blitt utfordret og tilpasset seg til stadig nye og endrede sikkerhetsutfordringer.

Slutten på den kalde krigen gjorde det også mulig å etablere partnerskap med tidligere motstandere. Den muliggjorde også opptak av nye medlemmer og en utvidelse av NATOs ansvarsområde østover. Hele 12 av dagens 28 medlemsnasjoner ble tatt opp i Alliansen i tiden 1999-2009.

Årtusenskiftet markerte på sin side fremveksten av nye sikkerhetsutfordringer. Vi fikk et økt fokus på spredningspotensialet av konflikter i NATOs nærområde. Samtidig så vi fremveksten av nye uforsonlige og mindre forutsigbare farer til internasjonal fred og stabilitet. Dette inkluderte terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og annen avansert våpenteknologi, cyberangrep, sabotasje av olje- og gassnettverk, samt angrep på fartøy under transitt langs våre maritime forsyningsruter.

Under toppmøtet i Lisboa høsten 2010 løftet Alliansen nok en gang blikket mot det fremtidige NATO for å forberede seg på ikke bare fremtidige sikkerhetsutfordringer; men også en ny økonomisk virkelighet. Foruten å stadfeste NATOs tre kjerneoppgaver – nemlig ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security” – ble det truffet en rekke beslutninger under toppmøtet i Lisboa som allerede har medført flere vesentlige endringer av NATOs innretning:

  • Et nytt strategisk konsept som definerte Alliansens visjon frem til 2020, ble godkjent.
  • I tillegg ble det bl.a. vedtatt å invitere Russland til et tettere samarbeid innenfor områder hvor man har felles interesser;
  • utvide partnerskapsprogrammet;
  • videreføre vurderingen av NATOs forsvars- og avskrekkingspositur;
  • samt utvikling av alliansens kapabiliteter innenfor både ballistisk missilforsvar og cyberforsvar.
  • I tillegg besluttet nasjonene å iverksette arbeidet med å få på plass de politiske retningslinjene for en ytterligere styrking av Alliansens forsvarsevne, samt den militære implementeringen av det nye strategiske konseptet.
  • Sist – men slett ikke sist – gav toppmøtet føringer for implementeringen av en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur; samt en effektivisering av NATOs Agencies.

Prosessene som ble iverksatt i Lisboa ble gjenstand for oppfølging allerede under toppmøtet i Chicago 1,5 år senere. NATO deklarerte bl.a på dette møtet etableringen av interim ballistiske missilforsvarskapabilitet.

Flere initiativ, så som «Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative” ble konkretisert. Førstnevnte vektlegger bl.a. betydningen av flernasjonalt samarbeid i forbindelse med både materiellanskaffelser så vel som etablering av nye militære kapabiliteter. ”Connected Forces Initiative” – CFI – handler på sin side om bl.a. å etablere tettere kobling mellom nasjonal og allierte utdanning, trening og øvelser, så vel som mellom NATOs kommandostruktur, styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. CFI handler ikke minst om Alliansens ambisjoner for bruk av ”NATO Response Force” som et verktøy for både å sikre økt evne til å operere sammen, så vel som bidrag til Alliansens avskrekkings- og forsvarspositur. I tillegg innebærer CFI ambisjonen om å ytterligere styrke partnerskapsprogrammet slik at vi i fremtiden kan operere effektivt sammen med partnerne, når vi ønsker å operere sammen.

Toppmøtene i 2010 og 2012 utgjør derfor et naturlig bakteppe for dagens presentasjon. Jeg tar utgangspunkt i slutterklæringen fra toppmøtet i Lisboa, som presiserte at ”Our Strategic Concept underscores our commitment to ensuring that NATO has the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety of our populations and the security of our territory. To that end, NATO will maintain an appropriate mix of conventional, nuclear, and missile defence forces. (Lisbon Summit, para 30)

Jeg vil i det følgende gi mine personlige tanker rundt dette, men først vil jeg si noe om NATOs kommandostruktur.

NATOs KOMMANDOSTRUKTUR

Beslutningen fra 2010 om å etablere en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur, markerer et foreløpig opphold på en omorganiseringsprosess av NATOs kommandostruktur som strekker seg helt tilbake til 1990 og sikkert før den tid også. NATO har vært gjennom ikke bare en formidabel, men også en mer eller mindre kontinuerlig omstilling i løpet av de siste 23 årene. Allied Command Operations – den delen av NATOs kommandostruktur som er ansvarlig for å planlegge og lede operasjoner – har blitt besluttet redusert fra hele 78 hovedkvarter på slutten av den kalde krigen; til 20 i 1991, 14 i 1997, 10 i 2002 til 6 i 2012.

Siste omorganisering forventes endelig implementert innen utgangen av 2015 og innebærer en bemanningsreduksjon fra 13,000 til 8,800 som fordeles mellom ACT -Allied Command Transformation – Transformasjonskommandoen, som ledes fra Norfolk, Virginia, USA – og ACO – Allied Command Operations – den operative kommandoen, som ledes fra SHAPE, Mon, Belgia. Dette må også sees i lys av Allied Command Operations samtidig har fått stadig flere oppgaver; så som ballistisk missilforsvar (BMD) og cyber forsvar. Erfaringene fra senere tids operasjoner – og da kanskje spesielt Operation Unified Protector i 2011 – har også blitt søkt implementert.

NATO har bl.a. økt sin fokus på behovet for å oppdage utviklingstrekk som kan føre til fremtidige konflikter, for derigjennom komme tidligere i inngrep. Dette kan i større grad gjøre det mulig å anvende andre virkemidler enn ren militærmakt. Comprehensive Crisis Management Centre (CCOMC) ved SHAPE er etablert for bl.a. å gjennomføre ”Horizon Scanning” – eller kontinuerlig og bredest mulig – COMPREHENSIVE – vurdering av utviklingstrekkene innenfor SACEURs strategiske Area of Interest. Ettersom situasjonsforståelsen i stor grad vil være basert på nasjonale bidrag, understreker dette betydningen av et stadig tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er naturligvis ekstra viktig ift «Collective Defence»CCOMC har i tillegg blitt konstruert og dimensjonert for å kunne integrere et uttall av sivile og internasjonale organisasjoner som grunnlag for en bredest mulig tilnærming – eller COMPREHENSIVE APPROACH – til både pågående og fremtidige konflikter.

Alliansens operative ambisjonsnivå – eller «Level of Ambition» om å kunne lede 2 ”major joint operations” og 6 ”small joint operations” har blitt videreført uavkortet til tross for den store nedbemanningen i NATOs kommandostruktur. I tillegg til å lede pågående og forberede seg til neste operasjoner, er kommandostrukturen også forventet å gjennomføre nødvendige omorganiserings- og effektiviseringsprosesser; bidra til ”Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative”, med mer. Når den nåværende kommandostrukturen ikke er fullt oppfylt med personell, så gir dette naturlig nok en del kapasitetsutfordringer.

ACOs evne til å gjøre det som er dets kjernefunksjon – nemlig å planlegge for og lede operasjoner – vil med andre ord ikke bare være et resultat av dagens organisasjon og bemanning; men vil i høyeste grad også være avhengig den totale oppgave-porteføljen. Selv om mange av endringene er basert på ”best practise” og ”lessons learned”; er jeg likevel ikke sikker på om den nye organisasjonen samlet sett er dimensjonert ut i fra hva som er nødvendig for å kunne håndtere NATOs «Level of Ambition». Uten å kunne utdype dette nærmere, vil jeg på generelt basis hevde at en plan er ikke mer robust enn de forutsetninger den er basert på, og dagens ACO er basert på en del forutsetninger.

Nasjonene har besluttet at det skal etableres en tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er etter min forståelse, ment å sikre bedre et mer robust nettverk for å kunne møte Alliansens utfordringer. Norge har vært en av pådrivernasjonene for å få på plass et tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene, og har så langt lykkes godt med dette. I et tettere samarbeid ligger det imidlertid også en forventning om at noen oppgaver løftes ut av NATOs kommandostruktur. Dette er etter min mening både en rasjonell, så vel som kreativ tilnærming til konsekvensene av en større oppgaveportefølje og redusert ressurstilgang. Det kan imidlertid også gi rom for en økt usikkerhet rundt Alliansens evne til å møte dens «Level of Ambition».

NATO er selvsagt grunnleggende avhengig av at nasjonene på frivillig basis stiller nødvendige styrker tilgjengelig til NATO-ledete operasjoner. I fremtiden vil dette i større grad enn i dag også omfatte hovedkvarter eller nasjonalt personell for å styrke NATOs kommandostruktur. En rekke nasjonale deployerbare hovedkvarter meldes i dag inn som en del av styrkegenereringsprosessen; og trenes, øves, sertifiseres for beredskap og mulig deployering.

