Skip to content

Per Egil Hegge: Hvordan tenker Putin, og hvorfor?

Disposisjon for innledning i Oslo Militære Samfund 7. desember 2015.

En av de beste bøkene, kanskje den beste boken om Vladimir Putins politiske tenkemåte eller tankesett, ble skrevet over 20 år før han ble født. Den heter «Kampen mot Vesten i russisk åndsliv». Det er senere professor Erik Krags doktoravhandling fra 1931, og den ble utgitt på ny i 1990.

Den skisserer rammene for hans verdensbilde, og for hans idé om Russland og Russlands posisjon i verden.

Den store kulturkampen mellom de slavofile og de vestorienterte intellektuelle i Russland kan dateres til ca. 1860-1900, og en av de toneangivende blant de slavofile var forfatteren Dostojevskij. Ikke først og fremst i romanene, men i sine artikler som polemiker og kommentator i dagbøker og i tidsskrifter.

Men den som innkapsler synspunktene, er Dostojevskijs samtidige, Nikolaj Danilevskij. Han var naturvitenskapsmann med bl.a. agronomutdannelse, og han hadde en viktig rolle som foregangsmann i utviklingen av russisk fiske og landbruk. Mer enn forsker var han byråkrat, han ledet en rekke regjeringskommisjoner for landbruk, for utvikling av fisket som næringsvei i Nord-Russland, og han utredet mulighetene for vinproduksjon på Krim.

Hans store verk er ”Russland og Europa”, og hans tanker finner vi spor av i Putins mer nasjonalistiske taler, og i utsagn av Putins rådgivere. Den mest interessante av dem er kanskje professor Aleksandr Dugin, f. 1962, leder for Moskva-universitetets institutt for studiet av konservatismen, og mest kjent for et verk fra 1995, Geopolitikk. Jeg skal komme tilbake til Dugin.

Da Danilevskij skrev sin bok – den var ferdig i 1869 – vakte den liten oppsikt og ble solgt i bare få eksemplarer. Han var på den tiden en heimføing; den eneste europeiske storbyen han hadde besøkt, var Trondheim, hvor han tilbrakte noen vårmåneder i 1861 på vei hjem fra Kola, hvor han hadde utredet fiskerispørsmålene. Han fortsatte med det i Volga og Dnjepr.

Ansatsen til det som er hans konklusjon, er en sammenligning mellom 1854 og 1864. Og konklusjonen er at Vesten ikke alene er uvillig til å respektere Russland og gi landet den plass det fortjener som en stormakt – det er både ute av stand til og uten vilje til å forstå Russland. Bevisføringen, kort summert, er følgende: I 1854 begynte Krim-krigen, og her, for å tyne Russland, var de vestlige stormakter til og med villige til å alliere seg med den tyrkiske sultan for å nå resultatet. Men ti år senere, da Tyskland angrep det fredelige Danmark og tok nesten 40 prosent av denne demokratiske statens landområde, da gjorde de samme landene ingen ting. Hva hadde skjedd hvis Russland hadde oppført på tilsvarende vis mot DK?

Mange av Danilevskijs meningsfeller utdyper disse synspunktene i åndelig retning: Russlands form for kristendom går dypere, er mer allsidig, har en helt annen dimensjon enn den vesteuropeiske. Landet har dessuten en organisasjonsform som er Vestens overlegen. Dette er utviklet videre av Dugin og noen av hans meningsfeller: Der hvor de vestlige ideer får gjennomslag, blir det kaos, der hvor russerne råder, blir det renhet og orden. Noen trekker det så langt at de hevder at korrupsjon er et rent vestlig fenomen, og hvis det i Russland skulle forekomme noe som ligner, skyldes det vestlig smitte. I sin oversikt over Russlands ”stabile” historie ”glemmer” også Danilevskij absolutt alt som er av kaotiske innslag, borgerkriger, oppstander og angrepskriger.

I april i fjor redegjorde Putin for sitt nasjonalfilosofiske grunnsyn i en monolog som avsluttet hans pressekonferanse – en maratonforestilling på fire timer som han gir to ganger i året. Jeg tar den (avslutningen, ikke maratonopptredenen) i sin helhet, for den gjenspeiler en herrefolkstenkning som er utrivelig, men som helt mangler den viktige nazistiske komponenten, raserenhet. Det begrepet vender han opp-ned på, som dere skal få høre:
På pressekonferansen i april i år fikk han et par ytterst vanskelige spørsmål av tidligere finansminister Kudrin, og vi skal se litt på dem. I tillegg meldte en brysom engelsk melkebonde seg og ville ha høyere melkepris. (Kudrin).

Tsjetsjenia, Ukraina, Syria og Tyrkia.
Putins personlige bakgrunn som element i oppbyggingen av hans maktbase. Barndommen. KGB-karrieren. De gamle KGB-kompisene som pålitelige og rikt tilgodesette allierte. Personligheten.

Presentasjon for Oslo militære Samfund, 23. november 2015

Ordfører Jonni Helge Solsvik (H), Andøy. Vernepliktsutvalgets leder.

Kjære forsamling,
Jeg takker for denne anledningen til å presentere anbefalingene fra Vernepliktsutvalget 2015. Anbefalingen ble fremlagt for Forsvarsministeren 27. oktober.

Verneplikt er fortsatt et tema som engasjerer Norges befolkning – i dagene etter fremleggelsen registrerte vi et hundretalls nyhetsoppslag i media, inkludert leder- og kommentarartikler i et tyvetalls aviser.

Utvalget ble nedsatt av regjeringen i september 2014, med et mandat om å utrede de fagmilitære, forsvarspolitiske og samfunnsmessige perspektivene ved verneplikten. Dernest skulle utvalget anbefale en fremtidig vernepliktsordning basert på Forsvarets behov.

Mandatet ga også noen forutsetninger for arbeidet. Allmenn verneplikt for kvinner og menn ligger fast, og Forsvarets behov skulle være styrende for utredningen.
Utvalget har i sitt arbeid lagt stor vekt på dialog med alle viktige interessenter i vernepliktsordningen, både innenfor og utenfor Forsvaret. Vi har møtt et stort antall sjefer, avdelinger, tillitsvalgte og vernepliktige soldater.

Utvalget ble slått av den enstemmige og sterke støtten verneplikten har fra Forsvarssjef, generalinspektører, ledere og soldater på alle nivå. Det er tydelig at verneplikten fyller en helt avgjørende rolle i det moderne innsatsforsvaret.

De som mener verneplikten er en ordning fra fortiden har ikke fulgt med i Forsvarets utvikling de senere år. På overflaten er verneplikt og førstegangstjeneste ordninger som står i en lang tradisjon. Men førstegangstjenestens hensikt er nå en annen enn den var på 90-tallet. Hensikten er nå først og fremst å gi grunnlag for Forsvarets stående operative evne og beredskap – den primære hensikten er med andre ord ikke utdanning for mobiliseringsreserven eller Heimevernet.

Som jeg vil komme tilbake til er verneplikten også avgjørende for reserven og Heimevernet, men dette er i dagens forsvar ikke førstegangstjenestens hovedhensikt.
Vi har også gjennomført to åpne folkemøter i henholdsvis Målselv og Oslo, der allmennheten, de politiske ungdomsorganisasjonene og andre fikk mulighet til å gi sine innspill. Folkemøtet i Oslo ble arrangert på Litteraturhuset den 9. april, med tittelen «Verneplikten – fortsatt en del av samfunnskontrakten?»

På plansjen kan forsamlingen se vår annonse for arrangementet i Klassekampen, som viste seg å treffe bra i forhold til avisens hovedoppslag denne symboltunge dagen. Videoopptak av dette møtet kan for øvrig fortsatt sees på vår nettside vernepliktsutvalget.no

Utvalget har også gjennom arbeidet hatt omfattende og meget verdifull analysestøtte fra Forsvarets forskningsinstitutt.

Utvalget har bestått av politikere og eksperter. Politikerne var tverrpolitisk sammensatt. Ekspertene inkluderte så vel forskere som en representant for henholdsvis Forsvarssjefen og arbeidstakerorganisasjonene. Utvalgets bredde og erfaring har vært meget verdifull for arbeidet.
Verneplikten og samfunnet

Verneplikten er ikke bare en bemanningsordning for Forsvaret. Den er også en grunnlovfestet samfunnsordning med betydning langt ut over Forsvarets behov for personell.

Utvalget har drøftet flere juridiske, historiske og demografiske utviklingstrekk som påvirker verneplikten, og dens anvendelse i vår tid.

En aktuell utfordring er blant annet å sikre at utskrivning til tjeneste i Forsvaret er representativ i forhold til befolkningssammensetningen, i en tid der samfunnet gjennomgår store endringer.
Hvilken hensikt fyller så verneplikten i dagens samfunn?

Stortinget fastsatte allerede i 2001 at Forsvarets behov skal være styrende for praktiseringen av verneplikten, slik det også er angitt i vårt mandat.
Utvalget har imidlertid registrert at mange er uenige i denne begrensningen, og mener at verneplikten også har hensikter som går langt ut over det behovet Forsvaret har for å kunne løse sine oppgaver.

Utvalget legger til grunn at vernepliktens primære hensikt er å fremskaffe det personell og den kompetanse som kreves for løsning av Forsvarets oppgaver.
Verneplikten er i sin natur en byrde samfunnet legger på befolkningen, i likhet med skattlegging og andre lovfestede borgerplikter. Slike byrder bør ikke pålegges uten en god grunn, og ikke i større omfang enn formålet krever.

Utvalget mener at verneplikten, og spesielt førstegangstjenesten, gir mange sekundæreffekter av betydning for samfunnet og den enkelte. Dersom disse sekundæreffektene imidlertid skulle gjøres til en del av vernepliktsordningens primære hensikt, ville det gi Forsvaret et nytt samfunnsoppdrag av omfattende proporsjoner.

Forsvarets behov for personell til førstegangstjenesten utgjør nå ikke mer enn rundt 13 prosent av de vernepliktige årskull.
Vernepliktens legitimitet er etter utvalgets oppfatning ikke direkte knyttet til den prosentandel av årskullene som avtjener førstegangstjeneste. Dens legitimitet er først og fremst knyttet til at:

• Befolkningen oppfatter verneplikten som nødvendig for forsvaret av landet,
• At de vernepliktige oppfattes å gi et direkte bidrag til Forsvarets operative evne,
• Og at de vernepliktige selv oppfatter tjenesten som meningsfull.

Vernepliktens legitimitet er allikevel ikke upåvirket av rettferdighetsspørsmålet. Det er nærliggende å anta at den høye oppslutningen om verneplikten, til tross for at den nå bare gjelder en mindre del av ungdomskullene, også henger sammen med den betydelige grad av frivillighet som praktiseres ved inntak til førstegangstjeneste.

Til tross for dette er utvalget allikevel klare på at antallet vernepliktige pr. år ikke bør reduseres under dagens nivå. Dersom behovet blir så lite at det med rimelig sikkerhet kunne dekkes gjennom frivillighet vil ordningens legitimitet i befolkningen over tid kunne undergraves.

Selv om verneplikten først og fremst er til for å dekke Forsvarets behov, er dens videre samfunnsmessige funksjon også av stor betydning.
Verneplikten er en viktig del av samfunnskontrakten, og henger slik også tett sammen med den norske samfunnsmodellen. Vi stiller høye krav til ytelser og trygghet, men det er også høy aksept for at den enkelte har et ansvar for å bidra både til det offentlige og frivillige fellesskapet. Når det gjelder forsvaret av landet har dette tradisjonelt vært ansett ikke bare som en oppgave for staten, men også som en plikt den enkelte har til å bidra gjennom verneplikten.

Utvalget mener at verneplikten fortsatt er viktig for forankringen av Forsvaret, og for båndene mellom samfunnet og Forsvaret.

Verneplikten har historisk spilt en viktig integrerende rolle i samfunnet. Til tross for at verneplikten ikke lengre omfatter en like stor andel av befolkningen, er denne effekten fortsatt viktig. I dagens Norge er integrering av innbyggere med innvandrerbakgrunn et særlig aktuelt behov.

Vernepliktsordningen gir også muligheter til å sikre et godt mangfold i Forsvaret. Mangfold er viktig, både for å sikre Forsvaret tilstrekkelig kompetansebredde, men også for å bidra til best mulig oppslutning om Forsvaret i befolkningen. Fra en samfunnsmessig synsvinkel er like plikter og muligheter for alle en viktig samfunnsverdi, noe ikke minst debatten rundt sikkerhetsklarering av ungdom med familiebakgrunn fra utlandet viste for et år siden.

Det er viktig at Forsvaret tilstreber representativ rekruttering i forhold til befolkningen. Mangfold og representativitet bør derfor tilstrebes av Forsvaret, både når det gjelder informasjons- og rekrutteringstiltak, men også praktiske forhold slik som ved gjennomføring av sikkerhetsklareringer. Kravene for å bli sikkerhetsklarert kan ikke reduseres, men nødvendige forskjeller i klareringsprosedyren avhengig av den enkelte vernepliktiges individuelle forhold må ikke medføre forskjellsbehandling av ungdom.

Utvalget har registrert at informasjonen om verneplikt og Forvarets oppgaver i samfunnet er mangelfull i skoleverket
Utvalget mener informasjon om verneplikt og førstegangstjeneste bør gis til alle elever i grunnskolen. Det bør også gis bedre informasjon om Forsvarets oppgaver og rolle i samfunnet. Undervisning om dette bør etter utvalgets mening inngå i kompetansemålene for ungdomsskolens undervisning i samfunnsfag.
Et annet spørsmål er synkroniseringen mellom det sivile studieåret og førstegangstjenesten. Utvalget mener at muligheten for å gå direkte fra utdanning til førstegangstjeneste og tilbake til utdanning må bli bedre. Sivile utdanningsløp bør gjøres mer fleksible slik at de i mindre grad er bundet til semestre eller skoleår.
Verneplikten og Forsvaret
Jeg har nå snakket om verneplikten i et samfunnsperspektiv. Hva så med vernepliktens rolle for Forsvaret?
Både Ekspertgruppens rapport «Et felles løft» fra mai i år og Forsvarssjefens fagmilitære råd peker på at Forsvaret står overfor store utfordringer, dersom det også i fremtiden skal være i stand til å løse sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.

Vernepliktsutvalget mener verneplikten er en viktig ressurs, som i betydelig grad kan bidra til den bedringen av Forsvarets operative evne og beredskap som det nå er behov for.

Den stående produksjonsstrukturen i Forsvaret utgjør bare en liten del av den samlede styrkestrukturen. Selv etter at Heimevernets 45 000 personell er trukket fra, er en vesentlig del av styrkestrukturen ikke bemannet i det daglige.

Verneplikten er Forsvarets mekanisme for å fremskaffe det personell og den kompetanse som er nødvendig for å sette opp hele styrkestrukturen. Utvalget mener derfor at verneplikten fortsatt må inngå som en sentral komponent i forsvarskonseptet.

Økt reaksjonsevne og bedring av Forsvarets operative evne for løsning av alle fastsatte oppdrag vil etter utvalgets mening kreve økt fokus på styrkestrukturens samlede operative evne, spesielt inkludert den reserven som ikke er i daglig tjeneste. Dette må imidlertid ikke gå på bekostning av produksjonsstrukturens daglige operative evne, som naturligvis også er en meget viktig del av styrkestrukturen. Her vil en bedret utnyttelse av verneplikten for en relativt begrenset kostnad kunne bidra til en vesentlig styrking av Forsvarets operative evne og beredskap.

I tråd med hva jeg sa i min innledning, mener utvalget at førstegangstjenesten primært er til for å bidra til Forsvarets stående operative evne og beredskap. Førstegangstjenesten er derved ikke som i tidligere tider først og fremst en utdanning av personell for reserven.

Samtidig er det personell og den kompetanse som kommer ut fra førstegangstjenesten også grunnlaget for bemanning av reserven og Heimevernet. Dette behovet er fortsatt av en slik størrelse at verneplikt er nødvendig for å sikre tilstrekkelig sikkerhet og forutsigbarhet for at hele styrkestrukturen skal kunne bemannes. Sammenhengen mellom førstegangstjenesten og etterfølgende disponering i reserven og Heimevernet kan etter utvalgets mening styrkes.

Utvalget har konkludert med at det i dag ikke finnes noen realistiske alternativer til verneplikt for dekning av Forsvarets behov, med mindre det gjøres store reduksjoner i Forsvarets struktur, oppgaver og ambisjonsnivå

Begrepet «Forsvarets behov» er sentralt i utvalgets mandat.

