Skip to content

Foredrag i Oslo Militære Samfund 26. oktober 2015

Tidligere administrerende direktør ved FFI Paul Norum og tidligere forsvarssjef Sverre Diesen

2015-10-26-Diesen-Narum

Innledning
Deres Majestet, mine damer og herrer,
Forsvarssjefen har nylig lagt frem sitt fagmilitære råd, FMR, og som de fleste har fått med seg har han presentert to alternativer. Det ene, anbefalte forslaget er i hovedsak en videreføring og modernisering av dagens forsvar med noen endringer og reduksjoner. Det andre viser hva som er mulig ved en videreføring av dagens økonomiske rammer. Det anbefalte forslaget har en kostnadsoverskridelse i forhold til rammen på ca 175 milliarder kroner over 20 år, mens det andre i realiteten er et langt skritt videre på veien mot avvikling av et nasjonalt forsvar. Selv dette ligger imidlertid over den rammen forsvarssjefen fikk i rammeskrivet fra forsvarsministeren, som var basert på videreføring av dagens såkalt kompenserte budsjett. Det vil si et budsjett som lønns- og prisjusteres for inflasjon og de delene av den sektorspesifikke kostnadsveksten som fanges opp av Finansdepartementets spesielle forsvarsindeks.
Forsvarssjefens anbefalte forslag er med andre ord en nøktern videreføring av dagens ambisjonsnivå, med den modernisering og oppdatering av materiellet som slitasje og generell teknologisk utvikling tilsier. Det innebærer likevel en kraftig reduksjon av fartøyer i Sjøforsvaret, og at evnen til ubåtbekjempelse med fly fjernes. Samtidig er kostnadsoverslagene snarere meget forsiktige enn det motsatte, og usikkerheten om hvorvidt anslagene er realistiske øker utover i perioden. I beste fall betyr forslaget bare en nedbremsing av den farten forsvarsstrukturen er redusert med til nå. Selv det anbefalte alternativet innebærer derfor et tap av relativ forsvarsevne i forhold til en motstander som både moderniserer sitt materiell og holder volumet konstant.
Forsvarsministeren har dermed mottatt et råd med to alternativer, hvorav det ene innebærer en betydelig overskridelse av den økonomiske rammen. Det andre, som ligger nærmere rammen, er på sin side fullstendig inkonsistent med regjeringens egen virkelighetsbeskrivelse, med understreking av en annen og mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon, et behov for å satse mer på Forsvaret etc. FMR synliggjør med andre ord den politiske vakling mellom to uforenelige kriterier for Forsvarets utforming, der valget mellom dem nå ikke kan utsettes lenger uten at det får konsekvenser i form av feilinvesteringer og feildisponering av mennesker og materiell som om få år vil fremstå som skandaløse. Det kan altså synes som statsråden står overfor en svært krevende oppgave, når hun nå skal utforme sin langtidsproposisjon til Stortinget. Vi ønsker med kveldens foredrag å rette søkelyset mot dette dilemmaet, og analysere hvilket handlingsrom regjeringen egentlig har i denne situasjonen.
Det økonomiske grunnlaget
La oss begynne med å skape oversikt over noen grunnleggende størrelser når det gjelder forsvarsøkonomi. Den forsvarsøkonomiske utfordring etter den kalde krigen har vært at forsvarsbudsjettenes vekst ikke har fanget opp hele kostnadsveksten i sektoren, spesielt veksten i kostnadene knyttet til både anskaffelse og drift av moderne materiell. Denne veksten skyldes innsats av mer og bedre teknologi i våpensystemer og annet materiell som gjør at utstyret hele tiden får bedre ytelser, men altså til en høyere pris som forsvarsindeksen ikke tar høyde for. Det har medført et tap av det vi kaller budsjettenes kjøpekraft, som bestemmer antall enheter av de ulike våpensystemer og -plattformer som det er mulig å gjenanskaffe ved modernisering av strukturen.
Finansdepartementets prisjustering av budsjettene for de ulike samfunnsområder har som utgangspunkt at sektorene ikke skal tape evne til å løse sine oppgaver som følge av prisstigning. Disse oppgavene er for mesteparten av offentlig sektor konstante eller absolutte ytelser, hva enten det dreier seg om å levere hofteoperasjoner, barnehager eller motorveier. I forsvarssektoren dreier det seg imidlertid om evne til å hevde seg i forhold til en motstander som utvikler seg. For forsvarssektoren er det med andre ord en relativ evne som er interessant, ikke en absolutt, så lenge motstanderen også moderniserer seg. Dette gjør forsvar til en grunnleggende annen slags oppgave enn andre offentlige tjenester, og innebærer at den innvendingen man ofte hører – «hvis utstyret stadig blir bedre, må dere kunne greie dere med færre enheter» – åpenbart er gal.
(Plansje 1)

Diesen og Norum. Foto: OMS

Plansjen viser at mens budsjettet i forsvarsindekserte kroner har holdt seg relativt konstant på rundt 36 milliarder 2012-kroner i hele perioden fra 1993 til 2013, viser kjøpekraften en nedadgående kurve. Kjøpekraften er her fremstilt normalisert, det vil si den er satt til 1,0 for budsjettet i 2013, som er det siste året hvor vi har oppdaterte tall fra FFI. Sammenligner vi med kjøpekraften til 1993-budsjettet, ser vi at den var 1,6 – det vil si 60 prosent høyere enn for 2013-budsjettet. Hadde vi skullet kunne kjøpe igjen det samme forsvaret i dag som i 1993, modernisert til dagens standard, måtte med andre ord budsjettet vært 60 prosent høyere, det vil si ca 65 milliarder kroner, mens det reelt er på ca 40 milliarder kroner. Da holder vi midlertidige bevilgninger som tilleggsfinansiering av kampfly og også bruttobudsjettering av Forsvarsbygg utenfor. Et kjøpekrafttap på 60 prosent over 20 år gir et gjennomsnitt på 2,4 prosent per år. Bruker vi imidlertid bare de siste to fireårsperiodene som grunnlag, får vi et noe mindre tap – det vil si kompensasjonsregimet har tatt noe bedre vare på kostnadsveksten de senere år. Selv om vi kun bruker de siste par årenes budsjett som grunnlag er det likevel et merkbart tap til stede; av FFIs forsvarsøkonomer nå beregnet til ca 1,1 prosent.
Spørsmålet om forsvarsbudsjettets kjøpekraftutvikling har vært omstridt, spesielt i dialogen mellom FFI og Forsvarsdepartementet, og det er derfor et stort fremskritt for langtidsplanleggingen at det nå er større enighet på dette punktet. Det kan selvsagt ha noe å gjøre med at det etter hvert er blitt svært vanskelig å forklare hvorfor forsvarsstrukturen fortsetter å krympe hvis budsjettenes kjøpekraft ikke gjør det.
Den siste grafen viser at budsjettets andel av brutto nasjonalprodukt, BNP, i samme periode har sunket fra tett oppunder 3 prosent til dagens nivå på rundt 1,4 prosent, som svarer til at BNP-andelen svekker seg med ca 3 prosent i året. Det betyr at vår verdsetting av forsvar som fellesgode er mer enn halvert i løpet av disse 20 årene. Vi bruker nå bare halve andelen av nasjonalinntekten på forsvar sammenlignet med 1993. Dersom utviklingen fortsetter i samme tempo, vil forsvarsbudsjettets andel av BNP synke under 1 prosent allerede om 10 år. Dette er en konsekvens av de økonomiske rammene som til nå er gitt for utviklingen av Forsvaret, i sterk kontrast til Norges tilslutning til 2-prosent målet på toppmøtet i NATO sist høst.
Et viktig poeng i den forbindelse er likevel at dersom vi sammenligner utviklingen av budsjettets kjøpekraft med BNP-andelen, ser vi et meget godt samsvar mellom disse to størrelsene. Det betyr med andre ord at den ikke-inndekkede kostnadsveksten i forsvarssektoren med god tilnærmelse følger veksten i økonomien generelt. Det er ingen umiddelbare forklaringsmekanismer som gjør det åpenbart hvorfor det er slik, men det er likevel en viktig empirisk kjensgjerning.
Det betyr jo i realiteten at en stabilisering av budsjettets BNP-andel langt på vei også vil stabilisere kjøpekraften, og dermed gjøre det mulig å stabilisere forsvarsstruktur og relativ forsvarsevne. Som vi skal komme tilbake til vil derfor spørsmålet om en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel måtte bli et forsvarspolitisk kjernespørsmål, hva enten denne andelen skal være to prosent eller noe annet.
Kjøpekrafttapet har påvirket Forsvarets utvikling negativt på tre måter. For det første har strukturen krympet fordi vi ved modernisering av materiellet ikke har greid å gjenanskaffe samme antall enheter som vi har faset ut. For det annet er den operative tilgjengeligheten av materiell som allerede er i operativ tjeneste gradvis blitt dårligere enn forutsatt, fordi også driftsprofilen har vært beregnet ut fra budsjettets kjøpekraft ved anskaffelsen. Da man eksempelvis besluttet antall nye fregatter rundt årtusenskiftet, var forutsetningen en utvikling der forsvarsbudsjettet skulle ha uforandret kjøpekraft inn i fremtiden. I så fall måtte budsjettet i dag vært på 55 milliarder kroner, og ikke de 40 milliarder det faktisk er. Konsekvensen av dette er at vi bare har en eller maksimum to av fem fartøyer kampklare til enhver tid. Av de gjenværende tre ligger to mer eller mindre permanent til kai og benyttes som delefartøyer for de øvrige – de er flytende delelagre til ca 5 milliarder kroner per stk. Budsjettutviklingen overser med andre ord at det er en enhetskostnadsvekst knyttet også til driften – all erfaring tilsier at nytt materiell er dyrere å drifte enn det materiellet det avløser.
Dette problemet forsterkes imidlertid i betydelig grad av Forsvaret selv, fordi fagmiljøet i forsvarsgrenene tenderer til å underestimere driftskostnadene i sine kalkyler for hva driften av fremtidige systemer og plattformer vil koste. Ofte har tanken vært at får vi bare anskaffet materiellet, løser nok driftsutfordringene seg underveis. «Det må komme driftsmidler», som en generalinspektør på 90-tallet formulerte det i forbindelse med et stort materiellprosjekt. At denne type «har-man-klave-får-man-ku»-strategi innebærer å sage over den grenen man selv sitter på, har det til nå ikke lyktes å få forsvarsgrenene til å forstå, også fordi tidsperspektivet her gjør at det ikke er den generalinspektøren som drikker seg full som også får bakrusen.
(Plansje 2)
For det tredje utgjør kostnadene ved støttestrukturen en stadig større andel av strukturens totalkostnad, fordi støttefunksjonene ikke lar seg skalere ned i samme omfang som våpenplattformer og kampavdelinger. Reduksjonene i støttestrukturen og dermed i støttefunksjonenes kostnad blir dermed vesentlig mindre enn reduksjonen i antall enheter når den operative strukturen krymper.
Hadde vi i dag skullet organisere støttefunksjoner tilpasset den nåværende kampstrukturens størrelse, hadde vi selvsagt gjort det på en helt annen måte fra bunnen av og fått en langt mer rasjonell og derfor billigere støttestruktur. I stedet er vi henvist til å flikke på en organisasjon som opprinnelig er laget for å betjene et mange ganger så stort forsvar, med det resultat at vi får langt mindre forsvarsevne ut per budsjettkrone.
Når den andelen av totalkostnaden som går til støttefunksjoner vokser, og denne totalkostnaden skal fordeles på stadig færre enheter, vil det selvsagt innebære at enhetskostnaden – totalkost per kampenhet eller våpensystem – øker dramatisk etter hvert som Forsvaret krymper. Etter som forsvarsindeksen innebærer at budsjettene tross alt har en viss innebygget vekst utover ren inflasjonsjustering, betyr det at vi i realiteten betaler en høyere og høyere pris i faste kroner for mindre og mindre forsvarsevne.
Det er delvis utslag av denne effekten eksterne konsulenter finner og påpeker i sine rapporter om rasjonaliseringspotensialet i Forsvaret, slik konsulentselskapet McKinsey gjorde i den rapporten som ble lagt frem tidligere i år. Ulempen er imidlertid at de tingene konsulentene finner ikke er andre enn de Forsvaret er klar over selv, men som det ikke uten videre er enkelt å gjøre noe med. En rekke av effektiviseringstiltakene krever for eksempel nedleggelser eller relokaliseringer, og forutsetter dermed både distriktspolitisk upopulære beslutninger og betydelige investeringer i ny infrastruktur før gevinstene ved en rimeligere drift kan hentes inn.
Men selv om vi gjør et meget optimistisk anslag og sier at eksempelvis to av de drøyt fire milliardene per år McKinsey sier kan spares inn på drift hadde latt seg realisere – for øvrig et tall FD selv antyder på sine hjemmesider – vil ikke det endre Forsvarets grunnleggende problem. En uinndekket kostnadsvekst på selv bare drøyt 1 prosent per år utgjør ca 500 millioner kroner på dagens budsjett, som betyr at en rasjonaliseringsgevinst på to milliarder vil være spist opp i løpet av en enkelt LTP-periode på fire år. Driftsinnsparinger selv i denne størrelsesorden vil altså ikke utrette noe mer enn å forskyve konsekvensene av utviklingen fra en stortingsperiode til den neste.
Den økende ubalansen mellom ressursinnsats og resultat ved en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen illustrerer således det vi kan kalle «det marginale forsvarets problem», som innebærer at et forsvar ikke kan skaleres lineært ned til null og likevel bevare en viss proporsjonal forsvarsevne helt til den dagen det er borte. En videreføring av dagens kurs betyr dermed at vi i en ikke altfor fjern fremtid vil kunne bruke like mye og mer penger på forsvar enn i dag, men praktisk talt uten å produsere forsvarsevne i det hele tatt, så lenge vi opprettholder hele bredden i spekteret av våpensystemer og kapabiliteter.
En foreløpig konklusjon når det gjelder regjeringens handlingsrom er derfor at med mindre man vil fortsette en nedbygging som nødvendigvis vil innebære en styrt avvikling av en nasjonal forsvarsambisjon og et nærmest eksponentielt voksende misforhold mellom forsvarsbudsjett og forsvarsevne, vil det enten måtte foretas en radikal forsvarsøkonomisk kursendring eller en grunnleggende revisjon av hele forsvarspolitikken i løpet av relativt nær fremtid. Dette er det kjernespørsmålet som må utredes og avklares tverrpolitisk i forkant av fremleggelsen av langtidsplanen til våren.
Akkurat på hvilket punkt vi ikke lenger kan si at vi har en nasjonal forsvarskapasitet – eller når den er blitt så liten at den er både sikkerhetspolitisk verdiløs og økonomisk meningsløs – er selvsagt et definisjonsspørsmål. Men ser vi på størrelsen på dagens forsvarsstruktur og i tillegg tar med slike faktorer som akkumulert vedlikeholdsetterslep, tæring på beredskapsbeholdninger og lav treningsaktivitet i mange avdelinger, ser vi at det neppe kan dreie seg om mer enn 2-3 LTP-perioder før vi er nede på et nivå hvor Forsvarets stridsevne og -utholdenhet er illusorisk, vurdert opp mot de konkrete utfordringene det vil stå overfor i de scenariene vi ser som dimensjonerende. Det er et konservativt anslag og dette er som sagt et vurderingsspørsmål – noen vil hevde at vi er i denne situasjonen allerede.
Skulle politikerne velge å opprettholde en nasjonal forsvarsambisjon, vil det kreve et forsvarsøkonomisk takskifte der budsjettene begynner å følge den reelle kostnadsutviklingen i sektoren, som i praksis betyr at de med god tilnærmelse må stabiliseres på en viss andel av BNP. På det grunnlag kan vi gi en forholdsvis presis beskrivelse av det politiske handlingsrom, nemlig at det selvsagt er et politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet som er nok, derfor hvor mye forsvar vi trenger og derfor hva denne BNP-andelen skal være. Om Forsvaret skal koste 30, 40 eller 50 milliarder 2015-kroner i utgangspunktet må politikerne få lov å bestemme, så lenge de er klar over hvilket sikkerhetsnivå de velger og hvilken risiko de tar. Men når de så har bestemt seg for nivå, er budsjettets vekstrate gitt. Hvis ikke har de med den første beslutningen i praksis bare vedtatt hvilket forsvar det er de skal avvikle. Kostnadsveksten når det gjelder anskaffelse og drift av moderne militært materiell kan ikke besluttes politisk.
Det er selvsagt ikke uten ulemper å binde forsvarsbudsjettene til en bestemt årlig vekstrate. Materiellinvesteringene utgjør for eksempel ikke et jevnt, kontinuerlig pådrag, men svinger i takt med de store prosjektene, slik kampflyanskaffelsen er et eksempel på. Det betyr at budsjettet i perioder med noe lavere investeringsaktivitet vil skape en pengerikelighet som vil kunne virke negativt inn på evnen til rasjonell og effektiv drift.
Dette problemet vil derfor måtte løses, for eksempel ved at forsvarsbudsjettet blir et rent driftsbudsjett og alle materiellanskaffelser gjennomføres ved tilleggsbevilgninger, eller på annen måte. Samtidig vil Stortinget måtte informeres bedre med hensyn til at store materiellprosjekter ikke bare dreier seg om anskaffelse, men også om en sannsynlig høyere drift.
Regjeringens opsjoner
I denne situasjonen har regjeringen kun to prinsipielle muligheter når den starter arbeidet med en ny LTP – den kan enten bestemme seg for å stabilisere forsvarsstrukturen på et eller annet nivå ved å la budsjettene dekke den reelle kostnadsveksten, eller den kan la det være. Vi vil i fortsettelsen kalle disse to prinsipielle alternativene for hhv A og B. Begge gir i neste omgang opphav til flere mulige løsninger, og vi skal prøve å beskrive mulighetsrommet ved å skissere to prinsipielle muligheter innenfor alternativ A kalt A1 og A2, og tre innenfor alternativ B, kalt B1 til B3.

Hovedalternativ A – forsvarsbudsjetter med inndekning av den reelle kostnadsvekst
Innenfor hovedalternativ A vil handlingsrommet bestemmes av hvilket nivå av sikkerhet og forsvar regjeringen velger å legge seg på, som igjen betyr å bestemme seg for hvilken BNP-andel forsvarsbudsjettet i grovt skal få legge beslag på. Deretter må de la budsjettene vokse i samme prosentvise takt, uansett nivå. Norges BNP er i år på ca 3.000 milliarder kroner, og har en vekst på mellom 1,5 og 2 prosent per år. Hvis vi i lys av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi setter veksten konservativt til 1 prosent, betyr det at forsvarsbudsjettene må vokse med 1 prosent årlig, i tillegg til forsvarsindeksens kompensasjon. Det gir for øvrig relativt godt samsvar med FFIs siste anslag på den negative kjøpekraftutviklingen, som vi husker var 1,1 prosent.
(Plansje 3)
Diagrammet viser den økonomiske hovedforutsetningen i FMR, det vil si et videreført, forsvarsindeksert 2015-budsjett med totalt ca 30 milliarder kroner i tilleggsfinansiering av kampfly, med baseløsning og JSM-missilet. Som basis for de to mulighetene under hovedalternativ A har vi valgt hhv en opptrapping til 2 prosent av BNP innen 2025 i tråd med vedtaket på NATOs toppmøte i fjor (alternativ A1), og en fullfinansiering av forsvarssjefens anbefalte struktur i FMR, som trolig vil kreve en reell BNP-andel på rundt 1,4 prosent (alternativ A2).
Gitt at forsvarsbudsjettets prosentvise tap av BNP-andel er rundt 3 prosent årlig, vil et forsvarsindeksert budsjett på 40 milliarder 2015-kroner som videreføres flatt utgjøre ca 1 prosent av BNP i 2025, hensyn tatt til at også BNP vil vokse i mellomtiden. Det innebærer at budsjettet for å utgjøre 2 prosent av et slikt fremtidig BNP må være det dobbelte av i dag – altså 80 milliarder forsvarsindekserte 2015-kroner. Da har vi også tatt høyde for at alle forsvarsbudsjetter er regnet i forsvarsindekserte kroner, mens BNP-utviklingen måles i vanlige, inflasjonsjusterte kroner.
En fordobling av forsvarsbudsjettet ville innebære at vi kunne heve ambisjonsnivået for Forsvaret så radikalt at vi trolig burde oppnevne en ny tverrpolitisk forsvarskommisjon for å ta stilling til hva vi i så fall burde gjøre. Kombinert med denne mulighetens helt minimale sannsynlighet gjør det at vi ikke her vil bruke tid på mer inngående beskrivelser av hvordan en slik forsvarsstruktur kunne se ut.
I tillegg kommer at de årlige budsjettøkningene ville være på hele 6,4 prosent, eller 2,6 milliarder kroner det første året, 5,3 milliarder kroner det neste og så videre. Så store budsjettøkninger er det ikke mulig for Forsvaret å omsette fornuftig fra år til år, i det minste ikke uten en time-out på et par år med oppbygging av kapasitet til å planlegge og gjennomføre store materiellinvesteringer. En mulighet ville selvsagt være å bruke en så kraftig vekst til å betale kampflyene raskere.
Som alternativ A2 har vi sett nærmere på hva det vil kreve å fullfinansiere forsvarssjefens anbefalte strukturforslag, som langt på vei er en videreføring og modernisering av dagens Prop 73-struktur med noen endringer. Noen strukturelementer er tatt ut, til gjengjeld er aktivitetsnivå og beredskap hevet for å skape bedre samsvar med den sikkerhetspolitiske forutsetningen om kort varslingstid før en konflikt. Denne strukturen er av forsvarssjefen kostnadsberegnet til å ligge 175 milliarder kroner over nivået for et videreført kompensert budsjett for 20-års perioden 2015-2035. Da er også nødvendig tilleggsfinansiering av kampfly regnet inn, samt at budsjettene er redusert med et beløp svarende til den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen.
Denne merkostnaden skriver seg fra flere bidrag, først fra en balansering av det allerede vedtatte ambisjonsnivået, som åpenbart er underfinansiert etter som det har medført et betydelig etterslep på materiellvedlikehold, tæring på beredskapslagre etc. Dernest må det foreslåtte, høyere aktivitets- og beredskapsnivået regnes inn, også det som en oppjustering av utgangsnivået. Det innebærer med andre ord både en permanent justering av budsjettnivået og en engangs inndekning av det akkumulerte etterslepet. Fra dette nye utgangspunktet må så budsjettene vokse i takt med den forsvarsspesifikke kostnadsveksten.
Det fagmilitære rådet gir en detaljert og ganske komplisert beskrivelse av hvordan denne totale merkostnaden vil måtte håndteres rent likviditetsmessig, spesielt i første halvpart av 20-års perioden. Vi har funnet det interessant å bruke en litt enklere fremstilling og se på en samlet engangsheving av budsjettnivået for å ta inn etterslep og justere utgangspunktet, etterfulgt av en årlig vekst som dekker inn reell kostnadsutvikling. Dette er en fremstilling som gjør det lettere å sammenligne med den historiske budsjettutviklingen.
Det akkumulerte etterslepet på materiellvedlikehold, beredskapslagre etc er av forsvarssjefen satt til 2,5 milliarder kroner. Dette vil måtte bevilges som et engangsbeløp. Underdekningen på driftssiden er beregnet til 3 milliarder og budsjettnivået må derfor løftes fra reelt 40 til 43 milliarder kroner. Dette budsjettet vil så konservativt måtte øke med ca 1 prosent per år, fra 43 til 53 milliarder 2015-kroner i 2035. Beregner vi hva dette representerer sammenlignet med videreføring av et flatt, forsvarsindeksert budsjett med samme tilleggsfinansiering for kampfly, er differensen på ca 160 milliarder kroner i 20-års perioden, hvorav ca 60 milliarder kommer fra etterslep + nivåjustering og ca 100 milliarder fra kompensasjon for kostnadsvekst.
Dette illustrerer den langt større betydning av budsjettets vekstrate sammenlignet med absoluttnivået i utgangspunktet, jfr den fiolette linjen i diagrammet. Arealet mellom den og den grønne kurven representerer effekten av nivåhevingen, mens arealet mellom den fiolette og den blå kurven representerer effekten av vekstraten. Samlet innebærer dette en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel på reelt i underkant av 1,4 prosent. Dette viser godt samsvar med den beregnede merkostnaden på 175 milliarder kroner knyttet til forsvarssjefens anbefalte forslag i FMR.
Poenget er altså at det forsvarssjefen ber om vanskelig kan karakteriseres som hverken utpressing eller en kraftig opprusting, for å sitere noen av de uttrykkene som har vært brukt i mediene. De 175 milliardene over 20 år innebærer i realiteten ikke noe mer dramatisk enn å stabilisere forsvarsevnen noenlunde på dagens nivå, ved å sette av en andel av nasjonalinntekten til forsvar som er omtrent som i dag, og stabilisere den der. Det må likevel understrekes at forsvarssjefen da har vært forsiktig i kostnadsanslagene, og at hele usikkerheten derfor ligger på den siden hvor strukturen vil bli dyrere.

Hovedalternativ B – videreføring av et kompensert (forsvarsindeksert) budsjett
(Plansje 4)
Dersom regjeringen derimot bestemmer seg for å videreføre et flatt forsvarsindeksert budsjett slik man faktisk må tolke rammeskrivet til FMR, vil forsvarsbudsjettenes andel av BNP fortsette å synke, slik vi ser i dette diagrammet. Det første regjeringen i så fall må ta stilling til er derfor hvordan den vil forholde seg til det uomtvistelige faktum at den i så fall har bestemt seg for å avvikle en nasjonal forsvarsevne i løpet av et begrenset antall år. Hvor mange år vil avhenge av om de lar budsjettet ligge på dagens nivå, eller løfter det med et antall milliarder og deretter lar det ligge flatt.
Men allerede etter åtte år, eller to langtidsplanperioder, med videreføring av dagens budsjettnivå, ville underdekningen ha summert seg opp til 12,6 millarder – det vil si kjøpekraft tilsvarende nesten to års investeringsbudsjett ville være tapt. Gitt hvor vi allerede befinner oss, gir da konsekvensene seg selv. Skulle regjeringen forholde seg strengt rasjonelt til en slik beslutning, ville derfor det fornuftige åpenbart være å utarbeide en plan for en raskest mulig nedbygging av hele forsvarsstrukturen, når det likevel er det man i realiteten har bestemt seg for. Det betyr at strukturen med unntak av de delene som løser oppgaver for andre samfunnssektorer, som kystvakt, redningstjeneste, grensevakt etc, avvikles så raskt som praktiske og økonomiske hensyn gjør mulig. I tillegg til innsparing av store beløp årlig, ville dette også innbringe store summer ved salg av eiendommer, salg eller bortauksjonering av materiell og så videre.
Denne muligheten har vi likevel valgt å se bort fra som et eget alternativ, nettopp fordi ingen regjering vil vedstå seg en så ytterliggående beslutning. I stedet ville den trolig nøye seg med å videreføre dagens budsjettkurs og fortsette å skyve problemene foran seg. Det ville innebære en kontinuerlig uthuling av forsvarsevnen, inntil gapet mellom retorikk og realiteter ble av et slikt omfang at det ikke lenger lot seg skjule, selv ikke for en relativt lite interessert offentlighet. Deretter ville det antagelig måtte inntreffe en eller annen nullstilling av hele forsvars- og sikkerhetspolitikken der den ble tatt opp til fullstendig fornyet vurdering og «restartet» på grunnlag av en form for tverrpolitisk enighet eller forlik – eksempelvis i form av innstilling fra en ny forsvarskommisjon.
En slik utvikling er likevel ikke bare en teoretisk mulighet. Vi minner om at selv det nylig fremlagte forsvarsbudsjettet for 2016, fratrukket midlertidige bevilgninger, heller ikke representerer noen reell vekst, på tross av retorikken rundt fremleggelsen. Legger vi den historiske utvikling til grunn, er dette derfor det mest sannsynlige alternativ – det som faktisk kommer til å skje, hvis vi ikke foretar oss noe annet enn å fortsette med det vi gjør i dag. Dette alternativet har vi derfor kalt B1, eller default-løsningen. Hva slags strukturutvikling det vil innebære vil også avhenge av hvilke valg som gjøres i forbindelse med de neste 1-2 langtidsplanene. Men i prinsipp vil stadig flere kapabiliteter falle ut av strukturen etter hvert som de ikke lar seg oppgradere eller gjennanskaffe i et antall som rettferdiggjør ressursinnsatsen.
Samtidig vil forsøkene på å skjerme i hvert fall noen investeringer føre til at driften presses på en måte som reduserer både bemanning, materiellvedlikehold, beredskapslagre og treningsaktivitet til et nytt lavmål. Støttefunksjonene vil også bli forsøkt redusert. Men fordi en støttestruktur som er tilstrekkelig i forhold til et enda mindre forsvar ikke vil la seg etablere uten omfattende basenedleggelser og sammenslåinger – noe som i seg selv krever både investeringer og distriktspolitisk upopulære beslutninger – vil misforholdet mellom ressursinnsats og forsvarsevne fortsette å akselerere i dette alternativet.
De to siste alternativene, B2 og B3, representerer den strategien som kommer nærmest både økonomisk og sikkerhetspolitisk rasjonell adferd, gitt B-alternativenes hovedforutsetning om et flatt budsjett og dermed en synkende BNP-andel. Det eneste alternativet til en styrt nedrustning vil da være å inngå meget omfattende avtaler med andre land om flernasjonalt forsvarssamarbeid med sikte på å bevare mest mulig forsvarsevne, mot oppgivelse av større eller mindre deler av den nasjonale handlefrihet i forsvarspolitikken.
(Plansje 5)
FFI har som del av NATOs System Analysis & Studies program (SAS) gjort en studie av slikt samarbeid, og i prinsippet kan det gjøres på to måter. En gruppe land kan enten gå sammen om å dele forsvarsoppgavene mellom seg, og tilpasse sine respektive forsvarsstrukturer til et begrenset sett av oppgaver – såkalt spesialisering – eller de kan integrere sine forsvar ved å etablere felles kapabiliteter eller funksjoner, såkalt integrasjon. Innenfor begge alternativer kan så samarbeidet utvides og fordypes til forskjellig nivå.
Spesialiseringsløsningen, som vi har kalt B2, er i realiteten den som ligner mest på forsvarssjefens alternative forslag i FMR. Den gjør det mulig å redusere strukturbredden og heller beholde et noe større antall enheter av de kapabilitetene som hvert land trenger for å løse sine oppgaver. Dette alternativet gir en umiddelbar og betydelig økonomisk gevinst ved at hele klasser av våpenplattformer og systemer med all tilhørende infrastruktur, kompetanse, personell etc kan avvikles umiddelbart. Løsningens nedside er at hvert land vil ha store kapabilitetsgap i sin egen struktur, som en motstander selvsagt vil kunne utnytte.
Avhengigheten av alliert hjelp vil derfor gjelde selv under ren krisehåndtering, i situasjoner som både den enkelte nasjon ville ønske å løse selv og hvor landets allierte kanskje har en helt marginal interesse – om overhodet noen – av å involvere seg.
Vi har likevel eksempler på denne tilnærmelsen allerede i dag. Blant annet besluttet New Zealand så tidlig som i 2001 å avvikle sitt jagerflyvåpen, der det er underforstått at de legger til grunn en australsk vilje og evne til om nødvendig å beskytte deres luftrom – noe de imidlertid ikke fikk noen garanti for. Det er nettopp dette som er denne strategiens Akilles-hæl. Intet land – heller ikke Norge – ville få de garantiene fra sine allierte som løsningen forutsetter ved et ensidig valg av en slik struktur. Tvert imot ville vi utsette oss for en massiv og helt berettiget kritikk fra våre allierte, fordi vi i en begunstiget økonomisk situasjon sammenlignet med praktisk talt hele resten av alliansen likevel velger å skyve en større byrde over på dem. Hvordan det vil få oss til å fremstå, skal det ikke stor fantasi til for å forestille seg.
Den avhengigheten som følger av spesialiseringsløsningen unngås i større grad ved den andre typen forsvarssamarbeid, som i stedet er basert på integrasjon – det vil si at de samarbeidende land går sammen om å dele på en eller flere enkeltkapabiliteter, funksjoner eller hele sektorer, avhengig av til hvilket nivå de velger å fordype samarbeidet. En slik løsning innebærer derfor ikke en like stor sikkerhetspolitisk risiko, men har til gjengjeld heller ikke et like stort økonomisk innsparingspotensial. Den økonomiske gevinsten kommer med denne løsningen ikke fra innsparingen ved å sløyfe hele sektorer, men fra stordriftsfordeler ved å dele på først og fremst ulike støttefunksjoner.
Dette har vi kalt alternativ B3, og her har vi allerede en rekke eksempler, blant annet NATO-samarbeidet om strategisk lufttransport som representerer integrasjon på kapabilitetsnivå. De baltiske land har etablert en felles stabs- og forsvarshøyskole, Baltic Defence College i Tartu, Estland, som synliggjør samme prinsipp på funksjonsnivå. Endelig har Belgia og Nederland i praksis integrert sine mariner; fartøyene er nasjonalt flagget, men all logistikk, styrkeproduksjon etc er i praksis felles – det vil si integrasjon helt opp på forsvarsgrennivå.
(Plansje 6)
Det nordiske samarbeidsinitiativet som i dag kalles NORDEFCO var da det ble initiert tenkt å bli en slik omfattende integrasjon av hele funksjonen styrkeproduksjon på tvers av land og forsvarsgrener, men har så langt vist beskjedne resultater på grunn av sterk institusjonell motvilje – ikke minst i Norge. Skal potensialet ved denne formen for samarbeid kunne utnyttes, forutsetter det først og fremst systemlikhet – det vil si at samarbeidslandene må benytte det samme hovedmateriellet i en grad som i realiteten krever en felles, integrert langtidsplanlegging.
Dette har det til nå ikke vist seg mulig å få til. Politisk strander det på tradisjonelle forestillinger om sikkerhetspolitiske begrensninger knyttet til ulik alliansetilhørighet, kombinert med uviljen mot å erkjenne at man egentlig ikke rår med de forsvarsøkonomiske utfordringene. Innad i de enkelte lands forsvar motarbeides slike fremstøt selvsagt av både vanetenkning, egeninteresser og en til dels naiv tro på at det nok kommer mer penger etter hvert.
Det er dessuten verd å merke seg at når nødvendigheten av et slikt utvidet samarbeid tross alt drøftes, for eksempel mellom de nordiske land, søkes det helst ikledd en sikkerhetspolitisk begrunnelse, på tross av at det egentlige og altoverskyggende behov er økonomisk. Det er med andre ord en sterk uvilje i det politiske miljø mot å erkjenne at økonomi etter hvert er et langt mer styrende premiss for utviklingen av Forsvaret enn velpolerte sikkerhetspolitiske formuleringer. Vi kan i realiteten ikke føre noen annen sikkerhetspolitikk enn den som er konsistent med den forsvarsstrukturen budsjettene betaler for. I det perspektiv fremstår mye av dagens sikkerhetspolitiske argumentasjon og retorikk som nokså løsrevet fra virkeligheten.
Konklusjon
Det grunnleggende forsvarspolitiske valg som må tas i løpet av den nærmeste fremtid er derfor ikke om denne eller hin base skal legges ned, om avdeling x eller y skal bestå, hvor stort Heimevernet skal være eller andre av de enkeltsaker som har en tendens til å dominere debatten hver gang det skal utarbeides en ny langtidsproposisjon. Det egentlige, forsvars- og sikkerhetspolitiske kjernespørsmål er om vi i fremtiden skal ha en ambisjon om en nasjonal forsvarsevne utover de rene fredsoppgaver eller ikke.
Regjeringen og stortingspolitikerne kan selv bestemme hva de mener er et tilstrekkelig ambisjonsnivå på et slikt forsvar i utgangspunktet. Det er og blir et legitimt politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet man synes er tilstrekkelig før man vil bruke neste milliard til noe annet. Men deretter må de til gjengjeld akseptere at forsvarsbudsjettenes kjøpekraft uavhengig av utgangspunktet må stabiliseres ved å gi dem en vekst som svarer til kostnadsutviklingen – noe som i praksis vil innebære å opprettholde noenlunde samme andel av BNP.
Skulle regjeringen derimot ikke ønske å stabilisere forsvarsbudsjettenes reelle kjøpekraft, vil den eneste rasjonelle handlemåte være så raskt som mulig å søke en utvidet og fordypet flernasjonal forsvarsintegrasjon med et begrenset antall samarbeidsland, der man i realiteten må etablere en form for felles forsvarsplanlegging – og heller akseptere det tapet av nasjonal handlefrihet med hensyn til mange sider ved forsvarspolitikken som dette innebærer.
Legger vi historisk erfaring til grunn er det likevel en velbegrunnet frykt for at regjeringen og stortingsflertallet heller ikke denne gangen vil ta de beslutningene vi har pekt på som de rasjonelle. De ønsker på den ene side neppe å forplikte seg til å la forsvarsbudsjettene følge kostnadsutviklingen og i praksis binde det til en viss andel av BNP. Det ville redusere en allerede begrenset handlefrihet i de årlige statsbudsjetter ytterligere, og kanskje også utløse krav fra andre sektorer om det samme.
På den annen side er det selvsagt helt utenkelig at de skulle gå til en rask og villet nedbygging av forsvarsstrukturen. Hvis målrettede forsøk på å få til et fordypet flernasjonalt forsvarssamarbeid heller ikke er politisk gjennomførbart, gjenstår nødvendigvis bare default-løsningen. Den innebærer å fortsette å skyve problemet foran seg og heller akseptere at milliardene kastes bort på feil- og overinvesteringer, mens forsvarsevnen spises opp både utenfra og innenfra.
Gitt at vi ser den samme utviklingen også hos mange av våre allierte og øvrige samarbeidsland – som vi ser klare tendenser til – vil dette på sikt måtte tvinge gjennom nettopp den type flernasjonalt forsvarssamarbeid som vi så langt har motsatt oss. Default-løsningen fører med andre ord tyngdelovmessig til at vi på et eller annet tidspunkt blir påtvunget et flernasjonalt forsvar – bare med den forskjell at vi da har kastet bort enorme pengesummer i mellomtiden, og vil ha et langt dårligere utgangspunkt for et slikt samarbeid enn om vi gjør det som et bevisst valg i dag.
Skulle vi gjøre en antagelse om hovedpunktene i den langtidsplan som blir fremlagt for Stortinget til vinteren basert på en ren fremskrivning av historikken, vil den derfor måtte bygge på en sum av kompromisser mellom ulike hensyn. Trolig ville den inneholde et visst engangsløft av budsjettet som et slags minimum, kombinert med utstrakt forskuttering av mer eller mindre realistiske rasjonaliseringsgevinster. Antagelig ville også tilleggsbevilgningene til kampfly og andre midlertidige økninger bli regnet inn i det ordinære budsjettet for at det skal se penere ut, slik det er gjort i neste års forsvarsbudsjett – med løfter om en viss fremtidig budsjettvekst når øyeblikkets økonomiske vanskeligheter er overvunnet.
De mest krevende materiellprosjektene, som kampflyanskaffelsen og en ny ubåtklasse, måtte trolig reduseres i omfang, i et forsøk på å få endene til å møtes. Dette på tross av at det logiske i en slik situasjon egentlig vil være å avstå helt fra å anskaffe både kampfly og ubåter. Dette er jo strukturelementer som representerer et visst militært ambisjonsnivå, som for å være rasjonelle forutsetter en form for gjennomgående balanse mellom de ulike deler av forsvarsstrukturen.
Å anskaffe høyverdige systemer med en antatt levetid på 40 år eller mer på et tidspunkt hvor balansen og helheten i forsvarsstrukturen vil gå tapt i løpet av mindre enn det halve av den tiden er åpenbart meningsløst. Vi ser det likevel som mest sannsynlig at det er den veien det vil gå, rett og slett fordi det politiske ubehaget ved å ta konsekvensene av utviklingen fortsatt synes å være større enn ubehaget ved å skyve dem foran seg.
Deres Majestet, mine damer og herrer,
vi håper at vi med disse refleksjonene har bidratt til å dreie forsvarsdebatten bort fra en diskusjon om nedleggelser og relokaliseringer av enkelte enheter og institusjoner over til det grunnleggende spørsmål i forsvarspolitikken: Skal vi fortsatt ha en nasjonal forsvarsambisjon i Norge eller er et nasjonalt norsk forsvar ved veis ende, slik det unektelig kan se ut?