Operasjon Unified Protector er et av flere eksempel på at en felles enighet om å iverksette en NATO operasjon ikke nødvendigvis er det samme som et vedtak om felles styrkebidrag. Tvert i mot, vi ser stadig oftere at nasjonene unnlater å stille bidrag til operasjoner de har vært med på å beslutte. NATOs tilgang på nødvendige ressurser – både styrker og hovedkvarter – er derfor på ingen måte garantert. Det har de selvsagt aldri vært.

En stadig mindre styrkestruktur, vil etter min oppfatning, kreve hurtigere innsats for å kunne oppnå ønsket effekt på rett plass, til rett tid. Selv om NATO søker å få på plass mekanismer og prosesser som gjør det mulig å forutse fremtidige konflikter; er det fortsatt behov for å få på plass hurtigere plan- og beslutningsprosesser som grunnlag for å iverksette en ny operasjon. Sistnevnte er etter min mening sannsynligvis en av våre største utfordringer. Utfordringen er ikke nødvendigvis tilgangen på nødvendig etterretning; men snarere viljen eller evnen til å tillegge den ett verst tenkelig scenario.

Evnen til å se inn i fremtiden – og når behovet oppstår – å planlegge, iverksette og lede en operasjon forutsetter dessuten ikke bare tilgang på et tilstrekkelig antall kvalifisert personell; men også regional ekspertise, spesialister innenfor fagområder som ACO ikke besitter selv; tilgang på tidsriktig etterretning, nasjonale planer og vurderinger og kanskje i siste instans; direkte eller indirekte tilgang til nasjonale hovedkvarter. NATOs kommandostruktur er avhengig av tette bånd til de nasjonale hovedkvarter, og vil i en gitt situasjon også måtte trekke på kompetanse fra nasjonene.

NOEN FAKTORER SOM HAR KONSEKVENSER FOR NATO

Før vi går inn på NATOs kjerneoppgaver, så er det noen utviklingstrekk som bør nevnes. NATO-nasjonene har klare ønsker om å revitalisere NATO, men møter imidlertid utfordringer innenfor flere områder.

For det første skjer dette parallelt med at de fleste medlemslandene reduserer sin styrkestruktur. I henhold til en rapport fra det svenske fredsforskningsinstituttet SIPRI datert 18. juli 2013 viste 2012 for første gang på 15 år en reduksjon i forsvarsutgiftene på 0,4 % på verdensbasis. Rapporten peker på ettervirkninger av finanskrisen i Europa og USA, samt reduksjonen av krigen i Afghanistan som hovedårsaker til denne utviklingen.

  • I henhold til åpne kilder vil USA eksempelvis redusere Hæren fra 570.000 til 420.000 innen 2019; en reduksjon på over 25 %, noe som vil gjøre den til USAs minste hær siden begynnelsen av andre verdenskrig.
  • Dette er sammenfallende med tilsvarende tendenser i Europa. 20 av 37 land i Europa reduserte sine militære utgifter med mer enn 10 prosent i perioden 2008 til 2012. Storbritannia kuttet militærutgiftene med 5,2 prosent, mens Frankrike kuttet med 3,8 prosent. Storbritannia er for øyeblikket inne i sitt fjerde fase av en pågående omorganisering, hvor hæren skal slankes fra dagens 102.000 til 82.000 mann innen 2020.
  • I dag bruker hele 11 land under 10 % av sine forsvarsbudsjett til nyinvesteringer. Dette er langt mindre enn det som skal til for å fornye strukturen på en bærekraftig måte. Man regner med at hvis det skal være balanse mellom drift og investeringer, så burde minst 20% av forsvarsbudsjettene gå til nyinvesteringer.
  • Reduksjonene i flere av NATO-landenes forsvarsbudsjetter har allerede ført til «shortfalls» ift NATOs behov for styrker for å møte sitt «Level of ambition». Denne utviklingen vil etter min vurdering ikke endre seg ettersom strukturen blir eldre på grunn av manglende fornyelser hvis da ikke forsvarsbudsjettene økes, alternativt at det gjøres nødvendige strukturendringer for å få på plass ressurser til fornyelse.

Min delkonklusjon er at NATO-landene totalt sett har redusert sine styrkestrukturer og dessverre mest sannsynlig vil fortsette med det. For de land som i tillegg har en betydelig ubalanse mellom drift og investering, så må dette rettes opp ved enten at forsvarsbudsjettene økes betraktelig, eller at de respektive støttestrukturer blir redusert ytterligere.

For det andre peker SIPRI-rapporten på en annen utvikling med relevans for dagens foredrag. Forsvarsbudsjettene i nær sagt alle andre regioner enn den vestlige verden øker kraftig. Hvis man leser forsvarsmagasiner, så har vel de fleste over de siste 5-6 årene observert, at omfanget av omtaler av forsvarsutviklingen, og nyanskaffelser av våpensystemer, etc. i andre regioner har økt betydelig. Dette gjelder kanskje særlig Russland, Midtøsten og Asia. Når man ser den økonomiske utviklingen hos flere av de større landene i Asia og samtidig følger den sikkerhetspolitiske utviklingen der, så er ikke økningen i forsvarsbudsjettene der overraskende. Etter min mening er det derfor helt naturlig at USA gradvis endrer sin prioritering fra Europa til Asia. Dette er langt på vei i tråd med slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago, hvor alliansen ledere påpeker at NATO skal beholde og utvikle de kapasiteter som er nødvendige for å kunne gjennomføre sine hovedoppgaver; «collective defence», «crisis management» og «cooperative security» og derved spille en viktig rolle for å opprettholde «Security in the world».

Vi registrerer samtidig at flere av nasjonene utenfor NATO søker å kopiere Alliansens operative kapabiliteter. Stadig flere søker en mer teknologisk, avanserte militærstruktur. Vi kjenner igjen stikkord som økt mobilitet, økt effektivitet, økt fleksibilitet, med mer, fra våre egne omstillingsprosesser. Vi ser med andre ord en utvikling som på sikt vil lede til at stadig flere nasjoner utenfor NATO får en evne til å respondere – eller agere – vesentlig raskere enn i dag. Dette medfører etter min oppfatning, et behov for et høyere treningsnivå og en raskere reaksjonsevne i Alliansen i fremtiden.

For det tredje er det hvilken betydning et amerikansk kursskifte vekk fra Europa vil føre til for utviklingen av de europeiske landenes forsvar. I tråd med slutterklæringen fra Chicago i 2012, er Europa forutsatt å styrke sine operative kapabiliteter. Smart Defence er ment å bidra til dette gjennom å fokusere på fremtidige multinasjonale løsninger og anskaffelser. Jeg skal ikke mene noe om hvorvidt dette er realistisk eller ikke, men peke på at når det gjelder multinasjonale løsninger og anskaffelser, så har vi både gode og dårlige erfaringer. I den økonomiske situasjonen svært mange land befinner seg i i Europa i dag med til dels stor arbeidsløshet, så er det etter min mening et stort spørsmål om enkeltland vil tillate de negative konsekvenser multinasjonale løsninger kan gi for deres respektive forsvarsindustrier og nasjonale arbeidsplasser. Etter min mening er Smart Defence riktig medisin, men jeg er noe skeptisk til om pasienten vil ta denne medisinen.

For det fjerde så kan jeg ikke etter mer enn 2 år ved et multinasjonalt hovedkvarter unngå å nevne at det innenfor den klare enighet som er om NATOs strategi, så har de ulike medlemsland noe ulike sikkerhetspolitiske ståsteder. Nasjonene i Nord-Europa fokuserer eksempelvis på andre utfordringer enn i syd. Nasjonene som grenser mot eksterne aktører vurderer naturlig nok sine utfordringer annerledes enn nasjonene som kun grenser mot andre medlemsland. De største medlemslandene legger andre ambisjoner til grunn enn de mindre nasjonene. Noen, og da spesielt de større, har et globalt perspektiv, mens andre har et mer regionalt eller lokalt perspektiv. Selv om man er enig om NATOs strategi, så er det ikke til å se bort fra at disse ulike perspektivene til en viss grad reflekteres i de ulike vurderinger som gjøres i de ulike hovedkvarter.