Innsatsforsvarets behov kjennetegnes av to grunnleggende forhold:

• Behovet for vernepliktige er relativt begrenset i forhold til årskullenes størrelse
• De få vernepliktige det er bruk for trenger utdanning og kompetanse som i større grad enn tidligere reflekterer at Forsvaret nå er en kompetanseorganisasjon
Dette har konsekvenser både for utvelgelse og seleksjon, for tjenestelengde og for hvilken nytteeffekt Forsvaret kan få fra investeringen i utdanning av hver enkelt vernepliktig

Verneplikten bidrar ikke bare til å dekke personellbehovet i styrkestrukturen på en forutsigbar måte. Verneplikten gir også andre positive effekter for innsatsforsvaret. Spesielt gir førstegangstjenesten Forsvaret mulighet til å velge ut de beste blant et stort antall vel kvalifiserte søkere for videre utdanning eller verving.

Innføringen av allmenn verneplikt er en viktig utfordring for Forsvaret i tiden som kommer.

Det er utvalgets inntrykk at de kulturelle utfordringene knyttet til innføringen av allmenn verneplikt i varierende grad er erkjent i Forsvaret. Ofte reduseres utfordringene til et spørsmål om kaserneforhold og tilpasset personlig bekledning og utrustning.
Utvalget mener blant annet at:

• Forsvarets kultur og holdninger til kvinner må tas på alvor av ledere på alle nivå. Det må sees kritisk på språkbruk, særlig gjelder dette en type seksualisert språkbruk som ikke hører hjemme i et moderne samfunn.
• Ledere på alle nivå må innprentes at fastsetting av normer, regler og utvikling av holdninger i tilknytning til allmenn verneplikt er et lederansvar.
• Det er også viktig at alle gis god opplæring i Forsvarets kjerneverdier, og hva disse betyr for den enkelte med hensyn til likestilling, kjønnsroller m.m.
• Til slutt må Forsvaret umiddelbart sørge for at kaserneforhold, personlig bekledning og utrustning er tilpasses økt kvinneandel.
Innføringen av allmenn verneplikt innebærer ikke at alle, hverken kvinner eller menn, skal være så like som mulig i alle forhold. Forsvaret må derfor vektlegge å utvikle en kultur som utfordrer både kvinner og menn på deres egne premisser.

Dette innebærer også at kvinner og menn på en del områder der det er objektive fysiske krav til utførelsen av tjenesten, ikke alltid vil ha like forutsetninger for å tjenestegjøre. Det er derfor grunn til å anta at man også i fremtiden vil se forskjeller i kvinneandel mellom de forskjellige avdelingstyper, avhengig av tjenestens egenart i de respektive avdelinger. Dette må imidlertid ikke medføre skjult forskjellsbehandling mellom kvinner og menn, eksempelvis med hensyn til mulighetene for videre utdanning og karriere i Forsvaret.

Utvalget mener samspillet mellom plikt og frivillighet som kjennetegner den norske vernepliktsordningen kan utvikles videre, ved at frivillighet tillegges enda større vekt ved utvelgelse og seleksjon for tjeneste. Særlig gjelder dette ved utvelgelse for førstegangstjeneste.

Plikten er fortsatt en bærebjelke i vernepliktsordningen. For det første sikrer den at Forsvarets samlede styrkestruktur kan bemannes med trenet personell på en forutsigbar måte. Plikten viser også overfor arbeidsgivere og andre at tjenesten er en viktig samfunnsoppgave, og ikke bare et individuelt forhold mellom den enkelte soldat og Forsvaret.

Selv om verneplikten ikke bør bli frivillig, tilsier imidlertid allmenn rettferdighetssans at en plikt som kun pålegges et begrenset antall ikke bør anvendes vilkårlig.
Utvalget mener derfor at motivert og interessert ungdom bør gis bedre mulighet til å kvalifisere seg for uttak til førstegangstjeneste, samtidig som Forsvaret gis bedre mulighet til selektere den beste og mest motiverte del av ungdommen for førstegangstjeneste og verneplikt.

Utvalget har studert og drøftet praktiseringen av verneplikt i Danmark, Sverige og Finland. De fire landene har valgt svært forskjellige vernepliktsmodeller. Dette reflekterer tydelig forskjellene i landenes sikkerhetspolitiske forutsetninger.

Av spesiell interesse er utviklingen i Sverige. Verneplikten ble gjort såkalt «sovende» i 2010, men elementer av verneplikt er nå gjeninnført i Sverige. Førstegangstjenesten vil fortsatt være basert på frivillighet, men den videre personellordningen – inkludert anvendelse av verneplikt – er nå til utredning i Sverige. Også fra svensk side er stor interesse for de norske erfaringene med anvendelse av verneplikt.

Vernepliktsordningen består som kjent av tre separate faser – utskriving og sesjon, førstegangstjeneste og etterfølgende disponering i reserven og Heimevernet.
De to siste fasene i ordningen slik den praktiseres i dag er illustrert på plansjen, med fordeling av antall vernepliktige og normale tjenestelengder.

En viktig svakhet med dagens ordning er den såkalte Forsvarssjefens styrkebrønn. Denne er ment å dekke avdelingenes behov for personell i tilfelle styrkeoppbygging, og består av det personell som nylig har gjennomført førstegangstjeneste. Personellet i styrkebrønnen blir imidlertid sjelden eller aldri øvet. Dette er etter utvalgets mening er en klar svakhet for Forsvarets evne til å løse de mest krevende oppgaver, spesielt i en tid der det er behov for skjerpet beredskap.

Personellet overføres også til Heimevernet først flere år etter avtjent førstegangstjeneste. Det medfører et betydelig kompetansetap før tjenesten i Heimevernet tar til.

I arbeidet med en fremtidig vernepliktsordning har utvalget som nevnt innledningsvis gjennomført et omfattende analysearbeid med støtte fra Forsvarets forskningsinstitutt.

Analysen har belyst de operative og kostnadsmessige konsekvensene av alternative tjenestemønstre. Utvalget har vurdert modeller med differensiert lengde på førstegangstjenesten, økning av antallet vernepliktige på bekostning av førstegangstjenestens lengde, varierende modeller for bemanning av reserven med mer.
Utvalget har også analysert operative og økonomiske konsekvenser av vernepliktsmodeller som på forskjellig måte har en høyere grad av verving eller en mer utvidet totalforsvarshensikt.

Utvalgets viktigste anbefalinger
I det følgende vil jeg presentere utvalgets viktigste anbefalinger

Utvalget anbefalte at verneplikten fortsatt bør inngå som en sentral komponent i forsvarskonseptet.

Tolv måneders førstegangstjeneste bør fortsatt være det normale, men det bør også kunne åpnes for 6 eller 18 måneders førstegangstjeneste for enkelte dersom Forsvarets behov tilsier det. Etter fullført førstegangstjeneste bør de vernepliktige overføres direkte til reserven, eller til Heimevernet.

Forsvarssjefens styrkebrønn bør legges ned. I stedet anbefales det å opprette en identifisert og trenet reserve i hver forsvarsgren, som er stor nok til at den enkelte avdeling, stasjon eller fartøy kan bemannes med trenet og samøvet personell innenfor den enkelte enhets beredskapstid. Hele styrkestrukturen må øves jevnlig. Verneplikten vil gjennom dette utnyttes bedre som grunnlag for styrkestrukturens operative kapabiliteter. Dette vil gi et vesentlige bidrag til bedret fremtidig beredskap og operativ evne.

Utvalget mener den todelte sesjonsordningen fra 2010 bør videreføres. Den bør imidlertid styrkes, for å gjøre det mulig å vektlegge motivasjon og frivillighet bedre.
I dag gjennomfører rundt 20 000 av de 63 000 i et årskull Sesjon del 2. Det har vist seg at med fratrekk av de som ikke kjennes feltdyktige og en del annet frafall, er dette ikke mer enn det som er nødvendig for å fylle Forsvarets behov. Mange motiverte blir aldri kalt inn til sesjon del 2, mens det allikevel fortsatt skrives ut mindre motiverte til førstegangstjeneste.

Det er mange årsaker til at man ikke bare kan kalle inn motiverte til sesjon del 2. Det er også mange motiverte som ikke oppfyller seleksjonskravene. Allikevel mener utvalget det er mulig å bedre uttaket til tjeneste både for Forsvaret og den enkelte motiverte ungdom, ved at et større element av reell konkurranse innføres på sesjon del 2.

Utvalget anbefaler derfor at:

• Antallet som kalles inn til sesjon del 2 økes til 30 000, eller rundt halvdelen av årskullet
• Seleksjonskriteriene bør forbedres, for å gi motivert ungdom bedre mulighet til å dokumentere sine resultater og ferdigheter
• Det gis økt mulighet for å konkurrere seg til konkrete stillinger, avdelinger eller tjenestesteder

Som nevnt bør førstegangstjenesten normalt være 12 måneder, men med mulighet for 6 eller 18 måneders tjeneste for enkelte dersom Forsvarets behov tilsier det. 18 måneders førstegangstjeneste bør i tilfelle være frivillig

Førstegangstjenesten bør primært benyttes for å bidra til Forsvarets stående operative evne og beredskap.

Antallet vernepliktige som hvert år gjennomfører førstegangstjeneste må styres av operative behov. Antallet vernepliktige i produksjonsstrukturen må økes dersom det er et operativt behov for dette knyttet til løsningen av Forsvarets oppgaver.

De negative virkninger for de vernepliktige, eksempelvis knyttet til videre studier og arbeid, bør reduseres så langt det er mulig. Det bør derfor tilstrebes å gjennomføre ikke mer enn to inntak pr. år, i henholdsvis juli og januar. På denne måten vil de vernepliktige bedre kunne gå inn og ut av sivil utdanning uten unødig tap av tid før og etter førstegangstjenesten.

Utvalget anbefaler som nevnt at den nåværende Forsvarssjefens styrkebrønn legges ned. I stedet bør det opprettes en identifisert og trenet reserve i hver forsvarsgren, som er stor nok til at den enkelte avdeling, stasjon eller fartøy kan bemannes med trenet og samøvet personell innenfor den enkelte enhets beredskapstid.

Den ordinære vernepliktige reserven bør øves som del av sin avdeling, eksempelvis i gjennomsnitt en uke pr. år. I tillegg bør det opprettes en frivillig, deployerbare andel av reserven for å sikre utholdenhet i internasjonale operasjoner. Denne bør eksempelvis øves i gjennomsnitt inntil tre uker pr. år.

Personell som ikke fordeles til tjeneste i reserven, overføres etter førstegangstjenesten direkte til Heimevernet. Dette vil gi Heimevernet tilgang på fersk militær kompetanse, samtidig som det også oppnås besparelser ved at en del personlig bekledning og utrustning kan følge den vernepliktige direkte fra førstegangstjenesten til Heimevernet.

Utvalget anbefalte også at de vernepliktige bør få mulighet til å søke på og konkurrere seg til stillinger i reserven eller Heimevernet etter fullført førstegangstjeneste. Som et minimum bør den enkelte gis mulighet til å fremme ønsker for slik tjeneste.

Utvalget anbefalte at samspillet mellom plikt og frivillighet utvikles videre, som nevnt under utskrivning og sesjon.

Det er etter utvalgets mening åpenbart at innføringen av allmenn verneplikt åpner nye muligheter for å vektlegge frivillighet og motivasjon som utvalgskriterium i langt sterkere grad enn hittil. Spesielt gjelder dette for utvelgelse til førstegangstjeneste.

Vernepliktsutvalget forventer at innføringen av allmenn verneplikt vil bidra til økt kvinneandel i Forsvaret.

Utvalget mener at kvinner og menn bør behandles likt ved seleksjon og utskrivning til tjeneste, eksempelvis ved at frivillighet og motivasjon ikke tillegges hverken større eller mindre vekt som utvalgskriterium for noen av kjønnene. Samtidig må utvelgelsen av vernepliktige for førstegangstjeneste ta hensyn til de objektive forskjeller mellom kjønnene, eksempelvis ved fastsettingen av fysiske krav. I den grad fysiske krav skal benyttes som seleksjonskriterium for utvelgelse til tjeneste må kravene differensieres, for å gi et objektivt bilde av den enkeltes fysiske yteevne ut fra den enkeltes forutsetninger.

Ved innføringen av allmenn verneplikt vil antallet vernepliktige kvinner i førstegangstjeneste med stor sannsynlighet øke. Som for menn, vil det blant disse antakelig også være større bredde i motivasjonen for tjeneste. Dette understreker behovet for ytterligere innsats for å tilrettelegge for kvinners tjeneste i Forsvaret. Dette gjelder både med hensyn til praktiske forhold, men vel så mye tilpasning av kultur og holdning til kvinner i Forsvaret.

Den anbefalte vernepliktsordningen vil gi vesentlig bedret operativ evne, hovedsakelig som følge av at Forsvarets avdelinger vil ha en identifisert og øvet reserve i alle stillinger som kreves for å møte de pålagte beredskapskrav.

Den anbefalte vernepliktsordningen vil innebære en kostnad ut over dagens nivå på kr. 250 millioner. I tillegg kommer en kostnad på opptil kr. 15 – 20 millioner knyttet til forbedringer i sesjonsordningen. Kostnadene er i hovedsak knyttet til økt behov for trening og øving av reservestyrkene, inkludert den frivillige, deployerbare reserven.

Utvalget vil påpeke at denne kostnaden er beregnet med utgangspunkt i de forutsetninger utvalget har lagt til grunn. Det faktiske behovet for omfang og trening av reservestyrkene og Heimevernet vil være et fagmilitært spørsmål, som utvalget ikke har forutsetninger for å ha en detaljert mening om.

Utvalget har i henholdt til sitt mandat også vurdert alternative vernepliktsordninger som vil medføre reduserte kostnader. Flere av disse ville kunne medføre besparelser i forhold til vernepliktsordningen. Disse besparelsene ville i hovedsak være en følge av et betydelig redusert antall vernepliktige ved operative avdelinger.

Dette vil for en relativt begrenset innsparing ha betydelige negative konsekvenser både for styrkestrukturens systemkompetanse, stående operative evne og beredskap. Slike reduksjoner til fordel for styrkeproduksjon for reservestyrkene og Heimevernet anbefales derfor ikke.

Fra en økonomisk synsvinkel er det derfor slående hvor store positive eller negative effekter relativt små økonomiske justeringer knyttet til verneplikten har for Forsvarets operative evne. Dette bekrefter hva jeg sa innledningsvis – nemlig at verneplikten er en viktig ressurs, som innenfor de økonomiske rammene Forsvaret har i betydelig grad kan bidra til den bedringen av Forsvarets operative evne og beredskap som det nå er behov for.

Kjære forsamling,
Takk for oppmerksomheten.

www.vernepliktstuvalget.no

Ståle Ulriksen Forsker ved Sjøkrigsskolen Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

Den 1. oktober 2014 bestilte Forsvarsministeren et fagmilitært råd fra Forsvarssjefen. Bestillingen ble konkretisert i et eget skriv på sju sider.

Ambisjonen som ble formulert for Forsvaret i dette rammeskrivet er ganske formidabel:

Ambisjonen for Forsvaret er at vi med nasjonale ressurser skal kunne håndtere en alvorlig sikkerhetspolitisk krise i våre nærområder. Dette inkluderer evnen til å gjennomføre en fellesoperasjon med våre nasjonale styrker, og legge til rette for allierte forsterkninger om nødvendig.

Ved en trussel mot Norge som utløser kollektivt forsvar i NATO, må Forsvaret ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass. Forsvaret må i en slik situasjon også kunne motta og understøtte allierte forsterkninger, samt delta i allierte fellesoperasjoner.

Forsvaret skal videre ha tilgjengelige styrker for bidrag i internasjonale operasjoner, herunder artikkel 5-operasjoner, utenfor Norge. Omfanget for slik deltakelse må imidlertid avveies mot tilgjengelighet av styrker og behovet for nasjonal beredskap i våre nærområder.

Samtidig skal Forsvaret være i stand til å ivareta en rekke fredsoperative oppgaver som overvåking, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Et nasjonalt beslutningsgrunnlag skal sikres gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning.»

Dette er krevende for et Forsvar som det siste tiåret først og fremst har fokusert på innsats i internasjonale operasjoner, og der nasjonal beredskap har vært tonet ned. Ambisjonen om «invasjonsforsvar i en landsdel» ble gitt opp i 2002, men kravet om at Forsvaret må «ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass», er som et ekko fra Den kalde krigen. Den gang var riktignok trusselen åpenbar og motpartens kapasitet betydelig større. Men Norge maktet i 1990 ikke å opprettholde kvaliteten på Forsvaret selv om landet brukte 3,3 prosent av sitt brutto nasjonalprodukt på Forsvar. I 2015 ligger forsvarsutgifter som andel av BNP på rundt 1,4 – 1,5 prosent, omtrent 44 milliarder kroner. Nå ville 3,3 prosent av BNP ha gitt et forsvarsbudsjett på 99 milliarder kroner. Norge har altså ikke et invasjonsforsvar. Forsvarssjefens fagmilitære råd forutsetter da også at Norge kan få hjelp tidlig i en krise.
NATOs evne og vilje

Både det nåværende og det foreslåtte norske forsvarskonseptet er bygd på den avskrekkende effekten av medlemskapet i NATO. Denne effekten er avhengig av NATOs troverdighet som politisk og militær allianse. Norge forventer altså politisk solidaritet og militære forsterkninger fra NATO i en krise. Men hvordan er det stelt med den indre solidariteten og den militære evnen i NATO?