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 15. mars 2010
Ved
General (p) Sverre Diesen,
Forsvarssjef 2005 – 2009

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

HVOR GÅR FORSVARET?

Refleksjoner etter fire år som forsvarssjef

 

Innledning

Formann, mine damer og herrer,

Takk for denne anledningen til å reflektere fra Samfundets talerstol rundt erfaringer etter 4 ½ år som forsvarssjef. Jeg har imidlertid ikke tenkt å bruke anledningen til å snakke om det mange kanskje forventer, som omstridte enkeltsaker, samarbeidet med politisk ledelse eller begivenheter som ble slått opp i mediene. I stedet vil jeg stille spørsmålet om vi nå faktisk har omstilt Forsvaret til et moderne innsatsforsvar i tråd med dagens utfordringer, eller om vi må erkjenne at det fortsatt gjenstår mye i så måte. Min egen konklusjon er som man forstår at det fortsatt gjenstår mye, og i det perspektiv er foredraget også en konstatering av at jeg langt på vei ikke lyktes med det jeg ved tiltredelsen så som mitt prosjekt. Så får andre vurdere om det har vært fordi pedagogikken var for dårlig fra min side, eller om motkreftene har vært og fortsatt er for sterke.

Når vi snakker om den omstillingen av Forsvaret som begynte for alvor etter Forsvarsstudie 2000 for ti år siden, har vi etter mitt skjønn lett for å glemme at vi egentlig snakker om to forskjellige prosesser. De er riktignok sammenfallende i tid, men er uavhengige av hverandre i årsak. Da sikter jeg til på den ene side den store reduksjonen i Forsvarets volum, som skyldes en meget sterk, teknologidrevet kostnadsvekst, og på den annen side en markert endring i Forsvarets innretning, som skyldes de sikkerhetspolitiske endringer etter den kalde krigen. Når det fremstilles som om Forsvarets omstilling er en enhetlig prosess som nå på det nærmeste er fullført, innebærer det derfor en forenkling der vi delvis overvurderer hva vi faktisk har gjort og delvis undervurderer hva som gjenstår. Overvurderingen knytter seg til den sikkerhetspolitisk motiverte endringen av Forsvarets innretning, som i og for seg er en engangsoperasjon, men der vi etter min vurdering ikke på langt nær har etablert det stående innsatsforsvaret vi påberoper oss. Undervurderingen knytter seg til den teknologi- og kostnadsdrevne reduksjonen av Forsvarets volum, hvor vi åpenbart har utrettet en hel del – men der de drivende kreftene fortsatt er like sterke, og derfor presser oss på en måte som vil gjøre fortsatt omstilling til en nærmest permanent tilstand. Min ambisjon med kveldens foredrag er altså å underbygge og sannsynliggjøre denne påstanden.

Forsvarets situasjon i dag

La meg da begynne med avfarende plass og se hvor vi står med Forsvaret etter behandlingen av St.prop. nr. 48 – hva ble egentlig oppnådd og hva ble ikke oppnådd med den i forhold til den videre modernisering?

For det første var det et gjennombrudd at vi fikk politisk aksept for at forsvarsbudsjettene må følge kostnadsutviklingen i forsvarssektoren, dersom en gradvis forvitring av strukturen skal unngås. Det tok Regjeringen til dels også konsekvensen av i budsjettet for 2009, og har fortsatt muligheten for å ta konsekvensen av i 2010 – avhengig av hvilken lønns- og priskompensasjon som blir gitt. Det er også et avgjørende fremskritt at den i noen grad har akseptert nødvendigheten av flernasjonal forsvarsintegrasjon – dvs at Norge må finne strategiske samarbeidspartnere for å dele på de raskt stigende kostnadene ved materiellanskaffelser og styrkeproduksjon, dersom vi skal kunne opprettholde mest mulig av kapasitetsbredden i dagens forsvar. Det er likevel ikke klart om det er politisk vilje til å gå til bl a de nedleggelser av baser og avdelinger i Norge som er forutsetningen for at slik flernasjonal integrasjon skal virke etter hensikten og ha den tilsiktede økonomiske effekt.

På tross av den politiske erkjennelse av Forsvarets økonomiske situasjon, har vi likevel fortsatt både en kort- og en langsiktig økonomisk utfordring. For det første skal budsjettøkningen på 800 mill som følge av Regjeringens påplussing av strukturen i forhold til Forsvarsstudie 07 – dvs for å beholde MTBene, et større Heimevern, flere baser og en uendret hærmodell – iverksettes trinnvis over hele 4-årsperioden. Dette skaper en underfinansiering som riktignok da vil bli avtagende, men som spesielt tidlig i perioden slår ut i betydelige likviditetsproblemer i forhold til trening og øvelser, bemanning osv. På lengre sikt er utfordringen at disse 800 mill kr i beste fall dekker rene årlige driftskostnader ved påplussingene, men ikke investeringer og EBA-fornyelse i det lengre perspektiv. Det betyr at selv om vi i denne perioden får en gradvis bedre driftsbalanse frem mot 2012, vil vi samtidig begynne akkumuleringen av en ny, langsiktig ubalanse som hovedsakelig skriver seg fra en underdekning på investeringer, og som vil slå kraftig ut i årene etter 2012.

Videreføres denne innebygde ubalansen utover planperioden, vil det derfor i løpet av 5-10 år oppstå en ny betydelig krise, på linje med den som utløste de politiske vedtakene i kjølvannet av Forsvarsstudie 2000 for snart ti år siden. Denne krisen vil komme enda raskere, dersom den forutsatte budsjettutvikling ikke videreføres i 2011 og 2012 pga en generell innstramming i offentlige utgifter som allerede er signalisert fra politisk hold, med tilbakevending til handlingsregelen o l. En slik innstramming kan selvsagt vise seg å være nasjonaløkonomisk helt nødvendig. Men da blir det samtidig avgjørende at Regjeringen står ved den andre erkjennelsen som også ligger i langtidsplanen – nemlig at dersom planens økonomiske forutsetning ryker, skal dette følges opp med tilsvarende reduksjoner i strukturen. Det skal ikke enda en gang føre til at man beholder en større struktur enn den man finansierer, med en langsom forvitring i form av mangel på trening, mangel på utstyr og mangel på personell som resultat. Det er den verst tenkelige situasjon for Forsvaret, og da ville mitt råd være å bli meget tydelig i forhold til å minne om at farene ved dette har politikerne selv erkjent i den inneværende langtidsplanen.

Forsvarets innretning – har vi fått et moderne innsatsforsvar?

La meg så gå over til de to uavhengige årsaksforhold som har drevet utviklingen, og begynne med å stille spørsmålet om St.prop. nr 48 faktisk beskriver det moderne innsatsforsvaret som den sikkerhetspolitiske virkeligheten tilsier. Her er svaret etter mitt skjønn at det fortsatt er en sterk uvilje mot de mer radikale endringer i selve forsvarsstrukturen som da er nødvendige. Som følge av denne uviljen er den vedtatte strukturen svært konservativ, og i enkelte henseende preget av utdaterte forestillinger om hva som i dag er tidsmessige og viktige militære kapasiteter. På enkelte områder er den også lite konsistent med vår egen, erklærte sikkerhetspolitiske situasjon, og jeg vil utdype dette nærmere etter hvert. La meg imidlertid allerede nå understreke at det ville være galt ensidig å kritisere politiske myndigheter for dette. Det er nok også mitt inntrykk at motstanden mot nødvendige endringer ofte er like stor innad i Forsvaret selv, spesielt der endringene innebærer personlige eller yrkesmessige ulemper for mange forsvarsansatte. I så måte skiller ikke Forsvaret seg fra andre deler av offentlig sektor, og dette vil bli en hovedutfordring ved den videre modernisering

Utgangspunktet for å stille spørsmål om vi nå faktisk har fått det innsatsforsvaret som utfordringene tilsier, er selvsagt den sikkerhetspolitiske virkelighetsbeskrivelse og de militære kapasiteter denne beskrivelsen tilsier at vi trenger. Begge deler er det heldigvis stor enighet om, både militært og politisk, og etter som dette har vært omtalt både av undertegnede og andre her i Militære Samfund en rekke ganger tidligere, finner jeg ikke grunn til å utlede det resonnementet i detalj. La meg bare oppsummere ved å si at Forsvarets største utfordring fortsatt vil være en konvensjonell militær konflikt med en annen stat i våre egne nærområder, men der maktbrukens politiske hensikt i vår tid vil være begrenset sammenlignet med trusselen under den kalde krigen. Den militære maktbruken i en slik regional konflikt vil måtte avgrenses sterkt i tid og rom for ikke å innebære en uakseptabel risiko for umiddelbar alliert intervensjon og storkonflikt, når dette altså ikke er hensikten i utgangspunktet. Vi må med andre ord anta at det i så fall blir en konflikt med begrenset styrkeinnsats i forhold til det gamle invasjonsscenariet, med kort varslingstid og kort varighet, men med høy intensitet mens den pågår.

Regjeringens mulighet for å håndtere en slik situasjon vil åpenbart avhenge av en stående militær kapasitet som er sterk nok til å skape en situasjon der Alliansen må involvere seg – også når mange av våre allierte egentlig har nasjonale interesser som ikke er sammenfallende med våre. Dette tilsier en norsk forsvarsstruktur med vekt på stående styrker med en beredskap som da selvfølgelig må være minst like høy som den begrensede varslingstiden tilsier. Denne konklusjonen er helt konsistent med den vi finner i det strategiske konsept for Forsvaret, ”Evne til innsats”, som ble utgitt av Forsvarsdepartementet i fjor høst. Jeg merker meg at den også er helt i tråd med den beskrivelse forsvarsministeren ga fra denne talerstolen for vel 2 måneder siden, og som jeg kommer tilbake til.

Jeg understreker at dette ikke er et slags revitalisert kald-krigs argument for å nedprioritere internasjonale operasjoner. Men utfordringen i denne forbindelse er at de asymmetriske operasjoner vi deltar i utenlands har en helt annen karakter enn den type konvensjonell konflikt som er dimensjonerende for Forsvaret her hjemme. Ikke minst er de asymmetriske konfliktene langvarige og lavintensive, mens en konvensjonell konflikt må forventes å være kortvarig og høyintensiv. Da er det viktig at vi ikke fristes til å tilpasse strukturen som et styrkeproduksjonsapparat for vedlikehold over tid av operasjoner ute – operasjoner som er radikalt forskjellige fra dem vi trenger et stående forsvar for å møte her hjemme. Poenget her er altså at vi må skille mellom hvilke hjemlige scenarier og formål som bestemmer Forsvarets struktur – og hvordan vi deretter i mange situasjoner tillemper bruken av denne strukturen for andre slags oppgaver ute. Igjen konstaterer jeg at forsvarsministeren presiserte også dette poenget helt eksplisitt i sitt nyttårsforedrag for noen uker siden.

Men så er spørsmålet i hvilken grad den vedtatte forsvarsstrukturen reflekterer denne beskrivelsen. Her er det stor forskjell på forsvarsgrenene, ikke minst fordi de har hatt en meget forskjellig vei å gå fra sitt utgangspunkt etter den kalde krigen. Mens Sjø- og Luftforsvaret alltid har vært stående forsvarsgrener, har Hæren i realiteten vært et styrkeproduksjonsapparat i fred for en mobiliseringshær i krig. Det er Hæren i betydelig grad fortsatt, på tross av at det ikke lenger finnes noen mobiliseringshær å produsere til. Spesielt Brigaden i Nord-Norge er ikke endret i det hele tatt, utover at vi har gått tilbake til to forskjellige innkallingstidspunkter for de vernepliktige mannskapene, slik at i hvert fall en av brigadens to bataljonsgrupper til enhver tid skal ha minst 6 måneders grunnutdannelse bak seg. I forhold til å etablere et sikkerhetspolitisk konsistent innsatsforsvar er det med andre ord Hæren som nå fremstår som det svake ledd. Utfordringen i den forbindelse er åpenbart at når det ikke lenger er noen mobiliseringshær som skal produseres, må den tidligere utdanningsorganisasjonen konverteres til en stående styrke med selvstendig operativ evne.

Hærens begrensning

Det grunnleggende problem i forhold til å etablere stående vernepliktsavdelinger med nødvendig treningsstandard og beredskap til enhver tid er imidlertid den oppøvingstid det krever før slike avdelinger er operativt brukbare med dagens avanserte materiell. I følge Generalinspektøren for Hæren krever det i hvert fall 9 måneders oppøving før avdelingene kan settes inn i den type høyintensiv strid som vi ut fra våre egne trusselvurderinger må forvente ved en væpnet konflikt her hjemme. Det samme gjelder også for det bakkebaserte luftvern som da skal forsvare både hovedbasen og et antall spredningsbaser for våre kampfly.

Den beredskapsmessige konsekvens av GIHs vurdering – som jeg deler – er altså at dersom vi når som helst i løpet av de siste tre måneder hadde fått den type krise vi selv har beskrevet som styrende for strukturen, er den landmilitære beredskap i Nord-Norge ikke-eksisterende. Dette fordi selv den eldste av bataljonene i dag bare har vel 7 måneders oppøving bak seg. Det samme vil gjelde i hele 3.kvartal, og det samme vil i perioder hvert år gjelde vår evne til å forsvare våre kampflybaser. Ikke fordi vi mangler materiell, ikke fordi vi har for små budsjetter – men fordi vi har overlatt bemanningen av noe av verdens mest avanserte og effektive materiell til soldater som ut fra vår egen vurdering ikke har de nødvendige forutsetninger for å betjene det mesteparten av tiden.

Merk at disse begrensningene også er politisk erkjent og bekreftet. Den forrige forsvarsminister, skrev 28. april i fjor i et internt notat at ”avdelingene er på dette tidspunktet (dvs etter 6 måneder, når de settes på beredskap) ikke ferdig utdannede, men har nådd et nivå hvor de kan løse enklere operative oppdrag”. For ordens skyld er vi vel enige om at de oppgaver våre enheter vil stå overfor dersom det oppstår en væpnet konflikt med en annen stat her hjemme ikke akkurat kan karakteriseres som ”enklere operative oppdrag”. Det er med andre ord ingen uenighet om virkelighetsbeskrivelsen her. Spørsmålet er om virkeligheten skal ha noen konsekvenser.

Politisk understrekes jo nå betydningen av nordområdene, av artikkel 5, av at NATO må fokusere mer på sine egne kjerneområder etc. I det strategiske konsept heter det bl a i pkt 96: Fraværet av varslingstid når det oppstår episoder av sikkerhetspolitisk karakter forsterker behovet for relevant militær tilstedeværelse”. Videre heter det i pkt 113 om Forsvarets oppgaver: ”Oppgave 1-4 er nasjonale oppgaver som krever permanent tilgjengelighet på operative militære kapasiteter. Og, i sitt nyttårsforedrag her i OMS for noen uker siden sa statsråd Faremo følgende: ”På grunn av de store avstandene, er militær tilstedeværelse i nord en forutsetning for å kunne komme til innsatsområdet i rett tid.” Statsråden kan med andre ord ikke oppfattes på annen måte enn at varslingstiden kan bli kortere enn selv den begrensede tid det vil ta å overføre styrker fra andre deler av landet.

Men da er det desto mer inkonsistent at Hæren samtidig kan videreføre en vernepliktsmodell som man selv erkjenner betyr at vi er uten militær beredskap på kritisk viktige punkter i de samme områdene store deler av året. Skal det kompenseres for dette gjennom mobilisering av reserver eller forsert oppøving er vi umiddelbart oppe i klartider som altså er det mangedobbelte av det både statsråd, departement og resten av Forsvaret baserer seg på med hensyn til strategisk varsel.

I tillegg til den beredskapsmessige side av saken kommer så det økonomiske aspekt, når to vernepliktsbaserte utdanningsbataljoner som til sammen gir to tremåneders perioder med en kampklar bataljon også er vesentlig dyrere enn en vervet bataljon som er innsatsklar hele året. I rene kroner dreier det seg om en merkostnad på vel 30 %, eller ca 300 mill kr pr år. Tar vi i tillegg hensyn til hva vi får for pengene og beregner kostnad pr bataljon og beredskapsmåned er dagens to vernepliktsbaserte kampbataljoner i Brig N en henimot tre ganger så dyr løsning som en vervet bataljon ville være – hhv 170 mill mot 60 mill kr pr beredskapsmåned. Om ikke annet burde det på et eller annet tidspunkt begynne å interessere Riksrevisjonen.

Oppsummert er altså realitetene at dersom vi i løpet av de seks månedene hvert år hvor vi er uten reell landmilitær beredskap i nord fikk en konflikt, ville Regjeringen stå overfor valget mellom enten å sende avdelinger ut i stridshandlinger som man selv har innrømmet at de ikke er forberedt på, eller erkjenne at vi i årenes løp har brukt milliarder av kroner på noe som i det øyeblikk vi fikk behov for det ikke kunne brukes. Dette til tross for at den situasjon vi befant oss i var nøyaktig den vi selv hadde forutsett. Det vil det ikke bli enkelt å skulle forklare i etterkant. Og – som jeg vil understreke så sterkt jeg kan – dette er som man ser ikke en meningsytring, men en uunngåelig, logisk konsekvens av en faktabeskrivelse som alle later til å være enige om – militære sjefer så vel som tidligere og nåværende statsråder.

Her er det med andre ord et fullstendig fravær av konsistens og internlogikk, og i enhver annen sammenheng ville antagelig en slik situasjon blitt betraktet som en skandale – beredskapsmessig, økonomisk og etisk. Men både fordi dagens modell i Brig N er siste skanse for verneplikten i sin nåværende form og fordi en omlegging vil innebære vanskelige politiske følgebeslutninger om bl a nedlegging av minst en stor hærgarnison i Troms, uteblir endringer som ut fra objektive kriterier er helt nødvendige – og i det lange løp også uunngåelige.

En betydelig bremse på utviklingen er også at den politiske ledelse i dette spørsmålet har hatt sterk støtte fra hærmiljøet selv. Hæren ønsker som kjent å bevare en brigadestruktur, nær sagt uansett hvor illusorisk brigaden er som operativ enhet. Det skyldes bl a en sterk tro på brigadenivået som det organisatoriske nivå man må ha for å opparbeide kompetanse til å drive fullverdige landoperasjoner. Dette på tross av at samspillet mellom alle troppearter med dagens nettverksteknologi både kan og må skje på et betydelig lavere organisatorisk nivå. Det er heller ikke noe gyldig argument når det hevdes at dagens brigademodell er nødvendig for å betjene engasjementet i Afghanistan, all den stund statsråden selv fra denne talerstol uttrykkelig har presisert at produksjon av styrkebidrag til internasjonale operasjoner ikke er det som skal bestemme strukturen.

Dette innebærer etter mitt skjønn at vi i løpet av relativt få år vil måtte endre dagens vernepliktsmodell ved avdelingene til Brig N og Luftforsvarets bakkebaserte luftvern på våre flystasjoner. Disse forholdene ble påpekt i Forsvarsstudie 07, der dagens utdanningsbataljoner i Troms ble foreslått erstattet med en vervet bataljonsgruppe. Det var for øvrig også anbefalingen fra departementets egen fagavdeling i arbeidet med langtidsplanen, men denne anbefalingen ble altså forkastet av daværende statsråd. En slik utvikling vil imidlertid være den eneste farbare vei på sikt, så meget mer som vi allerede i dag vet at det ikke er rom på investeringsbudsjettene for å modernisere materiellet til mer enn en av Brig N’s bataljonsgrupper når vi kommer frem mot 2015-2020. Det som i dag er to tre-måneders perioder med en tilstrekkelig trenet bataljonsgruppe oppsatt på fullverdige kampkjøretøyer vil med andre ord synke ytterligere, til bare en tremåneders periode pr år.

Forsvarets personellstruktur

Det andre området hvor vi heller ikke har tatt konsekvensen av Forsvarets endrede innretning er personellstrukturen – i betydningen alle kategorier militært personell. Forholdet er jo at mens vi har kvittet oss med hele det gamle mobiliseringsforsvaret og prøver å gjøre Forsvaret mer stående og deployerbart, er personellstrukturen relativt uforandret. Unntaket er avdelingsbefalet som ble etablert som en erstatning for et fullverdig underoffiserskorps. Forholdet er imidlertid at den type transformasjon Forsvaret nå gjennomgår er minst like avhengig av at personellsystemene tilpasses nye forutsetninger som at organisasjon og materiell gjør det.

Jeg har allerede påpekt at vi er nødt til å foreta en justering av verneplikten av både kompetansemessige og økonomiske årsaker. Jeg viser i den forbindelse til det forslag jeg fremmet i fjor om en vernepliktskommisjon etter mønster av de tidligere forsvarskommisjoner.

Så må vi også etter hvert forbedre tjenestevilkårene for vervede og avdelingsbefal, hvor utfordringen ikke er å rekruttere disse kategoriene – men å beholde dem. Det betyr i følge dem selv først og fremst at de må tilbys muligheter for å tjenestegjøre lengre enn de gjør i dag. Spesielt avdelingsbefalet bør få en mulighet for å stå til de er 45-50 år, og deretter gis en pensjon som står i forhold til opptjeningstiden. I tillegg krever en slik ordning også en horisontal lønnsstige, dvs at man får en tilfredsstillende lønnsutvikling uten nødvendigvis å skulle stige i grad eller få en ny stilling. Poenget er tvert i mot å belønne at avdelingsbefalet forblir i samme stilling og på samme gradsnivå, nettopp fordi hele ordningens rasjonale er å konservere kompetanse på grunnplanet. Dette har vi til nå ikke greid å skape forståelse for i Fornyelses- og administrasjonsdepartementet, hvor man steller med pensjoner og statens lønnspolicy generelt. Der møter slike tanker motstand, først og fremst fordi man ikke forstår eller aksepterer at Forsvaret skal ha andre ordninger enn statsetatene for øvrig.

Dette er likevel motforestillinger som ville vært lettere å overvinne, dersom avdelingsbefalet også hadde hatt en annen gradsstruktur enn yrkesoffiserene. Det fremstår med andre ord – ikke helt urimelig – som vanskelig å forstå for utenforstående at en type fenrik skal ha et annet lønnssystem enn en annen type fenrik. Det jeg med andre ord sier er at det nå er på tide å ta skrittet helt ut og etablere et spesialistbefalskorps med sin egen gradsstruktur, forskjellig fra offiserenes. Det vil være til dette befalets egen fordel, både i forhold til praktiske forhold som lønn og tjenestevilkår, og i forhold til hvordan de oppfattes og fremstår både internt i Forsvaret og utad – som den erfaringsbaserte ryggraden i ethvert moderne forsvar.

Endelig må det også gjøres endringer i yrkesbefalsordningen, hvor inntaket i bunnen selvsagt er bestemt av organisasjonens behov for offiserer på grunnplanet. Men i et pyramideformet hierarki der behovet for offiserer avtar for hvert gradsnivå, vil vi etter hvert nødvendigvis akkumulere et stigende antall overtallige offiserer på høyere nivå. Så lenge vi hadde en stor mobiliseringsorganisasjon der disse offiserene kunne bekle stillinger i staber og forvaltningsledd, var problemet håndterbart. Når denne plasseringsmuligheten er borte, men alle yrkesoffiserer fortsatt er garantert ansettelse til fylte 60 år, blir resultatet en avansementsmessig forstoppelse. Det har meget uheldige konsekvenser for karriereutsiktene til yngre, dyktige offiserer, som i stedet velger å slutte. Vi må altså få en form for ”get up or get out”- system, der offiserer som er ferdigvurdert for videre opprykk etter en viss begrenset tid må slutte med pensjon eller sluttvederlag. Dette gjøres av praktisk talt alle andre lands forsvar, men har til nå vært oppfattet som usosialt hos oss. De innvendinger av typen ”slike ordninger passer ikke her i Norge” som man gjerne hører i den forbindelse er det i imidlertid svært lite belegg for. De reflekterer mer vanetenkning enn reelle hindringer, hvis vi vil.

Så har jeg i løpet av min tid som forsvarssjef understreket betydningen av at et forsvar av den type vi nå tilstreber er radikalt forskjellig fra det gamle også med hensyn til profesjonskultur og profesjonelt selvbilde. Det ligger i sakens natur at et forsvar som er et oppbud av den sivile befolkning, mobilisert for en eksistenskamp på egen jord, er en kulturelt annen slags organisme enn et stående og til dels ekspedisjonsrettet forsvar som skal fungere også i politisk omstridte operasjoner langt hjemmefra. Det fremste fellestrekk ved denne nye type avdeling er deres utnyttelse av profesjons- og avdelingsidentiteten – det innbyrdes kameratskap og samhold i avdelingen – som selve den søylen stridsmoral, disiplin og indre kvaliteter hviler på.

Når den enkelte soldat stilles overfor de mest ekstreme påkjenninger og livet ligger i vektskålen, er det med andre ord ikke de fjerne og opphøyde idealer som holder ham oppe, men uviljen mot å svikte kameratene og avdelingen, og dermed kanskje også hele avdelingens renommé og tradisjon. Denne ”familiefølelsen” må bygges systematisk opp gjennom avdelingens daglige liv, f eks gjennom markeringer og seremonier knyttet til årsdagen for kamper hvor den har hevdet seg med spesiell heder, gjennom minnemarkeringer for dens falne osv. På denne måten skapes tilhørighet til og forpliktelse overfor avdelingen hos den enkelte, inntil man er innstilt på å bringe selv de største offer om nødvendig, fordi ens selvbilde og selvrespekt står og faller med aksept og tillit fra kamerater og medsoldater.

Derfor har jeg bl a lagt vekt på at Forsvaret må få et annet og mer forpliktende forhold til å ta vare på sine veteraner, fordi stridsmoralen til dagens soldater også avhenger av at de ser at veteranene tas vare på og inkluderes i det militære familiefellesskap. Dernest er det også viktig at vi har fått et fungerende dekorasjonsregime som også inkluderer en beslutning om å gjenoppta utdelingen av Krigskorset. Det er en beslutning jeg må si meg meget fornøyd med.

På den annen side må Forsvarets personell da akseptere det som bokstavelig talt er medaljens bakside, nemlig at man som soldat ikke har krav på en form for unison applaus fra hele nasjonen for det man gjør. Den regjering som sender soldatene ut må selvsagt stå samlet bak sin egen beslutning, og også fra samfunnet for øvrig er det rimelig å forlange at man skiller mellom respekt for den innsatsen soldatene gjør og tvil med hensyn til om det er politisk fornuftig og riktig. Men vi må tåle at det hever seg stemmer som sier at bruken av norske styrker er både gal og forgjeves, nettopp fordi vi ikke lenger opptrer på vegne av hele nasjonen i en eksistensiell kamp for frihet og selvstendighet. Vi opptrer på vegne av den politiske enhet staten, og vi løser de oppdrag vi får fordi vi selv har valgt å bli soldater og det er dette soldater gjør. Hvorvidt alle er enige i det bør strengt tatt ikke en gang interessere oss.

Utviklingen av en mer tidsmessig profesjonskultur er et område hvor vi er på vei, på tross av en viss skepsis til det jeg med en spissformulering har kalt krigerkultur. Jeg har likevel ingen illusjoner med hensyn til hvor lang tid det vil ta før dette blir et innarbeidet selvbilde som gjennomsyrer hele Forsvaret. Basert på historiske paralleller gjør vi lurt i å regne med at det i hvert fall er et generasjonsprosjekt.

Forsvarets volum – forstår vi hva som dimensjonerer strukturen?

Den andre dimensjonen i Forsvarets omstilling er som nevnt innledningsvis volumreduksjonen. Da sikter jeg ikke bare til antall enheter, men også til personell og infrastruktur – til hvor mange ansatte og vernepliktige vi har til enhver tid og hvor mange etablissementer og leire disse er fordelt på. Denne utviklingen har altså i stor grad vært bestemt av en teknologidrevet kostnadsvekst som sammen med bortfallet av amerikansk våpenhjelp har ført til at Forsvarets volum er redusert til en brøkdel av hva det en gang var. I motsetning til hva tilfellet var for den sikkerhetspolitisk motiverte endringen av Forsvarets innretning – som altså vil være avsluttet med den gjenværende omstilling av Hæren – er dette trender som kommer til å fortsette å legge press på strukturen. Det gjør at vi må innstille oss på at Forsvaret fortsatt kommer til å bli mindre. Spørsmålet er bare hvordan vi skal mestre det når vi allerede er nede på et nivå som for en rekke kapasiteters vedkommende må beskrives som kritisk.

La det først være sagt at høyt teknologisk nivå fortsatt vil være avgjørende for Forsvarets mulighet for både å samvirke med egne allierte og hevde seg overfor en moderne utrustet og trenet motstander. Under asymmetriske konflikter mot mer primitivt utstyrte motstandere vil teknologisk overtak dessuten være det som bidrar til å holde egne tap nede, slik vi har erfart en rekke ganger i Afghanistan. Det finnes derfor intet alternativ til fortsatt modernisering av vårt materiell i takt med utviklingen. I vår tid vil det først og fremst si en sterk videre satsing på informasjons- og kommunikasjonsteknologi innenfor konseptet nettverkssentrisk krigføring.

Spørsmålet om Forsvarets volum avgjøres derfor av hvor stort forsvar har vi råd til, når budsjettet er gitt, det følger av den sikkerhetspolitiske situasjon hvilke kapasiteter vi skal satse på, og nødvendig kvalitet følger av teknologiutviklingen. Her er altså sammenhengen at den teknologiutviklingen som er beskrevet, og som skaper stadig mer effektive våpensystemer, også innebærer en kostnadsøkning som er større enn den ordinære prisstigning. Det er denne kostnadsveksten våre politikere har erkjent er en realitet, og som de har sagt de vil kompensere i de årlige budsjetter.

Relativt uavhengig av budsjettets størrelse vil imidlertid ethvert konvensjonelt forsvar av dagens norske type erfaringsmessig ha et optimalt balansepunkt mellom drift og investering på litt over 20 % til investering (materiell og EBA) og resten til drift. Øker materiellinvesteringene utover dette blir aktivitetsnivået og dermed treningsstandarden for lav – synker investeringene derimot under 20 % greier man ikke å fornye materiellparken og strukturen forvitrer av den grunn. Mitt hovedpoeng med dette er altså at det norske forsvarets optimale sammensetning i prinsippet er en funksjon av tre faktorer, hhv

  • våre sikkerhetspolitiske utfordringer og hvilken kombinasjon av våpensystemer og kapasiteter vi som følge av dem har mest bruk for
  • teknologiutviklingen og den kvalitet både utstyrs- og treningsmessig som da er nødvendig
  • den mengde av denne kvaliteten som vi dermed har råd til, gitt kostnadsutvikling og budsjettnivå. Med hensyn til budsjettnivå må vi altså anta som absolutt gunstigste alternativ at budsjettet vil ligge tilnærmet fast med 1,5 % lønns- og priskompensasjon utover inflasjonen, med mindre det inntreffer en dramatisk endret sikkerhetspolitisk situasjon.

Sagt med andre ord – design av den best mulige forsvarsstruktur innenfor gitte økonomiske rammer er i sin natur et operasjonsanalytisk problem, der man må søke å finne den kombinasjon av innsatsfaktorene kvalitet – dvs materiellkvalitet og treningsstandard – og kvantitet som innenfor budsjettrammen gir den totalt sett beste forsvarsevne opp mot de scenarier vi ser som dimensjonerende. Av dette følger en av de mest krevende kjensgjerninger å forholde seg til i forsvarsplanlegningen, nemlig at når vi ikke har noe å gå på mht kvalitet på materiell eller trening, og når budsjettnivået samtidig er gitt, er volumet den eneste frie variable.

Hvilke konsekvenser kommer så dette til å få, når de kreftene som driver utviklingen kommer til å vedvare? Teknologi- og kostnadsutviklingen i kombinasjon vil for det første medføre at forsvarsstrukturens volum vil bli ytterligere redusert. Forsvaret vil med andre ord fortsatt måtte bli mindre, selv med budsjetter der kjøpekraften er bevart. Dette fordi teknologiutviklingen innebærer at samme operative kapasitet konsentreres på stadig færre plattformer, som hver for seg blir stadig dyrere. Utfordringen er altså at selv om budsjetter med bevart kjøpekraft kan bevare en viss operativ effekt, vil de ikke kunne opprettholde et konstant antall enheter og systemer.

Redusert volum fremtvinger derfor økt flernasjonalt samarbeid og integrasjon pga den såkalte ”kritisk masse”-faktoren. Dvs uansett hvor effektive de er, vil det for mange systemers vedkommende bli for få enheter til at vi får bærekraftige fagmiljøer med akseptable enhetskostnader. Det er imidlertid som påpekt ingen løsning å gå på akkord med moderniseringskravene for å berge en marginalt større struktur – det er bare å gjøre seg selv operativt irrelevant. Den eneste holdbare strategi i denne situasjonen er derfor en omfattende satsing på flernasjonal forsvarsintegrasjon med andre små land. Vi bør da fortsette å satse på de andre nordiske land, som er like små som oss og derfor har det samme problem i så stor grad at den politiske og militære avhengighet av å finne løsninger blir like sterk som vår. Formålet med en slik integrasjon er altså å få til en mest mulig flernasjonal styrkeproduksjon – dvs alt fra felles materiellanskaffelser og logistikk til skytefelter og stabsskoler – for å redusere kostnadene og dermed kunne beholde størst mulig nasjonale styrker.

Den kombinerte effekt av redusert volum og økt flernasjonalitet vil sammen med stadig høyere kompetansekrav i forhold til mer avansert materiell også fremtvinge en økende profesjonalisering i de mest kompetansekrevende deler av Forsvaret. Det betyr som jeg tidligere har presisert en rekke ganger ikke at vi bør kvitte oss med verneplikten. Den er og forblir meget viktig. Men det betyr at vi nå er på overtid med å justere dagens vernepliktsmodell mht hvor vi bruker vernepliktige og hvor vi bruker vervede. For alle praktiske formål betyr det at vernepliktige primært bør brukes i Heimevernet og i de fredsoperative avdelingene, der både utstyr og oppgaver er så vidt enkle at nødvendig oppøvingstid før avdelingene kan brukes i hvert fall ikke overskrider halvparten av den totale tjenestetid. Misforholdet mellom nødvendig opplæringstid og samlet tjenestetid for vernepliktige vil ellers for en del kategorier bli enda mer meningsløst enn det allerede er, når mannskaper og avdelinger etter hvert må dimittere uten på noe tidspunkt å oppnå den nødvendige treningsstandard for en innsatsklar enhet.

I tillegg til å innebære en betydelig operativ og beredskapsmessig svakhet, representerer jo dette som påvist også en massiv sløsing med økonomiske ressurser. Dertil kommer at jo mindre Forsvaret blir, jo større blir selvsagt behovet for at de få enhetene vi har kan disponeres fritt for innsats både ute og hjemme, og til enhver tid. Begge forhold – både tilgjengelighet utenlands og stående beredskap hjemme – kommer derfor til å fremtvinge en sterkere profesjonalisering.

Både et redusert volum og økt flernasjonalitet fremtvinger i neste omgang også flere nedleggelser av baser og stasjoner. Dette blir nødvendig for å avstemme behovet for infrastruktur til styrkestrukturens reduserte størrelse og for å skape balanse mellom økonomi og den mengde eiendommer, bygg og anlegg vi kan vedlikeholde og fornye. Vi ser allerede at det økonomiske etterslepet på den bygningsmassen vi har i dag er stadig voksende, og det kan selvfølgelig ikke fortsette i ubegrenset tid. Dertil kommer at det nettopp er noe av hovedbegrunnelsen for økt flernasjonalitet å kunne redusere infrastruktur og dermed kostnader knyttet til styrkeproduksjon i det enkelte land. En rekke av de garnisoner og stasjoner det til nå ikke har vært politisk vilje til å legge ned – anslagsvis i hvert fall 5 større etablissementer eller leire – vil med andre ord komme under fornyet press, og vil måtte forlates i løpet av de neste ti år.