For det femte legger NATO stor vekt på å kunne se inn i fremtiden for å forutse og hindre utviklingen av konflikter ved å drive «Horizon Scanning», mm. Dette er etter min mening en riktig tilnærming, men hvis vi skal være ærlige med oss selv, så er vel det egentlig en ambisjon vi har hatt over lengre tid. Vi bør kanskje se på hvilken «record» vi har på dette området. Til tross for ambisjoner om å forutse konflikter, så har vi i begrenset grad forutsett flere av de konfliktene NATO har blitt engasjert i eller andre endringer av stor viktighet for alliansen. Så vidt jeg vet så vi ikke murens fall. Ikke Balkan. Ikke terrorangrepet 9/11. Ikke oppblomstringen av piratvirksomhet. Ikke Libya. Vi har reagert på disse utfordringene; men i liten grad agert. Ikke nødvendigvis fordi vi ikke har hatt indikatorene; men kanskje fordi vi i liten grad har ønsket å tro på et mulig ”worst case scenario” og iverksette tiltak tidligere. Det statistiske grunnlaget for å kunne hevde at vi vil avdekke neste krise før den inntreffer, er med andre ord begrenset, og etter min mening bør vi ikke stole for mye på at vi oppdager neste krise tidsnok, og at vi iverksetter nødvendige tiltak i rett tid. Vi må derfor tenke oss nøye om ift hvilke konsekvenser – om noen – dette bør ha for styrkestrukturene.

NATOs KJERNEOPPGAVER

Som tidligere nevnt, har NATO definert sine tre kjerneoppgaver som henholdsvis ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security”. Jeg vil ta for meg de to sistnevnte før jeg ser nærmere på «Collective defence».

”Cooperative security” – og partnerskapsprogrammets betydning

Generalsekretæren i NATO – Fogh Rasmussen – sier veldig klart at NATOs partnerskapsprogram er en av hovedpilarene i NATOs Strategiske Konsept og er således svært viktig for det fremtidige NATO. Han sier videre at det er helt nødvendig at NATO ivaretar og videreutvikler sitt unike nettverk av politisk og operasjonelt partnerskap med over 40 land og organisasjoner på alle fem kontinenter.

”The Partnership for Peace” omfatter i dag 22 nasjoner. NATOs nye partnerskapspolicy, som ble godkjent i april 2013, åpnet imidlertid for at de fleste av aktivitetene og verktøyene som faller inn under PfP-programmet også kunne tilbys til nasjoner som deltar under paraplyen av “NATO’s Mediterranean Dialogue”, som er 7 nasjoner, Istanbul Cooperation Initiative -ICI – som er 4 nasjoner, og ”Partners across the globe”, som er 8 nasjoner. Sistnevnte består av nasjoner som har valgt å etablere et tettere samarbeid med NATO, uten at dette har blitt formalisert gjennom partnerskapsprogrammet.

Partnernasjonene har over tid blitt stadig viktigere for Alliansen. De bidrar til nesten samtlige NATO-ledete operasjoner. Hele 50 nasjoner bidrar eksempelvis til International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan, og både Ukraina og New Zealand har ila det siste året stilt fregatter i NATOs Operation Ocean Shield hvor KNM Fridtjof Nansen var flaggskip i siste halvår 2013. Både Finland og Ukraina deltar i NATO Response Force, Sverige er også med fra inneværende år, og andre land blir antagelig med fra neste år. Partnerskapslandene øver og trener sammen med NATOs medlemsnasjoner. Programmet må således anses som en suksesshistorie; ikke minst i lys av at flere av dagens NATO medlemmer har blitt tatt opp gjennom PfP-programmet.

Vi må heller ikke glemme at partnerskapsarbeidet startet før NATO begynte å etterspørre styrker til operasjoner. PfP var fra begynnelsen en utstrakt hånd til partnerne for å dempe spenningene i Europa. Dette aspektet kommer etter min mening til å få øket fokus igjen fremover.

”Crisis management” – inkludert fokus på NATOs sikkerhetsutfordringer

Slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago er interessant lesing fordi det politiske budskapet tydelig underbygger NATOs rolle som en global aktør. Den favner over ikke bare Europa; men også Afrika, Midt-Østen og Asia. Dokumentet beskriver også våre felles sikkerhetsutfordringer. Foruten å beskrive trusselen for konvensjonelle angrep som lav – uten at den dermed kan ignoreres – fremhever NATO den uforutsigbare sikkerhetssituasjonen som følge av:

  • Regionale konflikter i NATOs nærområde
  • Økte forsvarsbudsjett i andre deler av verden og fremvekst av nye stormakter med stadig mer avanserte kapabiliteter
  • Nye sikkerhetsutfordringer som følge av globalisering, så som Cyber trusler, miljø og ressursbegrensninger, risikoen for tap av energileveranser og fremveksten av ny teknologi.
  • Ustabilitet og konfliktspotensialet som følge av sårbare, svake og mislykkede stater; kombinert med ikke-statlige aktørers økende kapabiliteter.
  • Eksisterende trusler og utfordringer, så som spredning av ballistiske missiler og masseødeleggelsesvåpen, piratvirksomhet og terrorisme.

Pr i dag foreligger det altså ingen konvensjonell trussel mot NATOs medlemsland. Det har det i realiteten heller ikke gjort på noen tiår. Dette er også reflektert i slutterklæringene fra de to siste toppmøtene, som begge – med unntak av ballistisk missilforsvar og Cyber Defence – vektlegger utfordringene knyttet til ikke-statlige aktører.

Dette er dermed også reflektert i de fleste av NATOs tidligere og pågående operasjoner. Alliansen er i dag involvert i 7 operasjoner, som med to unntak faller inn under kategorien «Crisis Management». Dette er henholdsvis «ISAF», «KFOR», «Operation Ocean Shield», «Operation Active Endeavour», «NATOs Support to African Union» og «NATINAD»; herunder «Air Policing» oppdrag og «Support to Turkey». I 2011 var vi involvert i ytterligere 2 operasjoner av denne kategori; nemlig ”Operation Unified Protector” over Libya og ”NATO Training Mission Iraq”. Unntaket er OAE og NATINAD.

Etter mer enn 10 år med en rekke krevende ”out of area”-operasjoner er NATO i dag i ferd med å redusere sitt internasjonale engasjement. To operasjoner ble som sagt avsluttet i 2011. ISAF termineres 31. des 2014, og engasjementet der er allerede tallmessig under sterk nedbygging. Denne perioden har bidratt til å utvikle nye doktriner, taktikker og prosedyrer. Vi bruker mye tid og ressurser til å trene og øve på lavintensitetsscenarioer og ”Crisis Management”. I tillegg har det internasjonale engasjementet til en viss grad også vært med på å dimensjonere Alliansens militære styrkestruktur; som i dag er langt bedre forberedt på å møte den asymmetriske trusselen enn noen gang tidligere.

Men dreiningen av vår militære fokus og innretning, er ikke et resultat av det internasjonale engasjementet alene. Det er i høyeste grad også en naturlig konsekvens av både vår felles forståelse av NATOs sikkerhetsutfordringer; Det foreligger ingen konvensjonell trussel mot vårt territorium, jfr Slutterklæringene fra toppmøtene.

”Collective defence” – prioritering og ressursbruk

I ”Deterrence and Defence Posture Review” som ble godkjent av nasjonene under toppmøtet i Chicago i mai 2012, presiserte NATO bl.a. at:

”The greatest responsibility of the Alliance is to protect and defend our territory and our populations against attack, as set out in Article 5 of the Washington Treaty……….. NATO will ensure that it maintains the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety and security of our populations, wherever it should arise…..”

Videre presiseres det at:

NATO’s Strategic Concept describes a security environment that contains a broad and evolving set of opportunities and challenges to the security of NATO territory and populations. While the threat of conventional attack against NATO is low, the conventional threat cannot be ignored.

Det er ikke tvil om at NATOs medlemsland står trygt og godt bak Artikkel 5. Dette er selve grunnlaget for mange nasjoners medlemskap i NATO. I Chicago sier man at trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, men at den konvensjonelle trusselen ikke kan bli ignorert. Jeg vil i det videre komme med noen betraktninger om NATOs evne til å håndtere kollektivt forsvar.

Det er ikke til å komme bort fra at mer enn 10 års operasjoner som er «Out of area» og/eller lav-intensitetsoperasjoner har påvirket NATO og de operative hovedkvarterenes fokus. Det er helt naturlig at de pågående operasjonene får mest oppmerksomhet, og da blir det mindre oppmerksomhet til andre oppgaver. Når trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, så har det nok vært slik at oppmerksomheten om konvensjonelt forsvar har vært begrenset i denne perioden.

Som nevnt tidligere, så ser vi i dag at de fleste NATO-land reduserer sin styrkestruktur, og evnen til å fornye strukturen med nytt materiell er begrenset i flere land. Dette påvirker selvsagt vår evne til kollektivt forsvar. På den andre siden ser vi flere andre land og regioner hvor forsvarsbudsjettene øker og forsvarsstrukturen blir fornyet. Amerikansk fokus mot Asia istedenfor Europa vil etter min mening ikke gi så store konsekvenser så lenge amerikanerne øker sin deltagelse i øvelser i tråd med deres hensikt.