Den 5. september 2014 satt statsminister Erna Solberg, utenriksminister Børge Brende og forsvarsminister Ine Marie Eriksen Søreide i Cardiff sammen med kolleger fra NATOs 28 medlemsland. Det var et alvorlig møte. Russland hadde begått et eklatant brudd på folkeretten og okkupert Krim og ISIS hadde stor framgang i Midtøsten. Møtedeltakerne sluttet seg til høytidelige erklæringer om solidaritet og enhet. I erkjennelse av behovet for å styrke den militære evnen ble de enige om at alle som brukte under to prosent av BNP på forsvaret skulle stanse kuttene og «ta sikte på å bevege seg mot» to prosent innen et tiår. Teksten var rundt formulert. Problemet var at de færreste av møtedeltakerne hadde til hensikt å holde løftene sine. Det er ganske talende for situasjonen at Forsvarssjefen har bedt om en budsjettøkning som på langt nær vil bringe andelen av BNP opp på to prosent. Han mente det ikke var realistisk å be om mer…

Andelen av BNP brukt på forsvaret er i seg selv ikke avgjørende for om et land har et godt forsvar eller ikke. Men det er en indikasjon. Og et løfte er et løfte. Om løftet ikke holdes, og om statsledere velger å bruke ordkløveri for å slippe unna, bør man kanskje stille spørsmål ved et annet og langt mer alvorlig tema. Artikkel fem i Den nordatlantiske traktat er selve grunnsteinen i NATO. Den oppfattes, i hvert fall i Norge, som en garanti for nærmest automatisk militær hjelp i krise og krig. Men teksten lyder slik, og legg merke til formuleringen på slutten;

«Partene er enige om at et væpnet angrep mot en eller flere av dem i Europa eller Nord-Amerika skal betraktes som et angrep mot dem alle, og er følgelig blitt enig om at hvis et slikt væpnet angrep finner sted, vil hver av dem under utøvelsen av retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkjent ved artikkel 51 i De forente nasjoners pakt, bistå den eller de angrepne parter ved enkeltvis og i samråd med de andre parter straks å ta slike skritt som den anser for nødvendig, derunder bruk av væpnet makt, for å gjenopprette det nord-atlantiske områdes sikkerhet.» (min uthevning).

Det er altså opp til medlemslandene selv å tolke situasjonen og velge om de vil sette inn militære styrker eller ikke. Vil de det? Den 10. juni publiserte Pew Research Centre resultatene fra en stor spørreundersøkelse: mente folk at deres land burde bruke militær makt for å støtte et annet NATO-land som kom i alvorlig militær konflikt med Russland? Bare i USA og Canada svarte et flertall positivt på dette. Ingen av de seks største EU-landene hadde et postivt flertall. I tre land var det flertall for å ikke stille opp militært; i Tyskland (58 %), i Frankrike (53 %) og i Italia (51). Bare 38 % av tyskerne mente at landet burde stille opp militært for allierte. Nå kan opinionen endre seg, og det er heller ikke opp til opinionen å ta slike avgjørelser. Men likevel, tallene gir grunn til bekymring.

Hva så med evnen? Har ikke NATOs medlemsland en overveldende militær overlegenhet i forhold til alle andre? Har ikke europeerne alene mye større styrker enn Russland? Joda. På papiret.

Den 15. juni publiserte European Political Strategy Centre en rapport som viser at i perioden 2005-2014 har EU-landenes militære forbruk sunket med 9% og USAs med 0,4%. Samtidig har Russland økt sitt militære forbruk med 97 % og Kina med 167 %. Både Russland og Kina fortsetter å øke kraftig, mens både USA og alle de store europeiske NATO-landene, med Polen som hederlig unntak, fremdeles kutter kraftig i sine budsjetter.

Det har ikke vært tilsvarende reduksjoner i styrkestrukturen i NATO. Dermed får hver avdeling mindre penger til nytt materiell, vedlikehold og reservedeler og øvelser. Vakanser blir ikke fylt opp og det blir huller i rekkene. Dette har gradvis skjedd med det norske forsvaret. Dermed synker beredskapen. Raskt. Forsvarskomiteen i det britiske parlamentet pekte den 17. mars på at 8% kutt i forsvarsbudsjettet i 2012 førte til 20-30 prosent reduksjon i operative evne. Med fortsatte kutt blir stadig færre styrker i stand til å kunne rykke ut på kort varsel. For en angriper betyr dette at han har et mulighetsvindu der han kan rekke å etablere kontroll over et område, et faite accompli, før NATO rekker å reagere med tyngde.

Men NATO har da også styrker som kan settes raskt inn? Ja, men det løser ikke nødvendigvis problemet for Norge. I Cardiff ble man enige om å revitalisere NATO Response Force (NRF). NRF ble operativ i 2006, men har siden slitt med å få øremerket nok styrker. Det koster å bidra til NRF. Hæravdelinger er avgitt for et helt år der de ikke kan settes inn i andre internasjonale operasjoner eller flernasjonale styrker. I tillegg må styrkene gjennom et opptreningsprogram på minst seks måneder. Medlemslandene planlegger normalt i god tid for hvilke styrker de vil bidra med. I tider med trange budsjetter brukes en stor del av øvingsbudsjettene på de styrkene som skal delta i NRF. Det betyr at de øvrige styrkene, de som ikke har fått et slikt oppdrag, får enda mindre penger til øvelser, personell, ammunisjon og utstyr.

Men selv i en situasjon der NATO lykkes med å sette opp NRF som planlagt, vil alliansen bare kunne forsterke ett operasjonsområde raskt med større styrker. Derfor er kravet om at Forsvaret må «ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass» veldig avhengig av hvilke scenarier man ser for seg.
Scenarier

Etterretningen mener at Russland i dag ikke utgjør noen trussel mot Norge, og dermed at risikoen for en slik bilateral konflikt mellom Russland og Norge er lite sannsynlig. Etterretningen definerer da trussel som en funksjon av hensikt og kapasitet. Hensikt handler om motstanderens motiv for, vilje til, eller ønske om, å angripe. Kapasitet handler om evne til å gjennomføre et angrep, eller kanskje motstanderens egen oppfatning av evne til å angripe og lykkes til en for ham akseptabel pris. Jeg mener at man i tillegg må vurdere sjansene for om det kan oppstå en situasjon som gjør det mer hensiktsmessig for ham å angripe, eller som tvinger ham til det av strategiske grunner. Vi må altså vurdere faren for at det kan oppstå SITUASJONER der en stat kan gripe anledningen til å angripe om den byr seg, eller situasjoner der en stormakt kan føle seg tvunget til å handle.

Jeg mener at sjansene for at situasjoner der stormakter kan tenkes å bruke militær makt enten fordi de ser en anledning til det, eller fordi de føler seg truet til det, kan oppstå har økt dramatisk. Dette kan også ramme Norge. Man kan tenke seg et nesten uendelig antall scenarier for den globale og regionale sikkerhetspolitiske og militære utviklingen, og hvordan denne vil påvirke Norge. Det er imidlertid noen svært viktige variabler som vil påvirke nesten ethvert scenario. De fleste av disse har å gjøre med de raske endringene av økonomisk og militær makt i verden.

Forholdet mellom Vesten og Russland er kanskje den aller viktigste. Her er det viktig å følge utviklingen av forholdet mellom Russland og Kina svært nøye. I dag har kanskje ikke Russland og Kina en allianse, men man må kunne hevde at det har et partnerskap som også gir uttelling på de sikkerhetspolitiske og militære feltene. Russland og Kina har regelmessige militærøvelser sammen. I sommer øvde de to lands mariner for første gang sammen i det østlige Middelhavet. Russland og Kina deler noen utenrikspolitiske mål. Det aller viktigste er antakelig at begge ønsker å etablere et multipolart internasjonalt system der de begge er blant de dominerende stormaktene. Det er ganske klart at begge ønsker å sikre egne interessesfærer, og antakelig er det også slik at de vil anerkjenne hverandres interessesfærer. Vi må også anta at de vil være i stand til å koordinere sine strategiske utspill, slik at vesten kan risikere å bli utfordret både i Europa og Asia samtidig.

Den sikkerhetspolitiske og militære utviklingen i Asia er også svært viktig for Norge. Både USA og Russland, altså de to statene som på hver sin måte er viktigst for norsk sikkerhetspolitikk, er viktige aktører i Asia. Dersom spenningen i Asia tiltar, og mye tyder på det, vil USA måtte øke sitt militære nærvær der ytterligere. Allerede i dag er 60 prosent av US Navy deployert til Stillehavsområdet. Kina representerer en mye mer alvorlig utfordring for USA enn det Russland gjør. Det amerikanske forsvaret står overfor en betydelig utfordring når det gjelder modernisering av styrkene. En stor andel av våpensystemene i det amerikanske forsvaret er i ferd med å bli gamle. Så selv med store økninger i USAs forsvarsbudsjett er det lite sannsynlig at amerikanerne vil klare å øke størrelsen på forsvarsstrukturen. Dette betyr at det amerikanske nærværet i Europa antakelig ikke vil kunne trappes kraftig opp. I sin tur betyr det at europeerne må ta mer ansvar for sin egen sikkerhet. Dette er kjent stoff, og noe en lang rekke amerikanske forsvarsministre har arbeidet hardt for å få europeerne til å forstå. Europeerne har, med noen få hederlige unntak, valgt å ikke følge opp. Det er heller ikke gitt at man kan regne med en samlet vestlig enighet om den sikkerhetspolitiske utviklingen i Asia. Her spriker interessene sterkt.

Vi må regne med at situasjonen i det utvidede Midtøsten, fra Atlanterhavet til India, vil være svært ustabilt i lang tid. Borgerkriger med sterk innblanding både fra regionale makter og små og store eksterne makter raser allerede i mange land. Kriger mellom stater og/eller blokker av stater er ikke usannsynlig. Det er mer sannsynlig at flyktningestrømmene øker enn at de avtar. Begivenheter i Midtøsten kan meget raskt få store følger for den globale økonomiske og sikkerhetspolitiske utviklingen. Det betyr at Europa, og særlig landene i sør, vil måtte ha sitt sikkerhetspolitiske fokus mot områdene sør for Middelhavet og i Midtøsten.

NATO har store styrker på papiret, men kan altså bare forsterke ett område raskt med større styrker. Dersom en krise skulle bryte ut i Øst-Europa og/eller Midtøsten der et eller flere NATO-land trues direkte er det en stor sannsynlighet for at NRF blir deployert dit. Dersom en krise skulle bryte ut mellom Norge og Russland i en slik situasjon vil det altså være vanskelig å få store forsterkninger raskt.

Det er viktig å ikke demonisere Russland. Men samtidig kan ikke Norge ignorere russiske brudd på folkeretten i Ukraina, den kraftige militære oppbyggingen og den aggressive militære opptredenen med stadige ikke-varslede store militærøvelser nær Norge.

La oss se på to mulige scenarier som er ganske forskjellige. Scenario 1 handler om utbruddet av en bilateralt konflikt mellom Norge og Russland. Her må man regne med at Russland vil unngå å komme i konflikt med NATO, mens Norge vil ønske å involvere NATO både politisk og militært så tidlig som mulig. I en slik situasjon vil Russland antakelig ha begrensete politiske mål, og bruke begrenset militær makt – i hvert fall åpent. Norge kan altså komme under et betydelig press der både gammeldags sabelrasling og kanonbåtdiplomati kan være ingredienser i såkalt hybrid krigføring. Om et slikt scenario oppstår uten at NRF er deployert andre steder vil Norge ha godt håp om å få forsterkninger dersom artikkel fem aktiveres. Men utfordringen er på mange måter heller politisk enn rent militær, Norge må kanskje våge å trappe opp en konflikt slik at det ikke er tvil om at artikkel fem er relevant. I et slikt scenario vil antakelig Svalbard og Finnmark være mest utsatt.

I scenario 2 bryter det ut en konflikt mellom NATO og Russland i Øst-Europa eller på NATOs sydflanke. I en slik situasjon er det sannsynlig at Russland vil ta grep for å sikre sin strategiske andreslagskapasitet, altså undervannsbåtene med ballistiske interkontinentale missiler. Disse patruljerer normalt i Barents- og Karahavet. Strategien for å beskytte disse er det såkalte bastionforsvaret. Det handler om å lage forsvarslinjer i Norskehavet, kanskje så langt vest som stredene mellom Grønland, Island og Storbritannia, for å hindre amerikanske og andre vestlige styrker å trenge gjennom. Norge kommer altså bak disse forsvarslinjene, og det ville antakelig være et militært feilgrep fra russisk side å etterlate norske styrker og baser intakt bak disse linjene. Dermed vil det som for Russland vil være en strategisk defensiv fortone seg som et angrep mot Norge. Et slikt angrep vil heller ikke ha noe med forholdet mellom Russland og Norge å gjøre. Det handler bare om strategi og geografi. I en slik russisk strategi vil kontroll over Norskekysten gi de russiske styrkene en meget stor fordel. Lofoten, Vesterålen og kyststrøkene i resten av Troms vil her være et spesielt attraktivt område. Et slikt scenario med horisontal eskalering er svært alvorlig for Norge, for da må vi anta at NATO Response Force, kanskje med betydelige norske innslag, allerede er deployert til det opprinnelige kriseområdet.

Forsvarsjefens fagmilitære råd anbefaler en betydelig styrking av forsvaret av Finnmark, med bl.a. utstasjonering av tungt panser i Porsanger. Samtidig foreslås det å legge ned nesten alle avdelingene som er bygd for strid på kysten. Det kan derfor virke som om FMR i større grad er basert på planer som passer bedre i det første scenariet enn i det andre, og at man først og fremst frykter en russisk mekanisert framrykking i Finnmark. Jeg tror det er en feilslutning.

Man skal huske på at de russiske væpnede styrkene i nord, inkludert den arktiske kommandoen, ledes av Nordflåten. Det er derfor sannsynlig at tenkingen som ligger til grunn for planene er basert på maritime doktriner og vurderinger. Jeg tror at amfibiske angrep, kanskje kombinert med innsetting av luftbårne tropper, er mer sannsynlige enn store og tunge mekaniserte framstøt over land. Jeg tror også at dersom Russland skulle angripe Norge vil dette bli innledet med en massiv innsats av kryssermissiler.

Russiske kryssermissiler som «gamechangers»

Russland er i ferd med å gjennomføre en storstilt modernisering av sine bakkebaserte, taktiske missiler og sitt luftvern. Innføring av S-400, senere S-500, SAMs og Iskander taktiske ballistiske missiler i store mengder innebærer store utfordringer for vestlige bakke- og luftstyrker. Enda mer alvorlig er det at Russland nå innfører Oniks og Kalibr missilsystemer både på eldre overflateskip og ubåter og på en lang rekke mindre fartøyer som nå er under innføring. Foreløpig er det meldt at flere skip av Kirov-, Slava- og Udaloyklassen har, eller er i ferd med å få, kalibr-missiler. Kalibr er en familie av missiler med varierende rekkevidde og som kan brukes mot mål både til lands og til sjøs. Missilene som ble skutt fra Svartehavet mot Syria har for eksempel en rekkevidde på 2500 km. Det betyr at de kan nå hele Norge fra basene på Kola. Det meldes også om at en rekke såkalte tredjegenerasjons atomdrevne ubåter er i ferd med å få en levetidsforlengelse på 20 år, men nye kampsystemer og nye missiler. Det finnes totalt 23-25 slike ubåter av Akula-, Sierra og Oscar II-klassene. Da vil en Oscar II-klasse ubåt, som i dag har 24 sjømålsmissiler, kunne få minst 72 kalibr missiler. I tillegg vil altså Gorshkov-klasse fregatter og korvetter av Buyan- og Stereguischiy-klassen få kalibr. Til og med de nye patruljefartøyene av Bykov-klassen vil få dem. Disse avløser skip av bl.a. Grisha-klassen, altså ganske enkle fartøyer som bare hadde begrenset taktisk betydning. De nye relativt billige, fartøyene vil altså få våpen med meget lang rekkevidde og kan altså bidra til å gi stor strategisk effekt.