At Sjø- og Luftforsvaret i motsetning til Hæren langt på vei er tilpasset de sikkerhetspolitiske forutsetningene, betyr selvsagt ikke at de er immune mot de kreftene som driver denne andre dimensjonen av Forsvarets omstilling. For Sjøforsvarets del vil spørsmålet være om det blir driftsmessig mulig å beholde kapasitet innenfor alle de maritime krigføringsområder vi behersker i dag, dvs å operere alle de tre fartøystypene som da er avgjørende – fregatter, undervannsbåter og minejaktfartøyer. Her vil driften av de nye fartøysklassene kreve så store ressurser at spørsmålet om hvorvidt det er rom for fornyelse av de eldre fartøystypene raskt vil komme opp. Det vil etter mitt skjønn da være en katastrofe hvis man gir avkall på en fremtidig fornyelse av undervannsbåtene, til fordel for en umiddelbar overføring av ressurser til overflatefartøyene. Jeg har tidligere påpekt at SKJOLD-klassen var og er en overambisiøs satsing som bare tilfører strukturen mer av en kapasitet vi i prinsippet allerede har, mens ubåtene er en strategisk kapasitet som ingenting kan erstatte.

Luftforsvarets største oppgave i årene fremover er åpenbart innfasingen av en ny generasjon kampfly, kombinert med en sanering av stasjonsstrukturen. Først og fremst må det avklares hva som skal være vår ene fremtidige kampflybase, etter som videreføring av to baser vil ha en raserende effekt på resten av strukturen. Ved innføringen av F-35 må det også tas hensyn til at disse flyene langt på vei kommer med et integrert vedlikeholds- og logistikksystem fra leverandørens side. Vi må med andre ord ta inn over oss at det både kan og må gjøres radikale reduksjoner i den nasjonale logistikkorganisasjonen på luftforsvarssiden. Det ville være helt ruinerende dersom neste generasjon kampfly skulle driftes med samme konsept som i dag. Det er derfor ikke tvil om at kampflyanskaffelsen både investeringsmessig og med tanke på den fremtidige drift blir et så stort økonomisk løft at den i realiteten blir styrende for den øvrige strukturutvikling. Det er på den annen side like klart etter mitt skjønn at et nytt høyverdig kampfly er den kanskje viktigste enkeltkapasitet i et moderne norsk forsvar, og at det således var en meget viktig og riktig beslutning Regjeringen tok i den forbindelse.

I sum kan vi derfor allerede i dag konstatere at det går mot et mindre, mer profesjonalisert og mer spesialisert forsvar, sterkere integrert med strategiske samarbeidspartnere og lokalisert på færre steder – dvs trenden fra de siste 8-10 år vil måtte fortsette. Å ta inn over seg denne utviklingen dreier seg med andre ord om å erkjenne at små nasjoner – i første rekke nasjoner med mindre enn 10 mill mennesker – i fremtiden ikke vil kunne ha noe nasjonalt forsvar i tradisjonell forstand, dvs med hele dagens kapasitetsbredde og med en tilnærmet ren nasjonal logistikk og styrkeproduksjon. Volumreduksjon, profesjonalisering, flernasjonal styrkeproduksjon og tett integrasjon med andre land på en rekke områder blir derfor eneste alternativ til et ukontrollert og vilkårlig bortfall av kapasiteter etter hvert som systemenes alder og fornyelsesbehov gjør det økonomisk uunngåelig. Sagt på en annen måte – Forsvaret kommer uansett til å krympe, men det er opp til oss om det skal skje planmessig og med bibehold av viktige operative kapasiteter eller som et vilkårlig forfall drevet av løpende likviditetsstyring.

Konklusjon – lar Forsvaret seg fortsatt modernisere?

Herr formann – jeg konstaterte innledningsvis at omstillingspresset på Forsvaret er resultanten av to samtidige men uavhengige trender – hhv en sikkerhetspolitisk utvikling som påvirker strukturens innhold og en teknologi- og kostnadsutvikling som i kombinasjon med budsjettets størrelse bestemmer dens volum. Den sikkerhetspolitisk motiverte omstilling er ikke fullført, først og fremst fordi hærstrukturen og Forsvarets personellstruktur fortsatt i stor grad er tilpasset det gamle invasjonsforsvarets forutsetninger. Dette er imidlertid en type omstilling som, når den først er fullført, vil være relativt endelig, i hvert fall i overskuelig fremtid. Den teknologi- og kostnadsdrevne tilpasningen av Forsvarets volum er på den annen side kommet langt – men der ser vi til gjengjeld ingen umiddelbar slutt på moderniserings- og omstillingsbehovet, fordi drivkreftene fortsatt er sterke. Som følge av det vil Forsvaret i årene fremover stå overfor nye og store utfordringer som bare kan møtes med flernasjonal styrkeintegrasjon og andre tiltak av en type og et omfang som er uten historiske paralleller.

Jeg konstaterte tidligere i foredraget at design av den mest effektive forsvarsstruktur – gitt et visst ressursnivå og en viss trussel – er et operasjonsanalytisk problem der ulike kapasiteter må balanseres i forhold til hverandre ved hjelp av disiplinert tankekraft. I forhold til de utfordringer Forsvaret har foran seg er det derfor en bekymring når vi må konstatere at det i dag ikke primært er en slik analytisk tilnærmelse som følges annet enn i begrenset grad. På grunn av de mange interessemotsetninger som påvirker beslutningsprosessene fremkommer forsvarsstrukturen fortsatt i stor grad som et slags kompromiss mellom ulike hensyn; en ujevn blanding av sektorinteresser, følelser, materiellarv, vanetenkning og politikk.

Den realiteten Forsvaret først og fremst må ta inn over seg er imidlertid at teknologisk, kostnadsmessig og annen utvikling har forrykket det optimale balansepunktet mellom innsatsfaktorene kapital, kompetanse og volum betydelig i løpet av bare de siste 20 år. Forsvarets operative evne er i dag begrenset av hva slags og hvor mye moderne materiell vi kan anskaffe og hvilken kompetanse og dermed hvilken tid til trening og øvelse dette materiellet krever for å holde den nødvendige beredskap. Dersom vi insisterer på å beholde flere enheter enn denne begrensningen tilsier, vil den operative evnen synke med hver ekstra avdeling – den vil ikke øke. Eksempelvis kunne Brig N som påvist holdt en høyere beredskap til en lavere kostnad med en vervet bataljonsgruppe enn den gjør med to vernepliktsbaserte. Hærens største problem i dag er med andre ord beviselig ikke at den er for liten, men at vi får så liten operativ evne ut av den lille Hæren vi har, fordi vi kombinerer innsatsfaktorene feil innenfor den økonomiske rammen. Denne konklusjonen bekreftes for øvrig også entydig i en egen rapport fra Forsvarets forskningsinstitutt av april 2009, der det påvises at en styrking av Hæren mest effektivt ikke vil skje ved å øke antallet hærbataljoner, men ved å profesjonalisere de bataljonene vi allerede har – også dersom budsjettene skulle øke.

Denne grunnleggende sammenhengen mellom innsatsfaktorenes betydning tillater jeg meg derfor å påstå ikke er forstått. Og i den grad det er forstått er det meget uvelkommen innsikt, dit hen at påvisning av dette utløser energiske protester fra de sektorer innenfor Forsvaret som da føler sin eksistens truet. Det har i fortid også utløst kommentarer fra politisk hold om at ”generalene må akseptere at det er politikerne som bestemmer”. Det siste er et bekymringsfullt utsagn, etter som forestillingen om at politikerne bestemmer jo er en villfarelse i denne sammenheng. I realiteten er det utviklingen som bestemmer, politikerne kan bare beslutte om de vil forholde seg til utviklingen eller ei. I den grad de beslutter noe annet enn det utviklingen og deres egne økonomiske rammer tilsier, blir de relativt raskt nødt til å beslutte noe annet. Det vil man få bekreftet ved å lese de siste 20 års stortingsproposisjoner om Forsvaret i sammenheng.

Disse betraktningene må likevel ikke oppfattes som en svartmaling av Forsvarets samlede situasjon – det ville være helt galt. Svært mye av det Forsvaret utfører rent operativt er av meget høy internasjonal klasse. Spesialstyrkene, Kystjegerkommandoen, Telemark bataljon, Etteretningsbataljonen, flygere og besetninger på alle våre fly og helikoptre, besetningene på våre kampfartøyer, FLOs operative logistikkavdelinger – alt dette er enheter som beviser hver dag at de kan settes rett inn i skarpe operasjoner uten at våre politiske oppdragsgivere behøver å se på kalenderen for å sjekke at det de gjør ikke er både forgjeves og uetisk. Ei heller er det mitt budskap at Forsvaret får for lite penger, absolutt sett. Problemet er først og fremst at vi stadig finner det så vanskelig å balansere struktur og økonomiske rammer, og dernest å bruke de pengene vi får rasjonelt. Selv når det er politisk forståelse for at budsjettene må følge kostnadsutviklingen for å bevare strukturen, forringes effekten av denne viktige erkjennelsen ved at man beholder en for stor struktur i utgangspunktet. Med hensyn til rasjonaliteten i den måten vi bruker ressursene på er det et spesielt problem at det som i folkelige forestillinger betyr mest for forsvar og forsvarsevne er slike størrelser som antall militærleire, antall heimevernsmenn og antall vernepliktige inne til førstegangstjeneste. Dermed skjermer politikerne disse tingene også av hensyn til den forsvarspolitiske optikken – på tross av at disse faktorene antagelig er noe av det som betyr minst for vår evne til å håndtere dagens og morgendagens trusler.

Denne type kosmetisk prioritering har vi ikke råd til, dersom Forsvaret skal mestre de betydelige utfordringer det har foran seg i årene som kommer. Da må utviklingen baseres på en erkjennelse av de faktiske forhold – økonomiske, fagmilitære, sikkerhetspolitiske – og en vilje til å innrette seg i tråd med denne erkjennelsen. Bare hvis vi lykkes med det, vil Forsvaret kunne utvikle seg på en systematisk og rasjonell måte innenfor de rammer og forutsetninger vi nå en gang lever med – og dermed unngå å ende som en konsekvens av fortløpende og akselererende økonomisk krisehåndtering.

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund mandag 27. oktober 2008

 

Forsvarssjef general Sverre Diesen

Status og utfordringer i Forsvaret sett i lys av Stortingets langtidsvedtak

Innledning

Mine damer og herrer,

Forsvarssjef general Sverre Diesen. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Det forsvarsbudsjettet som ble lagt frem for snaut tre uker siden brøt en flerårig nedadgående trend og innebar en økning utover inflasjonsjusteringen på 620 mill kr, eller 2 %. Dette betyr – hvis det følges opp i årene fremover – et gjennombrudd for en mer rasjonell og forutsigbar finansiering av Forsvaret. I så fall vil det si at vi har nådd frem med vår påvisning av at en stabil forsvarsstruktur og forsvarsevne forutsetter et budsjett som følger kostnadsutviklingen i sektoren, mens videreføring av et budsjett som kun tilsvarer en inflasjonsjustert utvikling ville innebære en avvikling av Forsvaret over en periode på 25-30 år. I den forbindelse har jeg valgt å understreke at så lenge Forsvaret ikke er til for sin egen del, men er et instrument for statsmakten og politikken, ville det siste alternativet selvsagt vært et helt legitimt politisk valg.

Verdien av forsvar og sikkerhet er et prioriteringsspørsmål som bare kan veies med

politiske mål opp mot verdien av andre samfunnsgoder. Men nettopp derfor har vi også kunnet argumentere ut fra samme logikk at det er samfunnsøkonomisk svært lite fornuftig å bruke 25-30 år på å la Forsvaret forvitre ned til ingenting, hvis det likevel er det man har bestemt seg for – da er det åpenbart bedre å ta konsekvensen av beslutningen og gjøre det unna på en brøkdel av tiden. Dette budskapet later til å ha fungert godt, uten at vi derfor på noen måte skal ta hele æren for snuoperasjonen når det gjelder finansieringen av Forsvaret. Det er imidlertid grunn til å understreke at Forsvaret med langtidsplanen og neste års budsjett i realiteten har tatt et skritt tilbake fra kanten av stupet – et skritt som faktisk hadde fortjent større oppmerksomhet enn tilfellet synes å være, selv i den forsvarsinteresserte del av befolkningen.

 

Jeg vil senere i foredraget komme tilbake til langtidsplanen, som selvsagt er den viktigste begivenhet i det året Forsvaret er i ferd med å legge bak seg. Jeg har likevel tenkt å begynne med situasjonen i Afghanistan, både generelt og for de norske styrkene mer spesielt. Deretter vil jeg gå over på den militærpolitiske og strategiske situasjonen i våre egne nærområder, herunder forholdet til Russland etter Georgia-konflikten og utviklingen i NATO. Med dette som bakteppe er det så naturlig å komme inn på hvilke utfordringer både denne og annen utvikling stiller Forsvaret overfor på lengre sikt, og avslutningsvis se på hvordan den nye langtidsplanen bidrar til å ta oss i en slik retning.

 

Krigen i Afghanistan

Generelt om utviklingen

Som de fleste vil ha registrert er situasjonen i Afghanistan på enkelte områder forverret det siste året, selv om medienes fremstilling ikke kan sies å være balansert på dette punkt. Det er således en rekke positive ting som skjer i forhold til å skape utvikling og gi den afghanske befolkning et bedre liv utover i det krigsherjede landet.

Samtidig er det utvilsomt også et økende voldsnivå i enkelte områder. Det er imidlertid et viktig poeng at økningen i volden i stor grad retter seg mot sivile, og at det i stor grad dreier seg om ulike former for bombeangrep og bakhold. Opprørerne har med andre ord ikke økt sin kapasitet for å utfordre ISAF-styrkene i direkte kamphandlinger på bakken i det omfang de prøvde rundt Kandahar i 2006. Da går de erfaringsmessig på så store tap at det avholder de seg ifra. Strategien er i stedet å drive en vedvarende tapspåføring ved hjelp av stadig mer sofistikerte IED- og selvmordsangrep, som over tid skal bryte de vestlige lands vilje til å fortsette operasjonen – altså en helt tradisjonell geriljastrategi. Samtidig myrder de bevisst sivile ut fra en betraktning som er like effektiv som den er kynisk – nemlig at jo flere de dreper, jo mindre tro har den alminnelige afghaner på at regjeringen kan gi dem sikkerhet og skape et ordnet samfunn.

 

På det overordnede plan er likevel den største utfordringen at Karzai-regjeringen fortsatt ser ut til å ha problemer med å utvikle en kompetent sentraladministrasjon, fri for korrupsjon og forbindelse til krigsherrer og kriminelle strukturer. Dette svekker ytterligere befolkningens tillit til regimet, og driver i stedet mange over i armene til opprørerne. ISAF, som naturlig assosieres med regjeringen i Kabul, får dermed sin andel av dette tillitstapet. Karzai-regjeringens manglende evne til å ta et grep om utviklingen skaper også problemer for gjennomføringen av den vedtatte strategi for hele Afghanistan-operasjonen, nemlig den såkalte Comprehensive Approach som skal sikre en samordning av sivile og militære tiltak langs de tre operasjonslinjene sikkerhet, økonomisk utvikling og forbedret styresett – security, development og governance. Dersom en slik strategi skal kunne gjennomføres og styres fra det nasjonale nivå i Afghanistan, krever det et nøye samspill mellom den afghanske regjering, FN-misjonen UNAMA og ISAF. Dette samspillet fungerer pr i dag ikke godt, og skaper tvil om hvorvidt Comprehensive Approach-strategien lar seg realisere top down som en slags master plan for hele Afghanistan.

 

Hva vil så være hensiktsmessige og nødvendige tiltak som svar på denne utviklingen? For det første må det utvilsomt legges et langt sterkere press på den afghanske regjering for å bekjempe korrupsjonen, styrke kompetansen hos sentrale og regionale myndigheter og derved etter hvert innfri de forventninger som er skapt i befolkningen til et folkevalgt styre. Dette er det selvsagt bare USA og i noen grad NATO samlet som har den nødvendige påvirkningskraft til å greie. I den forbindelse er det utvilsomt også riktig at det må legges et tilsvarende press på Pakistan, for å tvinge regjeringen der til å skaffe seg bedre kontroll i stammeområdene på grensen til Afghanistan hvor Taliban og al-Qaida driver sin styrkeoppbygging relativt uforstyrret.

 

En annen viktig sammenheng er også at finansieringen av opprøret nå i all hovedsak kommer fra narkotikatrafikken, som innbringer store summer. Dette innebærer imidlertid også en strategisk mulighet for ISAF og NATO. Den økonomiske avhengighet av narkotikaen blir jo på den måten opprørets strategiske tyngdepunkt, eller kritiske sårbarhet om man vil. Den mest effektive bekjempelse av opprøret vil med andre ord være å ta et økonomisk strupetak på opprørsgruppene ved å kvele narkotikavirksomheten inne i Afghanistan, fortrinnsvis etter at råopiumen er raffinert til heroin og verdien av stoffet derfor er mangedoblet. En større rolle for ISAF i counter-narcotics operasjoner er på tross av dette politisk sensitiv i flere av NATOs medlemsland, av forskjellige årsaker. I den forbindelse tillater jeg meg imidlertid å sitere SACEUR, general John Craddock, som har uttrykt seg omtrent slik: ”Jeg minner om at de pengene som strømmer inn til opprørerne fra narkotikahandelen i dag betaler for de våpnene, den ammunisjonen og det sprengstoffet som dreper og lemlester soldatene våre i morgen.” Det var derfor et betydelig fremskritt at NATOs forsvarsministere på sitt møte i Budapest nylig greide å bli enige om en formulering som i hvert fall ikke hindrer de land som ønsker at ISAF skal bekjempe narkotikatrafikken mer aktivt – deriblant Norge.

 

La meg også understreke at det ikke bør være noen tvil om at Vesten kan vinne i Afghanistan, dersom vi vil. Spørsmålet er om vi har forstått hva det innebærer å vinne i en slik sammenheng – altså ikke i en konvensjonell krig, men i et meget komplekst counter-insurgency felttog. For det første må vi da være klar over at vi ikke står overfor en samlet fiende med en fast organisasjon og en helhetlig strategi. Det afghanske opprøret er en blanding av islamsk fundamentalisme, lokale krigsherrers kamp mot etableringen av en fungerende sentralmakt som vil true deres maktstilling og kriminelle nettverks kamp for å bevare en tilstand av anarki som selvsagt forenkler organisert kriminalitet.

 

Dernest innebærer det å vinne over denne løse koalisjonen av ulike fraksjoner og bander ikke å slå dem militært – det er hverken mulig eller nødvendig. Målet er å holde dem nede på et nivå hvor volden ikke truer oppbyggingen av et stabilt samfunn. Å vinne innebærer med andre ord gjennom sivil eksperthjelp og annen bistand å skape en fungerende stat, mens man nedholder opprøret i en grad som gjør at det forblir uten avgjørende politisk innflytelse. Det har vi både de menneskelige og materielle ressurser til å greie hvis vi vil – selv om det vil koste på begge områder. Spørsmålet er om vi skal la det jeg oppfatter som en tiltagende vestlig pessimisme, ikke minst i pressen, få gripe om seg til den blir selvoppfyllende. Her slutter jeg meg til FNs spesialutsending Kai Eides meget sterke advarsler mot en slik utvikling.

 

Videre norsk innsats i Afghanistan

Hva så med det norske styrkebidraget og vår virksomhet i dette større bildet? For det første vil vi øke vår innsats når det gjelder trening av den afghanske hæren fra nyttår av, i tråd med NATOs prioritering. Da deployerer vi et såkalt operativt mentoring og liaison-team – OMLT – til Meymaneh, bestående av ca 50 befal og spesialister som skal overta treningsansvaret for en komplett afghansk kandak eller bataljon. Skulle denne kandaken bli beordret til operativ innsats i andre deler av Afghanistan, skal som kjent også det norske teamet følge med.

 

I tillegg viderefører vi spesialstyrkebidraget i Kabul-regionen, som i øyeblikket ivaretas av Marinejegerkommandoen, frem til oktober neste år. Denne styrken gjør seg fortsatt meget fordelaktig bemerket i NATOs prestisjefylte spesialstyrkemiljø. Ikke minst har de kommet langt i sin støtte til oppbyggingen av en afghansk spesialstyrke, som parallelt med opplæringen nå også brukes integrert i vår egen spesialstyrkes operasjoner. Dette bidrar dermed både til et afghansk ansikt på operasjonene i nuet og til en fremtidig overdragelse av ansvaret for sikkerheten til afghanerne selv.

 

Når det gjelder PRTet i Meymaneh er det fra vår side ønskelig å få til en gradvis nedtrapping av det militære innslaget der, parallelt med et økende afghansk ansvar for sikkerheten i Faryab. I stedet bør det sivile innslaget trappes opp i takt med et større og mer effektivt sivilt bidrag til økonomisk utvikling og forbedret styresett i provinsen. En slik utvikling er også i tråd med NATOs strategi for den videre utvikling av PRT-konseptet. Dette forutsetter imidlertid etter min vurdering at PRTet settes i stand til å håndtere en større del av den norske bistanden til Afghanistan direkte, fremfor at den skal kanaliseres via den afghanske regjeringen sentralt. Det forutsetter selvfølgelig også at de sivile elementene aksepterer at de – i likhet med de militære – må la seg samordne i en felles, koordinert strategi for sikkerhet og utvikling i Faryab.

I øyeblikket er likevel ikke sikkerhetssituasjonen i Faryab gunstig med tanke på en snarlig militær nedtrapping i PRT Meymaneh. Det skyldes at opprørsvirksomheten har fått et kraftig oppsving i Gowrmach-distriktet, som ligger rett over grensen til naboprovinsen Badghis i syd-vest, og dermed tilhører Regional Command West, mens Faryab-provinsen og dermed vårt PRT er en del av RC North. Fraværet av styrker fra RC West i området, kombinert med formelle komplikasjoner knyttet til å la oss operere inn i naboavdelingens teig, er nå i ferd med å skape betydelige problemer for PRT Meymaneh og for sikkerhetssituasjonen i Faryab.

 

Når slik border crossing authority unntaksvis gis fra RC North – vanligvis for at vi skal komme afghanske styrker til unnsetning under trefninger inne i Gowrmach – må vi uheldigvis trekke oss ut umiddelbart etterpå. Et mer permanent nærvær hadde derimot berøvet opprørerne det som nå i realiteten er en safe haven, og nektet Taliban bevegelses- og operasjonsfrihet i området. Dette er problemer vi har tatt opp med COMISAF for å finne tilfredsstillende løsninger på, fortrinnsvis en justering av teiggrensene mellom de to kommandoene. Det er viktig, ikke minst med tanke på at det norske OMLTet kommer til å drive deler av sin virksomhet nettopp her i Gowrmach, siden den afghanske avdelingen de skal støtte regelmessig opererer her.

Så sent som for tre dager siden, under min inspeksjon i Afghanistan i forrige uke, hadde jeg for øvrig anledning til å møte et norsk MOT-team fra PRT Meymaneh i det samme området, bare noen timer etter at de hadde vært i en omfattende stridskontakt med opprørsstyrker. Det er svært tilfredsstillende å konstatere at når vi først har fått en slik utvikling i denne delen av Faryab, så har de norske avdelingene hevdet seg meget godt i en rekke stridskontakter de siste månedene. Godt materiell og høy profesjonell standard har ført til at de hver gang har gjort kort prosess med sine motstandere, uten å pådra seg egne tap. Det er derfor først og fremst IED-trusselen som jeg anser som den største risikofaktoren for vårt personell under operasjonene i denne delen av Afghanistan.

 

Den militærpolitiske og strategiske situasjonen

Etter denne oppsummeringen av situasjonen i Afghanistan, kan det være naturlig å gå inn på den militærpolitiske og strategiske situasjon i våre egne nærområder, slik den fortoner seg etter Georgia-konflikten. I forlengelsen av det vil det så være naturlig å komme inn på utviklingen i NATO.

 

Norges situasjon i lys av Georgia-konflikten

Russlands innmarsj i Georgia og det korte, intensive felttoget i dagene 8-12 august er av mange blitt tolket som innledningen til en ny kald krig. Det tror jeg er en betydelig overdrivelse. På den ene side burde det ikke overraske noen at Russland som en usentimental stormakt bruker militærmakt, når omstendighetene gjør det både politisk ønskelig og militært mulig innenfor akseptable risikomarginer. Det er ikke mer enn vi hele tiden har måttet regne med. På den annen side kan ikke dette tas til inntekt for en oppfatning av at russerne nå også har senket terskelen for bruk av militærmakt mot Vest-Europa og NATO. Forholdet mellom militær risiko og politisk gevinst vil jo der måtte fortone seg som radikalt forskjellig fra hva tilfellet var i Georgia – et område som har vært russisk i innpå 200 år, har en betydelig russisk minoritet, og som ennå ikke hadde rukket å bli medlem av NATO – hvilket selvfølgelig var presis det russerne også ønsket å forhindre.

 

Anvender vi den generelle definisjon av trussel som produktet av politisk vilje og militær evne, ser vi riktignok en økende russisk militær kapasitet i våre nærområder i form av vestlige tokt med både strategiske bombefly og Nordflåtens fartøyer. Denne aktivitetsøkningen er imidlertid utslag av et ønske om å markere evne til strategisk maktprojeksjon langt utover norsk interesseområde. På landsiden er det heller ingen tilsvarende økning av landstridskreftenes antall og aktivitet. Den russiske evne til å gjennomføre begrensede militære operasjoner mot Norge i en gitt situasjon kan for så vidt sies å være økende, men den har jo hele tiden vært mer enn tilstrekkelig for et slikt formål. Gitt at vi heller ikke kan ta Georgia-konflikten til inntekt for et sterkere politisk motiv for å bruke makt mot Vest-Europa, må vi følgelig konkludere med at en mulig trussel mot Norge fra Russlands side hverken er større eller mindre enn før. Det vil si at muligheten for russisk militær maktbruk under gitte betingelser ikke kan utelukkes, men den fremstår fortsatt som lite sannsynlig. Det er imidlertid et viktig poeng i den forbindelse at Georgia-operasjonens rent militære signatur – kort varslingstid, høy intensitet, kort varighet – er meget lik det vi har lagt til grunn også i våre hjemlige scenarier, dersom det først kom til konflikt.

 

Vesentlig mer interessant enn å tenke seg en nært forestående russisk innmarsj på norsk område er det imidlertid å reflektere rundt hvordan stadig økende russisk militær aktivitet i nordlige farvann og luftrom på lengre sikt kan påvirke omverdenens oppfatning av den strategiske balansen i disse områdene. Hva vil det med andre ord innebære for politiske forestillinger om både rett og makt i nordområdene dersom denne aktiviteten får et omfang og en varighet som gradvis endrer forestillingen om hva som er Russlands legitime interessesfære? Det er en langt mer subtil og reell problemstilling enn et gammeldags invasjonsscenario, og en vi gjør klokt i å ta alvorlig.

 

En slik utvikling er vi åpenbart ikke tjent med fra norsk synspunkt, og det er derfor vi bl a er opptatt av at NATO skal bli mer synlig også her hjemme enn alliansen har vært på noen år. Det kan bl a gjøres ved at NATO står som arrangør av flere øvelser i Norge, uten at det behøver å medføre større styrker eller større belastning på alliansens allerede sterkt pressede kommando- og styrkestruktur. Det er NATO-flagget og deltakelse av f eks elementer av NATO Response Force som er det strategiske og militærpolitiske poeng i denne forbindelse.

Av samme årsak legger jeg stor vekt på norsk deltagelse i de årlige øvelser på Island, som tar sikte på å demonstrere alliert vilje og evne til kollektivt forsvar av øya og som derfor også med fordel kan ha et tydelig NATO-stempel. Årets øvelse, Exercise Northern Viking 08, gikk av stabelen i september, med deltagelse fra bl a USA, Canada, Norge og Danmark, i tillegg til to AWACS fly fra NATO.

 

En positiv bieffekt av en større synlighet av NATO i Norge og våre egne nærområder er dessuten at det vil være en påminnelse til norsk opinion om at NATO-alliansen fortsatt er å betrakte som vår sikkerhetspolitiske livsforsikring, og derved også skape oppslutning om alliansens operasjoner andre steder i verden.

 

Utviklingen i NATO

Dette bringer meg naturlig over på den siste tids utvikling i NATO, hvor Georgia-konflikten også har skapt diskusjon om den fortsatte relevansen av artikkel 5 – ikke minst blandt alliansens øst-europeiske medlemsland. Denne saken har utløst debatt om et interessant spørsmål, nemlig om det nå foreligger en fornyet trussel østfra som rettferdiggjør fortsatt satsing på ikke-deployerbare, territorielle styrker. Norges standpunkt i den diskusjonen så langt har vært at det gjør det ikke, på tross av at vi også har en felles grense med Russland. Men poenget er etter vår vurdering at verdien av territorielle styrker ikke kan holdes opp mot verdien av ingen styrker i det hele tatt, slik enkelte faktisk gjør også her hjemme. Da har territorielle styrker åpenbart en viss verdi, men dette er like åpenbart ikke den relevante sammenligning. Spørsmålet hvis man først kan tenke seg å bruke ressurser på territorielle forsvarsstyrker er jo hvordan de kommer ut sammenlignet med effekten av samme sum penger satt inn på deployerbare styrker. Da vil i praktisk talt ethvert scenario deployerbare, moderne styrker gi større uttelling også i klassiske, nasjonale forsvarsscenarier, pga sine kvalitative fortrinn materielt, treningsmessig og i forhold til reaksjonsevne. Dette spørsmålet kommer jeg for øvrig tilbake til litt senere i foredraget.

 

Det er imidlertid ikke bare spørsmålet om medlemslandenes vilje til å omstrukturere sine styrker i deployerbar retning som skaper diskusjon i NATO for tiden. Det stadige underskudd på styrker i Afghanistan, enkelte medlemslands reservasjoner mot en mer aktiv rolle for ISAF i narkotikabekjempelse, den sviktende oppslutningen om NATO Response Force, uvilje i forhold til å reformere en overdimensjonert kommandostruktur, CFE-avtalens videre skjebne og ikke minst en eventuell fortsatt utvidelse av alliansen østover – alle disse sakene skaper i dag debatt i alliansens forskjellige organer. Noen av dem er også i ferd med å skape en voksende utålmodighet og misnøye hos nøkkelmedlemmer som USA og Storbritannia, og har dermed en uheldig effekt internt i alliansen, både politisk og militært. Det siste gjelder særlig den manglende evne til både å reformere styrkestrukturene slik at en større del av nasjonenes styrker blir ekspedisjonære og deployerbare, og deretter viljen til faktisk å bruke dem – det være seg under løpende operasjoner eller i NRF. Dette må vi erkjenne kan etter hvert også undergrave samholdet i og dermed relevansen av alliansen.

 

Sett med norske øyne, som et land som er og vil være helt avhengig av NATO, er dette bekymringsfullt. Ikke minst bør vi merke oss våre viktigste alliertes ønske om å gjøre så mye som mulig av styrkestrukturen deployerbar. Spesielt for et lite land, med så små styrker totalt sett at vi uansett ikke vil kunne påvirke utfallet av en forsvarskrig på eget territorium i kraft av vårt volum, er det lite rasjonelt å beholde ikke-deployerbare styrker og infrastruktur under henvisning til nasjonale forsvarsbehov. Jeg holder da utenfor behovet for enheter med helt spesifikke nasjonale oppgaver, som Kystvakten eller et Heimevern av en viss størrelse, som først og fremst er beregnet på å beskytte samfunnet mot en asymmetrisk trussel. Vi bør imidlertid akseptere at utfallet av en eventuell væpnet konflikt i Norge vil stå og falle med at det fortsatt eksisterer en livskraftig allianse som kommer oss til unnsetning, og derfor strukturere vårt forsvar slik at det både militært og politisk er et mest mulig verdifullt tilskudd til denne alliansens fortsatte relevans og styrke.

 

Dominerende utviklingstrekk og deres konsekvenser for Forsvar

Med denne utviklingen i så vel det strategiske bildet som i NATO-alliansen som bakteppe, er det nå interessant å gå inn på hvordan disse og andre utviklingstrekk vil påvirke utformingen av Forsvaret i årene fremover.

Militærpolitisk utvikling

Norges strategiske stilling er i dagens situasjon ikke vesensforskjellig fra andre vest-europeiske staters, selv om det som nevnt er et visst restpotensial for regional konflikt knyttet til uavklarte ressurs- og suverenitetsspørsmål i nordområdene. Denne konvensjonelle restutfordringen dreier seg likevel ikke om vår eksistens som fri og selvstendig nasjon, men om materielle verdier eller prinsipielle spørsmål knyttet til folkerettslige suverenitets- og jurisdiksjonsforhold. Skulle vi få en militær konfrontasjon med utgangspunkt i et så vidt begrenset konfliktstoff, er det derfor fortsatt vår vurdering at det i så fall vil være en maktbruk som vil bli holdt innenfor meget snevre rammer mht både styrkeinnsats, geografisk omfang og varighet – nettopp fordi maktbruken som nevnt må stå i forhold til sin politiske ambisjon for ikke å virke mot sin hensikt. Spesielt må det forutsettes at man ikke vil risikere at maktbruken får et omfang som umiddelbart utløser NATOs inntreden i konflikten, etter som man neppe ønsker å betale en global politisk og militær pris for en regional økonomisk eller annen fordel. Demed gir heller ikke utviklingen grunnlag for å gå tilbake til et ikke-deployerbart, mobiliseringsbasert eksistensforsvar, her noe mer enn i de øst-europeiske land, slik jeg allerede har vært inne på.

 

I tillegg kommer så den asymmetriske trussel som vi fortsatt må anse som høyst reell, altså trusselen mot samfunnsviktige institusjoner, virksomheter og personer fra ikke-statlige aktører som globale terroristnettverk o l.

 

Så langt det militærpolitiske og strategiske perspektivet. I tillegg til de militærpolitiske utviklingstrekkene er det ytterligere to områder som også påvirker Forsvaret på en grunnleggende måte – grunnleggende i den betydning at det ikke er mye vi selv kan gjøre for å styre effekten av denne utviklingen, hverken på militært eller politisk nivå. Jeg sikter da til utviklingen innenfor økonomi og kostnader knyttet til militære kapasiteter, og til teknologiutviklingen.

 

Økonomiske utviklingstrekk

Når det gjelder kostnadsmessig utvikling, må vi regne med at den sterke vekst i investeringskostnadene for nytt og tidsmessig materiell vil fortsette. Årsaken til denne teknologidrevne veksten er meget enkel og i samsvar med de alminnelige økonomiske lover om tilbud og etterspørsel. Så lenge de store kundene i forsvarsmarkedet fortsatt ser den operative verdi av å ha ”state of the art”-teknologi i sine våpensystemer som større enn den operative ulempe ved å måtte akseptere færre enheter, vil utviklingen åpenbart fortsette. Dette vil gjelde så lenge de samme statene fortsatt har forsvarsstrukturer som er skalerbare – dvs der man stadig kan ta bort et antall plattformer og systemer uten at hele kapasiteten kommer i fare fordi man underskrider den kritiske masse for antall enheter av vedkommende kapasitet.

Men dette er som kjent ikke vår situasjon, og i praksis betyr det at vi må regne med et stadig press på et økende antall av de ca 30 ulike kapasiteter i det norske forsvarets inventar. Samtidig må vi også regne med økende driftskostnader, særlig personellkostnader, drevet av reallønnsøkninger og dyre kompensasjonsordninger knyttet både til risiko og en i mange sammenhenger generelt belastende arbeidssituasjon for militært personell. Forsvarssektoren vil med andre ord opprettholde den kostnadsveksten som vi tidligere med et konservativt anslag har estimert til ca 2% pr år utover inflasjonen.

 

Teknologiske utviklingstrekk

På teknologiområdet domineres fortsatt utviklingen av den ”revolution in military affairs” som den eksplosive veksten innenfor informasjonsteknologien har utløst. Dette er en utvikling som først og fremst har revolusjonert muligheten for overvåking, ledelse og styring av militære operasjoner, så vel som presisjonsstyring av det enkelte våpensystem. Endringen av effektivitetsmålet for flyleverte våpen gir en god illustrasjon av dette, der vi tidligere kalkulerte med et antall fly eller sorties for å ødelegge ett enkelt mål, mens man i dag snakker om hvor mange mål et enkelt fly kan ødelegge pr sortie. Vi har med andre ord ikke å gjøre med en langsom, stegvis forbedring av ytelsene på berørte områder, men om en utvikling der effektiviteten er blitt forbedret med en størrelsesorden – dvs tidoblet eller mer – i løpet av bare få år.

 

Hva er så den umiddelbare virkning på militære organisasjoner og operasjoner av denne utviklingen? Oppsummert i få ord kan vel det sies å være en voldsom vekst i mulighetene på to områder – hhv løpende sann tids situasjonsforståelse og det vi med en samlebetegnelse kan kalle presisjonsengasjementer. Helt uavhengig av hvilken av de to hovedtyper av konflikt eller kampanje man er involvert i – høyintensitets krig eller stabiliseringsoperasjoner – vil en detaljert situasjonsforståelse i sann tid være av avgjørende betydning. Hva man så bruker denne situasjonsoversikten til i form av en eller annen type presist eller kirurgisk engasjement vil avhenge av konfliktens art, og av omstendighetene i det enkelte tilfelle. Poenget i denne forbindelse er at teknologien gjør det mulig å velge et helt spektrum av ulike former for engasjement – fra å avfyre et presisjonsstyrt, avstandslevert våpen og utslette et mål til å pågripe en ettersøkt Taliban-leder som tror seg fullstendig sikker på sitt skjulested. Det siste er for øvrig en form for utnyttelse av disse teknologiske fremskrittene som våre spesialstyrker utnytter i sine operasjoner så å si ”as we speak”.

 

Utfordringen på det forsvarsteknologiske området i det nærmeste tiåret kommer derfor til å være i hvilken grad vi greier å integrere våre informasjons- og kommunikasjonssystemer slik at vi kan operere nettverksbasert både nasjonalt og i alliansesammenheng, med den dramatiske effektivitetsforbedring det vil skape i en nødvendigvis liten forsvarsstruktur.

 

Fortsatt militærpolitisk, økonomisk og teknologisk utvikling kommer altså til å påvirke også det norske forsvaret i fremtiden. Det nytter heller ikke å reservere seg mot denne påvirkningen – i det minste ikke med mindre man vil redusere ambisjonsnivået dramatisk og lage et helt annet slags forsvar. Det blir derfor avgjørende å ha en best mulig analyse til enhver tid av hvordan utviklingen vil påvirke Forsvarets organisasjon både kvalitativt og kvantitativt, dersom langtidsplanens beslutning om en mer løpende eller rullerende forsvarsplanlegning skal bli vellykket. Jeg vil derfor prøve å oppsummere hvordan vi mener disse helt universelle utviklingstrekkene vil påvirke den norske forsvarsstrukturen de nærmeste år.