Det er imidlertid et faktum at ressurssituasjonen i svært mange av medlemslandene kombinert med pågående operasjoner i stadig større grad har tvunget Alliansen – eller i hvert fall mange enkeltland – til å prioritere mellom å trene og øve for kollektivt forsvar – dvs. høyintensitetsoperasjoner – eller å bidra til internasjonal krisehåndtering. Vi har over tid i mindre grad vært i stand til å gjøre begge deler.

Alliansen har prioritert internasjonal krisehåndtering. De pågående operasjoner er selvsagt et resultat av at nasjonene har vurdert det som kritisk viktig å handle for å unngå potensielle fremtidige sikkerhetsutfordringer.

En naturlig konsekvens av at vi har vært opptatt i Crisis Management-operasjoner, og at vi ikke helt tror på muligheten for væpnet konflikt på alliert territorium, er at vi ikke har trent og øvd så mye som vi kanskje burde på kollektivt forsvar og høyintensitetsoperasjoner.

Gjennom ”Connected Forces Initiative” er NATO imidlertid i ferd med å revitalisere vår fokus på operasjoner i øvre del av konfliktsspekteret. Avslutningen av ISAF er forventet å frigjøre ressurser til økt øvelsesaktivitet innen Alliansen. Man vil også søke å synkronisere Alliansens øvingsbehov med nasjonale øvelser for å sikre både økt utbytte så vel som optimal ressursbruk. Øving og sertifisering av den nye kommandostrukturen vil være en naturlig del av denne prosessen. Et økt fokus på kollektivt forsvar gjennom trening og øving vil utvilsomt bidra til å styrke NATOs evne til å ivareta medlemslandenes kollektive sikkerhet.

Økt evne til å forutse fremtidige kriser gjennom ”Horizon Scanning”, samt sterkere kobling mellom nasjonale hovedkvarter og NATOs kommandostruktur, vil også bidra positivt i prosessen.

Ytterligere reduksjoner i nasjonenes styrkestrukturer vil imidlertid kunne gi motsatt effekt. Vi ser – etter min mening – antydningene til et aldri så lite paradoks. En stadig mindre styrkestruktur vil gradvis gjøre stadig flere nasjoner avhengig av NATO. Samtidig mener jeg å se en tendens til at nasjonene i stadig mindre grad ”investerer” i NATO; men i stedet prioriterer sine nasjonale behov foran Alliansen. Konsekvensen kan bli at nasjonal avhengighet øker proporsjonalt med reduksjonen av NATOs operativ kapabiliteter.

Hva er løsningen på de nevnte utfordringer? Noen har jeg allerede nevnt.

Introduksjonen av CCOMC; ”Horizon Scanning”, regional fokus og tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene er et annet aspekt jeg allerede har nevnt. Dette vil lede til et tettere samarbeid og et større nettverk; som forhåpentligvis også vil sikre at en historisk liten kommandostruktur får nødvendig utholdenhet, robusthet og ressurstilgang. Men tilnærmingen er basert på en rekke forutsetninger som det gjenstår å teste. En bi-effekt av dette er imidlertid at NATO vil holde seg godt oppdatert på hva som skjer i NATOs nærområder. Kunnskap om den reelle situasjonen er viktig, og gir bedre forståelse for utfordringene. Jeg kan nevne at her har Norge over en årrekke jobbet iherdig for å få Norge på kartet, og jeg mener vi har lykkes rimelig godt så langt.

Forsvarsplanlegging har jeg kun berørt indirekte. Strukturutviklingen blant medlemsnasjonene, som p t er til dels negativ, vil ha konsekvenser for vår egen forsvarsplanlegging. Vi må forvente at NATOs evne til å respondere militært på uforutsette trusler, i stadig større grad vil være avhengig av hvilke andre militære operasjoner Alliansen er engasjert i; samt hvor disse gjennomføres. NATOs Level of Ambition – evnen til å løse 2 store og 6 små fellesoperative operasjoner – er et ambisjonsnivå som utfordres allerede i dag. Når NATO i dag er militært engasjert i Afghanistan, Kosovo, Tyrkia, Middelhavet, Adenbukten og det Indiske hav; binder dette selvsagt også militære styrker i tid og rom. NATOs kommandostruktur bruker også betydelige deler av sin stabskraft til å lede og planlegge de samme operasjonene. Et lavere internasjonalt engasjement i fremtiden vil dermed kunne bidra til å sikre nødvendig reaksjonsevne.

Endringen til NATOs trenings- og øvelsesprogram har jeg også berørt. Dreiningen er etter min mening, mer enn bare riktig og viktig. Den er helt nødvendig. Hvorvidt vi lykkes med dreiningen vil imidlertid være et resultat av flere faktorer, som f eks ressurssituasjonen og NATOs faktiske fotavtrykk.

  1. Ressurssituasjonen er en faktor.
  2. NATOs faktiske internasjonale fotavtrykk vil være en annen.

OPPSUMMERING

Ærede forsamling. Mine damer og herrer: Dette foredraget har vært basert på offentlig tilgjengelig informasjon; ispedd mine personlige vurderinger og tanker etter 2 år som NMR ved SHAPE.

Jeg har hatt som intensjon å beskrive de viktigste reformprosesser som skjer innenfor Allied Command Operations, og hvordan disse etter min oppfatning, vil påvirke ”deterrence and collective defence in Europe today”. Jeg har også valgt å beskrive noen av utfordringene slik jeg ser dem. Etter mer enn 10 år med et omfattende militært internasjonalt engasjement, er det etter min mening nødvendig å revitalisere betydningen av kollektivt forsvar.

NATO har iverksatt en rekke prosesser som har til formål å styrke det som har blitt en historisk liten kommandostrukturs evne til å forutse fremtidige konflikter; utarbeide militære handlemåter; planlegge, iverksette og lede fremtidige militære operasjoner. Stikkord her er Smart Defence; Connected Forces Initiative; CCOMC og ”Horizon Scanning”, Regional focus» og tettere kobling mellom NATO og nasjonenes kommandostruktur. Og ikke minst – økt trening og øving for høyintensivitetsoperasjoner og dermed «Deterrence and collective defence».

Jeg er sikker på at dette er en utfordring som NATOs medlemsland vil løse. Det vil nok ta noe tid, men dette vil bli løst for å sikre at NATO også forblir en relevant militær allianse i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten!

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 3. april 2006

ved Kontreadmiral Ole-Gerhard Røn

Sjef NMR SHAPE, Belgia

Erfaringer fra NATO – sett fra SHAPE

Innledning

Formann, mine damer og herrer.

Kontreadmiral Ole-Gerhard Røn. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Takk for introduksjonen. Det er utrolig hvor mye man har fått tid til av utdannelse i Forsvaret og hvor liten tid man har hatt til å gjøre praktisk arbeid. Og takk for invitasjonen til å holde foredrag i dette utmerkete samfund rett etter en storslått middag og før en generalforsamling. Jeg ser det som en fin utfordring for en som er å betrakte som jungmann i denne forsamling, med bare ett foredrag her tidligere. Det var 9 mars 1998, altså ganske nøyaktig 8 år siden med et svært relevant tema for dagens foredrag. Jeg var SJO (sjef operasjonsstaben) som det het den gangen. Foredraget het ”Norge i internasjonale operasjoner – Quo vadis?” og ga en vurdering av vår og NATOs utvikling i forbindelse med internasjonale operasjoner.

Jeg synes selv jeg var ganske så visjonær og radikal i min analyse, men ser i dag at jeg ikke gikk langt nok, og at utviklingen og endringene i NATO på mange måter har vært ekstraordinær. Min fantasi strakk ikke til, og kjølige vurderinger var ikke nok. Min vurdering i dette foredraget har derfor fordelen av det historisk faktagrunnlaget de siste 8 årene, og med et annerledes personlig ståsted når det gjelder erfaring og stilling.
Mitt foredrag i kveld heter ”Erfaringer fra NATO – sett fra SHAPE”. For at dette skal gi noen mening er det på sin plass med en introduksjon av begge begrepene; både NATO og SHAPE. NATO har nok alle her gode kunnskaper om, mens det vel er mer variert når det gjelder SHAPE. Og så er det verdt å nevne at erfaringene som jeg kommer til å snakke om er mine egne, og ikke underlagt noen instruksjoner fra øverste hold, eller mer konkret fra FSJen som er min nærmeste overordnede. Forhåpentligvis er det en stor grad av konvergens mellom disse syn, siden jeg tross alt representerer FSJen på SHAPE. Men foredraget har altså kun én forfatter, nemlig meg selv.