Kryssermissiler og flybase Ørland

Den viktigste enkeltsatsingen i FMR er innkjøpet av 52 F-35 og samling av de aller fleste flyene på en nybygd flybase på Ørland. Den voldsomme økningen av kryssermissiler i den russiske marinen stiller beslutningen om å samle de aller fleste norske jagerflyene i svært sårbare hangarer på én base i et meget underlig lys. Hangarene vil, selv med brannvegger mellom flyene, være svært sårbare. Med dagens luftvern vil en enslig ubåt med kryssermissiler enkelt kunne «mette» og bryte gjennom forsvaret og utslette det nye fine jagerflyvåpenet fullstendig. En investering på 70-80 milliarder vil altså kunne ødelegges med en enkelt salve. Selv om dagens luftforsvar tredobles, og selv om storparten av våre missiler skyter ned et innkommende missil vil en ubåt og noen få små overflatefartøyer likevel kunne jevne basen med jorden. Det er vanskelig å finne sterke nok ord for å beskrive inkonsekvensen som ligger i at en stat føler den trenger et så stort antall svært dyre kampfly og likevel mener at det er hensiktsmessig å bygge en «fredsbase» for å huse dem. Og siden kampflykjøpet i så liten grad levner rom for investeringer i resten av Forsvaret at Ørland blir selve tyngdepunktet i det norske Forsvar, er planene potensielt katastrofale. Det ligger også en fare i at man «oppdager» problemet for seint, og deretter pøser på med mange lag med luftvern rundt Ørland. Da vil investeringer i defensive kapasiteter på Ørland i enda større grad føre til utarming av resten av Forsvaret.

Det er de russiske ubåtene som her representerer den største trusselen. De kan gå så nær Ørland at varslingstiden for et angrep reduseres til noen få minutter. Da blir det enda mer ubegripelig at man i FMR foreslår å erstatte de maritime patruljeflyene med billige overvåkingsfly og droner uten anti-ubåtkapasitet. Med en flåte av P-8 Poseidon, til erstatning for P-3C Orion, vil Forsvaret ha en viss kontroll på ubåtenes bevegelser og kunne angripe dem relativt raskt.

P-8 Poseidon bør kjøpes inn, selv om dette innebærer en reduksjon av antallet F-35. Det bør utvikles et konsept for spredning av F-35, derfor bør også all planlagt avhending av sheltere på norske flyplasser stoppes. Slike sheltere vil naturligvis være viktige også for å sikre allierte forsterkninger. I tillegg bør det som planlagt investeres en del i nytt luftvern, men dette må ikke føre til en ytterligere svekkelse av Forsvarets offensive kapasiteter. Om det ikke tas hensyn til Ørlands sårbarhet er det fornuftig å redusere antallet kampfly kraftig eller å stasjonere en større andel av disse i USA. Da vil de i hvert fall kunne overleve den første halvtimen av en krig. Et alternativ kunne være å erstatte noen F-35A med F-35B (STOVL-versjon) og å tilby å stasjonere slike på de britiske hangarskipene som er under bygging. F-35B har både fordeler og ulemper sammenliknet med F-35A. Men det er i norsk interesse at disse skipene tas i full drift i Royal Navy. Og slik situasjoner er i Royal Navy i dag er det ting som tyder på at det vil bli vanskelig for UK å skaffe nok fly til å utnytte skipenes potensiale. Et slikt grep ville også styrke Norges forhold til Storbritannia og antakelig også britisk lydhørhet for norske hensyn.

Det er naturligvis ikke bare Ørland som vil være sårbart for angrep med kryssermissiler. Dette vil gjelde alle norske baser og militære og politiske hovedkvarter. Det er derfor viktig å skape et Forsvar med evne til å reise seg raskt etter et innledende angrep.
Ildkraft

Som vi har sett prioriterer russerne ildkraft, både til sjøs, på land og i luften. Det gjør ikke vi. Men det bør vi gjøre. Etter min mening må man se nøye på hvordan man kan maksimere ildkraften til eksisterende plattformer. I mange tilfeller vil dette ikke være veldig dyrt. Man kunne for eksempel ha kjøpt inn poder med kanoner og raketter til helikoptrene. I dag flyr de aller fleste rundt uten noen som helst bevæpning. Det ville gitt et raskt løst i kapasitet. NH-90 for fregatt vil få torpedoer, men verken skyts eller missiler.

I norsk forsvarsplanlegging snakkes det mye om duplisering av kapasitet. Altså, om vi har to plattformer som kan løse omtrent det samme oppdraget eller skyte det samme våpenet så kan man kvitte seg med en av dem. Det er ikke nødvendigvis en smart metode. I FMR har man for eksempel funnet at man kan kvitte seg med korvettene når F-35 er operative med JSM. Da vil jo også flyene kunne skyte på fiendtlige skip. Men maritim doktrine hevder ganske sterkt at det vil være mye bedre å skyte mange missiler samtidig enn å skyte mindre salver i sekvens. Det er altså mer effektiv å skyte 16 missiler samtidig enn å skyte fire salver med fire missiler i hver. To Skjold-klasse korvetter kan skyte 16 NSM, men siden F-35 har begrenset kapasitet i Stealth-mode, kan hvert fly bare bære to missiler. Det må altså åtte F-35 til for å gjøre den samme jobben som to korvetter. Dermed vil bekjempelse av sjømål kunne legge beslag på en stor del av kapasiteten til Flyvåpenet, forutsatt at den i det hele tatt overlever krigens første fase. Altså i en situasjon der også Hæren vil ha bruk for støtte og der kampen om luftrommet antakelig vil være intens.
Kystforsvaret

Jeg tror altså at russisk strategi i nord vil bli sterkt preget av maritim tenking. Det er Nordflåten som vil være i førersetet. I Forsvarssjefens fagmilitære råd foreslås både korvettene, Taktisk båtskvadron, Kystjegerkommandoen og Sjøheimevernet avviklet innen 2025. Jeg tror det er en farlig beslutning som gjør norskekysten til et strategisk tomrom som en motstander kan fylle. Den norske kysten er et spesielt og meget krevende operasjonsteater. Under den kalde krigen utviklet MTB-våpenet og Undervannsbåtvåpenet ekstrem ekspertise på strid langs kysten. Kombinasjonen av slik ekspertise og mange billige og enkle plattformer førte til at norske styrker kunne utfordre hvem som helst så lenge de slåss på hjemmebane. Dette ble bevist gang på gang i øvelser mot bl.a. amerikanske hangarskipsgrupper.

Det er naturlig at et land med så store globale maritime interesser som Norge bidrar til «good order at sea» og til alliansens stående marinestyrker. Forslaget som fremmes i FMR vil resultere i en marine med bare 10 fartøyer, fem fregatter, fire ubåter og et logistikkskip. Antallet ubåter blir redusert med to. Da er vi nede på et absolutt minimum, kanskje under, av hva som skal til dersom undervannsbåtene skal ha en strategisk avskrekkende rolle. Fregattene og KNM Maud gjør Norge i stand til å bidra substansielt til NATOs stående marinestyrker, og kan også bidra til å sikre Norges maritime interesser. De kan bidra til å sikre framføring av forsterkninger til Norge, Men de vil ikke gi Norge et reelt kystforsvar.

Skjold-klasse korvetter er veldig avanserte fartøy med høy prisklasse. De har kostet Forsvaret godt over en milliard pr stk. De er også relativt skjøre og kombinasjonen av støy og risting gir ikke akkurat mannskapene et godt arbeidsmiljø. Før eller siden vil de antakelig kreve en kostbar oppdatering. Da er det kanskje fornuftig å ta dem ut av tjeneste. Når en slik kapasitet skal fornyes er det kanskje viktigere å se på ildkraft og effekt enn på plattformens andre egenskaper. Som Sverre Diesen og Paul Narum har vist ganske tydelig, er teknologisk fordyrelse i ferd med å kvele alle vestlige militærapparater. En hovedårsak til dette er at man fokuserer alt for sterkt på plattformene i forhold til våpnene den skal bruke.

Men det er likevel viktig å bevare evnen til å slåss langs kysten. Jeg foreslår at både Taktisk båtskvadron, Kystjegerkommandoen og Sjøheimevernet beholdes og slås sammen med MTB-våpenet til en kyststridsflotilje. Denne utrustes med billige båter, 25-30 millioner pr stk (uten våpen) og utrustes med missiler og andre modulære våpen. Dermed kan en fleksibel styrke med evne til kamp både til lands og til vanns i skjærgården opprettholdes uten at det kreves massive investeringer.
Beredskap

Stridsevne er en funksjon av fysiske, moralske og konseptuelle for krigføring. Den fysiske evnen handler både om mennesker og om teknologi. Mennesker handler her om individer, men i mye større grad om å ha gode avdelinger. Som alle fotballtrenere vet er det vanskelig og tidkrevende å bygge gode lag. Jeg tror ikke denne erkjennelsen er særlig godt innarbeidet i norsk forsvarsplanlegging. Etter min mening bør Forsvaret strekke seg veldig langt for å beholde de gode avdelingene vi har. Og man bør være svært forsiktig med å gjøre store endringer i deres roller dersom dette fører til svekket beredskap over lengre tid. Kystjegerkommandoen er et eksempel på det første. FMRs forslag om bytte av roller mellom Telemark bataljon og 2. bataljon er et eksempel på det andre.

I en lang periode har Forsvarets planlegging fokusert på å skape et best mulig forsvar på et eller annet tidspunkt i framtiden. Derfor har det vært et aksiom at man skal kvitte seg så fort som mulig med det man ikke har råd til å ha om tjue år. I dag mener jeg vi bør tenke annerledes. Den sikkerhetspolitiske situasjonen er rett og slett blitt så ustabil at vi først og fremst bør prioritere å ha ett så godt forsvar som overhodet mulig i dag og de nærmeste årene.

Det betyr kanskje at man beholder en kapasitet man ikke vil få råd til å erstatte eller fornye, men enn så lenge så vil man ha den.

Det betyr også at man kanskje bør ta grep som ikke nødvendigvis er i tråd med normal forvaltningsmessig praksis for å løfte beredskapen raskt. For eksempel er det nødvendig å bygge opp lagre av ammunisjon. Det bør prioriteres foran nybygg av hus, datasystemer som ikke har operativ anvendelse og flytteprosesser som ikke gir umiddelbar gevinst. Men denne typen omprioriteringer står ikke Forsvarssjefen fritt til å gjøre.
Forsvarsbygg

Den sterkeste styringsimpulsen i forvaltningen av Forsvaret er at hus, bygg og anlegg er viktigere enn kuler og krutt. Forvaltningen av bygg og anlegg er lagt til Forsvarsbygg som er underlagt Forsvarsdepartementet men som ikke er en del av Forsvaret. Når Forsvarssjefen skal foreslå hvordan framtidens forsvar skal se ut, kan han altså ikke velge å prioritere ned utgifter til vedlikehold av bygg og anlegg for en periode selv om ammunisjonslagrene er aldri så skrantne og beredskapsnivået deprimerende lavt. Husene må være i godt stand, må vite.

Når det gjelder kundetilfredshet scorer Forsvarsbygg rundt 20 på TRI*M-indeksen.[2] Dette er ekstremt lavt. I Europa, perioden 2002-2008 lå snittet blant de 10 prosent av selskapene med lavest score på mellom 46 og 52 poeng.[3] Jeg har hatt samtaler med et stort antall militære og sivile sjefer i Forsvaret. Alle som en er meget misfornøyde med husleieavtalen og de aller fleste er frustrerte og føler seg maktesløse i sin kontakt med Forsvarsbygg.

Forsvarsbudsjettet 2014 var på 43 milliarder kroner. Siden 2011 har Forsvarsdepartementet brukt såkalt bruttobudsjettering, noe som innebærer at budsjettet ser betydelig større ut enn det i virkeligheten er. Forsvarets militære organisasjon fikk bare 37 av de 43 milliardene. Omtrent 10 prosent av de 37 milliardene, 3621 millioner kroner, gikk med til drift av bygg og anlegg, altså til husleie. Norge har vært blant medlemslandene i NATO med aller høyest utgifter til EBA siden 1990. Det har ikke vært nevneverdig forbedring siden Forsvarsbygg ble opprettet, til tross for at arealet har blitt sterkt redusert.

FOH, med 323 militære, sivile og vernepliktige årsverk brukte 20% av sitt budsjett, 127 millioner kroner, på husleie. FLO bruker omlag 25 prosent, eller 518 millioner. Hæren bruker 17 prosent, 949 millioner på husleie. Heimevernet bruker 17 prosent, 197 millioner, Luftforsvaret 14 prosent 697 millioner, Sjøforsvaret bruker 10 prosent, 345 millioner.

Forsvarsbygg hadde 1556 årsverk i 2014, med totalt 1724 ansatte. Til sammenlikning har alle Hærens tre manøverbataljoner til sammen 1610 befal, grenaderer og vernepliktige soldater…

Antallet årsverk hadde i 2014 vokst med 13 prosent siden 2010. Siden 2005 har antallet årsverk steget med over 300. Nå er Kystjegerkommandoen, en av Norges beste og mest anvendbare avdelinger foreslått nedlagt for å spare inn årsverk slik at fregattene kan bemannes. KJK har 90 årsverk.

Forsvarsbygg sine budsjetterte driftsutgifter i 2014 var på litt over 3034 millioner kroner. Forsvaret betalt Forsvarsbygg 3621 millioner. Dermed ble det generert et overskudd på nesten 600 millioner kroner som gikk med til å bygge nye hus. For et slikt beløp kan man seile en fregatt i 1090 døgn…

Da Forsvarsbygg ble opprettet lagde man ordningen for å gi insitamenter til at Forsvaret skulle kvitte seg med overflødig EBA. Nå gjør ordningen det på den ene siden vanskelig for hver avdeling å få budsjettene til å henge sammen uten at de kvitter seg med bygg og anlegg som vil være viktige i en krigssituasjon, ikke minst med hensyn til mottak av forsterkninger. De må også kvitte seg med ennå brukbart materiell fordi kvadratmeterprisen på for lengst nedbetalte lagre er så høy at det «lønner» seg å kvitte seg med materiellet. Men dersom man virkelig trenger å bygge opp igjen kapasitet ville mye av dette materiellet ha vært svært verdifullt. På den andre siden gjør dette overskuddet at det blir lettere, kanskje for lett, å bygge nye hus og anlegg. Det mener jeg altså må komme i andre eller tredje rekke når det er så store mangler i beredskapen.

Mitt forslag vil være å avvikle Forsvarsbygg. I stedet ville jeg ha bygd opp små vedlikeholdsavdelinger inne i Forsvaret, med et stort innslag av lærlinger. For nybygg og annen drift ville jeg ha innført reelle markedsmekanismer. I dag simuleres det et marked. Det er bokstavelig talt «å leke butikk». Ordningen er mislykket og altfor dyr. Jeg ville altså i tillegg ha innført en byggestopp, med noen få unntak (siden Ørland pågår og har behov som nevnt over), i en periode på fem år. De pengene ville jeg ha brukt til å bygge høyere beredskap, særlig med tanke å ammunisjon og reservedeler. Det ville også ha gitt større aktivitet for norsk industri i en periode med tiltakende ledighet.
Nytenking?

I bestillingen av Forsvarsjefens fagmilitære råd heter det: «Det samlede utfordringsbildet gjør det nødvendig å tenke grunnleggende nytt om Forsvarets innretning for å sikre at Forsvaret også i fremtiden er rustet til å fylle den viktigste samfunnsrollen – som garantist for vår sikkerhet og uavhengighet.» Finner man mye nytenking i FMR?

Dessverre er det lite reell nytenking i Forsvarssjefens fagmilitære råd. Noen forslag om bruk av ny teknologi som kan gi inntrykk av å være nyskapende, er kanskje problematiske. I FMR ligger det flere forslag om å erstatte eksisterende og meget gode avdelinger og systemer med ubemannede plattformer. Slike har vist seg meget anvendelige i mange av de operasjonene vestlige styrker har utført de siste årene. Men der har fienden hatt svært begrenset teknologisk kapasitet. I løpet av det siste året har det kommet fram at russiske styrker har anvendt elektronisk krigføring i svært stor grad i kampene i Ukraina. I april 2014 ble også USS Donald Cook utsatt for et slikt angrep fra et russisk SU-24 Fencer kampfly. Det ble rapportert at jammingen hadde stor effekt på skipets systemer, inkludert både kommunikasjon og radar. Vestlige militærapparater har ikke brukt mye tankekraft på å beskytte seg mot slikt de siste 25 årene. Det må man virkelig gjøre nå. Og før man anskaffer seg ny teknologi bør man være svært nøye med å teste systemene både for sårbarhet for elektronisk krigføring og avhengighet av faste installasjoner som kan være sårbare for angrep med kryssermissiler.

Vi er inne i en tid med meget dramatiske og raske teknologiske endringer. Det innebærer stor risiko for at systemer som er formidable det ene året kan være sårbare det neste. I uminnelige tider har det imidlertid vært sant at gode folk og spesielt gode avdelinger er gull verdt i krig. Da skal man ta vare på dem man har, og legge stor vekt på å forbedre dem. Og jeg føler meg ganske sikker på at kontinuerlige omorganiseringer, nedleggelser og flyttinger ikke er måten å gjøre det på.