 

Utviklingstrekkenes konsekvenser for den videre utvikling av Forsvaret     

La meg innledningsvis slå fast at det er oppgaven nasjonal episode- og krisehåndtering som er og vil være den dimensjonerende utfordring for det norske forsvaret. Dette er den mest krevende oppgaven, fordi vi må kunne løse den på egen hånd ved å lukke det mulighetsrommet en annen stat kan se for bruk av militærmakt mot Norge og norske interesser før vi eventuelt får hjelp fra alliansen. Enhver av de øvrige oppgaver vil nødvendigvis være mindre utfordrende enn denne, enten fordi den krever en mindre nasjonal evne eller fordi den skal løses i samarbeid med våre allierte som da er forutsatt å bidra med helt andre kapasiteter enn dem vi råder over selv.

 

Med dette som utgangspunkt vil for det første den militærpolitiske situasjonen forutsette at Forsvaret i hovedsak baseres på

stående styrker. For de hjemlige utfordringer er dette en konsekvens av at det politiske konfliktpotensialet begrenser seg til scenarier der maktbruken er avgrenset i tid, rom og styrkenivå – men nettopp derfor kan iverksettes med meget kort strategisk varsel. Bruk av reserver eller mobiliseringspersonell vil således bare være aktuelt der en ikke fullt oppsatt enhet eller stab skal kompletteres og bringes opp til full styrke, og der dette kan skje meget raskt. Tilsvarende vil det være for de styrker vi sender ut i internasjonale operasjoner, hvor kravet til kompetanse og krav til samtrening før deployering vil føre til at den misjonsspesifikke treningen på toppen av nødvendig grunnutdannelse i praksis utelukker andre løsninger enn bruk av stående styrker. I det minste gjelder det avdelinger som etter forutsetningen skal kunne løse stridsoppdrag.

 

Trenden i retning av flere stående styrker forsterkes av en teknologiutvikling som stiller stadig større krav til mestring av både mer materiell og mer komplisert materiell. Dette utløser økte krav til både grunnopplæring og jevnlig vedlikeholdstrening, dersom de formidable investeringskostnadene skal gi den avkastningen i form av kompetanse hos betjeningen som gjør at man utnytter materiellets innebygde kapasitet.

 

Dernest vil kostnadsutviklingen kombinert med en teknologi som gjør at samme eller høyere effekt kan tas ut med færre plattformer eller enheter fremtvinge en fortsatt reduksjon av Forsvarets volum, selv med bibehold av samme kapasitet. Der hvor dette bringer oss under nivået for kritisk masse mht antall enheter av de ulike systemer vil det bare være en måte å bevare kapasiteten på, nemlig gjennom tettere flernasjonal integrasjon av forsvarsstrukturene med andre små og mellomstore land, som vil ha sammenfallende utfordringer. Denne trenden forsterkes også av at flernasjonalitet i mange sammenhenger vil være både en forutsetning for å kunne stille substansielle bidrag til en internasjonal operasjon og en ønsket demonstrasjon av felles politisk holdning og solidaritet i seg selv. Flernasjonal integrasjon forutsetter imidlertid i økende grad personell på frivillig basis, enten som fast ansatte, som vervede for en viss periode eller som personell på beredskapskontrakt – dvs stående styrker av fast personell vil også forenkle og understøtte denne utviklingen.

 

Ser man på hva som blir stående igjen som fellesnevneren når vi krysskobler

  • et gradvis mindre forsvar
  • færre men dyrere plattformer
  • plattformer og systemer som det tar stadig lengre tid å mestre eller utnytte fullt ut
  • plattformer og enheter som så må være tilgjengelige både nasjonalt og internasjonalt
  • krav til avdelingsmestring av et spektrum av ulike scenarier som alle krever ulik taktisk og teknisk spesialkompetanse

er det tilnærmet umulig å se at dette ikke også vil fremtvinge en

større grad av profesjonalisering av Forsvaret. Med det mener jeg at balansepunktet mellom vernepliktige på den ene side og befal eller vervede på den andre fortsatt vil måtte forskyves noe i favør av befal og vervede, i første rekke i de kompetansemessig mest krevende enhetene hvor vi i dag fortsatt benytter vernepliktige.

 

Endelig vil en sterkere profesjonalisering også være en naturlig konsekvens av at vi får færre plattformer og enheter av de ulike systemer. Skal vi da unngå at en uforholdsmessig stor andel av et allerede i utgangspunktet meget begrenset antall systemer til enhver tid er bundet opp i grunnleggende opplæring av stadig nye vernepliktige, må den operative tilgjengeligheten av disse få, kritisk viktige systemene sikres gjennom større bruk av befal og vervet personell.

 

På den annen side vil det fortsatt være en klar forutsetning for å rekruttere vervede i vårt land at vi går veien om verneplikten, for å bringe et nødvendig antall mannskaper i en kontakt med Forsvaret som gjør at de finner verving interessant. Det har med andre ord ingen hensikt å skyve dette balansepunktet så langt i favør av vervede at antall vernepliktige blir for lite til å understøtte de vervede enhetene rekrutteringsmessig.

 

Langtidsplanen i et langsiktig endringsperspektiv

Avslutningsvis er det så naturlig å se på i hvilken grad den nylig vedtatte langtidsplanen imøtekommer de kravene som fremherskende militærpolitiske og andre utviklingstrekk vil stille Forsvaret overfor i årene fremover. La meg da først begynne med kanskje det viktigste som er oppnådd i den nye planen, nemlig det økonomiske grunnlaget.

 

 

Økonomi

Som nevnt innledningsvis er det grunn til å gi Regjeringen stor anerkjennelse for å ha tatt grep i forhold til de langsiktige konsekvensene av en fortsatt ubalanse mellom budsjettutvikling og kostnadsutvikling. Det er med andre ord blitt en grunnleggende erkjennelse av at budsjettutviklingen må følge den eksternt drevne kostnadsutviklingen, ellers vil Forsvaret forvitre og bli borte.

 

Langtidsplanen innebærer at kjøpekraften i forsvarsbudsjettet skal opprettholdes ved at Forsvaret for det første får en lønns- og priskompensasjon på 1,5 % utover inflasjonen. Dernest skal vi heller ikke få et rammekutt i de årlige budsjettforhandlingene som i realiteten innebærer at man tar tilbake hele eller deler av lønns- og priskompensasjonen og ender på et inflasjonsjustert nivå, slik det har fungert til nå. Endelig har Regjeringen sagt at den vil øke rammen med de 800 mill kr pr år som følger av at man vedtok en noe større struktur enn anbefalt i forsvarsstudien.

Dette var som mange vil huske et Heimevern på 45.000 mann i stedet for 30.000, videreføring av MTB-våpenet med den nye Skjold-klassen MTBer eller kystkorvetter og videreføring av en del baser og infrastruktur, i tillegg til en økonomisk styrking av dagens hærmodell. Og – kanskje like viktig – dersom denne budsjettforutsetningen likevel ikke blir oppfylt, skal det foretas umiddelbare kutt i strukturen som gir varige kostnadsreduksjoner. Det innebærer i klartekst at det i så fall ikke skal gjøres noe forsøk på å skjule en eventuell underfinansiering ved stadige aktivitetskutt som underminerer både operativitet, beredskap og motivasjon, eller ved akkumulering av et voksende etterslep av forsømte materiellinvesteringer.

 

Dette gjør det selvsagt mulig å beregne en fremtidig budsjettbane, omregnet i nominelle kroner, når det legges inn en forutsetning om inflasjon i tillegg til en lønns- og prisutvikling som forutsatt. Det har FFI gjort for oss med utgangspunkt i Statistisk Sentralbyrås prognoser, og denne oversikten viser hva budsjettene må være, dersom planens forutsetninger skal være oppfylt. Som man ser er årets budsjett da i rute, og faktisk noe i overkant – først og fremst fordi FFI har forutsatt en noe langsommere opptrapping av rammen med de 800 mill kr enn Regjeringen har gjort.

 

Merkostnadene ved påplussingene på strukturen påløper riktignok fra første dag, siden det stort sett dreier seg om ting vi allerede har i strukturen, og som vi beholder, mens både budsjettøkningen på 800 mill kr og innsparingene fra de tiltakene vi får lov å gjennomføre først kommer gradvis i løpet av perioden. Det innebærer selvsagt at Forsvaret, på tross av et grunnleggende positivt vedtak, vil måtte få en meget vanskelig likviditetssituasjon i de første par år av perioden, spesielt i 2009. Jeg legger ikke skjul på at dette nødvendigvis vil måtte få betydelige konsekvenser for aktiviteten, dvs for øvelser og operativ virksomhet neste år. Forsvaret på sin side har tatt ansvaret for en egenrasjonalisering på 0,5 % pr år som en slags gjenytelse for de 1,5 % lønns- og priskompensasjon, for å vise at vi også tar et ansvar for å holde kostnadsveksten under kontroll. Totalt sett er det med denne langtidsplanen likevel oppnådd noe helt avgjørende, når vi nå får en stabilisering av kjøpekraften i forsvarsbudsjettene – forutsatt at tendensen holder seg i årene fremover.

 

Struktur

Så langt økonomien, la meg så gå over til å se på i hvilken grad strukturen oppfyller de krav som antagelig vil bli stilt til Forsvarets kapasiteter i fremtiden. På en rekke viktige punkter er det sammenfall mellom vedtatt struktur og fremtidige krav, bl a når det gjelder utviklingen mot et nettverksbasert forsvar og behovet for et langsiktig strategisk samarbeid med andre land ved utvikling av gjensidig forsterkende forsvarsstrukturer.

 

Når det gjelder det nettverksbaserte forsvar, er det planlagt en rekke investeringer for å realisere det i løpet av de neste 1-2 planperiodene. Imidlertid har eksperimenter og forsøk i år vist at vi allerede nå kan knytte sammen enheter fra alle forsvarsgrener og integrere dem i ett, felles informasjonsnettverk. Disse eksperimentene med såkalte multinettverk er gjennomført i regi av vår battle lab NOBLE i Bodø – vårt stridslaboratorium om man vil – i samarbeid med industrien og enheter fra alle forsvarsgrener. Det eksperimentet som ble gjennomført i Trøndelag så sent som for tre uker siden indikerte faktisk på en overbevisende måte hvilken kapasitet vi kan gi våre avdelinger ved riktig utnyttelse av moderne informasjonsteknologi. Det ble da satt opp et nettverk som gjorde at en tropp fra Telemark bataljon, spesialstyrker, heimvernsavdelinger, fregatter, ubåter, F-16 kampfly, P-3C maritime patruljefly, DA-20 EK-fly, NATO AWACS og bakkebaserte NASAMS luftvernenheter kunne utveksle kommando- og kontrollinformasjon på tvers av tidligere etablerte domener og organisatoriske skranker. I praksis ble observasjoner, sensordata, koordinering av våpenbruk og oppdragsstyring utvekslet fritt mellom systemene, basert på eksisterende materiell og teknologisk hyllevare. Eksperimentene er meget lovende, fordi de viser hvilke spektakulære effektivitetsforbedringer som er mulig når man kombinerer dedikerte teknologiske løsninger med tilpassede operative konsepter. Det er for å sikre den nødvendige fremdrift og koordinering av dette særdeles viktige arbeidet at jeg har etablert en funksjonell generalinspektør for all informasjonsinfrastruktur i Forsvaret, den såkalte sjef INI.

 

Forsvarsintegrasjon med andre land blir etter hvert et imperativ for alle små og mellomstore stater. For oss dreier dette seg til syvende og sist om å akseptere at 4,5 mill mennesker er for få til å opprettholde et rent nasjonalt forsvar i vår tid – ikke bare i den forstand vi allerede har akseptert i og med vårt NATO-medlemsskap, men også i den forstand at små land må foreta en mer dyptgående innbyrdes integrering av sine forsvar. Det er denne erkjennelsen som har ledet til det etter hvert trilaterale strategiske samarbeidet med Sverige og Finland, som går inn i en ny fase når de nordiske forsvarsministere etter planen undertegner et memorandum of understanding på det nordiske forsvarsministermøte i november. Fra militær side har vi da den politiske godkjennelsen vi behøver for å gå videre på de mest lovende samarbeidsområdene, hvor vi har identifisert ca 40 trilaterale samarbeidsprosjekter. Disse omfatter bl a felles midtlivs oppdatering av stridskjøretøyer, felles utdannelse av FACer og andre spesialister, felles simulatortrening, felles utnyttelse av skyte- og øvingsfelter, felles luftovervåking og etablering av RAP, felles logistikkelementer under internasjonale operasjoner og felles erfaringsdatabase for lessons learned under operasjoner, for bare å nevne noen få. Jeg vil imidlertid nok en gang understreke at det nordiske samarbeidet ikke omfatter kampflyanskaffelsen, som vil bli avgjort på fritt grunnlag, og som uansett valg av flytype vil være et flernasjonalt samarbeidsprogram.

 

Så er det selvsagt også områder hvor vi i årene fremover må regne med et fortsatt press på strukturen for å få til en transformasjon i tråd med så vel nasjonale behov som NATOs ønsker. Innenfor gitte økonomiske rammer er det åpenbart en ulempe å beholde flere baser og mer infrastruktur enn den operative strukturen har behov for til enhver tid, særlig når dette innebærer en tilsvarende svekkelse av muligheten for å øke andelen av deployerbare styrker for så vel nasjonale som internasjonale operasjoner.

 

Likeledes må vi regne med at en del av dagens vernepliktsbaserte kampavdelinger vil representere en stigende utfordring etter hvert som økende kostnader, økende teknisk kompleksitet og stigende krav til operativ kompetanse legger press på den nåværende utdanningsmodell. Dette gjelder kanskje særlig Hæren, der vi allerede har måttet erkjenne at vi ikke kan sende styrker ut i dagens internasjonale operasjoner med mindre enn 18 måneders opplæring. Vi krever altså 12 måneders grunnopplæring under førstegangstjeneste og deretter verving med 6 måneders misjonsspesifikk trening, før deployering i 6 måneder til operasjonene i Afghanistan. Men samtidig forutsetter vi at de vernepliktsbaserte kampavdelingene i Nord-Norge skal kunne settes inn i operasjoner hjemme etter bare 6 måneders grunnutdannelse. Dette på tross av at slike operasjoner etter forutsetningen vil være både vesentlig mer krevende og vesentlig farligere – men uten at det dreier seg om en invasjon hvor det står om vår eksistens som nasjon, og derfor om en antatt høyere aksept for tap. Vi har med andre ord her å gjøre med en form for inkonsistens ved vår eksisterende utdanningsmodell.

 

Denne modellen utfordres også av rene økonomiske effektivitetsbetraktninger, og la meg for å illustrere dette nevne at Hærens eget kostnadsestimat på neste generasjons mekaniserte infanteribataljon er ca 6 mrd 08-kroner i rene materiellinvesteringer. Den tilsvarende kostnad for bare 8-10 år siden var snaut 3 mrd i samme kroneverdi, altså halvparten. Samtidig øker nødvendig utdanningstid på grunn av materiellets økende kompleksitet, som selvsagt innebærer at den operative nytteperiodens andel av samlet tjenestetid stadig blir mindre. Vi betaler med andre ord en stadig høyere pris for en stadig synkende operativ effekt. Det er derfor overveiende sannsynlig at dette på et tidspunkt vil måtte få en strukturmessig konsekvens mht balansepunktet mellom vernepliktige og befal eller vervede, hvis man ikke vil ende med å legge ut store beløp til stadig oppøving av nye mannskaper som man aldri rekker å få noen operativ nytte av.

 

 

Avslutning

Mine damer og herrer, 2008 vil kunne gå over i historien som det året da en mangeårig nedadgående trend for forsvarsbudsjetter og forsvarsstruktur ble brutt til fordel for en utvikling som bevarer budsjettenes kjøpekraft og dermed muliggjør en stabilisering og videreutvikling av Forsvaret og forsvarsevnen. Det betyr ikke at alle våre økonomiske utfordringer er borte – spesielt ikke på kort sikt – men det betyr at vi har fått et pusterom. Samtidig må vi erkjenne at det norske forsvaret fortsatt ikke har gjennomført hele den transformasjonen som vår tids militærpolitiske, økonomiske, teknologiske og andre rammevilkår egentlig tilsier. I stedet improviserer vi fortsatt på en del områder en stående militær evne ved å tillempe det gamle produksjonsapparatet for mobiliseringsforsvaret til dagens oppgaver. Det vil vi ikke kunne fortsette med i ubegrenset tid, før ulempene og kostnadene blir så synlige at spørsmålet om nye endringer kommer opp.

 

Jeg minner også om at en stabilisering av kjøpekraften i form av lønns- og priskompensasjon ikke er det samme som en realvekst i forsvarsutgiftene, som altså ville tillate en økning av strukturen. Det er med andre ord ikke grunnlag for forventninger om at enkelte deler av Forsvaret skal vokse, eller at vi skal erverve nye kapasiteter som vi ikke har i dag. I så fall er det noe annet som må fjernes eller reduseres. Langtidsplanen innebærer imidlertid et langt skritt i riktig retning, og Forsvaret har med den fått en marsjordre som vi skal gjøre vårt ytterste for å leve opp til. Jeg vil derfor i ukene som kommer foreta en omfattende rundreise til Forsvarets avdelinger for å formidle et viktig budskap, nemlig at vi med langtidsplanen og et positivt forsvarsbudsjett for det første år av planperioden har fått en mulighet og en tillitserklæring fra våre politiske myndigheter. Dette representerer en sjanse til å snu en negativ utvikling som vi må ta godt vare på i form av aktiv innsats for å omsette planen i virkelighet på alle områder. Det er jeg overbevist om at vi både kan og vil greie.

 

Forsvaret er en stor organisasjon med en omfattende aktivitet på en rekke områder, og det er derfor ikke mulig å yte alle sider av virksomheten rettferdighet i et tre kvarters foredrag. Det er mange ting jeg gjerne skulle ha berørt – f eks den del av omstillingen som går ut på å endre profesjonskulturen og profesjonsidentiteten blant norske militære, fra den typiske militskultur vi historisk har hatt med oss fra mobiliseringsforsvaret til det profesjonelle selvbildet som er naturlig og nødvendig i et stående forsvar med ekspedisjonær karakter. Stikkord her er bl a ivaretagelse av våre veteraner som først og fremst vårt eget og ikke bare offentlighetens ansvar, og et fungerende dekorasjonsregime for dem som utmerker seg utover pliktens krav i kamp utenfor landets grenser. Jeg har altså valgt å konsentrere meg om de temaer jeg nå har foredratt, men kommer selvsagt gjerne tilbake til også andre forhold i spørsmålsrunden.

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 26. november 2007
ved

General Sverre Diesen

Forsvarssjef

Status og utfordringer i Forsvaret

 

Innledning

Deres Majestet, Formann, mine damer og herrer,

General Sverre Diesen Forsvarssjef. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

La meg begynne årets foredrag i OMS med å overraske forsamlingen og fortelle at jeg ikke kommer til å snakke mye om Forsvarsstudie-07 her i kveld, slik mange kanskje hadde ventet. Årsaken til det er rett og slett at jeg, etter at studien ble offentliggjort for tre uker siden, har registrert at tilslutningen til de viktigste konklusjonene fra både stortingspolitikere og medier har vært så sterk at det ikke synes å være noen grunn til å utbrodere den. Det virker som vi denne gangen har greid å skape en noe nær tverrpolitisk forståelse og enighet om hvilke tiltak som er nødvendige for å opprettholde en forsvarsevne på dagens nivå. Det er også positivt at Regjeringens forsvarspolitiske utvalg i hovedsak synes å ha falt ned på de samme konklusjoner, særlig hva angår behovet for å videreføre forsvarsbudsjettenes kjøpekraft på dagens nivå. Dermed synes det som det nå ligger to meget gjennomarbeidete og konsistente forslag på statsrådens bord, et fagmilitært og et forsvarspolitisk.

 

La meg i den forbindelse understreke det som også er presisert i forsvarsstudien – nemlig at det etter min vurdering er fullt mulig innenfor rammen av et forsvarsbudsjett i dagens størrelsesorden – mellom 32 og 34 mrd 2008-kroner – å skaffe landet et hensiktsmessig og moderne forsvar i forhold til de sikkerhetspolitiske utfordringer vi står overfor. At jeg har trukket opp noen dystre fremtidsperspektiver med tanke på hva som i verste fall kan skje dersom den erfarte budsjettutvikling fortsetter, må derfor ikke få lov å forkludre det som er status – nemlig at vi i dag har et kvalitativt meget godt og for dagens formål egnet forsvar. Utfordringene er knyttet til hva vi må gjøre for å beholde og videreutvikle det i riktig retning – som altså er å la budsjettene følge lønns- og prisutviklingen i sektoren.

 

La meg også få lov å minne om at det denne gang er lagt frem en studie som alle de fire generalinspektørene står samlet bak – selv om de hver for seg selvsagt kunne ønsket seg mer av både det ene og det andre. Gitt de økonomiske rammer og behovet for ikke å fremme forslag om en struktur i økonomisk ubalanse, er imidlertid alle enige i de prioriteringer som er gjort. Det er så vidt jeg kan erindre første gang, og dermed en meget stor styrke for anbefalingen. Æren for det vil jeg først og fremst tillegge de fire generalinspektørene selv, men også den organisering vi nå har med grenstabene som en integrert del av Forsvarsstaben. Det sikrer ikke bare forsvarssjefen tilgang til generalinspektørenes ekspertise og innspill i den daglige drift – som er helt nødvendig – men bidrar samtidig til at de på sin side fungerer som en del av et kollegium som møtes daglig, og som også må ta ansvar for helheten.

 

Dette foredraget kommer dermed ikke til å handle om hverken penger eller fremtid, men derimot om nåtid – om det Forsvaret vi har i dag og de utfordringer vi har både her hjemme og ute i verden. I lys av den senere tids begivenheter, med økt militær aktivitet i områdene rundt oss samtidig med at våre avdelinger i Afghanistan har vært involvert i regulære kamphandlinger, tror jeg kanskje det kan være vel så interessant. Jeg kommer derfor i første del av foredraget til å gå inn på hvordan vi leser det strategiske bildet som nå avtegner seg i norske nærområder, og hvilken rolle Forsvaret har i den sammenheng. I annen del vil jeg så komme inn på de operasjonene vi nå er involvert i utenlands, og hvilke erfaringer vi kan trekke av dem med tanke på Forsvarets videre utvikling.

 

Utviklingen i norske nærområder

Som påpekt i forsvarsstudien vil Norge i overskuelig fremtid ha sine sikkerhetspolitiske og strategiske utfordringer knyttet til den nordlige landsdel og de tilstøtende områder. I utgangspunktet er dette en konsekvens av regionens nærhet til områder som fortsatt er av stor militær-strategisk betydning for vår nabo Russland. Men denne tradisjonelle militære dimensjonen forsterkes av nordområdenes økende økonomiske betydning, knyttet til utvinningen av store energikilder og de mulige nye transportveier som følger av issmeltingen i Arktis. Kombinert med de uavklarte grensespørsmålene, den økende russiske militære aktiviteten i regionen og en generelt mer autokratisk og selvbevisst linje i russisk politikk har dette ført til at mange stiller spørsmålet om vi nå ser innledningen på en ny spenningsperiode i nordområdene. Dette er åpenbart et spørsmål av stor betydning, men noen umiddelbar grunn til å trekke alt for dramatiske konklusjoner synes likevel ikke å være til stede. En viktig forutsetning for å tolke utviklingen riktig er etter mitt skjønn at vi ser at det egentlig dreier seg om flere til dels uavhengige utviklingstrekk som riktignok er sammenfallende i tid og rom – men som ikke nødvendigvis henger sammen eller forsterker hverandre gjensidig.

 

For å begynne med den økte russiske militære aktiviteten i våre nærområder, så kan den etter mitt skjønn ikke tolkes ensidig som et signal om en større russisk vilje eller tilbøyelighet til å bruke makt for å hevde sine interesser i våre nærområder. Jeg finner det ganske naturlig at Russland, etter mer enn ti år som en annenrangs militærmakt konvensjonelt sett, nå bruker en del av sitt økonomiske overskudd på å gjenvinne sin status og sitt selvbilde som militær stormakt. At mye av denne aktiviteten finner sted i våre nærområder er i seg selv heller ikke påfallende. Nordvest-Russland og Kolahalvøya er Russlands eneste strategiske åpning mot Atlanterhavet, og slik sett det eneste mulige baseområde og utgangspunkt for den russiske marinens operasjoner i vestlige farvann. Det innebærer nødvendigvis at mye av den økte aktiviteten vil finne sted i farvann som grenser opp mot våre, og de områder hvor det er både energiutvinning og uavklarte grensespørsmål – men uten at noen av delene derfor er årsaken til aktivitetsøkningen.

Det samme er tilfellet med de russiske flyene som nå skal markere det russiske luftforsvarets strategiske rekkevidde og kapasitet vestover, etter mange års påtvunget inaktivitet. De vil på sin vei vestover måtte fly ut i havet, rundt Nordkapp og videre ut i Atlanterhavet eller ned i Nordsjøen for ikke å krenke andre staters luftrom. Noen annen mulighet finnes ikke, og igjen vil dette måtte bringe flyene i det mange oppfatter som ubehagelig nærhet av norsk område.

 

På den annen side er det ikke tvil om at noe av denne aktiviteten også har karakter av maktdemonstrasjon på en måte som i hvert fall ikke kan kalles tillitskapende. Å sende to strategiske bombefly helt ned i Nordsjøen til området rett utenfor Nederland samme dag som NATOs forsvarsministre møttes i Nordwiijk, eller gjennomføre tilsvarende flygninger rundt Island samtidig med at amerikanerne forlot Keflavik-basen er i beste fall en unødvendig og lite tilbørlig form for styrkedemonstrasjon. Når dette holdes opp mot russisk holdning i andre viktige internasjonale spørsmål – f eks russisk suspensjon av CFE-avtalen – oppstår det et helhetsinntrykk som ikke bare kan kalles oppmuntrende. Selv om vi derfor ikke leser noen umiddelbar økt konfliktfare i nordområdene inn i den senere tids fly- og seilingsaktiviteter, er det åpenbart all grunn til å følge dem meget nøye – hva vi også gjør. Vi kan heller ikke overse den historiske kjensgjerning at det å disponere et slagkraftig og effektivt militærapparat i seg selv under gitte omstendigheter kan styrke tilbøyeligheten til også å bruke det.

 

Når det så gjelder den generelle politiske utvikling i Russland, er den selvsagt egnet til å bekymre alle som er opptatt av demokratiets kår i landet. I det store bildet bidrar den nok også til å gjøre Russland mer lukket og nærer på mange måter opp under den historiske russiske frykt og skepsis overfor Vesten. Begge deler er selvsagt negativt, men igjen er det ingen direkte sammenheng mellom dette og en mulig større fare for militær konfrontasjon i nordområdene. Et autoritært Russland har historisk ikke vært mer irrasjonelt enn andre europeiske stater i spørsmålet om bruk av militærmakt, selv om et autoritært regime ofte står friere i forhold til å bruke makt hvis det først ser det som formålstjenelig. Men gitt at det forholder seg slik vil altså en eventuell russisk maktbruk for å fremme sine interesser i nordområdene først og fremst avhenge av om de ser det som nødvendig og hensiktsmessig eller ei. Så lenge de ikke gjør det, blir ikke konfliktfaren større av at landet utvikler seg i autoritær retning. Sagt på en annen måte: Det er militære maktmidlers objektive anvendelighet i de potensielle konfliktspørsmål det dreier seg om som avgjør – ikke det russiske regimets demokratiske karakter.

 

Dette bringer oss til den siste og avgjørende dimensjon ved den strategiske utvikling i nordområdene, nemlig spørsmålet om hvorvidt nordområdenes økende økonomiske betydning innebærer en tilsvarende større fare for militær konfrontasjon og konflikt. For å svare på det må vi som et første skritt minne oss selv om at militær maktbruk mellom stater er et politisk virkemiddel, og derfor underlagt et politisk resonnement knyttet til maktbrukens art og omfang. En eventuell bruk av militærmakt i nordområdene vil med andre ord måtte gjenspeile hvilke politiske interesser den er ment å ivareta i dag – som åpenbart er helt andre enn under den kalde krigen. Da ville et angrep på Nord-Norge vært en del av en total krig for å erobre resten av det europeiske kontinent. I dag er derimot konfliktstoffet knyttet til rene økonomiske interesser, i første rekke utnyttelsen av ressurser i havet og på havbunnen – men også kontrollen med de nye sjøverts transportveier.

 

Denne utviklingen har utvilsomt sikkerhetspolitiske konsekvenser, siden utvinning og transport av viktige råvarer alltid har påvirket områders strategiske betydning. Dermed skapes det like utvilsomt et visst mulighetsrom for militær maktbruk under gitte omstendigheter. Vi kan likevel ikke av den grunn hoppe rett på en konklusjon om at noe som minner om den gamle sovjetiske trusselen er i ferd med å gjenoppstå. En militær maktbruk i nordområdene som skal være konsistent med de politiske interesser den skal fremme – altså eierskapet til viktige ressurser i havet og på havbunnen – vil måtte være langt mer begrenset i tid, rom og styrkeinnsats enn det vi forberedte oss på under den kalde krigen. Det følger jo bl a av den enkle kjensgjerning at en mer uinnskrenket maktbruk etter all sannsynlighet ville føre til ødeleggelse av de meget sårbare installasjonene som er forutsetningen for overhodet å kunne nyttiggjøre seg eierskapet til de samme ressursene.

 

Min konklusjon er derfor at dersom disse interessemotsetningene skulle føre til en militær konfrontasjon i nordområdene mellom Norge og en annen stat, måtte maktbruken graderes og tilpasses formålet – som åpenbart ville være å tvinge den norske regjering til å endre sin politikk på omstridte områder, eller bøye seg for konkrete krav. Maktbrukens hensikt ville med andre ord ikke være å erobre territorium eller påføre oss størst mulig skade for dets egen del, men å demonstrere vilje og understreke styrken i de politiske krav som var fremsatt. Det tilsier en kortvarig og begrenset militær operasjon, som kunne være intens nok på det taktiske nivå, men som antagelig ville bli terminert når den hadde tjent sitt formål – før man risikerte eskalering til et omfang der den politiske og økonomiske risikoen ikke lenger sto i forhold til gevinsten.

 

Den viktige og interessante konklusjon fra et militært ståsted er derfor at det i vår tid og i våre nærområder ikke kan ses bort fra begrensede militære operasjoner til støtte for politiske krav, eller anvendelse av militærmakt som del av en bredere politisk krisehåndtering. I så fall kan det også være mulig å skape politiske resultater ved hjelp av en militær maktbruk som for å være strategisk effektiv likevel ikke behøver å gå utover operasjoner på det taktiske nivå – og som, for ikke å sprenge sine politiske rammer, heller ikke ville få lov å gjøre det.

 

I denne situasjonen må vårt forsvars viktigste strategiske oppgave være å sikre at det mulighetsrommet som finnes for regional og bilateral militær maktbruk rettet mot Norge og norske interesser i nordområdene blir så lite som mulig. Dvs at enhver form for maktbruk rettet mot oss kan møtes så raskt at den umiddelbart får et omfang som gjør den uforutsigbar og derfor farlig. Det er med dette scenariet i tankene vi i forsvarsstudien har presisert at det fortsatt er de nasjonale oppgavene som dimensjonerer Forsvarets utforming, og det er denne analysen som også ligger bak våre anbefalinger i så måte.

 

La meg likevel skyte inn her at det fortsatt er viktig at vi i den daglige, fredsoperative myndighetsutøvelse og ressursjurisdiksjon skiller mellom bruk av Kystvakten og bruk av Forsvarets enheter for øvrig. Her er det ingen glidende overgang, fra bruk av kystvaktskip til bruk av fregatter eller kampfly. I det øyeblikk vi tar i bruk mer omfattende militære maktmidler enn det selv en utvidet tolkning av folkeretten gir grunnlag for, senker vi bare terskelen for det også andre nasjoner vil måtte se som legitim intervensjon med militære midler. Dette innebærer åpenbart å spille kortene i hendene på den militært sett sterkeste, og en slik strategi er det følgelig ikke vi som en liten nasjon som tjener på.

 

Operasjoner og operasjonsrelaterte erfaringer

Som antydet også i innledningen er jeg litt bekymret for at forsvarsstudiens nødvendige fokusering på de langsiktige utfordringene skal skygge for det som er et like viktig budskap her og nå – nemlig at de siste års omstilling har gitt oss et mindre men langt mer moderne, effektivt og slagkraftig forsvar. Vi ser nå konturene av et forsvar hvor skarpe operasjoner, inklusive kamphandlinger, er en realitet og en profesjonell selvfølge – ikke som i det gamle forsvaret nærmest en abstraksjon som førte til at det ble tatt mange snarveier i forhold til både materiell og trening.

 

En viktig katalysator for denne utviklingen er selvfølgelig at Forsvaret i dag er kontinuerlig involvert i slike operasjoner. Jeg vil derfor bruke noen av dem til for det første å gi et inntrykk av hvilken kvalitet våre avdelinger faktisk har i dag, og hva den setter dem i stand til å gjøre. Jeg vil også bruke denne gjennomgangen som utgangspunkt for noen betraktninger om hvilke konsekvenser erfaringene bør få for den videre utviklingen av Forsvaret.

 

I den forbindelse vil jeg bruke mest tid på utenlandsoperasjonene, uten derfor å underslå at Kystvakten, grensevakten, våre jagerfly på beredskap, Redningstjenesten og andre deler av Forsvaret også i høy grad utøver operativ virksomhet her hjemme hver dag. Men for det første er jo den hjemlige virksomheten godt kjent for denne forsamlingen, og for det annet er det nå i første rekke de internasjonale operasjonene ute som på mange måter gir oss viktige stridsmessige erfaringer.

 

Generelt

I det året vi nå snart har bak oss har enheter fra alle forsvarsgrener, inklusive spesialstyrkene vært deployert ute i aktive operasjoner. Sjøforsvaret har hatt fire MTBer i UNIFILs maritime styrke utenfor Libanon, Luftforsvaret har hatt ledelsesansvaret av flyplassen i Kabul, Hærens Jegerkommando har vært deployert til Kabul-regionen med en task force i 6 måneder og Hæren forsterket fra Kystjegerkommandoen har videreført sine styrkebidrag i PRT Meymaneh og den hurtige reaksjonsstyrken i Mazar-e-Sharif – begge de to siste i ISAFs Regional Command North. Fra alle disse operasjonene har vi hentet meget verdifulle erfaringer, og når jeg i fortsettelsen velger å konsentrere meg om landoperasjonene i Afghanistan er ikke det til forkleinelse for de øvrige bidrag. Det er imidlertid her vi nå opererer under forhold og med oppdrag som ligger nærmest opp til krigshandlinger, og hvor vi derfor kan hente noen av våre viktigste erfaringer.

 

Spesialstyrkenes operasjoner

Våre spesialstyrkers operasjoner i RC Center, altså Kabul og de nærliggende provinser, har vært gjenstand for stor oppmerksomhet og mye presseomtale. Hensynet til så vel tiden som operasjonssikkerheten tillater ikke noen detaljert gjennomgang av spesialstyrkenes innsats, utover å bekrefte at de gjennomførte alle sine tre hovedtyper oppdrag – spesiell rekognosering, militær assistanse og direkte aksjon. La meg likevel i mangel av en mer detaljert beretning om styrkens innsats få lov å legge frem et avsnitt fra det brevet som NATOs nestkommanderende i Europa, general Sir John Reith, sendte undertegnede kort tid før den norske spesialstyrken redeployerte i september i år:

 

          ”During my recent visit to Afghanistan, the excellent achievments of your Norwegian Special Forces Task Force, operating in Kabul and the surrounding provinces, were brought to my attention. Since the moment they became operational, and OPCON to COMISAF in March 2007, they have conducted themselves in an exemplary manner, gaining huge respect and deservedly earning the strong praise of COMISAF and senior commanders for their successful operational achievments. They have also been outstanding ambassadors for Norway, very ably led by their impressive commander, Col Torgeir Gråtrud, and will be greatly missed when they leave the Theatre at the end of this month.”

                                   – DSACEUR, Gen Sir John Reith i brev til FSJ 19 Sep 07

 

Det er et dilemma at interessen for spesialstyrkenes virksomhet er større enn det vi kan imøtekomme i form av opplysninger om deres operasjonsmønster og oppdrag, og det skaper to slags utfordringer for oss. For det første muliggjør det mystifisering og mistenkeliggjøring fra dem som av ulike grunner tror at vi driver med noe vi ikke har lov til. Dette er åpenbart ikke riktig, og bidrar dessuten i seg selv til å gjøre bruken av styrkene mer politisk kontroversiell – hvilket er et klart minus fra vår side. For det annet er det jo svært beklagelig fra mitt synspunkt at vi må gi avkall på så mye god reklame for Forsvaret som en mer omfattende offentliggjøring av styrkenes kapasiteter ville innebære.

 

Vi tok derfor initiativ til en mediedag for et antall inviterte journalister hos Hærens Jegerkommando på Rena for noen uker siden, der journalistene fikk en orientering om styrkenes operasjoner i Afghanistan, som gikk så langt som avdelingens sjef fant forsvarlig. Deretter fikk de se flere demonstrasjoner av jegerkommandoens materiell og trening, samt anledning til å intervjue en del av soldatene. La meg i den forbindelse også gi en honnør for sporty innstilling hos to av journalistene som lot seg kaste ut av en C-130 Hercules, påhektet hver sin spesialjeger med tandemfallskjerm i nattemørket. Jeg vurderer imidlertid arrangementet som et vellykket tiltak for å bøte på de ulempene som et nødvendig hemmelighold av deler av spesialstyrkenes teknikk og taktikk innebærer. Det vil derfor etter jul bli gjennomført en tilsvarende dag ved Marinejegerkommandoen i Ramsund.

 

Operasjon Harekate Yolo II

Jeg hadde også tenkt å komme inn på de relativt nylig avsluttede operasjonene i grensetraktene mellom provinsene Faryab og Badghis, der provinsgrensen utgjør teiggrensen mellom regionkommandoene Nord og Vest. I disse områdene ble det i begynnelsen av denne måneden avsluttet en større operasjon med sikte på å hindre Taliban i å få fotfeste i et distrikt som er befolket av pashtuner, og hvor det således er enklere for den pashtun-dominerte Taliban-bevegelsen å få tilslutning. Operasjonen omfattet styrker fra begge regionkommandoer, og for operasjonens varighet ble teiggrensen mellom provinsene justert, slik at også de områder hvor kampene fant sted ble innlemmet i RC Norths område – noe som altså skulle få betydning for de norske avdelingene.