 

Min egen erfaring i NATO

 

Litt om min nåværende stilling. Dette er min tredje beordring til SHAPE. Og SHAPE (som fortsatt står for Supreme Headquarters Allied Powers Europe) er hovedkvarteret til SACEUR (som fortsatt står for Supreme Allied Commander Europe). Enkelte nasjoner ønsket nemlig å endre disse historiske navnene for noen år siden, men fornuften seiret heldigvis til slutt. SHAPE er ikke NATO Hovedkvarteret (NATO HQ), selv om SHAPE er et hovedkvarter i NATO. Litt forvirrende, men slik er det bare. Jeg ønsker ikke å høres belærende ut, men det er et faktum at alt for få hjemme vet forskjellen på disse to hovedkvarterene, selv om de vet at de er forskjellige. Jeg vet ikke hvor mange ganger jeg har måttet rette på gode offiserer og embetsmenn som sier ”Brussel” så snart jeg sier SHAPE. Og vet man ikke slike grunnleggende ting om en organisasjon, er det mye forlangt at man skal kunne forstå den, og kunne gi noen innsiktsfull vurdering av reell situasjon og mulig utvikling.

Det er kanskje dristig å si slikt, for jeg legger hodet på blokken dersom jeg nå sier noe feil. Men jeg tar sjansen, både fordi jeg føler at jeg har rimelig lang og variert fartstid i NATO og det faktum at jeg pensjoneres om knappe to år. Det siste er kanskje også det beste argumentet for at dette blir et personlig preget foredrag.
Jeg begynte på SHAPE i 1985 og var der til 1988. Jeg var orlogskaptein og jobbet i CIS Division med bla NORCCIS og NECCCIS. Som et apropos er det interessant å se at et noen av disse systemene fortsatt lever. Dette er altså ca 20 år siden, før slutten på den kalde krigen og riving av muren i Berlin. Men bare så vidt. Året etter at jeg kom hjem så var dette politiske fakta. Hadde jeg merket noe til disse historisk skjellsettende endringene på SHAPE, året før det faktisk skjedde? Nei, ikke som jeg kan erindre. Og det er jo en interessant observasjon i seg selv; men vil jeg hevde, ikke bare kom dette overraskende på NATO, men også på alle 16 nasjonene som den gangen utgjorde NATO. Så et naturlig spørsmål å stille er jo om Alliansen er blitt noe flinkere til å se inn i framtiden og forberede seg på denne. Dette vil jeg komme tilbake til.
Min andre beordring til SHAPE er ganske fersk. Jeg ble beordret til stillingen som ACOS Intelligence Division i september 2001, som første, og foreløpig eneste nordmann. Jeg kom fra stillingen som KOMSJØNOR, og før det SJO, slik at jeg hadde en rimelig god og bred militær plattform, og også rimelig god innsikt i militær- og sikkerhetspolitikk. Jeg overtok stillingen fra en nederlandsk generalmajor som fortalte meg at han hadde valgt å prioritere og fokusere på utviklingen på Balkan. Naturlig nok, gitt den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjonen, men sørgelig kortsiktig når en tenker på hva som skjedde bare 10 dager etter at jeg overtok. Nine eleven, eller 11. september 2001 kommer til å være brent inn i min hukommelse for alltid. Ikke bare for den avskyelige terrorhandlingen (til Al Qaida), men fordi det ble åpenbart at dette ville endre NATO i en helt ny retning. Som seierherrer, og uten angrep på NATO territorium i de ca 40 årene som den kalde krigen varte, var vi i løpet av minutter blitt gjenstand for et overraskende angrep som krevde mange menneskeliv, dypt inne i det sikreste, og militært sterkeste av alle Alliansens land. Hvilken suksess for internasjonal terror, og hvilket sjokk for NATO og alle våre etterretningsorganisasjoner.
Hvordan kunne dette skje, hvorfor kunne ikke verdens mektigste nasjon, og verdens beste forsvarsallianse forhindre en slik djevelsk handling? Ett svar er kanskje at NATO hadde så mye på sin agenda, og så mange visjoner om framtiden at det ikke var rom for, eller stemning for seriøst å behandle slike science fiction scenarier. NATOs suksess var kanskje blitt dets største fiende? Trusselen fra Al Qaida var ikke ny for USAs etterretningsorganisasjoner; i ca 10 år hadde de fulgt denne terrortrusselen og Usama bin Laden. Allikevel skjedde det ufattelige. Jeg vil komme tilbake til noen konsekvenser av nine eleven litt senere i mitt foredrag.
Min tredje beordring til SHAPE er den jeg er i nå. Jeg har tittel som National Military Representative (forkortet NMR). Jeg er FSJs representant på SHAPE, med utstrakte fullmakter og direkte tilgang til kommandogruppen på SHAPE, dvs COFS, DSACEUR og SACEUR. Det hadde jeg for så vidt også som ACOS Intelligence, men da som medlem av ledergruppen, som NATO offiser i en internasjonal stilling. er jeg nasjonal representant, og i noen tilfelle er dette en fordel, men ikke i alle.

La meg gi et eksempel på det sistnevnte. SACEUR ble forbannet på lekkasjer fra noen av NMRene. Han fant ut at arbeidsdokumenter fra hans stab ble brukt mot han i møter med Forsvarssjefene. Som en reaksjon på dette stengte han med øyeblikkelig virkning NMRenes tilgang til deler av datasystemet på SHAPE, slik at vi ikke lenger kan følge saker elektronisk. For de store nasjonene er ikke dette et stort problem, de har så mange informasjonskanaler likevel.
Men for mindre nasjoner som Norge er det et reelt hinder for effektiv utførelse av mitt oppdrag til FSJen. Som ACOS Iintelligence ville jeg fortsatt hatt tilgang til disse sakene, men ikke nå, som Nasjonal representant. Men SACEUR har lovet at vi snart skal få tilgang igjen, etter at de har lagt inn tilstrekkelig mange elektroniske sperrer!! Vi må med andre ord belage oss på nye rutiner for å få samme tilgang til informasjon som tidligere.

 

Norges organisasjon i NATO

 

FSJ har to organisasjoner som han primært bruker i forhold til NATO. Den ene er Militærmisjonen i Bryssel (MMB) med Vadm Eivind Hauger Johannessen som sjef, og NMR, altså min organisasjon på SHAPE. I tillegg har han bred informasjonstilgang fra alle norske Senior National Representatives (SNR) som er i NATOs kommandostruktur og i NATO-innmeldte styrker der Norge er representert. Til sammen er det ca 20 SNRer, som imidlertid ikke rapporterer direkte til FSJ, men til Forsvarsstaben og FD. Uansett betyr dette at Forsvarets ledelse, i prinsippet, har et bredt, oppdatert og tidsriktig bilde av situasjonen i NATO?!
Trekanten FSJ, Sj MMB og Sj NMR er viktig. Så lenge de tre kommuniser åpent og hyppig er det min mening at Forsvaret får de beste militærfaglige råd om status og planer for NATO, og kan sørge for at norske syn og handlinger er vel kjent, og forhåpentligvis forstått i NATO. Hver fredag har vi 3 møte på gradert VTC, der informasjon, anbefalinger og oppdrag utveksles. Det er en meget effektiv måte å drive butikken på, og det er særdeles hyggelig at nåværende FSJ personlig engasjerer seg i NATO arbeidet, og aktivt deltar i NATOs Forsvarssjefsmøter. Det er min observasjon at synlighet er positivt, selv om man ikke bestandig har et positivt budskap å levere.
Sj MMB har sitt virke i Militærkomiteen mens Sj NMR har sitt virke med SACEUR og hans stab. Det er av natur to helt forskjellige arbeidsplasser, med forskjellige oppgaver og myndighet. Jeg vil unngå å si noe om hvordan NATO ser ut ifra Militærkomiteens side, det kan dere invitere Sj MMB til å gjøre, men jeg observerer at Militærkomiteen har ønsket å spille, og faktisk spiller en større rolle enn de gjorde for 5-6 år siden. Det er positivt, men betyr ikke at SACEURs rolle og viktighet er blitt mindre av den grunn. I gamle dager sa vi at det er krig nok til alle; det samme kan vi si når det gjelder oppgaver og utfordringer i NATO. Det er nok til alle. Men det er også slik at det er noen som mener SACEUR har for stor innflytelse, og ikke ønsker at han for eksempel skal ha direkte tilgang til Generalsekretæren i NATO.

I det nye Terms Of Referense (ToR) for SACEUR står det intet om dette, men min erfaring med General Jim Jones er at han gjør det han mener er nødvendig for å løse sitt oppdrag. Og fra mitt perspektiv er dette nyttig for Alliansen; en kraftfull amerikaner med sterke europeiske røtter og utmerket fransk er et aktivum for å løse saker som NATOs hovedsteder har forskjellig syn på. Nå kan det argumenters for at dette er det Militærkomiteen som skal gjøre; det er deres oppgave etter at SACEUR har presentert sitt rent militærfaglige råd. Til det vil jeg svare at Militærkomiteen burde være glad for all den drahjelpen de kan få. Det er fortsatt mange saker som ligger uløst i Militærkomiteen etter at de er framsendt fra SACEUR.