Eksterne tilleggsressurser:
(2) www.forsvarsbygg.no
(3) www.tns-infratest.com

Foto: Forsvaret

Foredrag i Oslo Militære Samfund 2. november 2015
Generalmajor Per Egil Rygg, Generalinspektør i Luftforsvaret:

”Et operasjons-optimalisert luftforsvar for det 21. århundret”.

Formann, ærede forsamling, generaler, kollegaer, mine damer og herrer.

Jeg vil først takke for invitasjonen til å holde foredrag her i dag. Vi befinner oss i en spennende tid hvor det er mye bevegelse i omgivelsene og rammebetingelsene rundt oss. Dette gjelder både for Forsvaret og Luftforsvaret.

Luftforsvarets opprinnelse går tilbake til andre verdenskrig. Vi er en ung forsvarsgren, men har en innholdsrik historie. Vi ble til under en gigantisk internasjonal høyintensitetsoperasjon. Siden andre verdenskrig har historien bragt oss gjennom en lang periode med kald krig. Perioden etter den kalde krigen har på mange måter vært preget av optimisme i synet på utviklingen i våre nærområder og fokus har i større grad vært på internasjonalt engasjement i urolige deler av verden.

Luftforsvaret har levert luftmakt på vegne av Norge, allierte og FN i over 70 år. Luftmakt er gjerne det som påkalles først når en operasjon skal iverksettes, men vi skal også huske at vi leverer nasjonal beredskap og overvåkning, hver time, hver dag, hele året gjennom. Vårt personell er profesjonelt, pålitelige og handlekraftige. Jeg er stolt av å stå her i dag som generalinspektør for det Luftforsvaret vi har i dag. Vi har vært, og er i høyeste grad relevante. Luftforsvaret er en sentral og viktig bidragsyter til Forsvaret som helhet. Nye utfordringer krever likevel nytenkning og grep!

Til minne om avdøde generalinspektør for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg. Foto: Forsvaret

Jeg er forpliktet til å tenke fremover! Det er min jobb å organisere, trene og utruste det Luftforsvaret vi skal ha i fremtiden. Fremtidens luftforsvar skal forbli relevant og det skal være innrettet til innsats for, og forsvar av Norge. Fremtidens luftforsvar er noe vi jobber med kontinuerlig, og jeg tenkte å dele noen betraktninger om dette med dere i dag.

Før vi begynner vil jeg imidlertid konstatere noen helt grunnleggende forhold i dette bildet. Det første er den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen. Det andre er den teknologiske utviklingen. Det tredje er økonomi.

De siste årenes begivenheter vitner om store endringer i øst og sør. Våre sikkerhetspolitiske omgivelser er totalt endret og situasjonen er mer usikker enn på lang tid. I øst har vi sett et Russland som flytter grenser med makt, som begynner å engasjere seg internasjonalt utenfor sine egne nærområder, og som ruster kraftig opp. Vi ser et Russland med ambisjoner som går langt utenfor det som er normalt mellom nabostater. Samtidig ser vi en svært bekymringsfull utvikling i sør med ustabile stater, borgerkrig og internasjonal terror som blant annet fører til store flyktningstrømmer. Dette berører oss både indirekte og direkte.

Når det gjelder teknologi styrer vi heller ikke utviklingen selv. Vi er i stedet prisgitt den. Teknologi påvirker både våre egne veivalg og trusselen som vi må forholde oss til. Å la være å forholde seg til teknologisk utvikling er ikke et alternativ. Det nytter ikke å være nest best i krig. Dette forsterkes ytterligere av at vi er små i utgangspunktet. Vår struktur må derfor ha høy kvalitet og innrettes på en smart måte. Vi må også utnytte de komparative fordelene vi har på en god måte. Og de vil i framtiden i stor grad ligge nettopp i hvordan vi kan utnytte luftrommet. (Med F-35).

Til minne om avdøde generalinspektør for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg. Foto: Forsvaret Generalinspektøren for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg og Morten Hanche ( Dolby ) etter gjennomført flytur med F-35

Det eneste som ligger fast i det store bildet er en stadig vedvarende utfordring om å få på plass økonomisk bærekraft. Vi trenger å ressurs-balansere innsatsfaktorene med oppgavene. Det må bli sammenheng mellom vår operative evne og strukturen på den ene siden, og ambisjonsnivået og ressursene på den andre siden. Her føler jeg at både statsråden og forsvarssjefen har vært både tydelige, åpne og ærlige om utfordringene Forsvaret har. De samme utfordringene gjelder også Luftforsvaret.

La meg innlede med noen betraktninger om teknologi og luftmakt.

Luftmakt er militær bruk av systemer som opererer i eller passerer gjennom luftrommet. Dette inkluderer, radarovervåkning, bakke-til-luft våpen, bemannede- og ubemannede fly, satellitter og romplattformer som er til støtte for militære operasjoner.

Vi er kontinuerlig vitne til en rivende teknologisk utvikling. Luftmakten har alltid vært teknologitung og en drivkraft bak utvikling av nye systemer, konsepter og muligheter militært.

Luftmakt har bidratt til at utviklingen av militære systemer blant annet skjer langs følgende linjer:

  • fra sakte til hurtig (Fly øker hastigheten i operasjonene, men også prosessene går stadig raskere. I Afghanistan var responstiden gjennomsnittlig 18 minutter fra noen kalte inn fly til vi hadde tatt ut målet (2007) – dette sank til under 10 minutt i 2012-2013)
  • fra bemannet til ubemannet (Trenden mot mer ubemannede farkoster er klar, og den er viktig. Nå er det jo ikke slik at ubemannede farkoster ikke krever personell, men pilotene kan oppholde seg et annet sted enn i selve fartøyet. Dette er en klar fordel både med tanke på utholdenhet og risiko, men har også utfordringer, f eks etiske.)
  • fra synlig til usynlig (lavsignatur virker og det påvirker i stor grad hva vi kan gjøre med våre nye kampfly og hvordan vi kan gjøre det)
  • fra nær til fjern (Vi kan operere fra stadig lengre avstand og levere våpen med stadig lengre rekkevidde. Dette reduserer risikoen for tap dramatisk. Det gjør det også stadig vanskeligere å forsvare seg)
  • fra dum (og upresis) til smartere ammunisjon med mer presisjon (dette øker effektiviteten i operasjonene samtidig som det reduserer utilsiktede skader vesentlig)
  • fra lyse til mørke og fra godværs til allværsoperasjoner (Vi kan nå operer under tilnærmet alle forhold, noe som var utenkelig for bare noen få tiår siden)

Luftmaktens utvikling og unike egenskaper (høyde, hastighet og rekkevidde) har gjort det fellesoperative miljøet avhengig av den. Luftmakt er blitt en forutsetning for andre forsvarsgreners virke og operasjoner. Utvikling og anvendelse av luftmakt er Luftforsvarets hovedfokus. Hvordan vi tenker rundt både våre egne kapabiliteter og evne til å skape effekt på den ene siden og trusselutviklingen på den andre siden, er helt sentralt for oss.

Til minne om avdøde generalinspektør for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg. Foto: Forsvaret. Generalinspektøren for Luftforsvaret Generalmajor Per Egil Rygg under oppstillingen på Gardermoen militære flystasjon da 717 skvadronen er tilbake på Gardermoen og 135 luftving

Det luftmakten bringer til felleskapet er informasjonsinnsamling, luftmobilitet, presisjonsengasjement og luftkontroll. Sistnevnte er det kun Luftforsvaret som kan levere. Med luftkontroll menes evnen til å sikre egen bruk og hindre uønsket bruk av luftdomenet. Denne evnen er den viktigste forutsetningen for egne land- og sjøstyrkers operasjonsfrihet og derfor også mitt høyeste prioriterte bidrag til Forsvaret som helhet. Dette har vi vært metodisk tro mot i flere år, og også gjennom hele
arbeidet med FMR. Luftkontroll løses ved hjelp av kampfly og systemer som understøtter kampflyene, som kontroll- og varsling, luftvern og baseforsvar. Luftkommando og kontroll er helt sentralt for å planlegge, lede og anvende luftstyrker effektivt. Luftstyrkene må understøttes logistisk i form av operativ støtte og basestruktur. Kampflyene er et strukturbærende element i Forsvaret og har vært prioritert høyt i lang tid av både forsvarsledelse og politikere.

Når jeg bruker begrepet om det operasjons-optimaliserte Luftforsvaret er det viktig å se dette i kontekst av den historiske utviklingen jeg har skissert. På mange måter dreier dette seg bare om en kontinuerlig tilpasning til den verden vi lever i. Det betyr at jeg ikke vil kritisere de løsningene som ble valgt under den kalde krigen. Jeg vil heller ikke kritisere nedbyggingen av kald-krigs forsvaret og de løsningene som da ble valgt. Det er urimelig å kritisere de som så optimistisk på framtiden etter den kalde krigen og innrettet Forsvaret etter dette. Det gjorde de fleste vestlige land.

Dagens luftforsvar er et resultat av en villet utvikling. Og mye er bra. Det er utvilsomt at vi på mange områder har fått store kvalitetsmessige løft og at vi bruker tildelte ressurser stadig mer effektivt. Innretningen av Luftforsvaret er likevel ikke godt nok tilpasset den nye sikkerhetspolitiske situasjonen.

I dag er Luftforsvaret i hovedsak innrettet for nasjonale lavintensitetsoperasjoner og internasjonale bidrag. Vi har god evne til å håndtere den daglige jagerfly-beredskapen for NATO og nasjonalt. Vi har også god evne til å iverksette høy luftmilitær beredskap på kort varsel. Vi driver kontinuerlig luftovervåkning av norsk luftrom og opererer jevnlig i havområdene.

Andre eksempler på nasjonal beredskap er helikopterkapasitet, søk- og redningshelikopter og nasjonal eksplosivrydding. Vi har også en viss evne til å bidra internasjonalt. Eksempler på dette er Libya med kampfly, helikopter i Afghanistan og transportfly i Afrika. Transportflyene har vært etterspurt både i forbindelse med Ebolautbruddet i fjor og for FN i Mali til neste år. Luftforsvaret gjør en viktig og god jobb hver eneste dag på mange områder. Det er imidlertid viktig å påpeke at det vi gjør i all hovedsak er innrettet mot lavintensitetsoperasjoner.

«Med lavintensitetsoperasjoner menes det i denne sammenhengen luftoperasjoner som skjer i fredstid uten åpenbar fare for omfattende militære angrep på Luftforsvarets baser. Det legges ikke til grunn at beredskapslovgivingen settes i kraft for lavintensitetsoperasjoner. Alle lavintensitetsoperasjoner gjennomføres innenfor de lover, regler og avtaler som gjelder i fredstid.»

Dette innebærer at det Luftforsvaret mange kjenner fra den kalde krigen ikke lenger finnes:

  • Flystasjonene våre har ikke lengre den samme robusthet til å drive strid som under den kalde krigen.
  • Kapasiteten for å opprettholde basenes stridsverdi i krig er heller ikke slik den en gang var.
  • Bemanningen er tilpasset fred. Luftforsvaret har i dag ca 2700 menn og kvinner tilpasset fredsoppgavene våre. Det er ikke stort mer enn vi under den kalde krigen trengte for å drifte Bodø hovedflystasjon i krig. Det er simpelthen ikke mulig å drifte hele Luftforsvaret på en robust måte i høyintensitetsoperasjoner med så lite personell.
  • Samtidig er det gamle mobiliseringssystemet avviklet. Også det for mange år siden.
  • Det er heller ikke til å legge skjul på at økonomien har vært anstrengt i lang tid. Dette har blant annet medført et stort press på å avhende kostnadskrevende eiendommer, bygg og anlegg, inkludert operative stridsanlegg. Det har også gitt stort press på å minimere investeringer i eiendom, bygg og anlegg. Fredsbehovene har vært styrende. Vi bygger ikke lenger for krig.

Økonomien har også hatt konsekvenser for bemanning, trening og øving. Når vi i dag er innrettet for lavintensitetsscenarier hører det med at vi langt på vei bare er trent for det samme. Enkeltavdelinger har høyt treningsnivå, men som system er det nå 18 år siden sist vi gjennomførte en krigsøvelse på en flystasjon i Luftforsvaret. Mye av den helt sentrale kompetansen har derfor forvitret. Personellets treningsnivå er for lavt. Vi har ikke tid eller penger til å trene slik vi burde. Mange i Luftforsvaret har derfor ikke det treningsnivået som kreves for å være klar til innsats på svært kort varsel.

Kort oppsummert er dagens realitet at «What you see, is what you get». Med dette mener jeg at det Luftforsvaret vi er i dag er det samme som vi må belage oss på å sloss med hvis noe skjer i morgen. Og det er ikke nok.

Nå har imidlertid forutsetningene endret seg. Vi ser at det er behov for å styrke evnen til å løse de mest krevende oppgavene. Dette betyr i praksis å styrke beredskapen og evnen til nasjonale høyintensitets-operasjoner.

«Med høyintensitetsoperasjoner menes det i denne sammenhengen operasjoner som skjer i en væpnet konflikt, eller fare for væpnet konflikt, med en militær motstander som har kapasitet til å angripe luftforsvarets baser over sjø, land og gjennom luft. Det legges til grunn at beredskapslovgivingen er, eller vil bli, satt i kraft.»

Men vi kan imidlertid ikke bare børste støvet av mobiliseringsplanene fra den kalde krigen. Det stilles nye og andre krav til fremtidens Luftforsvar.

Det er særlig fire faktorer som bidrar til det:

  • Nye langtrekkende presisjonsvåpen (LPV). Se for eksempel på russisk bruk av kryssermissiler i Syria.
  • Radikalt endret reaksjonsevne i Russland. Der de tidligere ville måtte bruke måneder og år på å bli klar til innsats, kan de nå sette inn substansielle styrker på timer og dager.
  • Nye våpen i Luftforsvaret. F-35 er et nytt femtegenerasjonsfly med nye muligheter og som krever at vi tilpasser resten av strukturen i Luftforsvaret for å kunne utnytte flyets potensiale på en god måte. F-35 er en «Game changer» som vil ha en innvirkning på hele Forsvaret som vi ennå ikke ser hele rekkevidden av.
  • Fortsatt sterkt press på økonomi som krever harde prioriteringer for å sikre tilstrekkelig operativ evne.

Den teknologiske utviklingen med langtrekkende presisjonsvåpen og kampflyets helt sentrale rolle i strukturen tilsier at våre baser vil være spesielt utsatte mål i en eventuell væpnet konflikt. Basene våre vil ikke lengre være i bakre sikkert område, men utgjøre frontlinjen med alt det innebærer av behov for egenbeskyttelse og ferdigheter til å operere under krevende forhold.

I tillegg kreves en helt annen respons-evne enn vi har lagt til grunn tidligere. Vi kan ikke legge lang varslingstid til grunn. Det som ikke kan stilles på fote innenfor få dager kan være irrelevant.

Vi må ha en annen strategi og en annen kultur som ikke spiser strategien til frokost.

Det må skje en dreining fra oppfatning av en organisasjon som styrkeproduserer i dyp fred for å levere avgrensende bidrag fra trygge hjemmebaser hjemme og ute, til en «warfighting» organisasjon som skal være stand til å bidra i forsvar av landet på svært kort varsel. Samtidig skal vi fortsatt evne stille enkeltbidrag med svært høy kvalitet til operasjoner ute. Det er altså ikke enten eller, men både og.

Til minne om avdøde generalinspektør for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg. Foto: Forsvaret Generalmajor Per-Egil Rygg besøkte OT&E i Bardufoss. Her står han foran NH90 som skal erstatte Lynx

De økonomiske utsiktene tilsier at Luftforsvaret ikke vil kunne ha ambisjon om noe annet enn nøkterne minimumsløsninger. Økonomien dikterer også at Luftforsvaret må prioritere hva vi skal optimalisere for. En struktur som er optimalisert for fredsmessig styrkeproduksjon og lavintensitetsoperasjoner ser annerledes ut enn en som er optimalisert for krig. I krig må Luftforsvarets stasjoner fungere som kampenheter. Vi driver da ikke med horisontal samhandling, husleie, internfakturering og New Public Management. Dette påvirker hvordan Luftforsvarets organisasjon må innrettes. Lokal sjef trenger da militær kommando over de innsatsfaktorene han trenger for å gjøre jobben. Jeg er derfor glad for at det anbefales å tilbakeføre både samband, sanitet og logistikk til Luftforsvaret.

En slik prioritering påvirker også hvordan vi må utnytte resursene. Skal vi optimalisere for høyintensitet, kan jeg ikke ha mange ansatte som ikke har en plass i styrkestrukturen. Alt personell i staber og ved skoler må kunne bidra i skarpe operasjoner når det trengs. Personellet må også ha den nødvendige militære kompetansen. De må være kombattante, og de må ha et treningsnivå som gjør at de kan settes inn på kort varsel. Det vil derfor bli færre sivile i Luftforsvaret i framtiden, men det betyr ikke at vi ikke ønsker deres kompetanse. Tvert i mot. Men vi vil ha flere i militær uniform og med militær grunntrening. Den nye militærordningen legger godt til rette for en slik utvikling.