 

Operasjon HAREKATE YOLO II, som er dari og betyr noe sånt som Ny bevegelse, var inndelt i fem faser – deployering, rekognosering og informasjonsinnhenting, gjennomføringsfase, stabiliseringsfase og redeployering. Enheter fra til sammen to brigader fra den afghanske hæren ble satt inn, og fra RC Nord ble de afghanske styrkene støttet av en task unit på ca 150 mann fra den norske reaksjonsstyrken i Mazar-e-Sharif.

 

Operasjonen ble fra RC Nords side ledet av sjefen, brigadér Dieter Warnecke, som etablerte et fremskutt hovedkvarter i Meymaneh, dit det også ble fremgruppert betydelige ressurser til støtte for offensiven. Bl a gjaldt dette sanitetsstøtte, helikoptre m m. Kamphandlingene ble fra norsk side innledet lørdag 3 november, da to patruljer fra Kystjegerkommandoen fikk stridskontakt i Gormach-distriktet. Mandag 5 november, mens den norske styrken støttet afghanske avdelinger under fremrykning i det samme distriktet, kom den i kontakt med anslagsvis 60-80 Taliban-krigere, og det utviklet seg til en ildstrid på til dels langt hold. Stridskontakten varte i ca 4 timer, og i løpet av denne tiden engasjerte styrken fienden med bombekastere, tårnbevæpningen på sine CV-90 stormpanservogner, skarpskyttergeværer og øvrige våpen med rekkevidde. Etter hvert ble også amerikanske fly kalt inn for å støtte i bekjempelsen. Trefningen resulterte i et antall falne på den andre siden, mens den norske styrken som kjent ikke led tap eller skader.

 

Før jeg går over til å drøfte erfaringene fra operasjonen, vil jeg imidlertid understreke at selv om vi skilte oss relativt bra fra oppgaven denne gangen, var heller ikke dette noe avgjørende militært nederlag for Taliban i denne delen av Afghanistan. Vi vet at nøkkelpersonene bak oppbyggingen i Qaysar – Gormach området holdt seg på god avstand fra kampene, og vi vet at de vil komme ned igjen i landsbyene og gjenoppta arbeidet med å danne nye grupper av krigere. Vi må derfor regne med som sannsynlig at de norske avdelingene i Faryab-provinsen vil komme i nye kamper i månedene fremover. Krigen i Afghanistan minner oss derfor om noe helt grunnleggende ved alle counter-insurgency kampanjer – nemlig at forventningen ikke er og ikke kan være å tilføye motstanderen et endelig nederlag i tradisjonell forstand. Taliban vil fortsatt være der den dagen NATO og vi forlater Afghanistan, men sikkerhets- og stabiliseringsoperasjonenes formål er å nedholde opprøret på et nivå som gjør at oppbyggingen av et fungerende afghansk samfunn ikke ødelegges før afghanerne selv kan ta hånd om sin egen sikkerhet. Det er jeg ikke i tvil om at Vesten og NATO kan greie hvis vi vil, men da må vi ta inn over oss at det vil koste – både menneskelig og ressursmessig – ikke minst i forhold til en sivil innsats som monner i de områdene hvor militær innsats skaper en forbedret sikkerhetssituasjon.

 

Hvilke viktige erfaringer kan vi så trekke av disse korte, men likevel intense og på mange måter unike trefningene – unike fordi det er første gang en ordinær norsk avdeling involvert i en internasjonal operasjon kommer i kamp som konsekvens av planlagte, offensive operasjoner mot en velorganisert motstander. Her i kveld skal jeg foruten å nevne noen helt konkrete forhold også prøve å peke på noen av de slutningene vi tror vi kan trekke på et overordnet nivå – altså hva erfaringene etter hvert forteller oss om viktige sider ved Forsvarets videre utvikling. Mye av det er ting vi allerede har erkjent og er i gang med.

 

Overlegent materiell og overlegen teknologi

La meg begynne med hvordan stridskontakten illustrerer verdien av overlegen utrustning hva angår så vel våpen som observasjonsutstyr og annen teknologi.

 

Den norske styrken kunne engasjere sine mål på helt andre avstander og med en helt annen presisjon enn det motstanderen var i stand til. På tross av at så vel Kalashnikov-geværer som RPG rakettkastere er effektive og farlige våpen når de kommer nær nok, ble altså Taliban-krigerne tatt under effektiv og virkningsfull ild på avstander hvor de selv ikke hadde noen mulighet for å besvare ilden presist. Den ilden våre styrker pådro seg var så lite effektiv at opplevelsen av å være beskutt ikke fikk noen umiddelbar nedholdende eller annen effekt.

 

På samme måte er betydningen av nattobservasjonsutstyr i form av briller og monokler helt avgjørende – vårt personell ser og kan avgi rettet ild i mørke, mens motstanderen ikke har annet å skyte etter enn observerte munningsflammer. Vi eier med andre ord natten, med alle de praktiske og ikke minst psykologiske fordeler dette gir.

 

Et tredje eksempel er den IR-kilden vårt personell går med, som avgir en infrarød lysstråle som umiddelbart vil være synlig i kameratenes siktemidler og identifisere vedkommende som venn. Dermed reduseres faren for tap fra egen ild i mørke.

 

Her må også nevnes den laserbelyseren som er integrert i våre våpens siktemidler, som reflekteres fra målet og forteller skytteren at han vil treffe. Imidlertid vil han da også se hvis det allerede er andre våpen som er rettet mot samme mål, og kan dermed skifte og engasjere et annet mål i stedet. Teknologien muliggjør med andre ord en langt bedre utnyttelse av egen ildkraft.

 

La meg til slutt i denne lille redegjørelsen om betydningen av utstyrsmessig overlegenhet vise forsamlingen hva som i dag er mulig når det gjelder taktisk samvirke mellom luft- og bakkestyrker på meget lavt nivå – mellom en spesialstyrkepatrulje og et enkelt kampfly. Patruljen skal pågripe eller nøytralisere en ettersøkt person – en såkalt high value target – som befinner seg på et nærmere identifisert sted. Patruljen luftlandsettes med helikopter, men operasjonen støttes også av et av våre kampfly oppgradert med det siste innenfor rekognoserings- og målfølgingsutstyr – en såkalt Pantera-pod. Flyet ligger ca 4 nautiske mil ut fra målet og i 15.000 fot med fullstendig oversikt over målområdet. Flygeren kan dermed lede patruljen inn og gi patruljeføreren kontinuerlig sanntids informasjon om situasjonen på målet, ned til hvor den enkelte fiendtlige vaktpost befinner seg. Flyet vil også kunne støtte løsrivelsen med egne våpen, når patruljen er tilbake i helikopteret og klar av målet etter utført oppdrag. Videoen er tatt opp under en realistisk øvelse i Norge, og viser ikke en reell operasjon.

 

Alt dette bekrefter egentlig den overproporsjonale effekt av å ha bedre utstyr enn motstanderen på kritiske områder. Selv et begrenset teknologisk forsprang slår ut i en ”vinneren tar alt”-effekt, fordi den overlegne vinner hvert engasjement. I en kamp mellom den enøyde og et antall blinde spiller det med andre ord ingen rolle hvor mange blinde det er – den ene seendes komparative fortrinn er så stort at andre faktorer, som f eks det tallmessige styrkeforhold, blir uten betydning. I tillegg til sine rene praktiske fortrinn må det også understrekes at bevisstheten om egen overlegenhet og dennes betydning for utfallet selvsagt har en betydelig psykologisk og moralsk effekt. Fra min side er dette et avgjørende argument i diskusjonen med dem som måtte mene at Forsvaret er for opptatt av å ha det nyeste og beste utstyret – det er nettopp dette som er den avgjørende faktor når det blir spørsmål om hvordan vi kan gi våre avdelinger best mulig beskyttelse, begrense egne tap og begrense utilsiktet skade. Forsvarets materiellstandard er derfor nøkternt vurdert ikke bedre enn den bør være.

 

Så hører det selvsagt med i denne sammenheng også å erkjenne at den teknologiske overlegenhets betydning i en asymmetrisk konflikt er avgrenset til det taktiske nivå – til de situasjoner hvor fienden tar sjansen på å gå til åpen kamp. I strategisk perspektiv – i den grad fienden velger helt andre virkemidler og nettopp unngår å utfordre en teknologisk overlegen motstander – vil teknologi i seg selv ikke være noen endelig løsning, som vi kommer til om et øyeblikk.

 

Styrkebeskyttelse

Beskyttelse av egne styrker har imidlertid også med andre forhold å gjøre, og i den forbindelse har det vært fokusert på bl a bruken av upansrede kjøretøyer under løsing av oppdrag i Afghanistan. Spesielt gjelder dette i PRT Meymaneh, der det i betydelig grad benyttes upansrede Toyota landcruisere og Mercedes feltvogner. Dette er imidlertid en utfordring på to måter, hhv tilgjengeligheten på egnede pansrede patruljekjøretøyer i markedet og slike kjøretøyers egnethet for oppdraget til spesielt PRTene. Når det gjelder tilgjengeligheten, iverksatte Forsvaret allerede i 2006 en forsert anskaffelse av det pansrede patruljekjøretøyet IVECO, som ved årsskiftet 2006-2007 kunne leveres i et begrenset antall til reaksjonsstyrken i Mazar-e-Sharif. Ytterligere 145 kjøretøyer er i bestilling, men det er flere enn Norge som i disse dager etterspør slikt utstyr, og leveringstiden er derfor lang. Vi studerer imidlertid nå en mulighet for at 35 kjøretøyer igjen kan leveres utenfor tur i første kvartal 2008, og noen av disse vil i så fall kunne fordeles også til PRT Meymaneh med tanke på bl a de såkalte Mobile Observation Teams, MOT, som er de mest utsatte for både veibomber og sammenstøt med opprørsstyrker. Så er det også et poeng å ta med at der kjøretøyer bare er sidepansret, reduserer det selvsagt sårbarheten for beskytning med håndvåpen – mens det tvert imot øker sårbarheten for miner og veibomber fordi det pansrede skroget skaper en fordemningseffekt inne i kjøretøyet.

 

Det andre spørsmålet er imidlertid om for utstrakt bruk av slike kjøretøyer bryter med hele PRT-konseptets idé og forutsetning, som er å opptre med en lavest mulig militær profil utad og i stedet vektlegge den best mulige kontakt med og åpenhet overfor sivilbefolkningen. Dette lar seg vanskelig oppfylle fra et pansret kjøretøy med en helt annen, mer lukket og avvisende signatur. Spørsmålet på sikt er derfor ikke hvor lang tid det vil gå før PRTene kun benytter pansrede kjøretøyer – det ville være helt kontraproduktivt. PRTet må imidlertid gis en mulighet for å velge den type kjøretøy til enhver tid som sikkerhetssituasjonen og oppdraget tilsier.

 

Et annet viktig styrkebeskyttelsestiltak er innføringen av såkalte IED-jammere – altså elektroniske jammere som hindrer avfyring av radiostyrte veibomber og andre improviserte sprengladninger – såkalte Improvised Explosive Devices, eller IEDs. I lys av at slike bomber stadig blir mer avansert, har dette vært et nødvendig og prioritert tiltak. Også etter denne type materiell er det imidlertid nå meget stor etterspørsel, i tillegg til at ikke alle typer jammere er like velegnet – f eks kan interferens med annen sambandsutrustning være et problem.

 

Her har Norge likevel fått god hjelp av våre allierte, og pr i dag har vi flere slike jamme-sett i bruk i Afghanistan, basert på utlån fra amerikanerne. Våre spesialstyrker fikk også dekket sitt behov for slikt utstyr ved utlån fra amerikanske styrker, da de deployerte til Kabul-regionen i mars i år. Vi er selvsagt takknemlige for den støtte vi her har fått fra det amerikanske forsvaret. I øyeblikket er imidlertid et større antall sett under levering, brorparten av disse blir montert i våre kjøretøyer i løpet av november og desember, mens de resterende blir fordelt til spesialstyrkene for deres neste oppdrag. Våren 2008 blir så ytterligere et større antall levert, og da regner vi med at vårt behov foreløpig er dekket – også med tanke på nødvendig taktikkutvikling og opplæring her hjemme.

 

For øvrig er det verd å merke seg at tiltak for å bekjempe IED-trusselen ikke kan ses på som en form for minerydding, slik dette prioriteres under mer tradisjonelle militære operasjoner. IEDer er – gitt motstanderens vektlegging av denne type stridsmiddel – å betrakte som hans strategiske hovedvåpen. Effektiv IED-bekjempelse krever derfor aktiv kamp mot hele ”verdikjeden”, fra innsmugling av sprengstoff og tennmekanismer via montering og klargjøring til utplassering og bruk. Det var bl a i etteretningsdrevne operasjoner av denne typen, rettet mot opprørernes forsøk på å gjennomføre bombeaksjoner i Kabul by våre spesialstyrker høstet stor anerkjennelse under sin siste operative periode i Afghanistan. Fra NATOs side er dette tatt meget alvorlig, og ”counter-IED” er nå blitt et eget, meget omfattende taktisk og teknisk kompetanseområde i alliansen.

 

Trening og utdannelse

På det personellmessige området er det først og fremst en erfaring at god og realistisk trening er avgjørende når en avdeling settes inn i kamp. Det kan neppe sies å være noen stor nyhet rent generelt, men poenget her er egentlig hva vi må legge vekt på i dagens situasjon for at vi skal kunne si at våre mannskaper og avdelinger er godt trent. La meg da understreke det helt selvfølgelige, som er ferdighet med eget personlig våpen – herunder utnyttelse av de observasjons- og siktemidler som følger våpenet. Et annet poeng er grundig utdannelse innenfor sanitetstjeneste og førstehjelp, der hver mann nå har minst både det utstyr og den kompetanse som bare dedikerte sanitetsmenn på lagsnivå hadde tidligere.

 

Men vel så viktig er de ferdighetene som er helt nye på lavt nivå – f eks evnen langt ned i organisasjonen til å lede avstandslevert ild, det være seg fra bakkebaserte plattformer som bombekastere og artilleri eller fra fly. Her ser dere en av våre multi-kjøretøyer i Afghanistan med den nødvendige utrustning for å kunne lede kampfly inn på målet. Dette var tidligere kompetanse og kapasitet forbeholdt bataljons- og brigadenivåene. Nå ser vi effekten av å kunne gjøre dette helt ned på tropps- eller patruljenivå, enten ved oppdragsbasert underleggelse av ildledere og andre spesialister eller ved at kompetanse og nødvendig utstyr faktisk inngår organisatorisk i avdelingen.

 

Dette er det skjermbildet som ildlederen på bakken og kampflypiloten ser samtidig og i sann tid. Bildet er tatt av en norsk spesialstyrkepatrulje i Afghanistan i år, i mørke og på 8 km avstand, og viser en Taliban-gruppe i bivuakk. Under ser vi kartet over samme område og til venstre ser vi meldingsformatet hvor operatøren skriver inn posisjon, høyde, ønsket våpentype og andre måldata til flyet, og overfører dette direkte til flygeren som leverer våpnet mot de samme koordinatene. Jeg gjør for ordens skyld oppmerksom på at dette bildet ikke resulterte i noe engasjement.

 

Personellmessige konsekvenser

Dette gir forhåpentligvis et inntrykk av de meget høye krav som nå stilles til hvor mye og hvor komplekst materiell den enkelte mann langt ned i organisasjonen skal kunne bruke og vedlikeholde. En menig soldat i infanteriet skal i dag beherske bruken av vesentlig mer og også mer komplisert utstyr enn det undertegnede behøvde som kompanisjef på 80-tallet. Av dette må vi imidlertid trekke noen konklusjoner av prinsipiell art når det gjelder hele vår personellstruktur på grunnplanet. Etter hvert som vi putter all denne kompetansen inn i våre mannskaper og avdelinger, og etter hvert som avdelingene også får kamperfaring, representerer den enkelte mann og enhet selvsagt både en betydelig større økonomisk investering enn før, og dessuten en svært verdifull kompetanse. Begge deler tilsier at vi i størst mulig grad nå må søke å rekruttere dette personellet – når de kommer tilbake etter en periode som korttidsvervet direkte fra førstegangstjeneste – til videre tjeneste i Forsvaret som vervet, avdelingsbefal eller yrkesbefal. Ikke minst er jeg opptatt av å bygge opp en stamme av erfarent avdelingsbefal – som vi nå ønsker å kalle spesialistbefal – som er nettopp den kategorien som skal være garantien for at erfaringer opparbeidet under trening og operasjoner på grunnplanet også kommer til nytte på grunnplanet – og ikke må erfares på nytt av stadig nye.

 

Veteranarbeid

Når operasjoner og krigshandlinger blir rutine minnes vi selvsagt om at Forsvaret ikke lenger er et utdanningsapparat i fred for et mobiliseringsforsvar i krig – det er et stående innsatsforsvar som også skal kunne deployeres utenlands. Dette har ikke bare konsekvenser for de helt åpenbare organisatoriske og rekrutteringsmessige forhold, det har også andre viktige implikasjoner. En slik implikasjon som jeg har vært opptatt av siden jeg tiltrådte som forsvarssjef er behovet for en annen og bedre ivaretagelse av våre veteraner.

 

La meg i den sammenheng begynne med å si at det å være veteran i militær betydning – altså det å ha tjenestegjort i Forsvaret under aktive operasjoner – i seg selv ikke er noen diagnose, eller noe vi ønsker å sykeliggjøre. Tvert imot er det et statistisk faktum at den overveldende majoritet ikke får noen negative langtidsvirkninger i form av posttraumatisk stressyndrom e l, og det er det for så vidt heller ingen grunn til at de skal få. På den annen side må vi erkjenne at det er like statistisk åpenbart at vi kommer til å få personell med slike reaksjoner, fordi våre avdelinger kommer ut i situasjoner som gjør at dette må forventes. Men da må det også etableres en egen oppfølgning av dette personellet, slik at vi ikke ved hjemkomst bare avleverer dem til det sivile helsevesen og lar dem kjempe sin egen kamp i konkurranse med hofteoperasjoner og grå stær. Da må vi også på dette området ta konsekvensen av at et stående innsatsforsvar er en grunnleggende annen slags militær organisasjon enn en den vi hadde, og instituere andre ordninger i arbeidet for å ivareta våre veteraner.

 

Dette var den direkte foranledning til at jeg i februar 2006 opprettet en Forsvarets veteranadministrasjon – VA – i Forsvarsstaben. VA skal være det overordnede kontaktpunkt i Forsvaret for alle veteraner og gi råd i saker veteranene selv tar opp av sosial, medisinsk eller økonomisk karakter, de er forsvarssjefens rådgivende organ i veteransaker og de skal samarbeide med de frivillige veteranorganisasjonene. VA har siden opprettelsen mottatt ca 3.500 henvendelser, som representerer 350 registrerte saker. Mange av disse er kompliserte og berører flere problemstillinger, og tar ofte også tid. Men styrken i ordningen er at veteranadministrasjonen kan spille på alle relevante deler av Forsvaret for å få sakene løst, i stedet for at den enkelte veteran skal bli sendt fra den ene institusjonen til den andre på egen hånd. Veteranadministrasjonen holder også kontakten med de frivillige veteranorganisasjonene utover landet, og bidrar økonomisk og på annen måte til det omfattende oppfølgnings- og kameratstøttearbeid som de driver lokalt. La meg i den forbindelse rette en takk nettopp til de frivillige veteranorganisasjonene og den innsats de yter for å skape og vedlikeholde samhold og kameratskap blant tidligere soldater. Det bidrar ikke bare til at mange har fått et miljø å vanke i der de føler seg hjemme, det sørger også for at problemer som kunne blitt vanskelige å håndtere alene for den enkelte kan kontrolleres og ikke utvikler seg til en mer alvorlig tilstand.

 

Jeg vil her også nevne Nasjonal Militærmedisinsk Poliklinikk, som ble etablert i februar 2005, og som har tatt unna en betydelig mengde akkumulerte saker fra til dels lang tid tilbake. Hensikten med NMP er å benytte det relativt lille norske fagmiljøet på denne type helseproblem mest mulig effektivt, delvis ved oppfølgning direkte av stadig tjenestegjørende personell og personell som står foran redeployering og dimisjon. Men NMP skal også fungere som kompetansesentrum og rådgivere for de leger og psykologer ute i primærhelsetjenesten som vil kunne møte problemet hos tidligere soldater, til dels mange år etter at vedkommende har forlatt Forsvaret.

 

Av de mange tiltak som for øvrig er iverksatt siste år vil jeg spesielt nevne etablering av en egen minnedag for Forsvarets falne, der vi også samler de pårørende av dem som i løpet av siste år har mistet en av sine i Forsvarets tjeneste – enten i operasjoner eller under trening og øvelser. Noen vil kanskje spørre om hvorfor det er nødvendig, vi har jo også tidligere funnet anledning til å minnes de som er falt. Da er det etter mitt skjønn et poeng at når vi tidligere har skullet minnes våre falne, har det skjedd på de store frihets- og frigjøringsdager – som 8.mai og 17.mai – de dagene da vi også markerte vår frihet og selvstendighet som nasjon. Minnedagen for de falne var også nasjonens merkedager, fordi liv eller død for soldaten og liv eller død for nasjonen var en og samme sak. Slik er det ikke lenger, og da er det kanskje på sin plass å etablere en dag som uavhengig av nasjonal feststemning minner oss om hva som i siste instans kan bli krevet av soldaten – også når livet går sin ubekymrede gang i resten av nasjonen.

 

Profesjonsidentitet og profesjonskultur, dekorasjonsregime

Et siste poeng når det gjelder de langsiktige konsekvenser av Forsvarets nye innretning er den endring utviklingen av et moderne forsvar også krever på området profesjonsidentitet og profesjonskultur. Det er på den måten stor forskjell på et typisk mobiliseringsbasert territorialforsvar og et stående innsatsforsvar. I det gamle mobiliseringsforsvaret var de yrkesmilitære bare en liten profesjonell kadre i et oppbud av ti- og hundretusenvis av borgersoldater. Denne organisasjonen var bare forutsatt å skulle tre i funksjon når landet ble angrepet utenfra og nasjonens skjebne lå i vektskålen. Kravet til den enkelte – yrkesmilitær eller mobiliseringssoldat – var derfor like selvsagt som det var kompromissløst – nemlig formaningens ord om at ”i farens stund skal han, om det kreves, villig ofre liv og blod for Konge og Fedreland”.

 

Dagens situasjon er grunnleggende annerledes, også på dette punkt. I dag må befal og vervede mannskaper være forberedt på å sette livet inn under helt andre himmelstrøk enn våre egne, og i situasjoner der vår eksistens som fri nasjon ikke er i umiddelbar og overhengende fare. Når det skjer, og liv i verste fall går tapt, skjer det med andre ord fordi lojaliteten til kameratene, avdelingen og oppdraget krever det – ikke fordi konsekvensen ellers kan bli tap av frihet og selvstendighet for oss alle sammen. Men da må vi også erkjenne at dette fordrer en annen profesjonsidentitet enn det gamle forsvaret gjorde. Vi må som militære erkjenne at velger man for kortere eller lengre tid å være soldat av profesjon, er man forpliktet overfor samfunnet på en annen og mer vidtrekkende måte enn før.

 

Til gjengjeld må samfunnet erkjenne at i denne type forsvar spiller de ytre og synlige tegn på anerkjennelse for innsatsen en helt annen rolle enn før. Der hvor soldater under disse nye betingelser utmerker seg i kamp utover pliktens krav, må det for eksempel være mulig å dekorere dem etter fortjeneste – i tråd med den praksis som er vanlig i alle land. Jeg understreker at gjenetableringen av et fungerende dekorasjonsregime ikke bare er begrunnet med ønsket om å påskjønne ekstraordinær innsats som fortjent. Jeg kan forsikre om at dette er noe våre soldater selv er meget opptatt av og gir eksplisitt uttrykk for, nettopp fordi det handler om å gi dem en forsikring om at det de gjør – ganske særlig når de er i kamp og tvinges til å ta liv – er legitimt og har samfunnets støtte. Også våre eksperter innenfor stressmestring og stridspsykiatri legger stor vekt på betydningen av denne form for anerkjennelse, og i det perspektiv er også dette en del av den forsterkede innsats for våre veteraner.

 

 

Avslutning

Deres Majestet, formann, mine damer og herrer,

Jeg har med dette foredraget forsøkt å gi noen vurderinger av de utfordringer Forsvaret står overfor både ute og hjemme, og hvilke konsekvenser disse vurderingene skal få når det gjelder utformingen av Forsvaret i årene fremover. Det er åpenbart umulig å drøfte disse utfordringene i deres fulle bredde innenfor rammen av et tre kvarters foredrag, og det er heller ikke mulig å yte all den tjeneste og det formidable arbeid som nedlegges av Forsvarets personell både ute og hjemme full rettferdighet. Jeg vil derfor avslutte der jeg begynte med å si at jeg nå har den aller beste forhåpning om at den modernisering og omstilling Forsvaret har vært igjennom – og som har vært meget krevende, ikke minst for personellet – ikke har vært forgjeves, men representerer begynnelsen på en ny utvikling. Vi har avviklet de siste rester av det gamle mobiliseringsforsvaret og skapt et forsvar som på en bedre måte er tilpasset vår tids utfordringer – og som nå kan utvikles videre dersom de økonomiske betingelser som det synes å være skapt bred politisk enighet om blir innfridd. En slik enighet om Forsvaret er først og fremst et resultat av den innsats som gjøres hver dag for ivareta Forsvarets oppgaver, og dermed synliggjør hva konsekvensene ville være av å miste det. Det er innsats Forsvarets kvinner og menn kan være stolte av.

 

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 13. november 2006

ved

General Sverre Diesen
Forsvarssjef

 

Foto: Stig Morten Karlsen Oslo Militære Samfund

 

FORSVARETS UTFORDRINGER

 

Innledning

Formann, mine damer og herrer,

General Sverre Diesen Forsvarssjef. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Det er vel en nokså årviss forventning til forsvarssjefens foredrag her i Oslo Militære Samfund at han skal bruke anledningen under et godt besøkt møte hvor også pressen er til stede til å beklage seg over alt som er galt – og kanskje først og fremst over budsjettet. Dette er likevel en forventning jeg kvier meg for å innfri, og det er flere årsaker til det:

  • for det første er det alt for mange ting ved dagens forsvar som er bra – faktisk vesentlig bedre enn det har vært på noe tidligere tidspunkt i nyere tid – og som derfor tilsier at man skal være tilbakeholden med for mange elendighetsbeskrivelser
  • for det annet er jeg sterkt i tvil om man ved stadig å beklage seg over budsjetter og andre rammevilkår egentlig blir lagt særlig merke til av andre enn pressgrupper og entusiaster i egen sektor. Kanskje er det snarere slik jeg har vært inne på før – og som jeg også i dag skal få komme tilbake til – at det blir lagt mer merke til hvis man beskriver konsekvensene av ulike politiske valg, men samtidig understreker at man ikke har tenkt å legge seg bort i den tverrprioriteringen som beviselig er det vi har politikere for.

Når det er sagt hører det likevel med til en realistisk beskrivelse av Forsvarets situasjon å peke på de utfordringer vi faktisk står overfor. Disse er imidlertid ikke ensidig av økonomisk art, men dreier seg kanskje like mye om at vi fortsatt holder fast ved en forsvarsmodell som i hovedsak er tilpasset Forsvarets gamle rolle som nasjonalt nødvergeinstrument i en eksistensiell krig på eget territorium. Spørsmålet er altså om tiden ikke nå er inne til å bygge Forsvaret opp fra grunnen av som det vi faktisk er i dag, nemlig et makt- og realpolitisk instrument for den norske stat i en verden der sikkerhetsutfordringene er globalisert.

 

Det betyr ikke at vi skal kvitte oss med alt som kjennetegnet det gamle forsvaret. Men det betyr at vi må være villige til å vurdere alle sider ved forsvarsmodellen kritisk i forhold til om de fortsatt bidrar effektivt til et moderne forsvar tilpasset vår tids politiske og operative krav – eller om de bare er institusjoner og ordninger vi viderefører uten å reflektere over deres fortsatte relevans. Det er dette så vel som de økonomiske utfordringene vi har en ambisjon om å svare på i Forsvarsstudie 07, og jeg vil derfor bruke første del av kveldens foredrag til å utdype disse problemene nærmere. I annen del vil jeg så komme inn på hvilke prinsipielle løsninger vi kommer til å fremme forslag om til politiske myndigheter, når forsvarsstudien legges frem om et snaut år.

 

Sentrale problemområder for Forsvaret – de tre ubalanser

 

Generelt

Nøkternt bedømt er det norske forsvaret i dag preget av manglende balanse på tre viktige områder. For det første er det som nevnt fortsatt dårlig samsvar mellom selve forsvarsmodellen og den type styrker som den sikkerhetspolitiske og strategiske situasjon skaper behov for. Denne inkonsistensen kan vi kalle den styrkemessige ubalanse. Dernest er det en markert ubalanse mellom operativ og ikke-operativ struktur – altså det forhold at basestruktur og støttefunksjoner er for omfattende i forhold til den kamporganisasjon som skal understøttes. Dette har jeg tidligere kalt den funksjonelle ubalanse. Den tredje og siste er den nærmest institusjonelle økonomiske ubalanse, dvs mangelen på langsiktig samsvar mellom politisk vedtatt forsvarsstruktur og politisk vedtatte budsjetter. Det er disse tre ubalanser som representerer Forsvarets førsteordens problemer – dvs de forhold som langt sterkere enn andre faktorer svekker vår evne til å generere relevant militær kampkraft, og som det derfor må tas tak i før det har noen særlig effekt å rette på andre og mindre svakheter.

 

Den styrkemessige ubalanse

For å begynne med den styrkemessige ubalanse, så er det fortsatt et gap mellom den type styrker vi hovedsakelig produserer med vår norske forsvarsmodell, og den type styrker vi faktisk har behov for – både nasjonalt og i NATO-sammenheng. I klartekst betyr det at vi fortsatt bruker for store ressurser på å utruste og utdanne de rene vernepliktsenhetene som selv etter fullført oppøving ikke er tilgjengelige for operativ innsats der det er bruk for dem – i første rekke i de internasjonale operasjoner Norge deltar i. Det fremstår selvsagt som ubegripelig for både våre egne politiske myndigheter og NATO at vi med en styrke på totalt 20.000 befal og mannskaper knapt greier å holde ett tusen av disse ute i operasjoner eller disponible for NATO Response Force til enhver tid. Dette er imidlertid ikke annet enn en naturlig konsekvens av de innebygde begrensninger som ligger i selve forsvarsmodellen og måten vi praktiserer den på.

 

Men dertil kommer jo at mange av de samme enhetene heller ikke er anvendelige nasjonalt mer enn en meget begrenset del av tjenestetiden. Dette fordi oppøvingstiden før de fullt ut mestrer moderne materiell og operative prosedyrer nå er meget lang, og stadig øker i takt med mer komplisert teknologi og nye operasjonsmønstre og -typer.

Forholdet mellom oppøvingstid og operativ nytteperiode er dermed i ferd med å bli snudd helt på hodet for de enhetene som i løpet av en kortvarig militærtjeneste skal lære å beherske hele spekteret av operasjoner og stridsformer.

 

Forutsetter vi at den perioden der mange enheter kan sies å være fullt ut operative ikke er lenger enn tre av førstegangstjenestens i alt tolv måneder, innebærer det med andre ord en utnyttelsesgrad på 25 % – dvs for å kunne ha en enhet ferdig utdannet og operativ til enhver tid må vi ha ytterligere tre enheter under oppøving, slik figuren viser.

 

Dersom hensikten fortsatt hadde vært å produsere et stort mobiliseringsforsvar for lager, hadde et slikt system selvsagt vært rasjonelt – en avdeling utdannet gir en avdeling mer på lager. Men når mobiliseringsforsvaret er borte, og vi i stedet skal hente en stående kapasitet ut av det gamle utdanningsapparatet, er dette åpenbart svært ineffektivt både økonomisk og beredskapsmessig. Våre egne ekspertmiljøers vurdering av den konvensjonelle resttrussel i norske nærområder peker entydig i retning av scenarier karakterisert ved høy lokal intensitet, men begrenset styrkeinnsats og meget kort strategisk varsel. Dette tilsier at det er stående styrker med høy reaksjonsevne, treningsstandard og dermed beredskap til enhver tid som utgjør en relevant kapasitet mot de gjenværende militære utfordringer, også nasjonalt.

 

Vi ser altså at vi på tross av alt som er skjedd på det sikkerhetspolitiske området etter Murens fall og Sovjetunionens oppløsning fortsatt i hovedsak baserer oss på en forsvarsmodell og en måte å generere styrker på som egentlig er laget for et annet formål. Det er denne ubalansen mellom styrkeproduksjonsmodell og styrkebehov som fører til at vi har meget lav operativ tilgjengelighet i forhold til det totale antall styrker som til enhver tid er inne til tjeneste. Når det er sagt, vil jeg likevel understreke at vi fortsatt ser en behovstilpasset verneplikt som en viktig forutsetning for rekruttering til og bemanning av Forsvaret, slik jeg skal få komme tilbake til.

 

Den funksjonelle ubalanse

Som jeg også påpekte i fjorårets OMS-foredrag har det over tid oppstått en betydelig funksjonell ubalanse mellom størrelsen på basestrukturen, logistikkapparatet og støttefunksjonene i Forsvaret på den ene side og den operative struktur de skal understøtte på den andre. Først og fremst skyldes dette at vi i dag er lokalisert på alt for mange steder med vår virksomhet. Men delvis er det også en direkte konsekvens av den økonomiske ubalansen, som fører til et årlig behov for å tilpasse struktur og virksomhet til trangere økonomiske rammer enn forutsatt.

 

Etter som den kortsiktige økonomiske handlefriheten alltid befinner seg på områder som ensidig påvirker den operative strukturen – som skyving på materiellinvesteringer, sløyfing av øvelser, tæring på lagre og utsettelse av vedlikehold – vil med andre ord økonomisk ubalanse og den årlige likviditetsstyring dette fører til innebære at den operative strukturen forvitrer langt raskere enn støttefunksjonene. Når en slik utvikling får pågå over år, blir med andre ord resultatet en usymmetrisk nedskalering av operativ struktur ift bl a basestrukturen.

 

Imidlertid er den overdimensjonerte støttestrukturen også en konsekvens av at Forsvaret nå er så lite at logistikkfunksjonene ikke lenger er skalerbare i enhver henseende – dvs det er ikke uten videre mulig å redusere logistikk og støttefunksjoner i samme forhold som vi har redusert antall operative plattformer og avdelinger. Det er med andre ord kapasitetsbredden – antall ulike typer våpensystemer og hovedmateriell vi har i strukturen – mer enn antall enheter av hver type som avgjør kompetansebehovet og dermed størrelsen på FLO. Dette er et klassisk problem for ethvert forsvar som sliter med kritisk masse-problematikk. Men det har som konsekvens at ytterligere forventninger til rasjonalisering av FLO og reduksjon av antall årsverk i organisasjonen er urealistiske, så lenge vi ikke kan konsentrere virksomheten på færre steder eller ta ut hele kapasiteter av strukturen og på den måten redusere oppgaver og kompetansebehov.

 

Dertil kommer at vi nå har et betydelig problem ved at de medarbeiderne som faktisk forlater FLO heller ikke er de som det tross alt er enklest å erstatte eller unnvære – men tvert imot de som innehar en helt kritisk kompetanse. Dette gjelder bl a mange av dem som står for så vel teknisk spesifisering som merkantil gjennomføring av våre materiellinvesteringer. Årsaken til det er den høykonjunkturen vi nå har i næringslivet, som presser lønningene i været og gjør at vi i øyeblikket ikke kan konkurrere om denne type høyt kvalifisert arbeidskraft. Helt konkret har FLO i øyeblikket ikke mindre enn 150 vakanser på dette området, som vi ikke kan dekke opp med personell fra andre divisjoner uten at det får tilsvarende konsekvenser for den daglige driften. Vi ser derfor nå at problemer med å beholde den nødvendige kompetanse til å gjennomføre en rekke materiellprosjekter er en av flere årsaker til et mulig underforbruk på investeringskapitlet, samtidig som vi hevder at vi egentlig har for lite investeringsmidler til å realisere den vedtatte strukturen.

 

Dette er selvfølgelig en pedagogisk og politisk håpløs situasjon å skulle forklare, og vi må derfor finne mer langsiktige måter å dekke vårt kompetansebehov på innenfor investeringsområdet, som gjør at vi ikke er utlevert på nåde og unåde til konjunkturene, slik situasjonen er i dag. I tillegg vil vi i nær fremtid foreslå et mer fleksibelt regelverk knyttet til gjennomføring av materiellanskaffelser enn det relativt stivbente regime vi i dag arbeider under. Det må i den forbindelse bli enklere å gjennomføre hurtiganskaffelser av prioritert materiell ved behov, f eks når midler på årets budsjett frigjøres som følge av forsinkede leveranser.

 

Den økonomiske ubalanse

Den betydeligste ubalansen, og dermed Forsvarets største utfordring i tiden fremover, er likevel den vedvarende økonomiske ubalansen – dvs det manglende langsiktige samsvar mellom politisk vedtatt forsvarsstruktur og politisk vedtatte budsjetter.

 

La meg i den forbindelse understreke at det aldri er slik at vi på bakgrunn av et enkelt års budsjett som avviker fra langtidsplanen med noen hundre millioner kroner kan si nøyaktig hvilke konsekvenser dette vil ha for selve strukturen – utover at det som sagt vil ramme den spisse enden i form av kutt på aktivitet og øvelser. Strukturmessig sett kommer man seg alltid gjennom både neste år og året etter i og for seg, selv om budsjettet blir stramt. Det er derimot den akkumulerte effekten av en begrenset men kontinuerlig underdekning over tid som får konsekvenser for strukturen. Jeg minner om at en underdekning på 3-4 mrd kroner over en planperiode på 4 år – som er det vi har levd med de siste planperiodene – representerer 15-20 mrd i et 20-års perspektiv, som selvfølgelig er det perspektiv vi må se våre store materiellinvesteringer og dermed strukturutviklingen i. Og da dreier dette seg plutselig om et være eller ikke være for store strukturelementer, som hele fregattvåpenet, 1-2 hærbrigader eller et halvt kampflyvåpen – dvs om hvorvidt et helt sentralt strukturelement vil bli en gigantisk feilinvestering eller ei.