Noen av disse sakene er i prinsippet militære, men i praksis er de betent med nasjonale interesser. Et eksempel er den evige politiske krangelen mellom Hellas og Tyrkia, som nå stadig oftere synes å skje også i militær regi i Brussel og på SHAPE. Det er et paradoks at vi fortsatt har denne nasjonale stridigheten i NATO, uten at det synes å settes inn særlige resurser for å løse den. NATO driver i dag internasjonal fredsvirksomhet og nasjonsbygging, med stor suksess vil jeg hevde. En seriøs idé kunne være å overføre disse erfaringene til et eget program for forsoning og samarbeid mellom Hellas og Tyrkia. Vel, nok om det.

 

NATOs utvikling siste 17 år (etter muren), med fokus på de siste 5 årene (etter 9-11)

Jeg skal ikke trette dere med en lengre orientering om NATOs utvikling siden murens fall. Det får holde å nevne det faktum at vi faktisk vant den kalde krigen, og at vi var, og fortsatt er verdens mest ettertraktede sikkerhetsorganisasjon, i hvert fall for nasjoner i vår del av verden. 10 nye nasjoner er blitt medlemmer siden 1999, og 7 av disse for bare 2 år siden. Og flere banker på NATOs dør og vil inn.

De historiske endringene i NATO vil jeg kort oppsummere som følger;

I 1991 fikk vi NATOs nye strategiske konsept. Det skjedde under toppmøtet i Roma der grunnlaget for de store endringene i NATO ble lagt. Det er altså 15 år siden.

I 1994 ble Partnership for Peace (PFP) lansert. Det samme ble Combined Joint Task Force (CJTF) konseptet.
I 1995 fikk vi Mediterranean Dialogue (MD) og viktigere; NATOs første operasjon; i Bosnia Herzegovina med IFOR. Den var en suksess, og som dere vet avsluttet og overlevert til EU i 2003.

I 1997 ble Europe Atlantic Partnership Council (EAPC) etablert, med 46 medlemsland, inklusive NATO.

Året etter ble bla Europe Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC) etablert, for å koordinere innsatsen ved store naturkatastrofer. Jeg tar med dette for å vise bredden i det NATO har gjort, og den politiske framsyntheten som faktisk har vært utvist i perioden.

1999 var et travelt år for NATO. NATO fylte 50 år. Vi fikk 3 nye medlemmer, luftoperasjonen i Kosovo ble gjennomført, KFOR styrken ble deployert, og under toppmøtet i Washington ble det godkjent et nytt strategisk konsept. Litt av en bursdag!

I 2001 deployerte NATO til Makedonia etter forespørsel fra landets president (Trajkovskij).
Men viktigere, og mer skjellsettende var terrorangrepet 11. september (2001). Dagen etter var Artikkel 5 iverksatt, for første gang i NATOs historie. Det var forbløffende, og svært positivt å observere at NAC kunne handle så raskt og besluttsomt, i en ny sikkerhetsvirkelighet. Operation Active Endeavour (OAE) ble iverksatt i oktober, og NATOs AWACS-fly fløy over USA og bidro til luftkontroll.

I 2002 ble NATO Response Force (NRF) konseptet lansert. Prague Capabilities Commitment (PCC) ble godkjent, og erstattet det ikke så vellykkete Defence Capabilities Initiative (DCI) fra 1999. Det militære konseptet for Defence against Terrorism ble lansert, og 7 nye land ble invitert til å starte forhandlinger om medlemskap.
I 2003 ble forsvarsministrene enige om den foreløpig siste endringen av NATOs militære kommandostruktur. Mindre, mer effektiv, mer fleksibel og bedre til å løse Alliansens oppgaver var oppskriften og slagordene. En formell reduksjon av stillinger i kommandostrukturen på ca 20 % ble godtatt, og antall hovedkvarter og nivåer ble redusert.
I 2004 ble 7 nye land opptatt som medlemmer i NATO. Det skjedde i april, og jeg husker godt hvor stolte offiserene fra disse landene var da den formelle seremonien ble holdt på SHAPE. Det var en helt spesiell opplevelse, og den synliggjorde verdien av NATO for oss blaserte langtidsfarere i organisasjonen. Som et mal á propos kan jeg nevne at det tok nesten 2 år før disse nye nasjonene fikk gater oppkalt etter sine land på SHAPE. Dette er nemlig en gammel tradisjon, men alle gater var selvfølgelig allerede navngitt. Så løsningen, og kompromisset ble at noen av de eksisterende gatene ble delt opp, slik at de 7 nye nasjonene kunne avduke sine gater i en formell seremoni før 2005 var omme. Det er også grunnen til at Avenue d’Oslo er blitt vesentlig kortere enn den var før.
Som en oppsummering av det jeg nettopp har gått gjennom om utviklingen i NATO er det verdt å huske på den politiske framsyntheten vi så allerede i 1991, det faktum at NATO er utvidet med 10 nye medlemmer på bare 5 år, at NATO har et stadig tettere og bredere samarbeid med en rekke nasjoner, og at NATOs første operasjon skjedde for hele 11 år siden. Men den mest skjellsettende hendelsen var selvfølgelig nine-eleven, eller 9. september 2001 som på mange måter har preget Alliansens utvikling og innretning i ettertid.

Vi som har vært så heldige å arbeide i NATO i denne perioden har tatt del i en historisk utvikling. Uttrykk som ”for første gang”, ” aldri før”, ”historisk øyeblikk” og ”nye tiltak” var konkrete tegn på den enorme endringen som faktisk skjedde.

SHAPE

Og alle disse endringene og nyhetene ble på en eller annen måte realisert eller behandlet på SHAPE. Fra å være et hovedkvarter med relativt rutinemessige oppgaver måtte SHAPE konvertere til å bli et hovedkvarter med nye og vesentlig flere operasjoner, nye partnere, mye kortere reaksjonstid og et betraktelig bredere spekter av oppgaver. Tornerosesøvnen var over, og det som en gang måtte ha vært av bekvem arbeidstid for de ansatte er definitivt over. I tillegg må alle norske offiserer nå være forberedt på å bli sent ut i en av NATOs internasjonale operasjoner. Det skjer jevnlig, og til sammen betyr dette at situasjonen for de norske familiene som nå er ved et av NATOs hovedkvarter eller operative styrker er ganske forskjellig fra det den var før. Det betyr blant annet at det er behov for mer støtte til familiene når ledsager er beordret til en operasjon. I tillegg skaper dette en spesiell situasjon som ikke umiddelbart er synlig. Det er nemlig slik at nordmenn er en meget ettertraktet arbeidskraft i NATO.
Det har flere årsaker, først og fremst fordi vi er dyktige, vi er seriøse, vi er lojale, og ikke minst er vi relativt gode i engelsk. I tillegg har vi få formelle begrensninger på bruken av norsk befal. Til sammen gjør dette oss svært ettertraktet, noe det er all grunn til å være stolt og glad for. Imidlertid er det også mulig at dette kan føre til misbruk av nordmenn i avdelinger med liten bemanning og stort arbeidspress. Denne utviklingen følger vi nøye fra SHAPE. Det kan ikke være slik at norsk befal skal overbelastes fordi noen nasjoner ikke oppfyller sine forpliktelser med bemanning av stillinger.