Jeg har stor tro på at den nye militære ordningen og spesialistkorpset vil fungere som en viktig katalysator i å revitalisere militær profesjonsidentitet, militær grunntrening og ferdigheter i hele Luftforsvaret. «Train as you fight» må få et reelt innhold for hele organisasjonen – fordi absolutt alle skal ha sin krigsfunksjon.

Derfor er det også avgjørende at Luftforsvaret utvikler den nye militære ordningen tilpasset Luftforsvarets behov. Den må preges av gjensidig avhengighet mellom offiserskorpset og spesialistkorpset, basert på likeverd, tillit og respekt der alle spiller på det samme laget. Alle er like viktige for å levere luftmakt. Dette gjelder like mye mellom de ulike bransjene som mellom de ulike personellkategoriene. Spesialistene er bærebjelken i Luftforsvaret og jeg vil bruke de mulighetene den nye ordningen gir til å øke spesialistenes status, ikke redusere den som enkelte frykter.

De økonomiske realitetene tilsier også at selv om Luftforsvaret prioriterer aldri så hardt, så vil det ikke være mulig eller hensiktsmessig å ha en bemanning til daglig som er tilstrekkelig for nasjonale høyintensitets-operasjoner. Da måtte vi mer enn doblet Luftforsvaret. Det er derfor åpenbart at Luftforsvaret vil være helt avhengig av reservestyrker som kan være på plass i løpet av timer og dager. Dette er utfordrende både med hensyn til treningsnivå og innkallingsmekanismer. Men det er viktig. Reservestyrkene blir på mange måter forskjellen på et luftforsvar som virker i krig, og ett som ikke gjør det. Vi skal derfor få det til. Jeg registrerer i denne sammenhengen at Vernepliktsutvalget anbefaler at det opprettes en identifisert og trenet reserve i hver forsvarsgren, som er stor nok til at den enkelte avdeling kan bemannes med trenet og samøvet personell innenfor den enkelte enhets beredskapstid og at hele styrkestrukturen øves slik at kvaliteten bedres, den er gripbar og gir utholdenhet. Dette er helt i tråd med det jeg legger i begrepet «Et operasjons-optimalisert Luftforsvar».

Et operasjons-optimalisert luftforsvar dreier seg ikke bare om personell og organisasjon. Det påvirker også i høyeste grad kravene til materiell og baser. På materiellsiden gir F-35 oss helt nye evner å spille på som er meget viktige for å kunne bruke luftrommet til vår fordel. F-35 kan operere over lange avstander, gi god oversikt med kapable sensorer, og flyet kan operere i luftrom med svært høye trusselnivå, også fra bakke og overflatebasert luftvern. Det har også meget gode offensive egenskaper. For å kunne utnytte potensialet i F-35 fullt ut i krig, kreves det en god balanse mellom antall skrog, piloter og ikke minst logistikk. Dette er dyrt og krever harde prioriteringer.

Effektiv bruk av flyene i en fellesoperativ ramme stiller også store krav til informasjon. Vi må vite når og hvor de skal settes inn, og mot hva. Det er derfor nødvendig å styrke evnen til informasjonsinnsamling og analyse på bakken og overflaten. Dette anbefales nå i FMR med en satsing på kontroll- og varsling, nye overvåkningsfly og ubemannede droner, samt økt kapasitet i det nasjonale luftoperasjonssenteret, NAOC.

Videre krever en effektiv utnyttelse av F-35 at flyene ikke bindes opp til å passe på sine egne baser. Vi må da gjøre noe med luftvernet, en kapasitet med andre egenskaper når det gjelder ressursinnsats ift utholdenhet. Det må få økt høydedekning og lengre rekkevidde. Helt sentralt er også å videreutvikle kapasiteten til å skyte ned avstandsleverte våpen og kryssermissiler. Dette stiller igjen krav til kontroll- og varslingssystemet. K&V må få bedre dekning mot relevante trusler. K&V må få evne til å detektere LPV i relevante områder. Dette krever avanserte sensorer og ekstrem lavdekning. K&V må også kunne levere skytedata rett inn i luftvernsystemene. Trusselen fra LPV krever svært hurtig respons. Hvert sekund teller.

Men det er ikke nok. Langtrekkende presisjonsvåpen utfordrer oss også med hensyn til beskyttelse. I denne sammenhengen har statiske systemer en stor utfordring. Det er ikke realistisk å tro at dette kan løses av luftvernet alene. Det kreves en miks av tiltak, hvor taktisk flyttbarhet er en viktig komponent. Vi planlegger derfor nå å gjøre deler av kontroll-og varslingssystemet flyttbart, både med hensyn på sensorer, men også en flyttbar enhet som kan produsere luftbilde og som kan utøve luftkontroll.

Et annet viktig tiltak for å beskytte mot LPV er spredning og fortifisering/betong. Det er kanskje ikke det som for mange virker mest spennende å prioritere i disse tider, men analyser vi har gjort sammen med FFI viser at det kan være svært effektivt om det gjøres på riktig måte. Det er fullt mulig å gjøre det svært krevende å ta ut kampflyvåpenet. Og det er denne effekten vi er ute etter. Vi kan ikke innrette oss slik at et lite antall missiler kan sette Luftforsvaret ut av spill. Dette utfordrer de opprinnelig planlagte løsningene blant annet på Ørland. Selv om vi nå i første omgang må prioritere det som minimum må være på plass på Ørland for å kunne ta i mot de første F-35 flyene i 2017, er det åpenbart et behov for å videreutvikle denne basen til en fullverdig og tilstrekkelig beskyttet kampbase for høyintensitetsoperasjoner. Dette opplever jeg ikke det er uenighet om, men ressurstilgangen er som alltid utfordrende.

Nå er det nevnt en del om F-35 og hvordan andre faktorer og struktur spiller en vesentlig rolle for at F-35 skal kunne anvendes optimalt. Dette vil sikre operative evne i Luftforsvaret i forhold til den nye sikkerhetspolitiske situasjonen. Stort press på økonomi medfører likevel harde prioriteringer, og noen tøffe valg. Dette har vært sentralt i FMR-prosessen.

Noen av de tøffeste valgene treffer i høyeste grad Luftforsvaret, deriblant anbefalingen om å fase ut P-3 Orion. Det er ingen tvil om at P-3 Orion er et kapabelt strukturelement som bidrar med viktig informasjon. Systemet har likevel behov for betydelige oppdateringer som av økonomiske grunner ikke kan prioriteres i den anbefalte løsningen. Ambisjonen om luftbåren langtrekkende undervannsovervåking og -krigføring prioriteres ned. Nå er ikke dette ensbetydende med at Forsvaret ikke trenger denne evnen, men snarere et resultat av et tøft valg der vi må erkjenne at alt ikke kan ha øverste prioritet. Vi må heller ikke glemme at selv om anbefalingen prioriterer ned undervannsovervåking og –krigføring fra fly, så vil Forsvaret fortsatt ha en undervannsevne gjennom annen struktur. For øvrig peker FMR også på at en fullverdig erstatning for P-3 Orion anbefales gjennom eventuelt ytterligere økt budsjettnivå.

Samtidig anbefales det at Luftforsvaret skal innføre nye bemannede og ubemannede overvåkningsfly som vil ha teknologisk avanserte og moderne sensorer. Spesielt for de ubemannede systemene er dens lange holdetid og rekkevidde, som i kombinasjon med betydelig sensorkapasitet vil bli en formidabel ressurs. I forlengelsen av luften må vi heller ikke glemme rommet. Forsvaret vil i dag ikke kunne fungere uten rombaserte kapasiteter. Der er det også viktig å videreføre satsingen på både evnen til kommunikasjon og informasjonsinnsamling i dette domenet.

Totalt sett vil dette føre til en solid styrking av evnen til overvåking og suverenitetshevdelse i overflatedomenet.

Et operasjonsoptimalt luftforsvar krever også nytenkning rundt Luftforsvarets basestruktur. Der vi tidligere har fokusert på flystasjonene våre som en stor utgiftspost, må vi nå erkjenne at flystasjonene våre er noen av de viktigste operative kapasitetene vi har. For størst mulig effekt, må vi legge virksomheten vår på baser med stor operativ stridsverdi for egne og allierte styrker, og med en geografisk spredning for å håndtere et bredt spekter av behov i alle deler av landet.

Med operativ stridsverdi menes kapasitet innen drivstoff, ammunisjon, stridsanlegg, K2, beskyttet infrastruktur og flyoperative flater. Det er slike baser Luftforsvaret trenger for å kunne drive operasjoner i hele konfliktspekteret fra fredsdrift til høyintensitet. Det er også slike baser våre allierte trenger. Det er viktig å være klar over at det er svært stor forskjell på en sivil flyplass og militær flystasjon. En militær flystasjon er bygd for krig. Det er ikke en sivil flyplass. Det er omtrent like stor forskjell på en sivil flyplass og en militær flystasjon som det er mellom en folkevogn og en stridsvogn. Sivile flyplasser kan godt nyttes i fredsmessige lavintensitets-operasjoner, men de har meget lav stridsverdi i høyintensitets-operasjoner. Det er også store forskjeller mellom de militære flystasjonene. Noen har liten stridsverdi og andre stor stridsverdi. Dette handler mye om kapasitet til å understøtte egne og allierte luftstyrker.

Til minne om avdøde generalinspektør for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg. Foto: Forsvaret Norsk militær tattoo 2016 ble arrangert 26.-29. mai i Oslo spektrum. Generalinspektøren for Luftforsvaret, generalmajor Per Egil Rygg taler

I denne sammenhengen har jeg registrert at enkelte har reagert på forslaget i FMR om å videreføre Rygge i strukturen. Rygge er den gjenværende basen i Luftforsvaret som har desidert størst kapasitet til å understøtte egne og allierte styrker når Bodø nå legges ned. Den har også en svært god geografisk lokalisering. En ting er at den ligger perfekt lokalisert med tanke på å gi god dekning for hovedstadsområdet og Sør-Norge. En annen viktig faktor er understøttelse av allierte. Det er slutt på den tiden hvor alle allierte luftstyrker måtte baseres i nord for å kunne virke effektivt i nord. I dag gir det i mange sammenhenger unødig risiko og logistiske utfordringer. Allierte luftstyrker vil kunne operere effektivt i nordområdene fra Rygge. Der kan vi tilby kapasitet til å håndtere drivstoff og ammunisjon. Det er også infrastruktur og operative flater nok til å kunne understøtte operasjoner på en effektiv måte. Rygge er en base med stor operativ stridsverdi og som jeg derfor anbefaler videreført i strukturen.

I et operasjons-optimalisert luftforsvar er det ikke likegyldig hvilke baser og flystasjoner vi velger. Det er fortsatt behov for å avhende infrastruktur, men det er samtidig behov for å sikre kapasitet til å understøtte egne og allierte luftstyrker. Det gir da mening å konsentrere virksomheten til baser og flystasjoner som vi trenger i krig. Baser som ikke har en viktig rolle for å kunne gjennomføre høyintensitets-operasjoner bør derfor være de første som vurderes avviklet.

Det er i dette perspektivet en må se anbefalingen om nedleggelse av Kjevik. Den utdanningsvirksomheten som foregår på Kjevik har høy kvalitet og er svært viktig for Luftforsvaret. Selve basen har imidlertid ingen rolle i en nasjonal høyintensistetsoperasjon. Det er derfor helt naturlig at Kjevik som base prioriteres nedlagt før baser som har større betydning i det nasjonale Forsvaret.

FMR anbefaler at Befalsskolen og teknisk utdanning ved Kjevik flyttes til Værnes for å danne et skolesenter. Luftforsvarets skolevirksomhet skal søke synergier med Heimevernet når de flytter til Værnes med sin befalsskole og sitt kurssenter. Nå har Værnes ingen strukturelementer, men Værnes er mottaksbase for allierte forsterkninger. Fra norsk side er forhåndslagrene viktige, både i forhold til nye sikkerhetsutfordringer, for å kunne ivareta sikkerheten for Norge og for å legge til rette for at amerikanske styrker kan bli satt inn i krisehåndteringsoperasjoner i alliansens nærområder. Fra amerikansk side tillegges lagrene også vesentlig betydning.

Valget av baser har flere sider ved seg. En side er stridsverdien av basen. Noe annet er økonomi og behovet for kraftsamling. Vi har ikke råd til å drifte vesentlig mer infrastruktur enn det vi trenger. Vi kan heller ikke drifte flere baser i krig enn det vi kan bemanne og beskytte. Vi har også behov for å samle fagmiljø for å få ut stordriftsfordeler og faglige synergier. Dette treffer også Andøya.

Luftforsvaret kan ikke drifte tre flystasjoner i samme tette geografisk område som Andøya, Bardufoss og Evenes, verken i fred eller krig. Vi må gjøre et valg basert på de beslutninger som er gjort om basestruktur i nord. Det gir da mening å kraftsamle rundt det som blir den viktigste basen i nord i framtiden. Evenes blir helt sentral for Luftforsvaret som framskutt operasjonsbase for F-35. I et operasjons-optimalisert luftforsvar gir det derfor mening å legge de nye overvåkningsflyene til Evenes selv om det betyr at Andøya legges ned.

I et operasjons-optimalisert Luftforsvar må vi prioritere de viktigste oppgavene. Dette har betydning også for Bardufoss.

Hovedbase helikopter er i dag på Bardufoss. NH90 er som kjent under innfasing til støtte for Kystvakten og marinens fregatter. Helikopterstøtte til Hæren utføres i dag av 339 skvadron på Bardufoss med Bell 412, og på Rygge for spesialstyrker og politi. I en rekke av prioriteringer har FSJ anbefalt å forlate ambisjon om dedikert helikopterstøtte til Hæren og isteden flytte Bell 412 til Rygge for å øke understøttelsen av spesialstyrker og politi.

Kystvaktversjonen av NH90 og redningshelikoptre planlegges utnyttet til medisinsk støtte ved krise og krig. Dette er igjen et resultat av nødvendige og strenge prioriteringer. Spesialistyrkene og politiet er prioritert foran Hærens behov. Samtidig betyr ikke det at Hærens behov ikke er reelt og viktig. Det er likevel et spørsmål om penger. Et nytt helikoptersystem for understøttelse av Hæren er blant FSJs prioriteringer dersom Forsvaret får økte budsjettrammer.

Basestrukturen er viktig for Luftforsvaret. Den må ikke være for stor. Da bruker vi pengene på å drifte infrastruktur vi egentlig ikke trenger. Den må heller ikke være for liten. Da dekkes ikke de operative behovene og vi vil mangle kapasitet til å ta i mot allierte forsterkninger. Basene må også ligge på riktig sted. Slik landet vårt nå en gang ser ut, kan vi ikke ha alle basene samlet i en landsdel. Da vil ikke Luftforsvaret ha reaksjonstid, rekkevidde og holdetid til å kunne operer effektivt i hele landet.

I et operasjons-optimalisert luftforsvar vil jeg ideelt sett ende opp med en operativ basestruktur i nord, en i Midt-Norge, og en i sør. Jeg har derfor anbefalt en kraftsamling rundt Evenes i nord, Ørland-Værnes i Midt-Norge, og Rygge i sør. En slik operativ basestruktur gir kapasitet og fleksibilitet til å dekke hele landet i et bredt spekter av situasjoner. Det gir også en god kobling mellom luftmaktens egenskaper og Norges geografi. En slik innretning av basestrukturen vil derfor ha noe varig ved seg. Dette er i seg selv viktig. Vi kan ikke fortsette å diskutere hvilke baser vi skal beholde eller ikke hvert fjerde år. Dette gir ikke nok stabilitet og sikkerhet til at vi får utviklet strukturen vår i et langsiktig perspektiv. Det gir også stor usikkerhet for personellet.

Det er i dette perspektivet jeg også støtter å videreføre Luftforsvaret ledelse på Rygge. En eventuell flytting vil koste mer enn det smaker, både mht økonomi, omstillingskonsekvenser og operativ nytteverdi. En videreføring på Rygge passer meget godt inn i min strategi om kraftsamling av Luftforsvarets virksomhet på baser med høy stridsverdi og som bør videreføres i strukturen i et varig perspektiv.

I det operasjons-optimaliserte luftforsvaret er de strukturmessige forholdene selvsagt svært viktige. Vi må ha riktig materiell, personell og baser. Vi må imidlertid også balansere disse innsatsfaktorene riktig. Når samfunnet bruker så mye resurser på Luftforsvaret skylder vi å utnytte de store investeringene på en optimal måte. Helt sentralt er at vi forvalter resursene på en forsvarlig måte til daglig. Vi skal ha fokus på kostnadskontroll og kosteffektivitet slik at vi større grad optimaliserer nytteverdien av kapasitetene våre. I praksis må vi bli flinkere til på fokusere på operativ effekt.