 

Jeg vil likevel understreke at økonomisk balanse ikke bare er et spørsmål om budsjettets størrelse absolutt sett. Det dreier seg i minst like stor grad om troen på at det er mulig å vedlikeholde en konstant struktur eller forsvarsevne ved hjelp av et såkalt flatt inflasjonsjustert budsjett – dvs en budsjettutvikling som kun tilsvarer justering i forhold til konsumprisindeksen. Gitt at forsvarssektoren har og fortsatt vil ha en realvekst i sine kostnader på rundt 2 % som vi ikke selv kan påvirke, er dette dessverre en illusjon.

 

Et forsvarsbudsjett på 30 mrd er i beste fall en meningsfylt størrelse brukt som gjennomsnittsverdi i faste kroner over en periode som i hvert fall bør tilsvare levetiden for Forsvarets hovedmateriell i grovt. Anslås denne meget forsiktig til 15 år, vil det i realiteten si et budsjett på ca 26 mrd kr ved periodens start, som så gis en realvekst som svarer til realkostnadsveksten i forsvarssektoren. Settes denne til 2 % pr år, som for øvrig også er forsiktig anslått, vil budsjettet etter 15 år være 35,1 mrd, og gjennomsnittet altså ca 30 mrd – alt i begynnelsesårets kroneverdi. Men det betyr at utgangspunktet for en forsvarsstruktur som skal kunne holdes stabil over en periode på 15 år med dagens budsjettnivå som gjennomsnitt for perioden, altså vil måtte tilpasses det som kan driftes og videreføres materiellmessig for ca 26 mrd kr med dagens kostnader. Det er åpenbart en vesentlig mindre struktur enn den vi faktisk har, og jeg kommer tilbake til hvilke konsekvenser det får, dersom dette skal være utgangspunktet for neste langtidsplan for Forsvaret.

La meg likevel først få minne om hva konsekvensene er av ikke å innrette seg rasjonelt på dette området, men i stedet fortsette og vedta en forsvarsstruktur som er for stor i forhold til det som kan opprettholdes for et gitt budsjettnivå. Den direkte følge av en slik praksis er at vi stadig vekk begynner å kjøpe materiell og bygge opp kapasiteter som det så viser seg at vi likevel ikke er i stand til enten å fullføre eller å drifte mer enn en brøkdel av materiellets tekniske og operative levetid – eller som vi i verste fall ikke har råd til å ta i bruk i det hele tatt etter at de er anskaffet.

 

Her vil muligens noen av skeptikerne til hele forsvarsmoderniseringen innvende at dersom dette er riktig og denne utviklingen har pågått i flere år – hvordan kan det da ha seg at vi likevel hevder at Forsvaret er bedre i dag enn for ti år siden? Svaret på det er ganske enkelt at vi etter at moderniseringen ble innledet for alvor med St prp nr 45 (2000-2001) for 6 år siden, har tilpasset oss kostnadsveksten ved å kvitte oss med hele resten av det gamle invasjonsforsvaret, som var blitt like lite sikkerhetspolitisk relevant som det var økonomisk bærekraftig. Vi har med andre ord kunnet påbegynne en modernisering som har tatt oss i riktig retning og gitt oss et bedre og mer relevant forsvar, fordi kostnadsveksten i hovedsak har fått eliminere operative strukturelementer som det ikke har hatt noen negativ konsekvens å kvitte seg med – tvert imot.

 

Men da er det samtidig helt avgjørende å erkjenne at dette var en engangsgevinst som vi nå har tatt ut – i fremtiden vil det ikke finnes skjulte reserver av denne størrelse å tære på. Dersom vi heretter ikke innretter oss mer rasjonelt på det økonomiske området, vil kostnadsveksten begynne å undergrave det nye forsvaret like effektivt som den til nå har tæret bort det gamle.

 

Dette er for øvrig også en realitet som er erkjent av Stortinget ifm behandlingen av St prp nr 45 i 2001, slik det fremgår av denne plansjen.

 

Fortsatt økonomisk ubalanse vil med andre ord føre til en fortløpende forvitring av forsvarsevnen som utad vil arte seg som den ene økonomiske skandalen etter den andre – enten som bortkastede milliardinvesteringer eller som påtvunget stans eller reduksjoner i den operative virksomheten som faktisk er det vi er til for. Uansett hva man måtte mene om forsvar og forsvarsøkonomi, må dette være en samfunnsøkonomisk meget lite rasjonell måte å forvalte ressursene på.

 

La meg her benytte et eksempel som illustrerer dette poenget. I 1993 vedtok Stortinget på basis av Forsvarskommisjonens anbefalinger en hærstruktur på 6 brigader, og i de påfølgende år ble nytt materiell til Hæren dermed anskaffet i et antall som svarte til det behovet 6 brigader representerte. I dag, 15 år senere, består Hæren av en brigade. Men 15 år er altså ikke stort mer enn halvparten av levetiden for mesteparten av det materiellet som ble anskaffet utover i 90-årene. Hva disse anskaffelsene derfor utgjør i form av bortkastede investeringer i våpen, kjøretøyer, sambandsmateriell, intendantureffekter og andre ting har jeg ingen formening om, men det dreier seg åpenbart om milliardbeløp. Det er denne type forvaltning av samfunnsressursene våre politikere systematisk legger opp til hvis de fortsetter å vedta et annet forsvar enn det de finansierer.

 

Det er altså slik at opprettholdelse av en konstant forsvarsevne pga realkostnadsveksten krever et stigende budsjett, mens et konstant budsjett innebærer en kontinuerlig omstilling av Forsvaret mot en lavere ambisjon. Et såkalt flatt inflasjonsjustert budsjett er med andre ord ensbetydende med en de facto politisk beslutning om en styrt avvikling av Forsvaret på sikt. Dette må ses i sammenheng med at forsvarsstrukturen nå er så liten at mellom 1/3 og 1/4 av de ca 30 ulike hovedkapasiteter og våpensystemer Forsvaret består av er på et kritisk minimum mht antall enheter. I praksis betyr dette at fortsatt nedbygging ikke vil arte seg som en fortsatt gradvis reduksjon av antall enheter innenfor hele spekteret av kapasiteter, som hittil. I stedet vil hele kapasiteter eller sektorer forsvinne samlet. Dette er årsaken til at vi nå kan si med stor sikkerhet at en videreføring av den budsjettlinjen skiftende regjeringer har ført de siste 10-15 år vil innebære at Forsvaret om 25-30 år for alle praktiske formål vil være avviklet.

 

La meg presisere at dette i så fall selvsagt er et helt legitimt politisk valg, dersom det skjer bevisst og med overlegg. Men mitt poeng i den forbindelse er altså at våre politiske myndigheter bør ta konsekvensen av det som er deres faktiske og reelle ambisjonsnivå når det gjelder forsvar og forsvarsbevilgninger – ellers kaster de samfunnets og skattebetalernes midler ut av vinduet. Dette registrerer jeg at det er en voksende og meget positiv erkjennelse av i det forsvarspolitiske miljø, som egentlig lover godt for fortsettelsen.

 

Samtidig påhviler det også Forsvaret selv et ansvar for å være nøkterne mht hva vi tror det er mulig å få til innenfor gitte rammer, hver gang vi fremmer nye strukturforslag i form av en ny forsvarsstudie. Dersom vi i slike sammenhenger prøver å få til mer enn vi strengt tatt vet er realistisk, lager vi bare ris til egen bak – og det har vi ikke alltid vært oss like bevisst historisk. Når vi i dag ikke greier å realisere den strukturen Stortinget har vedtatt, skyldes det med andre ord ikke bare sviktende bevilgninger, men også at våre egne anbefalinger har vært for ambisiøse allerede i utgangspunktet. Den feilen har vi ikke tenkt å gjøre en gang til.

 

Videre utvikling av Forsvaret – hovedlinjer i FS-07

 

Generelt

I denne andre delen av foredraget vil jeg så ta for meg hvilke tiltak jeg i prinsippet vil foreslå i Forsvarsstudie 07, med sikte på å rette opp de ubalanser jeg nå har redegjort for. Jeg begynner med de viktigste konkrete strukturmessige tiltakene, og avslutter så med de nødvendige politiske og økonomiske forutsetninger for de samme endringene.

 

Operativ struktur

I løpet av de siste 1-2 generasjoner har den politiske og økonomiske integrasjon i Europa kombinert med Sovjet-Unionens fall gjort trusselen om en ny total krig innad mellom europeiske nasjonalstater irrelevant for planleggingsformål. Parallelt med dette har en teknologidrevet kostnadsvekst umuliggjort forestillingen om folkeforsvaret og ”nasjonen i våpen”, mens velstandsutvikling og postmodernisme har undergravet så vel evnen som viljen hos store befolkningsgrupper til å la sine liv konfiskere av staten for militære formål. Det er altså nærliggende å si med en spissformulering at den forsvarsmodell vi i det vesentlige fortsatt bygger på er laget for en type krig vi ikke lenger tror på, den er tilpasset produksjon av en type forsvar som ikke lenger er økonomisk mulig og den er utgått fra en type samfunn som på mange måter ikke lenger finnes. I sum har dette banet veien for endringer i alle de vestlige samfunns militære strukturer som ikke er mindre enn de endringer som i sin tid ble utløst av andre tilsvarende omveltninger – hva enten de var sosiale og politiske, som f eks den franske revolusjon eller teknologiske, som f eks oppfinnelsen av bensinmotoren. Vi har altså å gjøre med en genuin ”revolution in strategic affairs” i vår tid, som vi til nå bare delvis har tatt inn over oss i Norge.

 

Dette tatt i betraktning er det derfor på høy tid at vi nå tar det endelige skritt over i en forsvarsmodell som i utgangspunktet er laget for de oppgaver Forsvaret faktisk har, og ikke fortsetter å tillempe et system som opprinnelig ble laget for noe annet. Dette er i realiteten forutsetningen for at vi bedre skal kunne innfri de forventninger som så vel nasjonale politiske myndigheter som våre allierte nå har til oss. I praksis vil det si et forsvar der hovedregelen er at enhver avdeling eller enhet i utgangspunktet skal være stående, profesjonell og derfor klar for innsats hvor som helst, hjemme eller ute, på meget kort varsel.

 

Kun unntaksvis bør det være aktuelt å beholde avdelinger utelukkende for nasjonale oppgaver. De strukturelementer dette i første rekke dreier seg om er Kystvakten med sine oppgaver innen ressursjurisdiksjon og myndighetsutøvelse, H M Kongens Garde som vakt- og eskorteavdeling for hele statsledelsen, Grensevakten og ikke minst Heimevernet, som vil gi samfunnet en evne til å beskytte seg mot en omfattende asymmetrisk trussel over tid.

 

Dette vil først og fremst ha konsekvenser for hvordan vi praktiserer verneplikten – som jeg likevel meget sterkt vil understreke at vi ønsker å beholde som den viktigste innfallsporten til Forsvaret. Imidlertid vil det da ikke være hensiktsmessig å investere i mer enn en grunnleggende opplæring av begrenset varighet, før vi gir rekruttene valget mellom prinsipielt fire alternativer – befalsutdannelse, verving med videre opplæring og påfølgende deltagelse i internasjonale operasjoner, fordeling til 12 måneders tjeneste ved en av de nevnte vernepliktsbaserte, fredsoperative avdelingene eller fordeling til HV med ytterligere spesialutdannelse før overføring til eget HV-distrikt. Dette er en type løsning på vernepliktsspørsmålet som også andre land med lang tradisjon for verneplikt har valgt – bl a Danmark.

 

Verneplikten vil i et slikt system fungere primært som rekrutteringsmekanisme til verving eller befalsutdannelse, mens det overskuddet av innkalte som ikke er interessert i dette vil bli kanalisert inn i de delene av Forsvaret som fungerer godt på vernepliktsbasis, og hvor det ikke vil være verken mulig eller ønskelig å innføre verving. Med den politiske understrekning av at verneplikten skal tilpasses Forsvarets behov som er gjentatt av Stortinget i flere omganger, mener vi at dette bør være akseptabelt.

 

Parallelt med en ytterligere tilpasning av verneplikten til Forsvarets behov og et økende innslag av vervede, vil vi fortsette den materiellmessige og organisatoriske fornyelse av strukturen. Dette innebærer at den dimensjonerende operative utfordring for enhetene fortsatt vil være høyintensitets konflikt i en koalisjons- eller allianseramme – dvs de må kunne inngå i et moderne nettverksorganisert system av systemer. Dette kvalitative ambisjonsnivået er helt avgjørende for å sikre interoperabilitet med våre allierte, og dermed operativ relevans i enhver sammenheng – både hjemme og ute.

 

Jeg vil også understreke betydningen av at høyintensitets krigsoperasjoner fortsatt må være dimensjonerende for hva våre enheter skal utrustes og trenes for, i tillegg til de mer spesifikke counter-insurgency og peace support operasjoner som vi i dag er involvert i internasjonalt. Årsaken til det er flere. For det første vil selv begrensede konflikter kunne bli meget intense på lokalt, taktisk nivå slik vi så i Meymaneh i februar, og dermed blir dette utdanningsnivået avgjørende for den enkeltes og avdelingens mulighet for å overleve og løse oppdraget. For det andre ville noe annet og mindre i realiteten være uforenelig med medlemskap i en allianse bygget på forpliktelsen om kollektivt forsvar og for det tredje vil mestring av dette ambisjonsnivået også være det som gir et kompetansemessig og psykologisk overskudd i forhold til å beherske mindre alvorlige og komplekse situasjoner.

 

Vi må imidlertid erkjenne at kostnadene ved fortsatt materiellmessig modernisering så vel som behovet for å redusere antall hovedsystemer med tanke på nødvendige innsparinger i FLO tilsier at enkelte av dagens kapasiteter vil måtte vurderes med sikte på utfasing av strukturen. Jeg vil da anbefale at vi gir prioritet til å videreføre de strukturelementene som har høyest militær-politisk og strategisk verdi – dvs våpensystemer som enten representerer en selvstendig strategisk kapasitet, som f eks ubåtvåpenet og jagerflyvåpenet, eller enheter som kvalitativt kan hevde seg helt i toppen i alliansesammenheng, f eks spesialstyrkene.

 

Denne prioriteringen følger av at vi, utover å håndtere kriser og episoder med egne styrker, ikke kan ha en ambisjon om at våre styrkebidrag skal kunne bidra avgjørende til utfallet av en operasjon eller kampanje i kraft av sitt volum – heller ikke her hjemme. Gitt at vi – i likhet med alle andre småstater – uansett ikke vil kunne ta sikte på å utkjempe en krig annet enn som en del av en større alliert styrke, vil norsk politisk og militær innflytelse på en operasjon bare kunne sikres ved å stille styrkebidrag som i kraft av høy kvalitet og/eller unik kapasitet gir dem strategisk oppmerksomhet og betydning – og ikke nødvendigvis de bidragene som teller flest hoder eller utgjør den største konvensjonelle slagkraften.

 

La meg også benytte dette punktet i foredraget til å komme litt inn på utviklingen i NATO og NATOs operasjoner, og betydningen av at vi på norsk side utvikler et forsvar som i størst mulig grad setter oss i stand til å støtte opp under disse operasjonene. Jeg understreker at jeg i den forbindelse sikter til betydningen av at vi har en styrkestruktur som i størst mulig grad er tilpasset alliansens behov, og således ikke kommenterer spørsmålet om hvorvidt vi i dagens situasjon bør bidra med større styrker i noen enkelt operasjon. For det første må det være klart at norsk avhengighet av en troverdig militær allianse for å ivareta våre sikkerhetsinteresser er geostrategisk betinget og derfor i prinsipp uforandret etter den kalde krigen. De politiske motiver som i dag kan utløse en konflikt i våre egne nærområder – og dermed også den type konflikt man i så fall må se for seg – er riktignok vesensforskjellige fra den kalde krigens, men den grunnleggende allianseavhengighet består. For mange andre av NATOs medlemsland er imidlertid denne avhengigheten redusert radikalt, samtidig som alliansen har tatt på seg oppgaver som ikke fremstår som like uløselig knyttet til de enkelte medlemslands helt vitale interesser.

 

En praktisk konsekvens av dette er at NATO i dag sliter i alle sine operasjoner med å få medlemslandene til å stille de styrker som man politisk er blitt enige om i den såkalte combined joint status of requirement, eller CJSOR. Dette er på mange måter en vel så bekymringsfull trend for norsk sikkerhet som eventuelle svakheter i vårt eget forsvar. Som kjent er intet farligere for en allianses prestisje og levedyktighet enn at den ikke greier å løse de oppgaver den selv har tatt på seg. Da er det selvsagt bedre å ikke prøve i utgangspunktet. Og når den erkjennelsen siver inn, er veien blitt vesentlig kortere til det punkt hvor alliansens troverdighet – og dermed dens verdi som garantist – er svekket. Snaut nok noen av dagens medlemsland ville ha mer å tape på det enn Norge.

 

Dermed bør det også være vår viktigste prioritet å gi et så stort bidrag som mulig til at alliansen skal lykkes strategisk, ved å gi et så effektivt bidrag som mulig til alliansens operasjoner. Den viktigste konsekvens av dette er at en så stor del av strukturen som mulig må være både kapabel og tilgjengelig. Da kan vi ikke dyrke forestillingen om at vårt beste bidrag til både alliansen og egen sikkerhet er såkalt ”å passe på her hjemme” ved å beholde mest mulig av den gamle forsvarsmodellen basert på tradisjonelle mobiliseringsstyrker.

 

Ikke-operativ struktur

Når det gjelder den ikke-operative struktur, vil det i første rekke være to virkemidler som må tas i bruk.

Det første er slik jeg nevnte allerede i fjorårets foredrag en sterk konsentrasjon av Forsvarets virksomhet til vesentlig færre steder enn i dag – dog med den reservasjon at vi skal være permanent til stede i begge landsdeler med enheter av alle forsvarsgrener. I praksis vil det så langt vi har oversikt i dag si nedleggelse av mellom 10 og 15 leire eller stasjoner hvor vi i dag driver styrkeproduksjon eller operativ virksomhet.

 

La meg her også understreke at det selvsagt bare gjør galt verre å skulle opprettholde stasjoner og garnisoner vi ikke trenger av distriktspolitiske grunner. Dette vil ut fra de økonomiske mekanismer jeg har beskrevet bare føre til en desto raskere forvitring av de operative enheter og kapasiteter som til syvende og sist er forutsetningen for at de samme leirene skal ha noen virksomhet og dermed noen berettigelse i det hele tatt. Jo flere ganger vi fristes til denne type adferd, jo flere slike baser vil vi dermed helt matematisk bidra til å gjøre overflødige i neste omgang ved at de ender opp som tomme minnesmerker over tapte militære kapasiteter.

 

Det andre virkemidlet er som også tidligere annonsert en sterk satsing på flernasjonalt samarbeid innenfor spesielt en rekke logistikk- og støttefunksjoner. Her er det i løpet av året arbeidet med en rekke alternativer, og dette arbeidet utvikles nå videre mot et begrenset antall land og samarbeidspartnere. Det vil her bli foreslått en rekke konkrete og til dels meget radikale tiltak som det imidlertid er for tidlig å komme nærmere inn på ved denne anledning.

 

Økonomiske forutsetninger

Hva så med den nødvendige finansiering av en fremtidig forsvarsstruktur som ikke bare skal være styrkemessig relevant og i funksjonell balanse – den må også være stabil, i betydningen ikke kontinuerlig måtte reorganiseres fordi kostnadsutviklingen stadig undergraver den. Som allerede nevnt er første betingelse for å få dette til at det man anser som et tilstrekkelig nivå på forsvarsutgiftene ikke tildeles som et konstant årlig budsjett over en lengre periode. Dette utgiftsnivået vil i stedet måtte tilsvare gjennomsnittsnivået for et budsjett med realvekst over en periode på 15-20 år, som i grovt svarer til midlere levetid for mye av Forsvarets hovedmateriell før det enten må gjenanskaffes eller moderniseres.

 

Hva slags forsvar dette er og hvilken forsvarsevne det representerer vil dermed være bestemt av kjøpekraften i det budsjett som danner utgangspunkt for beregningen – altså budsjettet ved periodens begynnelse. Som nevnt vil et gjennomsnittlig budsjettnivå på 30 mrd 2006-kroner over en planperiode på 15 år og en realvekst i Forsvarets kostnader på 2 % pr år innebære at vi måtte justere ned dagens forsvarsstruktur til et kostnadsnivå på ca 26 mrd, og så vedlikeholde den.

 

Skulle derimot utgangspunktet være et budsjett på dagens nivå, ville budsjettet det siste året av perioden måtte være vel 40 mrd kr i startårets kroneverdi, og gjennomsnittsnivået over 15-årsperioden bli 35 mrd. Betydningen av hva man her velger som utgangspunkt følger umiddelbart av den gjennomsnittlige forskjell pr år mellom de to alternativene – altså forskjellen på 35 mrd og 30 mrd kr – som åpenbart er to svært forskjellige ambisjonsnivåer og strukturer.

 

Forsvarstudiens tilnærmelse til utfordringene vil derfor være at vi snarest bør iverksette de tiltakene vi uansett tror blir helt nødvendige på kort sikt – hhv konsentrasjon av virksomheten på vesentlig færre steder, sterk satsing på flernasjonale løsninger på en rekke områder og rask avvikling av de operative strukturelementer som uansett ikke vil la seg videreføre.

Hensikten med dette vil være å hente inn det allerede eksisterende etterslep og etablere en struktur som er en stabil avfarende plass i fortsettelsen. Så snart dette er gjort vil imidlertid våre politikere stå overfor et valg mellom prinsipielt to muligheter:

 

  • enten å opprettholde og videreføre den struktur eller forsvarsevne som da ligger der, noe som i så fall innebærer å la budsjettene vokse i takt med realveksten i kostnadene
  • alternativt å videreføre den historiske utvikling, dvs opprettholde et flatt inflasjonsjustert budsjett og dermed måtte akseptere en kontinuerlig forvitring av forsvarsstrukturen og forsvarsevnen.

 

Som allerede nevnt er det siste alternativet ensbetydende med en politisk beslutning om å avvikle Forsvaret over en periode på 25-30 år.

 

Dette er som jeg har understreket i så fall en helt legitim politisk beslutning, og forsvarsstudien vil selvfølgelig kunne utarbeide en systematisk nedbyggingsplan for et slikt alternativ. Men det forutsetter jo samtidig at de politiske myndigheter, hvis de ønsker å kunne si at de handler ansvarlig, må sannsynliggjøre at verden beveger seg i en retning som gjør at dette er sikkerhetspolitisk rasjonelt – dvs at behovet for militære maktmidler vil avta i noenlunde samme takt som Forsvaret krymper, dit hen at vi om 25-30 år kan konstatere at militærmakt ikke lenger er noe Norge har bruk for. Det kan åpenbart vise seg å bli en meget krevende øvelse.

 

Det helt sentrale poeng i denne forbindelse er imidlertid at den politisk bekvemme tredje vei – å holde budsjettet konstant, men samtidig vedta en ambisiøs struktur – ikke lenger er noen opsjon. Realkostnadsveksten i forsvarssektoren har dessverre ingen respekt for norske stortingsvedtak, og en slik tilnærmelse kommer ikke til å være mer realistisk og vellykket i fremtiden enn den har vært historisk.

 

Hvilket av disse to alternativer vil så forsvarssjefen anbefale? Tatt i betraktning at de er så forskjellige at vi i prinsippet snakker om et ja eller et nei til et militært forsvar overhodet, er dette åpenbart et overflødig spørsmål. Dersom myndighetene fortsatt vil etterspørre militære styrker for så vel nasjonale oppgaver som utenlandsoperasjoner i samme omfang som i dag, vil det åpenbart være nødvendig å opprettholde et forsvar minst på dagens nivå. I realiteten vil det med dagens operative tempo faktisk være nødvendig å foreta en viss økning av den operative strukturen, for å ikke å slite ned personell og materiell over tid.

 

Skulle man likevel i stedet velge å videreføre den historiske budsjettutviklingen og dermed akseptere en gradvis nedbygging av Forsvaret, må man som allerede påpekt være forberedt på at dette vil føre til at viktige kapasiteter vil gå tapt allerede tidlig i perioden. Delvis skyldes dette at en rekke kapasiteter allerede er på kritisk lavt nivå, og delvis vil selvfølgelig muligheten for å bevare noen kapasiteter lengst mulig også forutsette at man kvitter seg med andre kapasiteter umiddelbart. Et slikt valg vil med andre ord innebære at vi, for å forlenge levetiden på de viktigste og nasjonalt mest kritiske kapasitetene, vil måtte foreslå å avvikle 4-5 av de mindre kritiske med en gang.

 

Jeg erkjenner likevel at vi – samtidig med at vi avliver myten om en slags evig og uforanderlig eksistensiell invasjonstrussel som Forsvarets primære rasjonale – også tar på oss et pedagogisk delansvar for å skape forståelse i opinionen for at Norge og den norske stat fortsatt trenger væpnede styrker i dagens verden. Utfordringen er å skape aksept for at også sikkerhetsbegrepet i dag er globalisert, og at alvorlige trusler mot våre verdier og vår sikkerhet kan oppstå langt fra våre egne grenser. Det er med andre ord like naivt å tro at forsvaret av Norge bare dreier seg om norsk territorium, som det er å tenke seg at renten bare avhenger av norske småsparere eller hvilken økonomisk politikk som føres her i landet. På dette området må vi erkjenne at vi har mye ugjort, og her må vi sammen med våre politiske og akademiske ekspertmiljøer satse betydelig i årene fremover.

Ikke minst i den sammenheng ser jeg frem til å samarbeide med det forsvarspolitiske utvalg som Regjeringen har nedsatt, og som nå er i gang med sitt arbeid.

 

Konklusjon

 

Formann, mine damer og herrer,

Forsvaret er i dag i de fleste henseende et bedre, mer profesjonelt og frem for alt sikkerhetspolitisk mer relevant instrument enn for ti år siden. Det vi gjør, gjør vi i de fleste sammenhenger bra. Personellet er jevnt over meget dedikert og innsatsberedt, og det kommer stadig mye nytt og godt materiell inn i strukturen. Spesielt har den mer operative innretning Forsvaret nå har, med stadige utfordringer i form av reelle og til dels skarpe operasjoner i en flernasjonal ramme, betydd svært mye for å etablere en større profesjonalitet rent praktisk, så vel som en mer profesjonell kultur og holdning til soldatyrket enn den man tidvis fant i det gamle forsvaret.

 

I samråd med våre politiske myndigheter har vi gjort betydelige fremskritt de senere år og kvittet oss med store deler av et forsvar som ikke lenger var i pakt med hverken sikkerhetspolitiske, økonomiske eller samfunnsmessige forutsetninger. Jeg er derfor meget opptatt av at vi skal få lov å fullføre denne moderniseringen og konsolidere forsvarsevnen på en økonomisk plattform som gjør at den kan videreføres og videreutvikles. Lar vi derimot kostnadsveksten få lov å undergrave strukturen også inn i fremtiden, vil det som er oppnådd de senere år være forvitret og tapt i løpet av få år – bl a fordi vi allerede er nede på et kritisk minimum mht antall enheter av en rekke viktige kapasiteter. Skulle vi velge å gå i den retningen, vil veien være brolagt med stadig nye forsvarsstudier som alle vil varsle stadig ny nedtrapping – nettopp fordi disse stadige forsvarsstudiene med nye dramatiske forslag i seg selv er et symptom på en manglende evne til å fatte bærekraftige beslutninger.

 

Det norsk forsvarsdebatt nå egentlig bør dreie seg om er derfor ikke hva slags forsvar vi skal ha, men derimot om vi har tenkt å la budsjettene følge kostnadsutviklingen eller ei. Hvis ikke, diskuterer vi egentlig bare hva slags forsvar det er vi kommer til å nedlegge, og det er kanskje ikke så interessant i lengden.

 

Forsvaret – eller rettere sagt det norske samfunn – står med andre ord overfor to hovedutfordringer, en organisatorisk og en økonomisk. Organisatorisk er utfordringen å ta den fulle konsekvens av både de sikkerhetspolitiske, økonomiske og samfunnsmessige realiteter ved å fullføre omdanningen av Forsvaret til en i hovedsak profesjonalisert, allianseintegrert stående innsatsstyrke, dimensjonert og utformet for å kunne stille norske kontingenter til internasjonale operasjoner og kampanjer både hjemme og ute – men fortsatt bygget på verneplikt som rekrutteringsmekanisme og supplert med hva man kan kalle noen rene ”nasjonale” styrkeelementer. Hele denne virksomheten må i tillegg konsentreres på vesentlig færre steder enn i dag.

 

Økonomisk er utfordringen å etablere rasjonelle og realistiske finansieringsordninger basert på å skulle videreføre og videreutvikle denne innsatsstyrken. Dette innebærer forsvarsbudsjetter med en realvekstutvikling som følger kostnadsutviklingen, og der det i tillegg forutsettes at man tar utgangspunkt i en struktur som ikke er større enn det budsjettet faktisk tilsier. Hvilket budsjettmessige og strukturmessige utgangspunkt dette skal være er derimot et politisk prioriteringsspørsmål – det fagmilitære anliggende er altså konsistens i forholdet mellom budsjett og ambisjonsnivå, samt de kapasitetsmessige prioriteringer vi da må gjøre innenfor rammene

Jeg understreker imidlertid så sterkt jeg kan at vi her egentlig snakker om statens og samfunnets valg. Forsvaret har ingen egne interesser å ivareta i dette, og vi er ikke på noen måte en slags part i spørsmålet om vår egen fremtid.

Forsvaret er Regjeringens verktøy og politiske instrument – det er ikke en slags ideell nasjonal folkebevegelse som kan tillate seg å opptre som pressgruppe for seg selv. Det ville i så fall være både prinsipielt galt og dertil fullstendig ulogisk. Forsvarssjefens oppgave er å være tydelig på hva som er mulig, hvilket forsvar man kan få for ulike økonomiske rammer og hva det krever å løse de oppgaver politiske myndigheter ønsker løst – slik de ønsker dem løst. Men det forsvaret Regjeringen på dette grunnlag finner at den ikke har bruk for eller vil ta seg råd til, det trenger selvsagt ikke forsvarssjefen heller.

Ikke desto mindre – dersom vi også i fremtiden skal kunne snakke om et norsk forsvar i det hele tatt, er vi nå nødt til å komme ut av de siste 15 årenes nedadgående spiral når det gjelder kjøpekraft, og skape langsiktighet og forutsigbarhet i forsvarsplanlegningen. Hvis ikke, har vi i realiteten tatt en beslutning om å bli en avrustet og dermed avmektig nasjon i løpet av en generasjon. Det betyr at den nåværende regjering vil ha en historisk sjanse til å bli stående som den regjering som etablerte politisk og samfunnsøkonomisk rasjonalitet i forsvarssektoren. Forsvarsstudie 07 vil sørge for at den muligheten ligger der.

 

Takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund 28. november 2005
ved Forsvarssjef general Sverre Diesen

 

MODERNISERINGEN AV FORSVARET –
STATUS OG UTFORDRINGER

 

Innledning

Selv om Regjeringens omstillingsmål for perioden 2002-2005 – en reduksjon på 5.000 årsverk, 2 mrd kr pr år på drift og avhending av 2 mill m2 EBA – er gjennomført, er det viktig å være klar over at Forsvaret ikke med det er omstilt en gang for alle. Av årsaker jeg kommer tilbake til, er situasjonen i realiteten den at det i løpet av relativt kort tid må gjøres noen helt grunnleggende valg mht Forsvarets fremtid. Den omstillingen som er gjennomført til nå har med andre ord vært riktig og nødvendig for å avhjelpe problemene – men den har ikke løst dem. I dette foredraget vil jeg derfor bare kort berøre de sikkerhetspolitiske og strategiske forutsetninger vi baserer oss på. De har jo heller ikke endret seg nevneverdig i løpet av året som er gått. I hovedsak vil jeg konsentrere meg om situasjonen for Forsvarets struktur og de beslutningene som må tas i løpet av 2-3 år, hvis vi skal unngå en form for sammenbrudd i spesielt den operative del av strukturen. Aller først vil jeg likevel kort omtale de sidene ved Forsvarets økonomistyring som har hatt stor offentlig oppmerksomhet det siste året, og som det antagelig er en viss forventning til at jeg sier noe om.

Status, Forsvarets økonomi og økonomistyring

Når Forsvaret kan overforbruke nær en mrd kr uten å registrere det før regnskapet skal avlegges, er selvfølgelig kontrollen for dårlig. For å rette på dette er det gjennomført en rekke tiltak for å bedre økonomistyringen, herunder er det etablert en egen personell-, økonomi- og styringsstab i Forsvarsstaben, dataverktøyene er forbedret, rutinene for anvisning og attestering av utbetalinger er strammet inn og det er gjennomført omfattende kompetanseheving overfor berørt personell ute ved Forsvarets avdelinger, for bare å nevne noe.

Alle disse tiltakene har selvfølgelig gitt resultater, og prognosen for årsresultatet viser at vi vil unngå et nytt overforbruk. Jeg anser derfor at vi har gjort store fremskritt på dette området, selv om det i løpet av de siste ukene er avdekket forhold som viser at økonomistyringen fortsatt vil kreve oppmerksomhet. Jeg har tidligere presisert overfor Forsvarets avdelingssjefer at dersom vi ikke har orden på vår egen økonomistyring fra dag til dag, har vi selvfølgelig heller ingen generell økonomisk tillit – f eks når vi foreslår materiellanskaffelser for milliarder av kroner. Hvis det så kommer opp saker som gir grunn til å tro at vi i tillegg til manglende orden også har gjort oss skyldig i alvorligere ting, vil det skade vårt omdømme på en måte som – i tillegg til mye annet – også vil svekke mulighetene for å holde budsjettet på dagens nivå. En direkte konsekvens av dette er derfor at jeg har besluttet å gjenopprette Forsvarssjefens internrevisjon som en del av Forsvarsstaben direkte underlagt meg, med vekt først og fremst på økonomisk revisjon og kontroll innenfor Forsvarets militære organisasjon.

La meg likevel minne om at overforbruket på 941 mill kr i 2004 skyldtes et aktivitetsnivå som også var planlagt videreført i 2005. Dermed måtte vi regne med at det ville medført et like stort overforbruk i år å gjennomføre disse planene. Vi fikk riktignok ettergitt 521 mill kr av overforbruket i revidert nasjonalbudsjett, men like fullt har vi altså måttet iverksette kostnadsreduserende tiltak for nær 1,4 mrd kr i løpet av 2005. Delvis er dette oppnådd ved tiltak som har begrensede skadevirkninger – som reduksjon i reisevirksomheten, sterkt redusert bruk av konsulenttjenester – ca 245 mill kr hittil i år – og tidligere dimisjon av vernepliktige. For å få endene til å møtes har vi imidlertid også måttet foreta betydelige kutt i trening og øvelser, utsettelse på vedlikehold av materiell, tæring på lagre og skyving på investeringer. Dette er åpenbart tiltak som ikke lar seg videreføre uten betydelige skadevirkninger for operativitet, kompetanse, motivasjon og rekruttering.

Jeg vil gjerne understreke at det uansett andre omstendigheter selvsagt ikke kan aksepteres at vi bruker mer penger enn vi får bevilget. Men etter som aktiviteten i 2004 egentlig ikke var høyere enn den bør være, forteller det oss at overforbruket også er et symptom på en annen underliggende tilstand – nemlig en alvorlig ubalanse mellom struktur og ressurser. Situasjonen er med andre ord fortsatt den at forsvarsstrukturen er for stor i forhold til budsjettnivået. Det betyr i praksis at mye av den rasjonaliseringsgevinsten som omstillingen frigjør – og som skulle gått til å øke investeringer og operativ drift – i stedet går med til å dekke et underskudd. Forsvarets forskningsinstitutt har således beregnet kostnadene knyttet til å drifte og gjenanskaffe dagens vedtatte forsvarsstruktur til å ligge ca 4 mrd kroner pr år over budsjettrammene når vi kommer til 2009. Noe av ansvaret for dette hviler imidlertid på Forsvaret selv, men det kommer jeg tilbake til.

 

Sikkerhetspolitiske og økonomiske utviklingstrekk

Sikkerhetspolitisk utvikling

Når det gjelder vår sikkerhetspolitiske og strategiske situasjon, så har den som nevnt ikke gjennomgått noen store endringer i løpet av siste år.

Basert på de grundige scenarioarbeidene i MFU-03 kan Forsvarets utfordringer derfor fortsatt fremstilles i en matrise som ordner dem etter type – konvensjonell eller asymmetrisk – og etter lokalisering, dvs hjemme eller ute. Når det gjelder den hjemlige konvensjonelle militære utfordring, er det verd å merke seg at bortfallet av en tradisjonell invasjonstrussel i det store format ikke betyr at vi anser konvensjonell maktbruk mot Norge eller norske interesser fra en annen statlig aktør som fullstendig utelukket.

Men militær maktbruk er jo alltid en funksjon av sin politiske hensikt, derved at maktbrukens karakter og omfang må gjenspeile hva den er ment å oppnå politisk. For å reflektere de politiske interesser en slik maktbruk kan tenkes å tjene i våre dager, må den derfor nødvendigvis ha en ganske annen karakter enn den klassiske territorielle invasjonen fra den kalde krigens tid – den som hentet sitt rasjonale fra Sovjetunionens behov for å kontrollere nordnorske havner og flyplasser som en del av slaget om Atlanterhavet i en global krig for å erobre hele Vest-Europa.