Situasjonen i NCS

Og dette med underbemanning fører meg over til NATOs nye kommandostruktur. Etter planen skal den være operativ (FOC) i juni i år. Dersom FOC innebærer 100% bemanning vil ikke dette skje. Status er pr nå at ca 80% er bemannet, og de resterende 20% av stillingene er tomme. I tall snakker vi om ca 11000 stillinger totalt i NATOS nye kommandostruktur, som i parentes bemerket er en nedgang på ca 20% fra den gamle strukturen. Av de 11000 stillingene er ca 2000 ubesatt. Og av disse 2000 stillingene er det ca 1000 som ikke er fylt av de nasjonene som har påtatt seg ansvaret for å fylle dem, og ca 1000 stillinger som ingen nasjoner har budt på. Jeg vil presisere at Norge overholder sine forpliktelser på en skikkelig måte.
Dette er imidlertid en ganske uholdbar situasjon for de fleste av hovedkvarterene, der den nye strukturen var en minimumsbemanning. Samtidig ble gradsnivået på lederstillinger redusert, for eksempel ble Divisjonssjefene (ACOS) på SHAPE endret fra 2-stjerners til 1-stjerners nivå. Det var faktisk et forslag om å endre det til oberst nivå, med det argumentet at dagens oberster har like bred erfaring og kompetanse som dagens generaler og admiraler. Som admiral er jeg glad for å konstatere at dette ikke synes å være tilfellet, og at klokere menn enn meg ønsker 2-stjerners nivået tilbake på SHAPE.
Realiteten av underbemanning, lavere kompetanse og flere arbeidsoppgaver er selvfølgelig at arbeidstempoet skrus opp. Men dette er ingen varig løsning. Konsekvensen blir en ny gjennomgang av NATOs kommandostruktur som det er grunn til å anta vil starte inneværende år. Da er det viktig at strukturen ses under ett, inklusive det planlagte ACCS (Air Command and Control System). Og et ganske sikkert stalltips er at det ut ifra rene militære behov kan reduseres ganske kraftig i antall hovedkvarter i NATOs operative kommandostruktur. Én grunn til at dette nå kan komme på dagsordenen er at NAC nylig ga ut sin ”Comprehensive Political Guidance” (CPG). CPG beskriver bla det militære ambisjonsnivået for Alliansen. Riktignok ikke i rene militære termer, men i en mer politisk språkdrakt som krever ytterligere analyse.
Men det som er klart er at ambisjonsnivået endres til å inkludere flere mindre operasjoner. Det tradisjonelle Artikkel 5 forsvaret står fast, men er skjøvet ut i tid. Styrkemessig kan disse endringene føre til et behov for flere styrker, spesielt innen de tradisjonelle problemområdene logistikk og samband. Men samtidig gjør nivået, eller kompleksiteten på operasjonene at det er rom for reduksjoner i antall hovedkvarter i kommandostrukturen. Spesielt synes det å være rom for reduksjoner på landsiden, gitt at man ser kommando- og styrkestruktur under ett. Hvorvidt det er politisk mulig med en ytterligere reduksjon fra dagens struktur er et åpent spørsmål.
Erfaringsmessig er nasjoner, spesielt i syd opptatt av å bevare de NATO kvarter de allerede har på sitt territorium. Men en slik ny slankekur er, etter min mening, helt nødvendig for at NATO fortsatt skal ha en effektiv og relevant kommando- og kontroll organisasjon, gitt at nasjonene ikke er villige til å bemanne den eksisterende. Det er heller ingen automatikk i at en reduksjon i antall hovedkvarter betyr en ytterligere reduksjon i antall NATO-stillinger. Det betyr at de gjenværende hovedkvarter blir fullt bemannet. Nå kan man hevde, basert på erfaring, at det ikke er noen grunn til å tro at det skal bli slutt på underbemanning selv om strukturen blir ytterligere redusert. Men en markspising av NATOs kommandostruktur vil i lengden gjøre Alliansen militært impotent, og det er en politisk uaktuell problemstilling, håper jeg.

Som nevnt har den militære delen av NATO allerede vært på en kraftig slankekur. Det er ikke tilfelle for NATO Hovedkvarteret i Brussel. Der er det mye snakk om effektivisering og organisasjonsendring, men lite eller intet er gjort.

Status i NATOs operasjoner

NATO deltar pr i dag i 6 operasjoner med ca 30.000 mann. Størrelse og kompleksitet varierer, og som en kuriositet kan nevnes at NATO AWACS støttet Italia under vinter-OL i Torino, for de av dere som ikke allerede visste det. Det bidro nok til økt sikkerhet for publikum og utøvere, men åpenbart ikke på resultatene til de norske deltakerne. De visste kanskje ikke at de hadde NATO i ryggen.
Det er nok innen området operasjoner at det er størst sprik mellom intensjoner og realiteter i NATO. Det er en stor grad av politisk entusiasme i å etablere nye eller å utvide operasjoner. Og det er bra. Men når intensjonene, eller ambisjonene, ikke fylles med reelt innhold i form av tropper, fly og fartøyer er det grunn til å være bekymret. Og jeg vil hevde at det blir vanskeligere og vanskeligere å fylle de operative krav, eller MMR, Minimum Military Requirement som det heter på fagspråket.

Dere husker alle angrepet på den norskledede basen i Mayhmaneh i Afghanistan for 2 måneder siden. Det kunne ha gått riktig galt, også fordi det var en kraftig underdekning på fly- og helikoptertransport for forsterkningsstyrker som gjorde at de kom sent fram til Mayhmaneh. Imidlertid gikk det godt, men lærdommen fra det angrepet, og flere andre i samme periode, gjorde at nasjonene ganske umiddelbart stilte mer transportstøtte til disposisjon for COMISAF. Det er nemlig ikke slik at det er stor mangel på kapasiteter i operasjonsteateret. Men mange av disse er rene nasjonale ressurser og derfor ikke mulig å planlegge med for NATO.
Det hadde hjulpet mye om slike ressurser ble tilbudt NATO, men det er det erfaringsmessig vanskelig å få til. Årsakene er flere, men mest alvorlig er nok en uuttalt oppfatning om at NATOs operasjoner ikke er så effektive og responssive som den enkelte nasjon forutsetter for å delta. Derfor sikrer man seg med ekstra, dedikerte nasjonale styrker og systemer. Dette er en Catch 22 situasjon. Færre ressurser til NATO, fører til dårligere evne til å løse oppdraget, som igjen forsterker nasjonenes syn om NATOs svakhet. Vi har jo ingen NATO styrker, men nasjonale styrker som stilles under NATO kommando i gitte situasjoner.
Og dette vil også være situasjonen i framtiden, med de fordeler og svakheter det har. Løsningen er åpenbar; still så mye som mulig av nasjonale styrker under NATO kommando, og la så lite som mulig bli igjen til rene nasjonale gjøremål. Her vil jeg hevde at Norge markerer seg positivt, og også det faktum at vi har få, om noen begrensinger, eller caveats på våre bidrag. SACEUR kaller for øvrig ”caveats” for ”cancer to the operation”. Det sier mye om hvor viktig dette er for operasjonenes mulighet for suksess.
Det er jobber man skal være glad man ikke har, selv om det fører 4 stjerner med den. Deputy SACEUR Gen Sir John Reith er NATOs høyest rangerte tigger, vil jeg hevde. Han er, i tillegg til utpekt EU Commander også ansvarlig for generering av styrker til alle NATOs operasjoner. Han leder personlig de såkalte Styrkegenereringskonferansene. Dette er formaliserte prosesser der nasjonene til slutt inviteres til å oppgi hva de konkret vil bidra med i operasjon X. Dette gjelder også for ikke-NATO nasjoner som inviteres til å delta. Min erfaring er at det blir vanskeligere og vanskeligere å få nasjonene til å bidra slik at de militære minimumsbehovene oppfylles.

De som har vært med en stund vil hevde at slik har det vært siden NATO begynte med sine operasjoner for 11 år siden, og det har jo gått bra!? Vel, det er neppe noen som ønsker å motbevise denne statistikken, og den beste måten å sikre dette på er ved å fylle styrkebehovet, som apropos alle nasjonene har sagt seg enige i på forhånd. Det er pinlig å overvære noen av disse styrkegenereringskonferansene der DSACEUR står med lua i hånden og ber om støtte til VÅRE operasjoner; og nasjonenes representanter stirrer stumt i taket, tvinner tommeltotter eller ser ned i gulvet, fordi de ikke har noe å bidra med. Ingen god temperaturmåling for Alliansens helsetilstand, disse konferansene!
Men det er der vi ser realitetene, det er der nasjonenes konkrete vilje og evne til å bidra testes. Og det er der spriket i politiske ambisjoner og politiske vilje synliggjøres. Jeg beundrer DSACEUR, som for øvrig er en god Norgesvenn etter lang fartstid på øvelser i Norge, bla som sjef for ARRCen. Han er en ukuelig optimist, men selv han har måttet ty til noen negative uttrykk i det siste. Og han krisemaksimerer ikke situasjonen, kan jeg forsikre. Det som nettopp er sagt om styrkegenerering kan kanskje virke negativt og ureflektert. Den viktigste konklusjonen på dette feltet er at NATOs operasjoner blir det nasjonene er villige til å gi. Det nytter ikke å klage på manglende suksess eller tap dersom styrkene ikke er fullt oppsatt til å løse sine pålagte oppdrag.