En annen side av dette handler om taktikkutvikling og kompetanse. Dette er et eget satsingsområde. Vi skal øke fokuset på å få mest mulig operativ evne ut av tilgjengelige resurser. Dette påvirker hva jeg ønsker å satse på innen forskning og utvikling (FoU), hva vi underviser ved skolene våre, og det påvirker hvordan jeg vil organisere Luftforsvarets ledelse i framtiden. Jeg vil ha en stab og ledelse som også fokuserer på de viktigste oppgavene og som får mest mulig forsvarsevne ut av hver krone. I denne sammenhengen er det viktig å kunne ha et helhetsperspektiv på Luftforsvaret. Det er da viktig at jeg som generalinspektør ikke bare fokuserer på styrkeproduksjon, men at jeg også har et operativt ansvar. Dette legges det nå opp til i FMR og det er et viktig tiltak for å optimalisere Luftforsvaret mot operasjoner. Gjennom bla å se den daglige styrkeproduksjonen i sammenheng med operasjoner kan vi få mer tilstedeværelse og operativ effekt ut av de resursene vi tildeles. Vi får også en bedre helhet i styringsperspektivet og vi kan organisere oss på en mer effektiv måte. Arbeidet med å vurdere mulighetene dette gir, har jeg allerede startet.

Det er tilnærmingen til det operasjons-optimaliserte luftforsvaret som har preget mine bidrag til FMR. Og jeg mener å ha blitt hørt. Jeg er fornøyd med den innretningen FMR har fått. Dette henger godt sammen. Samtidig ligger det en fare nettopp i dette. Det er en indre sammenheng i de løsningene som foreslås for Luftforsvaret. Dette gjør det vanskelig å ta ut noen deler av dette forslaget uten at helheten må revurderes. Det er ikke en «konfekteske» hvor det er fritt til å plukke ut de bitene en liker best. «Alt henger sammen med alt» som Gro Harlem Brundtland en gang sa. Særlig kritisk er antallet F-35. Det er F-35 som vil gi oss en komparativ fordel. Det er heller ikke en lineær sammenheng mellom antall fly og effekt. Det er noen knekkpunkter som gir helt u-proporsjonale virkinger. Antall F-35 påvirker de operative konseptene våre og Luftforsvarets struktur i stor grad. Blir antallet mindre enn det som kreves for å kunne utnytte flyets egenskaper effektivt vil det få følgefeil både for Luftforsvaret og innretningen av hele Forsvaret som helhet.

Det er også svært viktig at både basestruktur og beskyttelsestiltak kan understøtte egne og allierte styrker på en effektiv måte. Vi må som sagt ikke stille oss slik at hele kapasiteten til kampflyvåpenet må brukes til å passe på kampflyvåpenet, eller at det enkelt kan tas ut med et lite antall våpen. Vi kan heller ikke stille oss slik at vi ikke kan ta mot de allierte luftstyrker på grunn av plassmangel. Da har vi bommet.

I det videre arbeidet med det operasjons-optimaliserte Luftforsvaret vil jeg fortsatt jobbe for å holde en rød tråd i alt vi gjør, slik at vi får størst mulig operativ evne ut av hver krone.

Forsvar av landet må være dimensjonerende og danne grunnlaget for både de løpende fredstidsoppgavene, og den beredskapen vi skal ha. I tillegg vil en slik innretning her hjemme gi et godt grunnlag for også å stille relevante bidrag ute.

Luftforsvaret skal virke i fred. Det gjør det hver dag. Luftforsvaret skal også virke i internasjonale operasjoner. Det har vi også vist at det gjør. Men Luftforsvaret må også virke effektivt i forsvar av landet. Det er ikke snakk om enten eller, men både og, men det er evnen til å forsvare landet som må være retningsgivende og dimensjonerende. Det er dette jeg vil oppnå med det operasjons-optimaliserte Luftforsvaret.

Takk for oppmerksomheten.

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund 26. oktober 2015

Tidligere administrerende direktør ved FFI Paul Norum og tidligere forsvarssjef Sverre Diesen

2015-10-26-Diesen-Narum

Innledning
Deres Majestet, mine damer og herrer,
Forsvarssjefen har nylig lagt frem sitt fagmilitære råd, FMR, og som de fleste har fått med seg har han presentert to alternativer. Det ene, anbefalte forslaget er i hovedsak en videreføring og modernisering av dagens forsvar med noen endringer og reduksjoner. Det andre viser hva som er mulig ved en videreføring av dagens økonomiske rammer. Det anbefalte forslaget har en kostnadsoverskridelse i forhold til rammen på ca 175 milliarder kroner over 20 år, mens det andre i realiteten er et langt skritt videre på veien mot avvikling av et nasjonalt forsvar. Selv dette ligger imidlertid over den rammen forsvarssjefen fikk i rammeskrivet fra forsvarsministeren, som var basert på videreføring av dagens såkalt kompenserte budsjett. Det vil si et budsjett som lønns- og prisjusteres for inflasjon og de delene av den sektorspesifikke kostnadsveksten som fanges opp av Finansdepartementets spesielle forsvarsindeks.
Forsvarssjefens anbefalte forslag er med andre ord en nøktern videreføring av dagens ambisjonsnivå, med den modernisering og oppdatering av materiellet som slitasje og generell teknologisk utvikling tilsier. Det innebærer likevel en kraftig reduksjon av fartøyer i Sjøforsvaret, og at evnen til ubåtbekjempelse med fly fjernes. Samtidig er kostnadsoverslagene snarere meget forsiktige enn det motsatte, og usikkerheten om hvorvidt anslagene er realistiske øker utover i perioden. I beste fall betyr forslaget bare en nedbremsing av den farten forsvarsstrukturen er redusert med til nå. Selv det anbefalte alternativet innebærer derfor et tap av relativ forsvarsevne i forhold til en motstander som både moderniserer sitt materiell og holder volumet konstant.
Forsvarsministeren har dermed mottatt et råd med to alternativer, hvorav det ene innebærer en betydelig overskridelse av den økonomiske rammen. Det andre, som ligger nærmere rammen, er på sin side fullstendig inkonsistent med regjeringens egen virkelighetsbeskrivelse, med understreking av en annen og mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon, et behov for å satse mer på Forsvaret etc. FMR synliggjør med andre ord den politiske vakling mellom to uforenelige kriterier for Forsvarets utforming, der valget mellom dem nå ikke kan utsettes lenger uten at det får konsekvenser i form av feilinvesteringer og feildisponering av mennesker og materiell som om få år vil fremstå som skandaløse. Det kan altså synes som statsråden står overfor en svært krevende oppgave, når hun nå skal utforme sin langtidsproposisjon til Stortinget. Vi ønsker med kveldens foredrag å rette søkelyset mot dette dilemmaet, og analysere hvilket handlingsrom regjeringen egentlig har i denne situasjonen.
Det økonomiske grunnlaget
La oss begynne med å skape oversikt over noen grunnleggende størrelser når det gjelder forsvarsøkonomi. Den forsvarsøkonomiske utfordring etter den kalde krigen har vært at forsvarsbudsjettenes vekst ikke har fanget opp hele kostnadsveksten i sektoren, spesielt veksten i kostnadene knyttet til både anskaffelse og drift av moderne materiell. Denne veksten skyldes innsats av mer og bedre teknologi i våpensystemer og annet materiell som gjør at utstyret hele tiden får bedre ytelser, men altså til en høyere pris som forsvarsindeksen ikke tar høyde for. Det har medført et tap av det vi kaller budsjettenes kjøpekraft, som bestemmer antall enheter av de ulike våpensystemer og -plattformer som det er mulig å gjenanskaffe ved modernisering av strukturen.
Finansdepartementets prisjustering av budsjettene for de ulike samfunnsområder har som utgangspunkt at sektorene ikke skal tape evne til å løse sine oppgaver som følge av prisstigning. Disse oppgavene er for mesteparten av offentlig sektor konstante eller absolutte ytelser, hva enten det dreier seg om å levere hofteoperasjoner, barnehager eller motorveier. I forsvarssektoren dreier det seg imidlertid om evne til å hevde seg i forhold til en motstander som utvikler seg. For forsvarssektoren er det med andre ord en relativ evne som er interessant, ikke en absolutt, så lenge motstanderen også moderniserer seg. Dette gjør forsvar til en grunnleggende annen slags oppgave enn andre offentlige tjenester, og innebærer at den innvendingen man ofte hører – «hvis utstyret stadig blir bedre, må dere kunne greie dere med færre enheter» – åpenbart er gal.
(Plansje 1)

Diesen og Norum. Foto: OMS

Plansjen viser at mens budsjettet i forsvarsindekserte kroner har holdt seg relativt konstant på rundt 36 milliarder 2012-kroner i hele perioden fra 1993 til 2013, viser kjøpekraften en nedadgående kurve. Kjøpekraften er her fremstilt normalisert, det vil si den er satt til 1,0 for budsjettet i 2013, som er det siste året hvor vi har oppdaterte tall fra FFI. Sammenligner vi med kjøpekraften til 1993-budsjettet, ser vi at den var 1,6 – det vil si 60 prosent høyere enn for 2013-budsjettet. Hadde vi skullet kunne kjøpe igjen det samme forsvaret i dag som i 1993, modernisert til dagens standard, måtte med andre ord budsjettet vært 60 prosent høyere, det vil si ca 65 milliarder kroner, mens det reelt er på ca 40 milliarder kroner. Da holder vi midlertidige bevilgninger som tilleggsfinansiering av kampfly og også bruttobudsjettering av Forsvarsbygg utenfor. Et kjøpekrafttap på 60 prosent over 20 år gir et gjennomsnitt på 2,4 prosent per år. Bruker vi imidlertid bare de siste to fireårsperiodene som grunnlag, får vi et noe mindre tap – det vil si kompensasjonsregimet har tatt noe bedre vare på kostnadsveksten de senere år. Selv om vi kun bruker de siste par årenes budsjett som grunnlag er det likevel et merkbart tap til stede; av FFIs forsvarsøkonomer nå beregnet til ca 1,1 prosent.
Spørsmålet om forsvarsbudsjettets kjøpekraftutvikling har vært omstridt, spesielt i dialogen mellom FFI og Forsvarsdepartementet, og det er derfor et stort fremskritt for langtidsplanleggingen at det nå er større enighet på dette punktet. Det kan selvsagt ha noe å gjøre med at det etter hvert er blitt svært vanskelig å forklare hvorfor forsvarsstrukturen fortsetter å krympe hvis budsjettenes kjøpekraft ikke gjør det.
Den siste grafen viser at budsjettets andel av brutto nasjonalprodukt, BNP, i samme periode har sunket fra tett oppunder 3 prosent til dagens nivå på rundt 1,4 prosent, som svarer til at BNP-andelen svekker seg med ca 3 prosent i året. Det betyr at vår verdsetting av forsvar som fellesgode er mer enn halvert i løpet av disse 20 årene. Vi bruker nå bare halve andelen av nasjonalinntekten på forsvar sammenlignet med 1993. Dersom utviklingen fortsetter i samme tempo, vil forsvarsbudsjettets andel av BNP synke under 1 prosent allerede om 10 år. Dette er en konsekvens av de økonomiske rammene som til nå er gitt for utviklingen av Forsvaret, i sterk kontrast til Norges tilslutning til 2-prosent målet på toppmøtet i NATO sist høst.
Et viktig poeng i den forbindelse er likevel at dersom vi sammenligner utviklingen av budsjettets kjøpekraft med BNP-andelen, ser vi et meget godt samsvar mellom disse to størrelsene. Det betyr med andre ord at den ikke-inndekkede kostnadsveksten i forsvarssektoren med god tilnærmelse følger veksten i økonomien generelt. Det er ingen umiddelbare forklaringsmekanismer som gjør det åpenbart hvorfor det er slik, men det er likevel en viktig empirisk kjensgjerning.
Det betyr jo i realiteten at en stabilisering av budsjettets BNP-andel langt på vei også vil stabilisere kjøpekraften, og dermed gjøre det mulig å stabilisere forsvarsstruktur og relativ forsvarsevne. Som vi skal komme tilbake til vil derfor spørsmålet om en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel måtte bli et forsvarspolitisk kjernespørsmål, hva enten denne andelen skal være to prosent eller noe annet.
Kjøpekrafttapet har påvirket Forsvarets utvikling negativt på tre måter. For det første har strukturen krympet fordi vi ved modernisering av materiellet ikke har greid å gjenanskaffe samme antall enheter som vi har faset ut. For det annet er den operative tilgjengeligheten av materiell som allerede er i operativ tjeneste gradvis blitt dårligere enn forutsatt, fordi også driftsprofilen har vært beregnet ut fra budsjettets kjøpekraft ved anskaffelsen. Da man eksempelvis besluttet antall nye fregatter rundt årtusenskiftet, var forutsetningen en utvikling der forsvarsbudsjettet skulle ha uforandret kjøpekraft inn i fremtiden. I så fall måtte budsjettet i dag vært på 55 milliarder kroner, og ikke de 40 milliarder det faktisk er. Konsekvensen av dette er at vi bare har en eller maksimum to av fem fartøyer kampklare til enhver tid. Av de gjenværende tre ligger to mer eller mindre permanent til kai og benyttes som delefartøyer for de øvrige – de er flytende delelagre til ca 5 milliarder kroner per stk. Budsjettutviklingen overser med andre ord at det er en enhetskostnadsvekst knyttet også til driften – all erfaring tilsier at nytt materiell er dyrere å drifte enn det materiellet det avløser.
Dette problemet forsterkes imidlertid i betydelig grad av Forsvaret selv, fordi fagmiljøet i forsvarsgrenene tenderer til å underestimere driftskostnadene i sine kalkyler for hva driften av fremtidige systemer og plattformer vil koste. Ofte har tanken vært at får vi bare anskaffet materiellet, løser nok driftsutfordringene seg underveis. «Det må komme driftsmidler», som en generalinspektør på 90-tallet formulerte det i forbindelse med et stort materiellprosjekt. At denne type «har-man-klave-får-man-ku»-strategi innebærer å sage over den grenen man selv sitter på, har det til nå ikke lyktes å få forsvarsgrenene til å forstå, også fordi tidsperspektivet her gjør at det ikke er den generalinspektøren som drikker seg full som også får bakrusen.
(Plansje 2)
For det tredje utgjør kostnadene ved støttestrukturen en stadig større andel av strukturens totalkostnad, fordi støttefunksjonene ikke lar seg skalere ned i samme omfang som våpenplattformer og kampavdelinger. Reduksjonene i støttestrukturen og dermed i støttefunksjonenes kostnad blir dermed vesentlig mindre enn reduksjonen i antall enheter når den operative strukturen krymper.
Hadde vi i dag skullet organisere støttefunksjoner tilpasset den nåværende kampstrukturens størrelse, hadde vi selvsagt gjort det på en helt annen måte fra bunnen av og fått en langt mer rasjonell og derfor billigere støttestruktur. I stedet er vi henvist til å flikke på en organisasjon som opprinnelig er laget for å betjene et mange ganger så stort forsvar, med det resultat at vi får langt mindre forsvarsevne ut per budsjettkrone.
Når den andelen av totalkostnaden som går til støttefunksjoner vokser, og denne totalkostnaden skal fordeles på stadig færre enheter, vil det selvsagt innebære at enhetskostnaden – totalkost per kampenhet eller våpensystem – øker dramatisk etter hvert som Forsvaret krymper. Etter som forsvarsindeksen innebærer at budsjettene tross alt har en viss innebygget vekst utover ren inflasjonsjustering, betyr det at vi i realiteten betaler en høyere og høyere pris i faste kroner for mindre og mindre forsvarsevne.
Det er delvis utslag av denne effekten eksterne konsulenter finner og påpeker i sine rapporter om rasjonaliseringspotensialet i Forsvaret, slik konsulentselskapet McKinsey gjorde i den rapporten som ble lagt frem tidligere i år. Ulempen er imidlertid at de tingene konsulentene finner ikke er andre enn de Forsvaret er klar over selv, men som det ikke uten videre er enkelt å gjøre noe med. En rekke av effektiviseringstiltakene krever for eksempel nedleggelser eller relokaliseringer, og forutsetter dermed både distriktspolitisk upopulære beslutninger og betydelige investeringer i ny infrastruktur før gevinstene ved en rimeligere drift kan hentes inn.
Men selv om vi gjør et meget optimistisk anslag og sier at eksempelvis to av de drøyt fire milliardene per år McKinsey sier kan spares inn på drift hadde latt seg realisere – for øvrig et tall FD selv antyder på sine hjemmesider – vil ikke det endre Forsvarets grunnleggende problem. En uinndekket kostnadsvekst på selv bare drøyt 1 prosent per år utgjør ca 500 millioner kroner på dagens budsjett, som betyr at en rasjonaliseringsgevinst på to milliarder vil være spist opp i løpet av en enkelt LTP-periode på fire år. Driftsinnsparinger selv i denne størrelsesorden vil altså ikke utrette noe mer enn å forskyve konsekvensene av utviklingen fra en stortingsperiode til den neste.
Den økende ubalansen mellom ressursinnsats og resultat ved en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen illustrerer således det vi kan kalle «det marginale forsvarets problem», som innebærer at et forsvar ikke kan skaleres lineært ned til null og likevel bevare en viss proporsjonal forsvarsevne helt til den dagen det er borte. En videreføring av dagens kurs betyr dermed at vi i en ikke altfor fjern fremtid vil kunne bruke like mye og mer penger på forsvar enn i dag, men praktisk talt uten å produsere forsvarsevne i det hele tatt, så lenge vi opprettholder hele bredden i spekteret av våpensystemer og kapabiliteter.
En foreløpig konklusjon når det gjelder regjeringens handlingsrom er derfor at med mindre man vil fortsette en nedbygging som nødvendigvis vil innebære en styrt avvikling av en nasjonal forsvarsambisjon og et nærmest eksponentielt voksende misforhold mellom forsvarsbudsjett og forsvarsevne, vil det enten måtte foretas en radikal forsvarsøkonomisk kursendring eller en grunnleggende revisjon av hele forsvarspolitikken i løpet av relativt nær fremtid. Dette er det kjernespørsmålet som må utredes og avklares tverrpolitisk i forkant av fremleggelsen av langtidsplanen til våren.
Akkurat på hvilket punkt vi ikke lenger kan si at vi har en nasjonal forsvarskapasitet – eller når den er blitt så liten at den er både sikkerhetspolitisk verdiløs og økonomisk meningsløs – er selvsagt et definisjonsspørsmål. Men ser vi på størrelsen på dagens forsvarsstruktur og i tillegg tar med slike faktorer som akkumulert vedlikeholdsetterslep, tæring på beredskapsbeholdninger og lav treningsaktivitet i mange avdelinger, ser vi at det neppe kan dreie seg om mer enn 2-3 LTP-perioder før vi er nede på et nivå hvor Forsvarets stridsevne og -utholdenhet er illusorisk, vurdert opp mot de konkrete utfordringene det vil stå overfor i de scenariene vi ser som dimensjonerende. Det er et konservativt anslag og dette er som sagt et vurderingsspørsmål – noen vil hevde at vi er i denne situasjonen allerede.
Skulle politikerne velge å opprettholde en nasjonal forsvarsambisjon, vil det kreve et forsvarsøkonomisk takskifte der budsjettene begynner å følge den reelle kostnadsutviklingen i sektoren, som i praksis betyr at de med god tilnærmelse må stabiliseres på en viss andel av BNP. På det grunnlag kan vi gi en forholdsvis presis beskrivelse av det politiske handlingsrom, nemlig at det selvsagt er et politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet som er nok, derfor hvor mye forsvar vi trenger og derfor hva denne BNP-andelen skal være. Om Forsvaret skal koste 30, 40 eller 50 milliarder 2015-kroner i utgangspunktet må politikerne få lov å bestemme, så lenge de er klar over hvilket sikkerhetsnivå de velger og hvilken risiko de tar. Men når de så har bestemt seg for nivå, er budsjettets vekstrate gitt. Hvis ikke har de med den første beslutningen i praksis bare vedtatt hvilket forsvar det er de skal avvikle. Kostnadsveksten når det gjelder anskaffelse og drift av moderne militært materiell kan ikke besluttes politisk.
Det er selvsagt ikke uten ulemper å binde forsvarsbudsjettene til en bestemt årlig vekstrate. Materiellinvesteringene utgjør for eksempel ikke et jevnt, kontinuerlig pådrag, men svinger i takt med de store prosjektene, slik kampflyanskaffelsen er et eksempel på. Det betyr at budsjettet i perioder med noe lavere investeringsaktivitet vil skape en pengerikelighet som vil kunne virke negativt inn på evnen til rasjonell og effektiv drift.
Dette problemet vil derfor måtte løses, for eksempel ved at forsvarsbudsjettet blir et rent driftsbudsjett og alle materiellanskaffelser gjennomføres ved tilleggsbevilgninger, eller på annen måte. Samtidig vil Stortinget måtte informeres bedre med hensyn til at store materiellprosjekter ikke bare dreier seg om anskaffelse, men også om en sannsynlig høyere drift.
Regjeringens opsjoner
I denne situasjonen har regjeringen kun to prinsipielle muligheter når den starter arbeidet med en ny LTP – den kan enten bestemme seg for å stabilisere forsvarsstrukturen på et eller annet nivå ved å la budsjettene dekke den reelle kostnadsveksten, eller den kan la det være. Vi vil i fortsettelsen kalle disse to prinsipielle alternativene for hhv A og B. Begge gir i neste omgang opphav til flere mulige løsninger, og vi skal prøve å beskrive mulighetsrommet ved å skissere to prinsipielle muligheter innenfor alternativ A kalt A1 og A2, og tre innenfor alternativ B, kalt B1 til B3.