Jeg vil med andre ord avvise den sterkt forenklede forståelse man tidvis møter i forsvarsdebatten, nemlig at forskjellen på den gamle invasjonstrusselen og dagens situasjon er at den konvensjonelle trusselen i dag har samme karakter som før, bare med en for tiden lavere sannsynlighet. Dagens konvensjonelle militære restutfordring er en funksjon av fundamentalt andre politiske motiver og ambisjoner, og er derfor grunnleggende forskjellig fra tidligere, både kvalitativt og kvantitativt. Følgelig er den forsvarsmodellen som muligens var et hensiktsmessig svar på den kalde krigens utfordringer intet svar på dagens, så meget mer som det uansett ikke ville vært økonomisk mulig å videreføre et territorielt og mobiliseringsbasert forsvar av en størrelse som ga noen mening i forhold til en invasjonstrussel. Tar vi i tillegg i betraktning denne trusselens etter hvert neglisjerbare sannsynlighet, ville en videreføring av den gamle forsvarsmodellen – begrunnet i forestillingen om at trusselens karakter egentlig er uendret – dermed endt opp som et utilstrekkelig svar på et irrelevant problem. Min konklusjon på de tilløp til debatt om Forsvarets troverdighet før og nå som vi hadde på Samfundets diskusjonsaften for noen uker siden er altså at dagens forsvar har vesentlig høyere troverdighet ift dagens utfordringer enn en videreføring av gårsdagens forsvar ville hatt.

Økonomisk utvikling

Når det gjelder de økonomiske forutsetninger for den videre utvikling, er det norske forsvaret selvsagt underlagt den samme jernlov som forsvarssektoren i andre land – nemlig at vi har en realvekst i kostnadene både på drifts- og investeringssiden. Realvekst innebærer som kjent at det er en prisøkning utover den inflasjonen som det kompenseres for i budsjettene.

Kombineres dette med et budsjett som er flatt, dvs inflasjonsjustert men uten realvekst, innebærer det rimeligvis en utvikling der realveksten på drift fører til en synkende investeringsandel, mens den teknologiske fordyrelse på materiellet fører til at vi også får en synkende kjøpekraft for en synkende investeringsandel. Det kostnadsutviklingen i all enkelhet forteller oss er med andre ord at en konstant ambisjon krever et voksende budsjett, mens et konstant budsjett nødvendigvis innebærer en kontinuerlig omstilling og en synkende ambisjon.

Forlenget inn i fremtiden leder jo dette til en reduksjon ad absurdum av forsvarsstrukturen, men den egentlige konklusjon på dette dilemmaet er den som står her: Små og mellomstore nasjoner vil i fremtiden ikke kunne opprettholde balanserte forsvar – dvs med hele dagens spektrum av kapasiteter – med nødvendig kvalitet på rent nasjonal basis, og må i stedet søke mot et flernasjonalt samarbeid. Som en nasjon med bare 4,5 mill mennesker kan vi med andre ord neppe ha en høyere ambisjon enn å ivareta sentrale nasjonale fredstidsoppgaver og krisehåndtering med dertil egnede enheter, for så i tillegg å stille tidsmessige norske kontingenter inn i et flernasjonalt fellesforsvar sammen med våre allierte – et fellesforsvar som selvfølgelig ikke bare skal brukes ute i verden, men som også er det som eventuelt skal benyttes her hos oss. Det jeg sier er med andre ord at en rent nasjonal norsk forsvarsorganisasjon i tradisjonell betydning er ved veis ende.

Status for Forsvarets struktur

La meg så komme tilbake til situasjonen for dagens forsvarsstruktur, og de ikke ubetydelige utfordringer jeg varslet i innledningen at vi står overfor.

Personell- og utdanningsmessige forhold

For å begynne med det positive har det ved gjennomføringen av de to siste langtidsproposisjoner blitt truffet en rekke tiltak av stor betydning og verdi for Forsvaret. Disse finner vi kanskje først og fremst på det personellmessige og utdannelsesmessige området. Viktigst av disse er avdelingsbefalsordningen, som nå er under innføring. Den innebærer at vi ivaretar det tidligere kontraktsbefalet på en annen og langt bedre måte gjennom et mer langsiktig og forutsigbart ansettelsesforhold, samtidig som vi beholder dem på grunnplanet for å sikre kontinuitet og kompetanse på dette kritisk viktige nivået i enhver militær organisasjon. Denne reformen anser jeg for å være kanskje det største fremskritt siden krigen i retning av å etablere en profesjonell standard for ledelse og instruksjon på grunnplanet i Forsvaret. Nå får vi for første gang et korps av erfarent og profesjonelt lavere befal der vi før hadde enten helt uerfarne sersjanter, eller også krigsskoleutdannet befal som avanserte så raskt at de aldri rakk å opparbeide den erfaringsbaserte dybdekompetansen og den ”attention to detail” som er avgjørende på dette nivået. Dette er ikke bare et gjennombrudd for en bedre personellbehandling og en større operativ profesjonalitet i det vi foretar oss. Aller viktigst er det kanskje at den forbedring av det lavere befalets erfaringsnivå som avdelingsbefalsordningen innebærer er det viktigste tiltak vi kan treffe for å redusere risikoen for alvorlige ulykker med våre mannskaper – ulykker vi dessverre har sett en del av i de senere år.

La meg også si, mens jeg er inne på det personellmessige området, at beordringsplikten til internasjonale operasjoner har gitt oss et viktig virkemiddel som vi trenger for å kunne fordele både belastningen og erfaringsverdien ved slike operasjoner på flere. Dette er dessuten ikke bare et praktisk spørsmål, det dreier seg også om å bygge opp den riktige profesjonelle selvforståelsen i befalskorpset. I et ekspedisjonsrettet innsatsforsvar med dagens globaliserte sikkerhetsutfordringer er forestillingen om at man som yrkesmilitær skal kunne avgrense sin tjenesteplikt til Norge nærmest meningsløs. Det betyr likevel ikke – selvfølgelig – at vi ikke vil ta hensyn til den enkeltes situasjon til enhver tid i måten vi praktiserer beordringsplikten på. Men det er jo nettopp en generell adgang til å beordre alle som gjør det lettere å ta hensyn til noen – i tillegg til det prinsipielle poeng, som er at den som velger å bli yrkessoldat åpenbart også må akseptere at han eller hun står til disposisjon der politiske myndigheter mener at norske interesser krever innsats av Forsvarets avdelinger. Politiske beslutninger om bruk av statens maktapparat skal selvfølgelig ikke kunne overprøves av maktapparatet selv, og hvis dette bryter med tilvente norske forestillinger er det i så fall på høy tid.

For øvrig er det stadig en glede ved inspeksjoner ute ved avdeling å kunne konstatere at Forsvarets ansatte, befal som sivile, nå som før utviser en bemerkelsesverdig lojalitet til organisasjonen. Det er ingen tvil om at det siste årets aktivitetskutt, kombinert med en drastisk tilstramming på årsverk og dermed færre til å gjøre jobben, har representert en meget stor belastning på mange av Forsvarets ansatte, både motivasjonsmessig og arbeidsmessig.

Dette forteller meg at vi har en oppspart holdningskapital av meget stort verdi, men det forteller meg samtidig at vi i øyeblikket tærer på denne kapitalen raskere enn vi kan bygge opp ny. Det innebærer at øyeblikkets ubalanse mellom aktivitet og ressurser også av den grunn må rettes opp, før det er for sent.

Ubalanse ambisjonsnivå – ressursnivå

Dette bringer meg over på det viktigste jeg har tenkt å si i kveld, og det jeg nå skal bruke resten av min tilmålte tid på – nemlig den vedvarende ubalansen mellom ambisjonsnivå og ressursnivå i Forsvaret.

Forholdet er dessverre at den ubalansen mellom forsvarsstruktur og ressurser som har vært et gjennomgangstema i hvert fall de siste ti årene fortsatt er et tilnærmet uløst problem – på tross av alle intensjoner om å løse det. Årsaken til dette er etter mitt skjønn å finne på to plan. For det første er det som jeg allerede har vært inne på nødvendigvis slik at så lenge det er en realvekst i kostnadene og ikke i budsjettene, vil Forsvaret alltid være i en eller annen tilstand av endring. Skal man unngå at denne endringen blir en form for kontinuerlig og ødeleggende turbulens, må derfor reelle omstillinger være så kraftige at det etableres et forsprang på kostnadsutviklingen – altså en tilstand som kan holdes i investerings- og aktivitetsmessig likevekt i hvert fall i 10-15 år. Det må vi konstatere at vi til nå ikke har greid, primært fordi vi ikke har evnet å ta dette enkle faktum inn over oss i noen av de forsvarsstudier som har vært gjennomført til nå.

Både FS 2000 og MFU-03 – de to fagmilitære utredningene som understøttet hhv St prop nr 45 og 42 – endte således med strukturforslag som var et overbud i forhold til hva man nøkternt sett kunne regne med å holde stabilt over tid innenfor de gitte økonomiske rammer.

Det andre av de to forholdene som har bidratt til dagens ubalanse er det faktum at Stortinget ikke har villet finansiere den strukturen det selv har vedtatt i tråd med forutsetningene – ofte etter at det også la på litt på en struktur som var for ambisiøs allerede i utgangspunktet. Ser vi på den fireårsperioden som ble omfattet av forsvarsforliket mellom daværende regjering og opposisjonen i 2001 – altså perioden 02-05, som går ut om noen uker – utgjør den samlede forskjell mellom forlikets forutsetning og de reelle budsjetter på ca 4 mrd kr.

Spissformulert har med andre ord Forsvarets samlede økonomiske ubalanse historisk vært resultatet av to ting, nemlig politisk underdekning av militære overbud. Som følge av denne ubalansen opplever vi nå at kostnadsutviklingen stadig innhenter nylig vedtatte strukturforslag, som så tvinger oss inn i nye omorganiseringsspiraler – til stor skade for alle sider ved Forsvarets virksomhet, og ikke minst til bekymring og frustrasjon for Forsvarets personell. Samtidig innebærer dette at vi bruker skattebetalernes midler på en samfunnsøkonomisk svært kortsiktig måte, fordi vi stadig begynner å investere oss opp mot en struktur som vi så etter noen år likevel må gi opp. I praksis innebærer f eks det anskaffelse av materiell vi ender opp med ikke å ha råd til å drifte, eller investering i bygningsmasse på steder vi kort tid etter likevel må forlate. En ny forsvarsstudie fra min side vil derfor bygge på forutsetninger som gjør forsvarsstrukturen så robust for kostnads- og budsjettutviklingen at den skal kunne holdes stabil i det minste i 10-15 år. Men det betyr samtidig at omstillingen ikke er over med det vi har gjort til nå, og det betyr også at vi kan få synliggjort tidligere overinvesteringer i materiell som det ikke vil være mulig å drifte.

Inntil vi får gjort noe radikalt med den økonomiske ubalansen fortsetter den selvsagt å ha like uheldige konsekvenser på Forsvarets struktur og aktivitet som den har hatt tidligere. Fordi økonomisk ubalanse innebærer et årlig behov for å balansere aktivitet og ressurser, vil likviditetsstyringen alltid måtte ta hensyn til hvor man har kortsiktig økonomisk handlefrihet. Den finner vi primært på to områder, hhv utsettelse av investeringer og reduksjon av øvelser og annen treningsaktivitet. Men begge disse kortsiktige tiltakene rammer selvsagt ensidig Forsvarets operative struktur, fordi det er den operative strukturen – den spisse enden, om man vil – som er mest avhengig av både materiellinvesteringer og trening.

Økonomisk ubalanse innebærer altså at den operative struktur forvitrer raskere enn resten av organisasjonen. Det er dette som gjør at Forsvaret over tid er bedre tjent med et budsjett på 28 mrd og en struktur som faktisk koster 28 mrd enn et budsjett på 30 mrd, men en struktur som koster 33. Det er altså viktig å være klar over at balanse mellom struktur og budsjett er langt viktigere for forsvarsevnen enn noen hundre millioner kroner til eller fra på et budsjett på 30 mrd. Også av den grunn kommer jeg heller ikke i fortsettelsen til å mase om at Forsvaret må ha mer penger. Det er etter mitt skjønn ikke forsvarssjefens ansvar å søke å påvirke tverrprioriteringen mellom forsvar og andre samfunnsoppgaver – det er pr definisjon det vi har politikere til. Påstår jeg at vi bruker for lite på forsvar, sier jeg implisitt at vi bruker for mye på noe annet, og det har jeg åpenbart verken kompetanse eller mandat til.

Enkelte røster har hevdet at det likevel er slik samfunnet fungerer i dag. Men i den grad det er riktig har altså ikke jeg til hensikt å medvirke til et system der samfunnsressursene fordeles etter et slags decibelprinsipp, der embetsmenn fungerer som pressgruppe for sin egen sektor og den vinner som roper høyest. Jeg kommer til å synliggjøre meget tydelig hvilket forsvar man nøkternt sett får for de økonomiske rammer som settes, hva dette forsvaret kan og ikke kan gjøre, og så insistere på at man ikke vedtar en større struktur enn den man finansierer.

Status i den enkelte forsvarsgren

Fordi forsvarsgrenene til enhver tid befinner seg på forskjellig sted i forhold til fornyelse av sitt hovedmateriell, fører ubalansen til at konsekvensene blir noe forskjellige for den enkelte forsvarsgren.

Sjøforsvaret

Sjøforsvaret er på mange måter den best stilte av grenene i dagens situasjon. Nye fregatter og MTBer er på vei inn, en moderne og avansert klasse av mineryddere er i operativ drift og ubåtflåten, som riktignok drar på årene, vil fortsatt være meget anvendelig i mange år enda. I tillegg har Sjøforsvaret i de tre landbaserte kommandoene, hhv minedykkere, kystjegere og marinejegere, meget høyverdige avdelinger i både nasjonal og internasjonal sammenheng. Likeledes har Kystvakten en moderne og hensiktsmessig flåte, der vi nå etter hvert også faser inn den nye typen maritime helikoptre. På sjøforsvarssiden blir derfor vår største utfordring i årene fremover å frigjøre de langt høyere driftsmidlene som de nye fartøyene vil kreve – anslagsvis en økning på 600 mill kr pr år. De midlene må finnes innenfor et samlet driftsbudsjett som ikke vil kunne bli vesentlig større enn i dag, etter som de øvrige forsvarsgrener står overfor like tøffe prioriteringer. Investeringsmessig vil utfordringen være å sikre midler til gjenanskaffelse av en ny ubåtklasse rundt 2020, som jeg ser som meget viktig. Tatt i betraktning deres store potensial for en rekke ulike oppdrag; fra etterretning og skjult innsetting av spesialstyrker til plattform for en rekke ulike våpen nøler jeg ikke med å karakterisere ubåtene som Sjøforsvarets viktigste kapasitet, og en av Forsvarets viktigste våpensystemer overhodet.

Luftforsvaret

Luftforsvaret befinner seg hva kampflyene angår i en slags midtfase; våre F-16 er etter oppdateringsprogrammet M4 nå meget sofistikerte og moderne jagerfly hva angår avionikk og våpensystemer i så vel luft-til-luft som i luft-til-bakke rollen. Våre flygere er fortsatt av høy internasjonal klasse, noe vi får bekreftet bl a gjennom de årlige Red Flag-øvelser ved Nellis AFB i USA. Utfordringen på kampflysiden knytter seg derfor først og fremst til at skrogene har en begrenset levetid, og som kjent vil vi derfor måtte anskaffe et nytt kampfly i løpet av neste tiårs-periode.

For de øvrige kapasiteter i Luftforsvaret er situasjonen variabel, fra god for de oppdaterte maritime patruljeflyene til meget vanskelig for transportflyene. Vi ser nå på en løsning der yttervingene på våre C-130 Hercules maskiner vil bli skiftet ut og sikre driften i ytterligere noen år. Men det er liten tvil om at vi i løpet av kort tid vil måtte vurdere om vi skal ha nasjonale transportfly i inventaret, eller om vi skal basere oss på leie av kapasitet fra andre land.

Jeg vil gjerne benytte denne anledningen til å understreke så sterkt jeg kan at anskaffelsen av et nytt jagerfly er Forsvarets i særklasse viktigste oppgave på investeringssiden i årene fremover, fordi et forsvar uten kampfly er så handikappet at det nærmest blir uinteressant hvilken styrke og hvilke kapasiteter det ellers er i besittelse av. Jeg sikter ikke da bare til høyintensitets krigsscenarier, hvor dette nærmest er en selvfølge. Kampfly er også meget effektive lenger ned i intensitetsspekteret, bl a har dette vist seg under ISAFs operasjoner i Afghanistan. Der var et par lave overflyginger fra nederlandske F-16 for bare noen uker siden nok til at en lett ISAF-styrke satte seg i respekt hos en lokal krigsherre som truet avdelingen. Uten støtte av jagerfly vil derfor risikoen for vårt personell på bakken i Afghanistan være vesentlig høyere enn den allerede er.

Betydningen av kampfly gjelder også i forhold til en nasjons evne til å beholde politisk handlefrihet og motsette seg press gjennom en evne til å håndheve suverenitet i eget luftrom og dermed kunne drive politisk krisehåndtering. Luftrommet er jo den dimensjon som egner seg best som første trinn i en politisk og militær utfordring fra en annen stats side, nettopp fordi flyenes høye hastighet og store fleksibilitet gjør det mulig å sende et utvetydig politisk signal gjennom krenkelse av luftrommet – men deretter raskt normalisere situasjonen.

Heimevernet

Heimevernet er på mange måter den største suksesshistorien ifm Forsvarets omstilling. HV er redusert med 30.000 mann av en personellstyrke dimensjonert for HVs oppgave under den kalde krigen – nemlig å sikre en landsomfattende mobilisering. I den forbindelse er det også et erklært mål at HV skal kvitte seg med den type image som dette bildet representerer. I dag er HV først og fremst et strukturelement som skal gi oss en evne til å beskytte samfunnet mot den asymmetriske trusselen, delvis gjennom spissede innsatsstyrker på til sammen 5.000 mann med en viss offensiv bekjempningsevne, i tillegg til ytterligere 45.000 for å gi seighet i forhold til å sikre samfunnsviktig virksomhet og infrastruktur. Rekruttering til innsatsstyrken, som er basert på frivillighet, har vært meget god, og denne styrken utrustes nå med moderne våpen, sambandsutstyr og kjøretøyer. Samtidig endres organisasjonsstrukturen i HV-distriktene, fra en ren territoriell inndeling i avsnitt og områder til en funksjonell inndeling i innsats-, forsterknings- og oppfølgningsstyrker, der områdenivået er beholdt men antall områder er sterkt redusert. Også denne endringen er vellykket, og det er grunn til å gratulere HV som fra å være kanskje den mest konservative del av Forsvaret er blitt et av de synligste tegn på transformasjonen.

Hæren

Jeg har med hensikt ventet til slutt med Hæren i denne korte statusrapporten for forsvarsgrenene, fordi Hæren på mange måter er den vanskeligst stilte forsvarsgren, struktur- og materiellmessig sett. La meg likevel først få understreke at Garnisonen i Syd-Varanger, HM Kongens Garde, Hærens Jegerkommando og Telemark bataljon alle er avdelinger i relativt god stand på alle måter – selv om de riktignok er merket av det ekstremt lave aktivitetsnivået i år, som Hæren rimeligvis har måttet bære det meste av. Utfordringene knytter seg først og fremst til Brigaden i Nord-Norge, eller de to tredjedelene av brigaden som faktisk befinner seg i Troms. Årsaken til dette er primært at Hæren var forutsatt omrustet til en ny generasjon kjøretøyer og våpenplattformer i tidsvinduet mellom Sjøforsvarets nye fartøyer og kampflyanskaffelsen, dvs rundt 2010-2012.

Men fordi en rekke investeringer nå må strekkes inn i dette tidsvinduet pga den økonomiske ubalansen – hvorav de største allerede er kontraktsfestet – krymper denne handlefriheten nærmest fra dag til dag. I bakkant av tidsvinduet venter kampflykjøpet, og dette er i lys av hva jeg allerede har sagt enda viktigere enn Hærens fornyelse. Dermed er det i dag vanskelig å si hvor stor del av en allerede svært liten hær vi vil kunne omruste fra dagens materiellpark basert på stormpanservognen CV 9030 og Leopard 2A4 stridsvogner til neste generasjons enhets kampkjøretøy.

Denne problemstillingen vil få stor betydning for hvordan vi organiserer gjenværende hærstyrker, spesielt i Brig N. Det er dessuten ikke til å komme bort fra at investering i 12 måneders tjeneste for brigadens vernepliktige mannskaper – der 9 måneder nå er opplæring før avdelingene har operativ status, og bare 2-3 måneder er operativ nytteperiode – i realiteten er en lite meningsfylt bruk av ressursene, når også mobiliseringshæren er borte. Tar vi i tillegg i betraktning at denne ene brigaden også skal ha en innsatsberedskap for NATO – noe som tvinger oss til å betale for enda et komplett personellsett med frivillige på beredskapskontrakter – er det i realiteten klart at den eneste rasjonelle løsning på sikt er å øke innslaget av vervede i Brig N betydelig.

La meg likevel si i den forbindelse at verneplikt fortsatt fungerer meget godt som basis for andre av Hærens avdelinger, som H M Kongens Garde og grensevakten, fordi strenge utvelgelseskrav kombinert med disse avdelingenes spesielle oppgaver gjør at det her ikke ville være noe å tjene på å erstatte vernepliktige med vervede. I tillegg er en selektiv verneplikt tilpasset Forsvarets behov fortsatt det beste system vi kan ha for å rekruttere vervede og befal fra det best kvalifiserte sjikt av ungdomskullene.

La meg samtidig få benytte denne anledningen til å avvise de spekulasjonene om flytting av Hærens avdelinger i Troms til Østerdalen som har versert i pressen. Det flyttes verken materiell eller virksomhet ut av Nord-Norge, selv om vi tar enkelte materielltyper ut av drift og reduserer aktiviteten. Troms innland vil fortsatt utgjøre et av Hærens to tyngdepunkter – men det betyr altså ikke at alt vil forbli som før i Nord-Norge mht antall leire og hvilken virksomhet som drives i dem, av åpenbare årsaker.

Forsvarets logistikkorganisasjon

I denne delen av foredraget hører det også med å si noen ord om Forsvarets logistikkorganisasjon. FLO har i løpet av de siste årene vært gjennom flere runder med til dels omfattende omstilling, og er nå etablert med en ny organisasjon fra 1. september i år. Virksomheten er effektivisert, og FLO støtter forsvarsgrenene med logistikktjenester som i mange tilfeller er blitt både bedre og billigere enn de var. Det vil likevel fortsatt være nødvendig å se etter rasjonaliseringsmuligheter i FLO, ikke minst fordi vi som allerede nevnt har en overdimensjonert logistikk i forhold til den operative strukturen. Jeg vil imidlertid advare mot spesielt to forhold i den forbindelse. Det ene er å forutsette en omstillingstakt i FLO som er urealistisk i forhold til hva personellet med rimelighet kan utsettes for. Det andre er at den såkalte horisontale samhandel (HS) med forsvarsgrenene i seg selv bidrar til å vedlikeholde usikkerhet om økonomien i FLO til enhver tid, og at dette er nok en grunn til at jeg vil foreta endringer i dette systemet når vi nå går inn i et nytt budsjettår.

Integrert strategisk ledelse

La meg til slutt i denne sekvensen også si noen ord om den integrerte strategiske ledelse og flyttingen av forsvarssjefen og hans strategiske funksjoner inn i Forsvarsdepartementet. Essensen av Forsvarssjefens rolle som rådgiver for statsråd og regjering er å sørge for at mest mulig av det som er fagmilitært ønskelig også blir politisk mulig. I det perspektiv er det etter mitt skjønn ingen tvil om at integrert strategisk ledelse er et fremskritt, etter som den åpenbart gir fagmilitære vurderinger større innflytelse på arbeidet i departementet enn den gamle ordningen. Når det er sagt er det likevel ikke tvil om at ISL-ordningen kan forbedres, kanskje særlig når det gjelder styringen av materiellinvesteringene. Det er på den ene side slik at en tverrprioritering mellom forsvarsgrenenes ønsker og behov er helt nødvendig, og det er like klart at denne bare kan foretas i departementet. Men det er samtidig slik at denne tverrprioriteringen primært må utøves ved å gi overordnede økonomiske og strukturmessige føringer, og på dette området trengs det antagelig en grenseoppgang for at ikke barnesykdommer skal gi ISL-ordningen et dårligere rykte enn den fortjener.

Mulighetsrom for fremtidige strukturalternativer for Forsvaret

Generelt

La meg så gå over til å si noe litt mer spesifikt om mulighetsrommet for fremtidige strukturalternativer. Oppsummert er altså situasjonen at Forsvarets fremtid avhenger av hvordan vi håndterer tre innbyrdes avhengige størrelser, hhv budsjett, operativ struktur og det vi med en fellesbetegnelse kan kalle den ikke-operative strukturen – dvs basestruktur, logistikk og støttefunksjoner. Disse inngår selvsagt i et gjensidig avhengighetsforhold, derved at budsjettet bestemmer hva vi har råd til, mens det er en funksjonell avhengighet mellom operativ og ikke-operativ struktur som innebærer at de må stå i et visst forhold til hverandre rent størrelsesmessig.

I dag er imidlertid forholdet at vi, av årsaker jeg har nevnt, har en vesentlig større base- og infrastruktur enn vi trenger for å understøtte den operative virksomheten. Samtidig begrenser politiske føringer adgangen til å legge ned baser og støttefunksjoner vi ikke lenger behøver. Vi kan imidlertid heller ikke legge ned kapasiteter og operative enheter uten Stortingets samtykke – med det resultat at den samlede regning for både operativ og ikke-operativ struktur som sagt overstiger budsjettet med ca 4 mrd kr pr år. Dagens struktur er altså i så vel funksjonell som økonomisk ubalanse. Den representerer med andre ord det matematikklæreren på skolen kalte et overbestemt ligningssystem – dvs et system der betingelsene er flere enn frihetsgradene.

Da må nødvendigvis strukturen endres, og det nytter dessverre ikke å vise til tidligere stortingsvedtak, slik mange lokalpolitikere og -medier gjør, når nedleggelse av stasjoner og garnisoner vurderes. Den lille multiplikasjonstabell har svært liten respekt for tidligere stortingsvedtak og lar seg ikke behandle som en meningsytring. Forsvaret iverksetter selvfølgelig ikke slike tiltak før de er politisk besluttet, men dynamikken er altså slik at jo lenger man venter med beslutningen – jo mer blir det som må besluttes, og jo vanskeligere blir beslutningene.

I den innledende fasen av neste forsvarsstudie har vi valgt å nærme oss problemet ved å beskrive to ytterpunkter for Forsvarets videre utvikling, avhengig av hvor radikalt man går til verks mht å rasjonalisere den ikke-operative strukturen. Det betyr at vi i denne omgang har holdt budsjettforutsetningen konstant, dvs basert oss på at budsjettet i årene fremover vil ligge på et flatt, inflasjonsjustert nivå i tråd med politiske planforutsetninger.

Mulighetsrommet eller variasjonsbredden innenfor disse rammene bestemmes dermed av hvor langt man er villig til å gå mht bruk av de viktigste virkemidlene for å redusere ubalansen mellom operativ og ikke-operativ struktur. Disse virkemidlene er:

For det første en kraftig sammentrekning av Forsvarets virksomhet til et antall baser som er vesentlig mindre enn i dag og ikke større enn det som er nødvendig for å understøtte den operative virksomheten, men hensyn tatt til at vi fortsatt bør være representert i begge landsdeler.

For det andre en utstrakt satsing på flernasjonale løsninger for logistikk og støttefunksjoner som vi ikke lenger er store nok til å holde på nasjonal basis, f eks tungt vedlikehold for en del materiell, så vel som samarbeid om de operative kapasitetene som egner seg for dette.

For det tredje umiddelbar utfasing av materiell som vi uansett andre forhold allerede i dag kan si at vi ikke vil greie å fornye eller videreføre.

Samtidig bør selve den operative strukturen utvikles med vekt på kapasiteter som i tillegg til å dekke viktige nasjonale interesser også er tilpasset NATOs styrkemål generelt og alliansens løpende operasjoner spesielt.

Før jeg kommer nærmere inn på de to ytterpunktene, vil jeg også minne om en annen viktig forutsetning som nå etter hvert gjør seg gjeldende for en rekke av Forsvarets operative kapasiteter. For de fleste av dem finnes det et minste antall enheter – en kritisk masse, om man vil – som man må operere, hvis man i det hele tatt skal ha vedkommende kapasitet i strukturen. Dette har sammenheng med at sektoren må være av en viss størrelse for å generere det antall mennesker med operativ erfaring og bakgrunn som kreves for at man rent kompetansemessig skal være i stand til å videreføre kapasiteten over tid. Hvis vi må redusere antall enheter til under kritisk masse, bør vi derfor i praksis legge ned hele sektoren med en gang, fordi dette likevel blir resultatet etter kort tid. Det er dette problemet som nå begynner å bli følbart for ca fjerdeparten av Forsvarets i alt ca 30 hovedkapasiteter. Saldering av ambisjonsnivået ved ostehøvling på operativ struktur er med andre ord ikke lenger noe alternativ i norsk forsvarsplanlegning.

Mulighetsrommet

De to ytterpunktene som angir mulighetsrommet for strukturutvikling innenfor en konstant budsjettramme er altså basert på to scenarier:

Et alternativ A, der dagens operative struktur er skjermet. Her reduseres først ikke-operativ struktur til den er i funksjonell balanse med den operative, totalkostnaden ved denne strukturen blir kontrollert, og hvis den fortsatt overstiger rammen blir en viss nødvendig nedjustering også av operativ struktur foretatt – med en avsluttende etterjustering av ikke-operativ struktur.

Et alternativ B, der dagens ikke-operative struktur er skjermet, og langsiktig økonomisk balanse er etablert ved reduksjon av operativ struktur. Det sier seg da selv at denne strukturen er i meget sterk funksjonell ubalanse, men den representerer altså det teoretisk mulige, motsatte ytterpunkt – der en reell løsning vil måtte befinne seg et sted i mellom ytterpunktene.

Jeg skal ikke her gå i detalj når det gjelder resultatet av de simuleringene som er gjort av de to foreløpige alternativene, utover å oppsummere hovedtrekkene, og de er som følger:

  • uten omfattende reduksjoner i base- og støttestrukturen i forhold til dagens omfang, vil Forsvaret tvinges til å nedskalere operativ struktur i et omfang som rent økonomisk svarer til kostnadene ved å drifte en forsvarsgren. For å begrense de langsiktige skadevirkningene av dette mest mulig, bør i så fall de kapasiteter og sektorer som da ikke vil kunne fornyes, og de hvor antall enheter underskrider kritisk masse, avvikles så snart som mulig. Dette ville i praksis dreie seg om 6-8 av de totalt ca 30 kapasitetene i dagens operative struktur.
  • gitt at vi i stedet foretar en relativt rask reduksjon av base- og støttestrukturen og lykkes med våre initiativ for flernasjonalt samarbeid på utvalgte områder, vil det være mulig å opprettholde en operativ struktur tilnærmet på dagens nivå også på lengre sikt.

Jeg gjør selvsagt ingen hemmelighet av at det eneste rasjonelle valg i denne situasjonen vil være en løsning som ligger så nær som mulig opp til alternativ A. Det er bare en radikal bruk av de skisserte virkemidlene som kan bringe Forsvaret i både funksjonell og økonomisk balanse, og dermed sikre det en evne til å løse sine oppgaver i fremtiden.

Jeg understreket riktignok at de to ytterpunktene representerte en forenkling av problemet til én dimensjon, langs aksen mellom operativ og ikke-operativ struktur, men i den nye forsvarsstudien vil vi åpenbart også studere problemet under hensyntagen til andre dimensjoner. Herunder vil vi selvfølgelig studere alternativenes sensitivitet i forhold til både høyere og lavere budsjettforutsetninger, dvs hvordan ulike variasjoner i de økonomiske rammene vil kunne påvirke strukturen.

En annen viktig slik dimensjon er som nevnt arbeidet for å finne flernasjonale løsninger innenfor rammen av NATO på mange av de områdene hvor vi etter hvert er blitt for små til å bevare kapasiteten på rent nasjonal basis, spesielt på logistikkområdet. Dette er en sak jeg allerede har flagget under møter i Militærkomitéen, fordi det etter hvert er flere land som befinner seg i samme situasjon som Norge. Eksempelvis har Danmark nylig besluttet å legge ned så vel ubåtvåpenet som alt bakkebasert luftvern, ut fra akkurat den type kritisk masse-betraktning som jeg har skissert.

Et systematisk flernasjonalt samarbeid på dette området vil med andre ord kunne bevare et mer balansert kapasitetsspektrum for så vel det enkelte medlemsland som for alliansen som helhet. I motsatt fall, kan det tenkes at alliansens samlede slagkraft utvikler seg som summen av vilkårlige nasjonale beslutninger om hva man ikke lenger har råd til. Dette er neppe i noens interesse, selv om flernasjonale samarbeidsløsninger heller ikke er ukomplisert, verken politisk eller praktisk.

Imidlertid kom det for bare en drøy måned siden ut en rapport skrevet av tidligere SACEUR, general Joe Ralston, og tidligere formann i NATOs militærkomite, general Klaus Naumann, som konkluderer med at Europas eneste mulighet for å bevare relevante og kapable forsvarsstyrker er nettopp en omfattende flernasjonal forsvarsintegrasjon. Hvordan de har formulert seg i den forbindelse ser dere her.

La meg som et siste punkt få anføre det som også er et hensyn politiske myndigheter bør ta i denne forbindelse. Velger man å skjerme tjenestesteder og arbeidsplasser på kort sikt, kan dette synes å være personellvennlig i det øyeblikk beslutningen tas. I realiteten vil det være det motsatte, etter som den raske forvitringen av operativ struktur da vil føre til stadig nye omorganiseringer, bortfall av hele kapasiteter med konsekvenser for alt personell i sektoren etc. En uunngåelig konsekvens av å velge en løsning som ikke kan holdes stabil er altså at man da vil dømme Forsvarets personell til nye år med frustrasjon, usikkerhet og stadige omkalfatringer av arbeids- og familieliv. Det vil neppe bidra til å styrke verken motivasjon eller rekruttering, og kan vanskelig kalles en personellvennlig politikk.

Avslutning

Mine damer og herrer, jeg har i løpet av dette foredraget prøvd å beskrive hva som er Forsvarets grunnleggende utfordringer i tiden fremover. La meg likevel så sterkt jeg kan understreke at jeg ikke på noen måte ser ensidig negativt på Forsvarets situasjon. Situasjonen er i realiteten helt åpen, med mulighet for fortsatt modernisering i retning av et tidsmessig forsvar hvis vi gjør de riktige tingene – men også med mulighet for et akselererende forfall, hvis viljen til å ta de nødvendige grepene ikke er til stede. Men nettopp i det tvingende behovet for fortsatt modernisering ligger mulighetene for å gjøre viktige og riktige ting – ting vi burde gjort også uavhengig av den økonomiske utvikling. Kunsten er å ikke falle for fristelsen til å vedta en forsvarsstruktur som er større enn den vi kan trene og utruste på samme kvalitative nivå som våre viktigste allierte, og som derfor også er et utfordrende og interessant sted å tjenestegjøre for Forsvarets personell. Vår mulighet ligger i å være en profesjonell og kapabel alliert – ikke i å samle på restene av gårsdagens mobiliseringsforsvar. Da må vi ikke gjenta slike meningsløsheter som ”arvebrigader” og ”kystfort i møllpose”. Dette var beslutninger som førte til at vi kastet bort millioner av kroner og kostbar tid, bare for at strukturen skulle se litt større ut på papiret noen år, før det likevel var slutt.

Likevel er jeg redd det ikke finnes noe Columbi egg som vil frita oss helt fra mange av de vanskelige valgene jeg har pekt på mht nødvendigheten av streng rasjonalisering av egen basestruktur, logistikk og støttefunksjoner. De endelige anbefalinger vil jeg legge frem for forsvarsministeren høsten 2007 i form av en ny forsvarsstudie, som har fått navnet Forsvarsstudie 07. Den vil som jeg var inne på bli meget nøktern i forhold til hva som er mulig innenfor de økonomiske rammer, når kravet er at strukturen skal kunne holdes stabil over tid. FS 07 blir som vanlig Forsvarssjefens innspill til et nytt politisk langtidsdokument for Forsvaret, som i hht en normal fremdriftsplan skal behandles av Stortinget våren 2008.

Forhåpentligvis vil det da lykkes å etablere en bred politisk enighet om hva som må gjøres med Forsvaret, og uansett ser vi jo at dette vil kreve vanskelige politiske beslutninger. Imidlertid er mitt viktigste poeng i den forbindelse at hvis man ikke ønsker å ta den distrikts- og lokalpolitiske belastningen dette vil innebære, vil man nokså umiddelbart måtte ta en annen belastning i stedet – nemlig å forklare hvorfor Forsvaret fortsatt forbruker 30 mrd kr pr år og fortsatt har 15.000 ansatte, men har mistet fjerdeparten av sin operative kapasitet og evne i løpet av noen få år. Det er for å unngå en slik utvikling vi nå vil ta fatt i arbeidet med å studere disse utfordringene for alvor, og jeg ser frem til å komme tilbake til Oslo Militære Samfund med orientering om hvordan arbeidet utvikler seg.

 

Takk for oppmerksomheten.

Sverre Diesen
Fellesoperativt hovedkvarter
Forsvarets operative hovedkvarter (FOH)
Oslo Militære Samfund, Oslo
Innledning

En dag under de innledende faser av operasjon Enduring Freedom i Afghanistan oppdaget en sersjant til hest sammen med lokale styrker fra Nordalliansen et fiendtlig mål på bakken. Han stanset opp, lastet ned bilder av målområdet til sin bærbare PC fra en UAV som sirklet over, markerte målene på bildet og sendte det med anmodning om engasjement via satellitt direkte til hovedkvarteret i USA. Hovedkvarteret ga bekjempelse av målet prioritet og beordret våpenbærende fly til området. Sersjanten sendte oppdaterte måldata til flygeren, som brukte egne sensorer til å dobbeltsjekke at koordinatene var riktige og at det ikke var andre egne styrker i området. Bombene ble så levert og styrt inn på målet av signaler fra GPS satelitter. Total engasjementstid fra målet ble oppdaget til det var bekjempet var et titalls minutter.

(Plansjer ikke tilgjengelige i denne teksten. Kan oversendes pr e-post ved henvendelse til: oslomilsamfund@oslomilsamfund.no)

(Plansje 1)
Jeg tenkte denne episoden fra et stadig pågående felttog hvor også norske fly og spesialstyrker deltar kunne være en passende introduksjon til en presentasjon av konseptet network centric warfare – forkortet NCW – eller nettverkssentrisk krigføring. Som det forhåpentligvis fremgår av beskrivelsen dreier ikke dette seg bare om en ny marginal forbedring av taktikk og utstyr av den typen vi har sett mange av gjennom hele etterkrigstiden.