De nye medlemmene

Det var en del skepsis til utvidelsen av NATO. De 3 første nasjonene var relativt uproblematisk, men blant de 7 siste var det nok noen land som ble vurdert som negativ ballast. Og utvidelsen fra 16 til 26 land ville gjøre beslutningsprosessen i NATO, som fortsatt baserer seg på konsensus, både langdryg og vanskelig. Min erfaring er at det ikke er de nye medlemmene som skaper problemer i NATO i dag. De er tvert imot ivrige støttespillere for å opprettholde en reell Artikkel 5 forpliktelse, samt bidra til operasjonene med det de kan. Det er klart at de har militære kapasitetsmangler, men hvem har ikke det i disse dager. Ytterligere utvidelse av NATO diskuteres, og vil sikkert bli tema på toppmøtet i høst. Man kan jo spørre seg om det er noen akseptable kandidatene igjen? Uansett er dette et politisk spørsmål der tidspunktet for nye medlemskap også vil bli styrt av slike faktorer som skifte av USAs president i 2008 og NATOs 60-årsdag i 2009.

Non-NATO Contributing Nations

Et viktig element i NATOs sikkerhetspolicy har vært å utvide samarbeidet med andre nasjoner. Dette arbeidet har pågått i 12 år, og blir stadig bredere og dypere, som det heter. På SHAPE har dette ført til en stadig endring av organisasjonen for å støtte disse aktivitetene. SACEUR har som én av sine fire hovedprioriteter å gjøre dette på en best mulig måte, og han bruker personlig mye tid på å besøke disse nasjonene og følge opp konkrete tiltak. Det betyr også at det er fokus på disse samarbeidslandene på SHAPE. I dag er det 25 ikke-NATO nasjoner permanent representert på SHAPE, og det kommer stadig flere til. Det er et internasjonalt samfunn der PfP, Mediterrannean Dialogue (MD) og Triple-nons er tilstede. Nasjoner fra Istanbul Cooperation Initiative (ICI) er ikke der foreløpig, men det er vel bare et spørsmål om tid. De som hevder at SHAPE bare har ansvar for operasjoner tar altså ganske kraftig feil.
La meg også nevne at det vaier tre flagg på toppen av hovedkvarterbygningen på SHAPE. Det er naturlig nok NATO flagget og SHAPE flagget, men i tillegg vaier EU flagget der, noe det har gjort siden 2003 og som en konsekvens av den såkalte Berlin Plus avtalen mellom EU og NATO. DSACEUR har vært EUs Operational Commander, og SHAPE har vært EUs operative hovedkvarter i 3 år. Det fungerer med andre ord både som Strategisk hovedkvarter for NATO og operativt hovedkvarter for EU. Og det fungerer meget godt, og helt etter intensjonene i Berlin Plus avtalen. Det har naturlig nok vært mye nybrottsarbeid for å få dette til, bla på sikkerhetssiden, fordi de fleste nasjonene som er representert i EUs planelement på SHAPE er fra ikke-NATO land. Men erfaringene fra disse årene gjør det nok vanskelig å finne gode argumenter for ikke å bruke SHAPE og NATOs kommandostruktur i framtidige EU operasjoner.
Jeg vil ikke si noe mer om EU. Foruten samarbeid og koordinering om konkrete militære operasjoner, primært operasjon Althea, som for øvrig fungerer meget godt som jeg nettopp sa, er det nesten ingen aktivitet mellom EUs militære komité og NATOs militærkomité. Dette er etter pålegg fra politiske hold, og er en ”absurd situasjon”, som Generalsekretær De Hoop Scheffer uttalte tidligere i år. Den synliggjør imidlertid de politiske spenningene som er mellom enkelte av medlemslandene i de to organisasjonene, og synes å smitte over på det politiske samarbeidet innad i NATO. En ytterst uheldig situasjon.
NATO Response Force (NRF)

I dag kan en ikke snakke om NATO uten å nevne NRF, NATO Response Force. Dette er en hurtig utrykningsstyrke på ca 25000 mann som skal være fullt militært operativ, altså Full Operational Capability (FOC) innen oktober i år. Som dere sikkert vet har det vært, og er det et meget sterkt fokus på denne styrken, både militært og politisk. SACEUR har ansvaret for implementeringen av NRF, og han har personlig lagt ned mye arbeid og prestisje for at denne styrken skal lykkes. Jeg husker godt da han som nytiltrådt SACEUR, mens jeg var ACOS Intelligence, uttalte at ”NATO er ved et veiskille”, og ”relevansen av NATO for framtiden vil synliggjøres ved dens evne til å realisere NRF”, som i parates bemerket er introdusert av ham. Det ser ikke ut til å lykkes! NRF 7 som nåværende styrke heter, og som skal øves på Kap Verde øyene i juni før eventuell FOC, har mindre enn 70 % oppsetting. SACEUR kommer ikke til å akseptere dette som grunnlag for FOC, og spillet er allerede begynt for i hvert fall å kunne erklære NRF en politisk suksess under toppmøtet i november i år.

Situasjonen er enda verre for NRF 8 og 9. Det er naturlig nok satt i gang en rekke tiltak for å bedre situasjonen. De to som synes å ha mest for seg er en utvidet mulighet til å få dekket nasjonale kostnader ved deployering, samt en langsiktig rulleringsplan mellom nasjonene. Det sistnevnte tiltaket er det FSJ Sverre Diesen som introduserte, og som nå er omfavnet av de øvrige NATO landene. Hvorvidt disse tiltakene faktisk løser NRFs oppsettingsproblemer er et åpent spørsmål, men de muliggjør i hvert fall bedre måloppnåelse. Norge kommer godt ut av denne prosessen, og har styrkebidrag til NRF 7 som er gode og av akseptabel størrelse.

Det er noen positive effekter av NRF som er åpenbare allerede nå. NRF er ”a vehicle for Transformation” som det heter i slagords form, og det betyr blant annet at styrkekomponentene blir utsatt for meget grundig trening, evaluering og sertifisering før de blir godkjent. Dette skal så danne grunnlaget for tilsvarende aktivitet i de enkelte medlemsnasjoner for de øvrige styrkekomponenter som de rår over. Sentralt i NRF prosessen står Joint Warfare center (JWC) på Jåtta. De gjør en meget god jobb og står på mange måter for realiseringen av de mange, tildels abstrakte tiltak som Allied Command for Transformation (ACT) har ansvaret for. JWC er med andre ord et relevant hovedkvarter som Norge bør ha spesiell interesse av å støtte og å utvikle. Det må også gjelde konkret støtte til drift og vedlikehold av JWCs sambands- og datautrustning. Dette kan vi bidra til ved blant annet å fylle flere av stillingene ved NATOs støtteorganisasjon på Jåtta. Dette er en rimelig og god måte å sikre våre interesser på.
Jeg vil ikke bruke mer tid på ACT. Det får bli et eget foredrag av andre. Men jeg vil si at samarbeidet mellom SHAPE og ACT er meget godt, og har utviklet seg i positiv retning. Nytten og effekten av ACT, ut over det JWC står for er det mange meninger om. Min personlige mening er at ACT er et viktig element i utviklingen av NATOs militære kapasiteter, men at det er rom for forbedringer, spesielt når det gjelder konkrete resultater.

Avslutning

La meg avslutte med følgende personlige momenter og observasjoner;

NATO er verdens beste sikkerhetsorganisasjon som stadig tiltrekker seg nye medlemmer. De gamle medlemmene gjør klokt i å minne seg selv om dette med jevne mellomrom.
NATO er fortsatt høyst relevant, og utvikler seg i tråd med medlemmenes ønsker.

NATO har hatt en positiv utvikling, drevet av framsynte politiske ideer og beslutninger.
NATO er det medlemslandene gjør den til. Konkrete bidrag som monner er det som skaper balanse i regnskapet.
NATO er i dag mye mer enn en ren forsvarsallianse. Politiske, økonomiske, kulturelle og sosiale saker utgjør en økende del av oppgaveporteføljen. Det kan derfor være klokt å vurdere måter å synliggjøre Norges samlede innsats i NATOs operasjoner på, ikke bare den militære komponenten.
NATOs kommandostruktur må utvikles videre. Reduksjon av antall hovedkvarter er en forutsetning for en fortsatt effektiv kommando- og kontrollstruktur.

Norges innsats og bemanning i NATO bør være en direkte konsekvens av hvor politisk viktig NATO er for Norge. De nedtrekksplanene for NATO stillinger som nå gjelder bør revurderes.

Norge er fortsatt meget vel ansett i NATO. Det er imidlertid ingen automatikk i dette.
Det er absolutt ingen interesse for Nord-områdene i NATO, i hvert fall ikke på SHAPE. Dersom Norge ønsker dette, bør det gjøres til gjenstand for en skikkelig brainstorming.
Det å tjenestegjøre i NATO er meget interessant, utfordrende og personlig stimulerende. Jeg vil anbefale alle tjenestegjørende å søke stillinger der.

Og til slutt, men kanskje viktigst er det faktum at vårt personell gjør en flott innsats i NATOs operasjoner og hovedkvarter, og er gode ambassadører for Kongeriket.

 

Takk for oppmerksomheten.