(Plansje 2)

Sett i et lengre perspektiv er nettverkssentrisk krigføring i realiteten en like stor
omveltning – en ”Revolution in Military Affairs”, eller RMA – som dem vi har sett i forbindelse med store teknologiske gjennombrudd tidligere i historien. Betrakter vi perioden fra middelalderens slutt og fremover kan vi begynne med kruttets oppfinnelse som gjorde slutt på både middelalderborgen og ridderen i panser og plate, deretter dampmaskinen og telegrafen som gjorde det mulig å overvinne jordbrukssamfunnets begrensninger på logistikk og kommando og kontroll, og deretter forbrenningsmotoren som frembrakte biler, fly og stridsvogner, og banet vei for hele den motoriserte og mekaniserte krigføring.

I vår tid er det altså mikroprosessoren og dermed datamaskinen som ved å revolusjonere informasjonsbehandlingen endrer militære organisasjoner like grunnleggende som noen av de foregående RMAer. En slik slutning underbygges av at det nettverkssentriske konseptet allerede har hatt dramatiske konsekvenser på andre samfunnsområder. Nettverkstankegangen er således ikke av militær opprinnelse, men oppsto i økonomi- og finanssektoren og er importert til militærsektoren derfra. Forut for den pågående RMA har det med andre ord vært en RBA – en revolution in business affairs – som er drivfjæren i det økonomiske systemskiftet vi kaller globaliseringen av verdensøkonomien. Det er f eks nettverkssentrisk organisering av informasjon om valutakursene på verdens børser som setter norske valutameglere i stand til å kjøpe dollar i Tokyo det ene øyeblikket og selge i New York noen sekunder senere, for å ta ut en kursgevinst på kanskje en cent pr dollar i et globalt null-sum spill med klare paralleller til moderne krig.

(Plansje 3)
Emnet skulle således være egnet til å engasjere, og jeg skal prøve å utdype min innledende beskrivelse ved å ta det for meg i tre deler:

først en generell beskrivelse av hva nettverkssentrisk krigføring egentlig er

deretter en kort omtale av de viktigste operative og organisatoriske konsekvenser av konseptet
avslutningsvis en beskrivelse av hvordan vi nærmer oss dette i dagens norske forsvar, og hva vi vil gjøre de nærmeste årene for å realisere et nettverksbasert forsvar, eller NBF, her hos oss.

Forholdet er altså at vi det siste halve året har hatt gående et fellesprosjekt med industrien der vi fra Forsvarets side har tatt frem et norsk konsept for NBF, og hvor industrien så har sett på hvilke deler av arven som kan videreføres i et slikt forsvar og hvilke nye materiellprosjekter som bør ha prioritet. Det er derfor i første rekke resultatene fra dette arbeidet som danner grunnlag for kveldens foredrag. Mer om dette siden, la meg først prøve å gi en innføring i nettverkssentrisk krigføring i mer generelle termer.

Nettverkssentrisk krigføring generelt

(Plansje 4)

Innledningsvis er jeg da nødt til å gå helt tilbake til utgangspunktet, dvs til hvordan vi organiserer eller deler inn den virkeligheten som omgir oss i tre doméner eller dimensjoner. Det første og enkleste av disse er det fysiske doménet, dvs den materielle, fysiske virkelighet som vi kan se og ta på, her representert ved en ULA-klasse undervannsbåt. Det neste og noe mindre håndfaste doméne er informasjonsdoménet, eller den del av virkeligheten som utgjøres av summen av all eksisterende informasjon om relevante forhold for operasjonene, typisk representert ved et kart med inntegnede militære disposisjoner. Det siste og mest abstrakte er det kognitive doménet, som er den del av virkeligheten som konstitueres av de menneskelige reaksjoner og slutninger som informasjonen genererer – altså de følelser, tanker, vurderinger og beslutninger som utløses etter hvert som den menneskelige hjerne bearbeider informasjonen.

Her vil mange naturlig spørre seg hva hensikten er med å dele inn virkeligheten på denne måten, etter tilsynelatende ytterst teoretiske kriterier som kan synes mer egnet til å forvirre enn å klargjøre.

(Plansje 5)
Men også i dag benytter vi egentlig en tilsvarende modell, bare med den forskjell at vi bruker andre kriterier for hvordan vi stykker opp helheten. Alle er vi jo fortrolige med å dele inn rommet i et land-, et sjø- og et luftdoméne, der disse doménene utgjør den operative arena for hver sin forsvarsgren. Også den nye modellen henter sitt rasjonale fra en slik sammenheng mellom doménene og hovedkomponentene i organisasjonen, og dette kommer jeg derfor tilbake til.

(Plansje 6)
Overført på et stilisert militært operasjonskart kan en tradisjonell land-sjø-luftmodell illustreres som vist på plansjen. Trekantene er våpenplattformer, ellipsene er sensorer og rektanglene er kommandoplasser eller ledelseselementer. Som fargene angir, disponerer hver forsvarsgren dedikerte våpenplattformer og sensorer som ledes av deres egne taktiske kommandoledd, som så i neste omgang står under et fellesoperativt hovedkvarter i en hierarkisk oppbygget kommandokjede. Legg derfor merke til overskriften ”plattformsentrisk forsvar”, som er den betegnelsen vi bruker på denne type organisasjon – nettopp fordi den er bygget opp rundt autonome plattformer med sensorer og våpen som i liten grad er integrert i store informasjonsnettverk.

(Plansje 7)
Hvis jeg nå i stedet skulle organisere den samme strukturen i tråd med den nye doménemodellen, måtte jeg som første trinn løse opp komponentenes forsvarsgrenvise tilhørighet, og i stedet kun skille mellom våpenplattformer, sensorer og ledelseselementer – eller som de betegnes i nettverks-terminologien, mellom effektorer, sensorer og beslutningskomponenter. Merk at vi i stedet for våpen altså snakker om effektorer, for å understreke at det er flere stridsmidler enn bare våpen i vanlig forstand som svekker motstanderen gjennom å påføre ham tap eller andre former for degraderende effekt. Effektorer kan med andre ord være basert på tradisjonell ild, men dreier seg i stigende grad også om effekt i det elektromagnetiske spektrum – altså det vi kjenner som elektronisk krigføring – eller angrep på motstanderens datasystemer ved operasjoner i det computergenererte rom, såkalt cyber-ild eller logisk ild. På plansjen ser vi at alle effektorer uten hensyn til hvor de opprinnelig hørte hjemme nå er røde, sensorene er gule og beslutningstagerne er fiolette.

(Plansje 8)
Forutsetter jeg at forbedret informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør hver av beslutningstagerne i stand til å håndtere flere underlagte enheter og lede over større avstand er imidlertid også den hierarkiske strukturen overflødig og kan tas bort. Og dermed er jo ikke den strandlinjen som fortsatt ligger der og skiller land fra sjø særlig relevant heller, …

(Plansje 9)
… så bort med den. Merk at dette ikke betyr at forsvarsgrenene opphører å eksistere som egne organisasjoner, med distinkte kapasiteter og egenskaper som i dag. Men det betyr at den operative bruk av forsvarsgrenenes ulike enheter kan kontrolleres på et høyere nivå, dvs nettverkssentrisk krigføring innebærer flatere organisasjoner og større kontrollspenn enn tradisjonelle plattformsentriske strukturer.

(Plansje 10)
Jeg står dermed tilbake med en tilsynelatende uorganisert mengde av effektorer, sensorer og beslutningstagere, og kan med disse som byggeklosser nå begynne å bygge opp en nettverkssentrisk organisasjon. Først benytter jeg moderne kommunikasjonsteknologi til å knytte sammen effektorene i et såkalt effektornettverk, så gjør jeg det samme med sensorene, før jeg integrerer beslutningstagerne i det hele gjennom et beslutningsnettverk – der disse nettverkene i prinsippet setter alle i stand til å utveksle informasjoner med alle. En slik totalt fri flyt av informasjon er altså teknisk mulig, men neppe operativt hensiktsmessig. Jeg må derfor introdusere et system for informasjonsstyring, eller information management, som basert på prioriteter og funksjonelle behov styrer hvem som skal få hvilken informasjon automatisk, og hvem som skal kunne hente ut en viss informasjon ved å be om den. Dermed ser vi at informasjonsstyringssystemet i realiteten er den faktor som definerer organisasjonen, ved å fordele informasjonen slik at det setter mange flere beslutningskomponenter i stand til å treffe avgjørelser om innsats av mange flere effektorer. Den avgjørende forskjell rent organisatorisk mellom en nettverkssentrisk og en plattformsentrisk struktur blir da at den nettverkssentriske muliggjør en vesentlig mer effektiv utnyttelse av organisasjonens totale stridsevne.

Våpensystemer som i en tradisjonell organisasjon kunne ha virket effektivt mot et mål, men som forblir inaktive fordi de er under kommando av en sjef uten tilstrekkelig situasjonsoversikt, kan i stedet utnyttes på tvers av alle tidligere teiggrenser og organisatoriske sperrer. De operative begrensninger som krigens tåke og mer ufullkomne informasjons- og sambandssystemer tidligere påtvang oss i form av hierarkisk struktur og rigide koordineringstiltak kan oppheves, og scenen er satt for en dramatisk effektivisering av stridsmidlene både i tid og rom.

Den militære organisasjon er dermed ikke lenger definert i kraft av mer eller mindre permanente substrukturer med hvert sitt tildelte operasjonsområde, men er en dynamisk kombinasjon av beslutningstagere, sensorer og effektorer fra hele organisasjonen, som stadig veksler….

(Plansje 11)
…avhengig av hvordan situasjonen utvikler seg og informasjonsflyten styres. Dette kaller vi virtuell organisering eller selvsynkronisering, og en av nettverkskonseptets største utfordringer er å få dette til å fungere – omtrent slik en bisverm med en fullstendig uorganisert sky av individer på et øyeblikk kan forvandles til en tilsynelatende velorganisert sveit som beveger seg i samme retning og med samme hensikt.

(Plansje 12)
Betrakter vi disse gruppene av tilfeldig valgte effektorer, sensorer og beslutningstagere…

(Plansje 13)
…ser vi hvordan nettverket i det ene øyeblikket gjør det mulig for et embarkert taktisk hovedkvarter å bruke sensordata fra en FAC til å sette inn et jagerfly mot et mål på sjøen…

(Plansje 14)
… mens en landbasert kommandoplass samtidig eller i neste øyeblikk kan reagere på informasjon fra en bakkebasert radar og sette inn et sjøbasert missil mot et landmål.

I tillegg til den evnen virtuell organisering gir til å forbedre utnyttelsesgraden av stridsmidlene, er det enda et forhold som kommer inn og bidrar i samme retning. Det er jo også slik at en rekke av de enhetene som utgjør knutepunkter i nettverket ikke er enten effektorer, sensorer eller beslutningstagere. I svært mange tilfeller er de alle tre ting på en gang, dvs de har det vi kaller flerfunksjonalitet. Et moderne marinefartøy har således både sensorer, våpen og en sjef eller en ledelse som er i stand til å ta beslutninger. Det er med andre ord mulig å utnytte fartøyet i flere roller. Forskjellen på et plattformsentrisk og et nettverkssentrisk konsept i denne sammenheng er dermed at mens fartøyet før var en autonom plattform der både sensorer og våpen primært ble utnyttet av fartøyets eller skvadronens sjef alene, er nå både sensorer og våpen integrert i et større nettverk. Det betyr at den beslutningstager som til enhver tid har best situasjonsoversikt kan utnytte den eller de funksjonaliteter ved enhver plattform som han har behov for. En sjefs tradisjonelle eierforhold til de sensorer og våpen som inngikk i hans system, avdeling eller plattform er med andre ord oppløst.

(Plansje 15)
Denne plansjen viser f eks hvordan en embarkert beslutningstager i en gitt situasjon bruker måldata fra en bakkebasert FAC og setter inn et kampfly for å bekjempe et mål.

(Plansje 16)
Det er imidlertid ingenting i veien for at man kunne snudd på rollene og latt FACen bruke et fartøysbasert våpen til å bekjempe målet på grunnlag av måldata overført til skipet fra flyets sensorer, dersom situasjonen tilsa at dette var mer fordelaktig og FACen hadde utløsningsmyndighet.

Den siste av tre viktige effektivitetsforbedrende aspekter ved informasjonsteknologien som skal omtales spesielt er den dramatiske reduksjon av tidsforbruket som moderne sensorer kombinert med databasert informasjonsbehandling muliggjør. Tradisjonelt har jo hvert enkelt nivå i den militære organisasjon – det strategiske, det operasjonelle og det taktiske – operert med hver sine dedikerte sensorer og hvert sitt apparat for å analysere den informasjonen innhentingsorganene genererte. På basis av oppdraget og denne informasjonen har hvert nivå utviklet sine planer og ordrer, som så i neste omgang dannet grunnlag for nest lavere nivås innsetting av sine innhentingsorganer osv.

Selv med en viss evne til å la disse forskjellige fasene overlappe hverandre fra nivå til nivå ligger det i sakens natur at dette blir en tidkrevende prosess – noe de fleste av oss som er til stede her i kveld antagelig har erfart på kroppen.

(Plansje 17)
La oss så i stedet betrakte dette fotoet tatt av en satellitt i stor høyde, som gir en rekke viktige informasjoner om et mål av strategisk karakter i en pågående krig eller kampanje. Bildet kan med andre ord tjene som et typisk eksempel på en del av etteretningsgrunnlaget ved planlegning på strategisk eller operasjonelt nivå.

(Plansje 18)
Det er bare det at nøyaktig samme bilde, distribuert til en taktisk kommandoplass og digitalt forstørret – først en gang….. så en gang til…. og så enda en gang….. også gir en sjef på taktisk nivå detaljinformasjon om et mål – i dette tilfellet 5 stridsvogner – som han øyeblikkelig kan engasjere og bekjempe innenfor rammen av det oppdraget han allerede er i ferd med å løse – uten hele den mellomliggende prosedyre som vi akkurat beskrev. I denne muligheten for elektronisk manipulering og samtidig distribusjon av informasjoner som i utgangspunktet er samlet inn med strategiske ressurser men som alle nivåer kan nyttiggjøre seg, oppstår det åpenbart et helt revolusjonerende potensiale for komprimering av tidskonstanten under militære operasjoner – et potensiale som selv uten de øvrige faktorer som har vært omtalt ville vært et kvantesprang.

Kombinerer vi det potensialet for bedre utnyttelse av stridsmidlene som ligger i virtuell organisering, det som ligger i utnyttelse av plattformenes flerfunksjonalitet og det som følger av en krymping av tidsforbruket, ser vi således at nettverksorganisering innebærer en forbedring av stridsevnen av et omfang som vi må helt tilbake til tidligere RMAer for å oppleve. Mens vi ellers er vant til at teknologiske eller operative nyvinninger gir forbedringer i effektiviteten som utgjør prosenter av utgangsverdien, snakker vi her om forbedringer i forhold til utgangspunktet som må regnes i potenser av ti. Når jeg derfor fra tid til annen har fått som reaksjon på presentasjoner av nettverkssentrisk krigføring at ”hva er nytt med dette, slik har vi da alltid gjort”, så kan jeg bare si at det er en betydelig feilslutning. Ikke i den forstand at vi ikke alltid har tilstrebet en best mulig utnyttelse av ressursene, men i den forstand at vi aldri har vært i nærheten av å kunne gjøre det i et slikt omfang som moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi nå gjør mulig.

(Plansje 19)
Nå er det kanskje også enklere å se forklaringen på den doménemodellen som er valgt som det konseptuelle utgangspunkt for nettverkssentrisk krigføring, i det vi ser sammenhengen mellom hvert av de tre doménene og en av hovedkomponentene – mellom det fysiske doménet og effektorkomponentene, mellom informasjonsdoménet og sensorkomponentene og mellom det kognitive doménet og beslutningskomponentene.

(Plansje 20)
Etter denne lanseringen av effektorer, sensorer og beslutningskomponenter er det nå på tide å innføre ytterligere to komponenter som er helt avgjørende for å få nettverkskonseptet til å fungere etter intensjonen. Viktigst av disse er åpenbart selve informasjonsinfrastrukturen, forkortet til infostrukturen i dagligtale. Dette er en samlebetegnelse på informasjonssystemene, informasjonsbehandlingen og ikke minst de kommunikasjonssystemene som er bærere av informasjonen og knytter sensorer, effektorer og beslutningstagere sammen i et nettverk. I nær forbindelse med infostrukturen står også beslutningsstøttesystemene, eller ”informasjonsagentene”, som først og fremst er ulike former for programvare som gjør det mulig for beslutningstagerne å nyttiggjøre seg den voldsomme økningen i informasjonstilfang uten å miste oversikten eller gå i metning.

Først og fremst tenker vi da på de systemene som understøtter fusjonering av data fra alle sensorer og presentasjon av disse i et felles situasjonsbilde, eller common operational picture, COP.

Siden et slikt situasjonsbilde skal kunne anvendes av beslutningstagere på mange nivåer, basert på det samme datagrunnlaget, må systemet kunne presentere det utvalget av informasjon som er relevant for den enkelte beslutningstager, med en oppløsning som er tilpasset hans behov. Dette innebærer behov for ulike typer filtre som frasorterer den informasjonen som ikke umiddelbart er relevant, eller som aggregerer en rekke informasjonsbidrag til et mindre høyoppløselig bilde – men med mulighet for brukeren til å bryte bildet ned igjen i større detalj, hvis dette er ønskelig.

Tiden tillater ikke en mer fullstendig gjennomgang av alle de ulike typer beslutningsstøttesystemer, men deres overordnede felles hensikt er altså å bidra til å automatisere deler av den tradisjonelle beslutningsprosessen betydelig. Uten en slik automatisering vil åpenbart den voldsomme økningen i rådata og informasjon ikke kunne omsettes i konsoliderte etterretninger og deretter i rasjonelle beslutninger.

(Plansje 21)
Som jeg nå har forsøkt å få frem dreier nettverkssentrisk krigføring seg i stor grad om å fusjonere data fra alle sensorer, gjøre denne informasjonen tilgjengelig for flest mulig av de som har operativt behov for den og dermed skaffe organisasjonen en situasjonsbevissthet – en situation awareness – i alle ledd som er bedre enn motstanderens. Merk at situasjonsbevissthet er noe mer enn bare situasjonsoversikt, i betydningen faktakunnskap om situasjonen. Ordet bevissthet understreker at informasjonen også må understøtte en forståelse av situasjonens konsekvenser og muligheter som går ut over det rent faktiske. Dette fortrinnet blir så utnyttet til å reagere raskest mulig med de best egnede av en rekke mulige effektorer og dermed sikre seg initiativet og påtvinge motstanderen sin egen vilje i aksellererende grad. Da er det imidlertid viktig å være klar over at begrepet informasjonsfortrinn ikke nødvendigvis betyr ”best absolutt situasjonsbevissthet”.

Figuren viser situasjonsbevissthet som funksjon av tid, dvs vi ser hvordan det å skaffe seg absolutt eller 100% situasjonsbevissthet er en konseptuell idealisering som bare lar seg oppnå ved å la tiden gå mot uendelig – altså den type kurve som sosialøkonomene kjenner som loven om den avtagende grensenytte. Siden dette i praksis er en umulig og uinteressant ambisjon vil en beslutningstager derfor måtte handle på et tidspunkt hvor situasjonsbevisstheten kan sies å være tilstrekkelig. Det kan vi for eksemplets skyld si skjer ved en grad av situasjonsbevissthet som tilsvarer 80% av det ideelle, som altså gir et beslutnings- eller handlingstidspunkt på tidsaksen. Dette er imidlertid til liten hjelp dersom motstanderens situasjonsbevissthet forbedres raskere enn vår egen. Da handler han selvfølgelig på et tidligere tidspunkt, og siden hans handling i seg selv endrer situasjonen og dermed forstyrrer eller ødelegger vår egen oppbygging av et situasjonsbilde, er vi tilbake til utgangspunktet og må begynne på nytt. Spørsmålet om situasjonsbevissthet er med andre ord i høy grad et spørsmål ikke bare om hvor mye informasjon som er nok, men også om hvor lang tid vi trenger på å samle den inn.

En helt tilsvarende effekt oppstår selvsagt også dersom motstanderen har samme eller sågar dårligere evne enn oss til å bygge opp sin situasjonsbevissthet – men til gjengjeld har et mindre informasjonsbehov. Da ser vi også at han kan være i stand til å handle først, med tilsvarende negativt resultat for oss. Et slikt mindre informasjonsbehov kan skyldes at han har organisert seg annerledes, er mer villig til å ta sjanser eller rett og slett fører en mer primitiv type krig. Det betyr ikke at en motstander som baserer seg på et lavere informasjonsbehov vil ha noen vinnerstrategi, men det kan f eks innebære at han rekker å ta en beslutning om å flykte og unndra seg bekjempelse før han kan fastholdes og nedkjempes. Dette er en erfaring amerikanerne har gjort under operasjon Enduring Freedom, hvor afghanske Taliban- eller stammekrigere har flyktet i løpet av den tiden det har tatt amerikanerne å bygge opp et tilnærmet perfekt situasjonsbilde forut for våpeninnsats, bl a for å kunne bruke våpen med minst mulig sannsynlighet for skade på sivile mål.

Informasjonstrinn dreier seg med andre ord om å ha større evne enn motstanderen til å oppnå tilstrekkelig situasjonsbevissthet først. Dermed ser vi sammenhengen mellom NCW-konseptet og den såkalte Ooda-loopen eller Boyd-sløyfen, som vil være kjent fra manøverteorien, der essensen er at den som har den raskeste beslutningssyklusen er den som påtvinger motstanderen et økende handlingsetterslep som etter hvert fører til en lammelse av viljen og en paralysering av organisasjonen. Vi ser altså at det nettverkssentriske konseptet bekrefter en gammel lærdom, nemlig at militær innovasjon dreier seg om å utnytte et tidsbestemt teknologisk gjennombrudd til å realisere og fornye tidløse militære prinsipper.

Generelle konsekvenser av nettverkssentrisk krigføring

(Plansje 22)
Hva er så de viktigste generelle konsekvenser av nettverkssentrisk krigføring for operative og organisatoriske forhold? For det første er det viktig å være klar over at dette ikke dreier seg om å bruke ny teknologi til å gjøre prinsipielt de samme tingene som før. På samme måte som stridsvognens fulle potensiale først ble utnyttet da tyskerne lanserte blitzkrigen i hele dens organisatoriske og konseptuelle bredde, vil realisering av informasjonsteknologiens potensiale kreve en radikal omstilling av dagens plattformsentriske forsvar.

(Plansje 23)
Mest interessant av en rekke interessante konsekvenser av nettverkssentrisk krigføring er den muligheten som et felles, sann tids situasjonsbilde rent teknisk skaper for en ekstrem sentralisering av operative beslutninger – altså i teorien den stikk motsatte tendens av den vi har forfektet som ønskelig i forbindelse med manøverorientert doktrine og oppdragstaktikk. Som vi nylig har sett et eksempel på er det altså mulig å sitte i et strategisk hovedkvarter og fjernstyre et ildoverfall på 6 personer i en bil på den andre siden av jorden – en operasjon man for bare få år siden måtte ha vært på stedet med en mindre styrke for å gjennomføre. Det vil likevel være en feilslutning å tro at mer omfattende operasjoner vil kunne ledes like sentralisert, først og fremst fordi selv ikke all verdens beslutningsstøttesystemer vil kunne sette en enkelt beslutningstager i stand til å ta alle nødvendige beslutninger helt ned på laveste nivå i en høyintensitets konflikt med store styrker engasjert. Utfordringen til den øverste politiske og militære ledelse vil derfor være å ikke falle for fristelsen til å gripe direkte inn og lede operasjoner på taktisk nivå i situasjoner som er så komplekse og raskt skiftende at det uansett bare er sjefer på lavere nivå som har den nødvendige oversikt. At organisasjonene gjennomgående blir flatere, og at hvert nivå får et større kontrollspenn, betyr altså ikke at strukturene blir helt flate. Det utviklingen likevel utvilsomt innebærer er f eks at den øverste politiske og militære ledelse kan beholde en grad av operativ ”hands on” kontroll ifm krise- og episodehåndtering som tidligere ikke var mulig, basert på et sann tids situasjonsbilde som faktisk er godt nok til å gjøre dette forsvarlig.

De mer umiddelbare taktiske konsekvenser er kanskje størst på landjorden, fordi spesielt sensorteknologien bidrar til å redusere den egenskap ved terrenget som i tusenvis av år har styrt taktikkutviklingen – nemlig lendets betydning for hvor man kunne finne skjul, dekning og muligheter for observasjon og ildgivning. Det sier seg selv at i en situasjon hvor sensorer plassert i satellitter, fly eller UAVer uansett ser alt, og hvor presisjonsstyrte effektorer gjør at alt som kan sees kan treffes, reduseres lendets betydning dramatisk.

Samtidig øker betydningen av de nye effektdimensjoner, altså krigen i det elektromagnetiske spektrum og krigen i det computergenererte rom, tilsvarende.

Operasjonsområdene blir dermed i større grad en gjennomsiktig eller oversiktlig arena der landstridskreftene manøvrerer fritt mens de søker å ødelegge hverandre uavhengig av terrenget, dvs landstriden endrer delvis karakter og blir mer lik sjø- og luftstriden.

På det taktiske nivå vil derfor fremtidige høyintensitets landoperasjoner ikke dreie seg om å erobre ”viktig lende”, men om å erobre informasjonsoverlegenhet. Som hæroffiser vil jeg i parentes bemerke at dette kanskje er den mest fundamentale endring vi har stått overfor i utviklingen av landmilitær taktikk på meget lenge – større enn ved mekaniseringens inntog, fordi tempogevinsten denne gangen er minst like stor, men i tillegg kommer altså en betydelig svekkelse av noe så fundamentalt i landmilitær tankegang som terrengets betydning. Jeg konstaterer likevel at dette er en erkjennelse som, i forhold til sin betydning, er meget lite omtalt.

(Plansje 24)
På det organisatoriske plan har vi allerede nevnt at større evne til å håndtere store kontrollspenn gir flatere organisasjoner. Også dette får størst konsekvenser for den landmilitære organisasjon, som tradisjonelt er betydelig mer nivådelt enn sjø- og luftmilitære styrker. Videre vil vi se at gjennomføringen av et nettverkssentrisk konsept vil kreve store investeringer i kommando-, kontroll- og informasjonssystemer, og dette vil medføre et øket trykk på investeringsbudsjettene.

Nettverksbasert forsvar er derfor i seg selv ikke noen billig løsning. Dette investeringstrykket kan bare balanseres ved at man tar ut den potensielle driftsgevinsten som ligger i mindre personellkrevende oppsetninger for å oppnå samme operative effekt.

Konseptet forsterker således den tendensen som har gjort seg gjeldende helt siden innledningen til industrialderen, nemlig at militærmakt utvikler seg i retning av å være mer og mer kapitalintensivt og mindre og mindre personellintensivt.

Det innebærer at ressursene til økt satsing på langtrekkende presisjonsstyrte våpen, elektronisk krigføring og operasjoner i det computergenererte rom må komme fra konvertering av de elementer i organisasjonen som i dag er de minst kosteffektive tapspåførere. Konkret innebærer det at utviklingen vil bringe oss enda et steg bort fra tidligere tiders utskrevne massearméer med håndvåpen som primærbevæpning.

Men – og her er det et meget viktig men: Nettverkssentrisk krigføring er et konsept som først og fremst er utviklet for høyintensitets krigføring, spesielt hva effektordelen angår, selv om f eks overlegen situasjonsbevissthet vil kunne utnyttes også under andre slags scenarier. Vi må imidlertid erkjenne at en vesentlig del av våre fremtidige operasjoner ikke vil være den type høyintensitets krig som nettverkssentrisk krigføring egentlig dreier seg om. I stedet vil det være ulike former for lavintensitets- og krisestyringsoperasjoner, der en viktig innsatsfaktor nettopp er en lett bevæpnet fotsoldat som kan patruljere, bemanne sjekkpunkter og observasjonsposter eller bevokte viktig infrastruktur og virksomhet i situasjoner med en asymmetrisk trussel. Den eneste løsning på dette dilemmaet for landmilitære organisasjoners del synes derfor å være at de mer spesialiserte våpengreners og troppearters mannskaper, de som i et høyintensitets scenario betjener sofistikerte langtrekkende effektorer med stor ødeleggelseskraft, også er trent og i stand til å deployere til urolige områder for å løse lavintensitets oppgaver.

Nettverkssentrisk krigføring og det norske forsvaret

(Plansje 25)

Hvilke følger får det så for det norske forsvaret å skulle omstrukturere seg i tråd med dette konseptet og bli et nettverksbasert forsvar – et NBF? La meg først presisere, hvis det skulle være tvil om det, at spørsmålet altså ikke er om vi skal foreta en slik omstrukturering – det fremgår av så vel politiske føringer som beslutninger tatt av Forsvarssjefen – men hvordan. Begrunnelsen for en slik beslutning håper jeg er fremkommet i løpet av dette foredraget, for så vidt som refleksjonene rundt hvilke konsekvenser det vil ha å ikke gjøre det gir seg selv.

(Plansje 26)
Generelt kan man si at vår nåværende organisasjon ikke er helt uforberedt på en slik omstrukturering. Deler av den eksisterende arven kan benyttes, men samtidig er det også betydelige mangler. Det blir derfor nødvendig med en omfattende omstilling på de fleste områder – organisatorisk, materiellmessig, prosedyremessig og ikke minst hva angår selve det operative tenkesett.

Spørsmålet foran oss når vi ser på de fire viktigste komponentene i et NBF er altså: Hvor begynner vi?

(Plansje 27)
Ser vi på effektorparken er situasjonen relativt sett ganske god. Store deler av arven kan brukes, men vi er fortsatt for dårlig utrustet mht langtrekkende presisjonsstyrte systemer med høy ødeleggelseskraft, basert på mobile plattformer. Mobilitet og lang rekkevidde, og dermed muligheten for å kunne sette inn flere systemer mot ethvert punkt i innsatsrommet, er jo nettopp forutsetningen for å kunne ta ut den potensielle gevinsten som ligger i overlegen situasjonsbevissthet og informasjonsfortrinn. I tillegg har vi svært beskjeden kapasitet på elektronisk krigføring, og inntil videre ingen kapasitet i det hele tatt på krig i det computergenererte rom, såkalte Computer Network Operations. Dette er dermed områder hvor vi må forbedre oss betydelig for ikke å bli sittende med en ubalansert effektorpark, med de muligheter det gir en motstander for tilpasning til og utnyttelse av våre svakheter. Mest kritisk på effektorsiden er imidlertid de manglende mulighetene for å komme ut av en ren plattformsentrisk modus og integrere effektorene med de øvrige komponenter – altså mangler i grensesnittet mot infostrukturen.

(Plansje 28)
For sensorparken er situasjonen at mye av arven kan benyttes, men samtidig er det betydelige mangler. Blant de viktigste er at mangelen på eleverte plattformer gjør at vi praktisk talt ikke kan snakke om at vi har noe landbilde i det hele tatt, i det minste ikke i informasjonsalderens betydning av ordet. I tillegg er luftbildet mangelfullt, spesielt i de lavere luftlag, samt mot missiler og fly med lite radartverrsnitt – og det vil si de fleste moderne jagerfly. Også her er imidlertid det mest kritiske de manglende muligheter for å integrere sensorene med de øvrige komponenter – den såkalte ”sensor to shooter”-linken – for å kunne ta ut de potensielle tidsgevinstene.

(Plansje 29)
Når det gjelder beslutningskomponentene – altså i hovedsak offiserer på alle nivåer – er vi jo i stor grad henvist til å beholde arven uansett. Også her vil overgang til et NBF kreve store endringer, men dette er i det minste en type endring som er relativt billig å realisere. Det dreier seg jo primært om å skolere befalskorpset slik at de forstår konseptet og dets operative implikasjoner til bunns, og deretter trene organisasjonen i tråd med konseptet. Nå skal man riktignok ikke undervurdere utfordringen med å omskolere et offiserskorps til en annen måte å tenke på. Det er unektelig et tankekors at det tok det norske forsvaret henimot 70 år fra manøverteorien så dagens lys til den ble gjenstand for systematiske studier og implementering i form av en offisiell doktrine hos oss. Det har altså først skjedd umiddelbart før et nytt og like revolusjonerende konsept banker på døren, og det er jo bare å håpe at vi ikke skal behøve like lang tid i denne omgang. Vanskeligst vil det kanskje bli å skape kulturell aksept for de endringene som må gjøres, ikke minst i de deler av organisasjonen som berøres negativt av dem.

(Plansje 30)
Den siste av de fire hovedkomponentene er infostrukturen, og dette er kanskje det området hvor manglene er størst, og hvor det derfor er nødvendig å sette inn kreftene i første omgang – spesielt på det som allerede er nevnt mht evnen til å integrere effektorer og sensorer. Konsekvensen av en slik manglende integrasjon er jo at mange av komponentenes iboende kapasiteter ikke kan utnyttes, fordi de mangler informasjon. Ta f eks en stridsvognsavdeling som, hvis den hadde hatt et godt situasjonsbilde, hadde kunnet rykke frem med den hastighet den teknisk er i stand til, men som i stedet er nødt til å krype fremover i gangfart, fordi usikkerhet om hva som ligger foran påtvinger den en helt annen og mer forsiktig adferd. De største manglene finner vi derfor innenfor sensor- og effektorkontroll, men også områder som informasjonsstyring, generering av et felles situasjonsbilde, datafusjon, beslutningsstøttesystemer og ikke minst rene tekniske begrensninger som behovet for båndbredde representerer betydelige utfordringer i årene fremover. For å illustrere hva behovet for båndbredde innebærer, kan jeg nevne at de innledende faser av kampanjen i Afghanistan krevde en båndbredde som var 10 ganger større enn det som ble benyttet under Gulf-krigen i 1991. Tar vi i betraktning at det den gangen var langt større styrker engasjert, sier det litt om hvordan behovene har utviklet seg på dette området. Alt i alt er det således på infostrukturområdet oppmerksomheten og pengene bør settes inn i første omgang, og Informatikkstaben i Forsvarets overkommando er i derfor ferd med å ferdigstille et eget program som omfatter en rekke prosjekter med sikte på å forbedre infostrukturens kapasiteter.

Avslutning

(Plansje 31)
Jeg har i løpet av denne drøye halvtimen forsøkt å gi et bilde av hva nettverkssentrisk krigføring rent konseptuelt er, hvilke generelle operative og organisatoriske konsekvenser det har og hvilke tiltak vi må treffe i vår egen forsvarsstruktur for å realisere et slikt konsept. Denne beskrivelsen etterlater formodentlig ingen tvil om at vi står foran en formidabel omstilling av Forsvarets operative virksomhet, og mange vil kanskje spørre seg om det er mulig for et lite land med begrensede ressurser å ha ambisjoner om å henge med i en slik utvikling. Jeg er likevel ikke i tvil om at svaret på dette er ja; av to årsaker.

For det første har vi som jeg allerede har antydet neppe noe særlig valg. Den umiddelbare konsekvens av ikke å skulle følge med på utviklingen er jo at vi ikke vil være interoperable med våre nærmeste allierte verken materiellmessig eller prosedyremessig. Dermed ville vi i en gitt situasjon – også under operasjoner i vårt eget land – antagelig bli anmodet om å ta plass på tribunen under henvisning til at vi bare kom til å være i veien. I tillegg ville vi i forhold til en nettverksorganisert motstander ha omtrent de samme sjanser som det polske hestekavaleriet hadde i møtet med tyske stridsvogner, for å trekke en sammenligning med en tidligere RMA og hvilke konsekvenser det historisk har hatt å ignorere virkningen av slike omveltninger.

For det annet – og det er det positive argumentet – skal vi være klar over at det å være liten ikke nødvendigvis er noen ulempe når det skal gjøres noe radikalt, tvert i mot. Det betyr i praksis at det for det første er totalt sett få mennesker som skal overbevises om riktigheten av å foreta seg noe, og når beslutningen er fattet er det en liten og oversiktlig organisasjon som skal omstilles. Vi slipper med andre ord den type indre friksjon som er typisk for irrgangene i stormaktenes omfattende militærbyråkratier. Norge har for øvrig flere ganger tidligere vært blandt de første nasjoner til å ta i bruk og utnytte operativt nyskapende teknologi; her kan nevnes bl a bakladegeværet, motortorpedobåten og et moderne ildledningssystem for artilleri. I dagens situasjon dreier det seg dessuten om en type teknologi hvor vårt land er kompetansemessig og industrielt langt fremme, og hvor vi derfor skulle ha de beste forutsetninger for å lykkes. Gitt utfordringens omfang og kompleksitet tror jeg imidlertid vi er avhengige av å etablere en egen prosjektorganisasjon i linjen med et totalansvar for både organisatoriske og materiellmessige tiltak, dersom vi skal sikre den nødvendige helhet og kraft i utviklingen.

I tillegg kan det ikke underslås at det også er enkelte andre forutsetninger av mer generell karakter som må oppfylles. Viktigst av disse er at forsvarsstrukturen bringes i økonomisk balanse ved at vi ikke planlegger med en større struktur enn det vi har økonomisk evne til å fornye materiellmessig på sikt. Dette krever først og fremst at forsvarsgrenenes ambisjoner samordnes både økonomisk og kapasitetsmessig, også fordi et nettverksbasert forsvar jo representerer den fellesoperative ide i dens ytterste konsekvens.

Dernest er det helt nødvendig at vi kutter drastisk ned på den ikke-operative del av virksomheten, dvs kompetansesentra, logistikk, vedlikehold av overflødig infrastruktur etc, som i dag fortsatt bærer preg av at den egentlig er tilpasset et vesentlig større forsvar enn vi etter hvert får. I praksis vil det si at vi for mange aktiviteters vedkommende må se oss om etter fellesløsninger hvor vi går sammen med våre nærmeste allierte om både vedlikehold, kompetansebygging og direkte operativt samarbeid – dvs det er bare gjennom en bevisst strategi for alliansesamarbeid at det norske forsvaret vil la seg modernisere og videreutvikle. Gitt at vi evner å gjennomføre en slik strategi, ser jeg imidlertid lyst på muligheten for at den transformasjonen vi står overfor skal la seg gjennomføre innenfor en rimelig tid – altså at vi i løpet av en periode på 10-15 år kan ha et forsvar som både materiellmessig og organisatorisk er i fremste rekke på dette området.

Takk for oppmerksomheten.