Hovedalternativ A – forsvarsbudsjetter med inndekning av den reelle kostnadsvekst
Innenfor hovedalternativ A vil handlingsrommet bestemmes av hvilket nivå av sikkerhet og forsvar regjeringen velger å legge seg på, som igjen betyr å bestemme seg for hvilken BNP-andel forsvarsbudsjettet i grovt skal få legge beslag på. Deretter må de la budsjettene vokse i samme prosentvise takt, uansett nivå. Norges BNP er i år på ca 3.000 milliarder kroner, og har en vekst på mellom 1,5 og 2 prosent per år. Hvis vi i lys av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi setter veksten konservativt til 1 prosent, betyr det at forsvarsbudsjettene må vokse med 1 prosent årlig, i tillegg til forsvarsindeksens kompensasjon. Det gir for øvrig relativt godt samsvar med FFIs siste anslag på den negative kjøpekraftutviklingen, som vi husker var 1,1 prosent.
(Plansje 3)
Diagrammet viser den økonomiske hovedforutsetningen i FMR, det vil si et videreført, forsvarsindeksert 2015-budsjett med totalt ca 30 milliarder kroner i tilleggsfinansiering av kampfly, med baseløsning og JSM-missilet. Som basis for de to mulighetene under hovedalternativ A har vi valgt hhv en opptrapping til 2 prosent av BNP innen 2025 i tråd med vedtaket på NATOs toppmøte i fjor (alternativ A1), og en fullfinansiering av forsvarssjefens anbefalte struktur i FMR, som trolig vil kreve en reell BNP-andel på rundt 1,4 prosent (alternativ A2).
Gitt at forsvarsbudsjettets prosentvise tap av BNP-andel er rundt 3 prosent årlig, vil et forsvarsindeksert budsjett på 40 milliarder 2015-kroner som videreføres flatt utgjøre ca 1 prosent av BNP i 2025, hensyn tatt til at også BNP vil vokse i mellomtiden. Det innebærer at budsjettet for å utgjøre 2 prosent av et slikt fremtidig BNP må være det dobbelte av i dag – altså 80 milliarder forsvarsindekserte 2015-kroner. Da har vi også tatt høyde for at alle forsvarsbudsjetter er regnet i forsvarsindekserte kroner, mens BNP-utviklingen måles i vanlige, inflasjonsjusterte kroner.
En fordobling av forsvarsbudsjettet ville innebære at vi kunne heve ambisjonsnivået for Forsvaret så radikalt at vi trolig burde oppnevne en ny tverrpolitisk forsvarskommisjon for å ta stilling til hva vi i så fall burde gjøre. Kombinert med denne mulighetens helt minimale sannsynlighet gjør det at vi ikke her vil bruke tid på mer inngående beskrivelser av hvordan en slik forsvarsstruktur kunne se ut.
I tillegg kommer at de årlige budsjettøkningene ville være på hele 6,4 prosent, eller 2,6 milliarder kroner det første året, 5,3 milliarder kroner det neste og så videre. Så store budsjettøkninger er det ikke mulig for Forsvaret å omsette fornuftig fra år til år, i det minste ikke uten en time-out på et par år med oppbygging av kapasitet til å planlegge og gjennomføre store materiellinvesteringer. En mulighet ville selvsagt være å bruke en så kraftig vekst til å betale kampflyene raskere.
Som alternativ A2 har vi sett nærmere på hva det vil kreve å fullfinansiere forsvarssjefens anbefalte strukturforslag, som langt på vei er en videreføring og modernisering av dagens Prop 73-struktur med noen endringer. Noen strukturelementer er tatt ut, til gjengjeld er aktivitetsnivå og beredskap hevet for å skape bedre samsvar med den sikkerhetspolitiske forutsetningen om kort varslingstid før en konflikt. Denne strukturen er av forsvarssjefen kostnadsberegnet til å ligge 175 milliarder kroner over nivået for et videreført kompensert budsjett for 20-års perioden 2015-2035. Da er også nødvendig tilleggsfinansiering av kampfly regnet inn, samt at budsjettene er redusert med et beløp svarende til den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen.
Denne merkostnaden skriver seg fra flere bidrag, først fra en balansering av det allerede vedtatte ambisjonsnivået, som åpenbart er underfinansiert etter som det har medført et betydelig etterslep på materiellvedlikehold, tæring på beredskapslagre etc. Dernest må det foreslåtte, høyere aktivitets- og beredskapsnivået regnes inn, også det som en oppjustering av utgangsnivået. Det innebærer med andre ord både en permanent justering av budsjettnivået og en engangs inndekning av det akkumulerte etterslepet. Fra dette nye utgangspunktet må så budsjettene vokse i takt med den forsvarsspesifikke kostnadsveksten.
Det fagmilitære rådet gir en detaljert og ganske komplisert beskrivelse av hvordan denne totale merkostnaden vil måtte håndteres rent likviditetsmessig, spesielt i første halvpart av 20-års perioden. Vi har funnet det interessant å bruke en litt enklere fremstilling og se på en samlet engangsheving av budsjettnivået for å ta inn etterslep og justere utgangspunktet, etterfulgt av en årlig vekst som dekker inn reell kostnadsutvikling. Dette er en fremstilling som gjør det lettere å sammenligne med den historiske budsjettutviklingen.
Det akkumulerte etterslepet på materiellvedlikehold, beredskapslagre etc er av forsvarssjefen satt til 2,5 milliarder kroner. Dette vil måtte bevilges som et engangsbeløp. Underdekningen på driftssiden er beregnet til 3 milliarder og budsjettnivået må derfor løftes fra reelt 40 til 43 milliarder kroner. Dette budsjettet vil så konservativt måtte øke med ca 1 prosent per år, fra 43 til 53 milliarder 2015-kroner i 2035. Beregner vi hva dette representerer sammenlignet med videreføring av et flatt, forsvarsindeksert budsjett med samme tilleggsfinansiering for kampfly, er differensen på ca 160 milliarder kroner i 20-års perioden, hvorav ca 60 milliarder kommer fra etterslep + nivåjustering og ca 100 milliarder fra kompensasjon for kostnadsvekst.
Dette illustrerer den langt større betydning av budsjettets vekstrate sammenlignet med absoluttnivået i utgangspunktet, jfr den fiolette linjen i diagrammet. Arealet mellom den og den grønne kurven representerer effekten av nivåhevingen, mens arealet mellom den fiolette og den blå kurven representerer effekten av vekstraten. Samlet innebærer dette en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel på reelt i underkant av 1,4 prosent. Dette viser godt samsvar med den beregnede merkostnaden på 175 milliarder kroner knyttet til forsvarssjefens anbefalte forslag i FMR.
Poenget er altså at det forsvarssjefen ber om vanskelig kan karakteriseres som hverken utpressing eller en kraftig opprusting, for å sitere noen av de uttrykkene som har vært brukt i mediene. De 175 milliardene over 20 år innebærer i realiteten ikke noe mer dramatisk enn å stabilisere forsvarsevnen noenlunde på dagens nivå, ved å sette av en andel av nasjonalinntekten til forsvar som er omtrent som i dag, og stabilisere den der. Det må likevel understrekes at forsvarssjefen da har vært forsiktig i kostnadsanslagene, og at hele usikkerheten derfor ligger på den siden hvor strukturen vil bli dyrere.

Hovedalternativ B – videreføring av et kompensert (forsvarsindeksert) budsjett
(Plansje 4)
Dersom regjeringen derimot bestemmer seg for å videreføre et flatt forsvarsindeksert budsjett slik man faktisk må tolke rammeskrivet til FMR, vil forsvarsbudsjettenes andel av BNP fortsette å synke, slik vi ser i dette diagrammet. Det første regjeringen i så fall må ta stilling til er derfor hvordan den vil forholde seg til det uomtvistelige faktum at den i så fall har bestemt seg for å avvikle en nasjonal forsvarsevne i løpet av et begrenset antall år. Hvor mange år vil avhenge av om de lar budsjettet ligge på dagens nivå, eller løfter det med et antall milliarder og deretter lar det ligge flatt.
Men allerede etter åtte år, eller to langtidsplanperioder, med videreføring av dagens budsjettnivå, ville underdekningen ha summert seg opp til 12,6 millarder – det vil si kjøpekraft tilsvarende nesten to års investeringsbudsjett ville være tapt. Gitt hvor vi allerede befinner oss, gir da konsekvensene seg selv. Skulle regjeringen forholde seg strengt rasjonelt til en slik beslutning, ville derfor det fornuftige åpenbart være å utarbeide en plan for en raskest mulig nedbygging av hele forsvarsstrukturen, når det likevel er det man i realiteten har bestemt seg for. Det betyr at strukturen med unntak av de delene som løser oppgaver for andre samfunnssektorer, som kystvakt, redningstjeneste, grensevakt etc, avvikles så raskt som praktiske og økonomiske hensyn gjør mulig. I tillegg til innsparing av store beløp årlig, ville dette også innbringe store summer ved salg av eiendommer, salg eller bortauksjonering av materiell og så videre.
Denne muligheten har vi likevel valgt å se bort fra som et eget alternativ, nettopp fordi ingen regjering vil vedstå seg en så ytterliggående beslutning. I stedet ville den trolig nøye seg med å videreføre dagens budsjettkurs og fortsette å skyve problemene foran seg. Det ville innebære en kontinuerlig uthuling av forsvarsevnen, inntil gapet mellom retorikk og realiteter ble av et slikt omfang at det ikke lenger lot seg skjule, selv ikke for en relativt lite interessert offentlighet. Deretter ville det antagelig måtte inntreffe en eller annen nullstilling av hele forsvars- og sikkerhetspolitikken der den ble tatt opp til fullstendig fornyet vurdering og «restartet» på grunnlag av en form for tverrpolitisk enighet eller forlik – eksempelvis i form av innstilling fra en ny forsvarskommisjon.
En slik utvikling er likevel ikke bare en teoretisk mulighet. Vi minner om at selv det nylig fremlagte forsvarsbudsjettet for 2016, fratrukket midlertidige bevilgninger, heller ikke representerer noen reell vekst, på tross av retorikken rundt fremleggelsen. Legger vi den historiske utvikling til grunn, er dette derfor det mest sannsynlige alternativ – det som faktisk kommer til å skje, hvis vi ikke foretar oss noe annet enn å fortsette med det vi gjør i dag. Dette alternativet har vi derfor kalt B1, eller default-løsningen. Hva slags strukturutvikling det vil innebære vil også avhenge av hvilke valg som gjøres i forbindelse med de neste 1-2 langtidsplanene. Men i prinsipp vil stadig flere kapabiliteter falle ut av strukturen etter hvert som de ikke lar seg oppgradere eller gjennanskaffe i et antall som rettferdiggjør ressursinnsatsen.
Samtidig vil forsøkene på å skjerme i hvert fall noen investeringer føre til at driften presses på en måte som reduserer både bemanning, materiellvedlikehold, beredskapslagre og treningsaktivitet til et nytt lavmål. Støttefunksjonene vil også bli forsøkt redusert. Men fordi en støttestruktur som er tilstrekkelig i forhold til et enda mindre forsvar ikke vil la seg etablere uten omfattende basenedleggelser og sammenslåinger – noe som i seg selv krever både investeringer og distriktspolitisk upopulære beslutninger – vil misforholdet mellom ressursinnsats og forsvarsevne fortsette å akselerere i dette alternativet.
De to siste alternativene, B2 og B3, representerer den strategien som kommer nærmest både økonomisk og sikkerhetspolitisk rasjonell adferd, gitt B-alternativenes hovedforutsetning om et flatt budsjett og dermed en synkende BNP-andel. Det eneste alternativet til en styrt nedrustning vil da være å inngå meget omfattende avtaler med andre land om flernasjonalt forsvarssamarbeid med sikte på å bevare mest mulig forsvarsevne, mot oppgivelse av større eller mindre deler av den nasjonale handlefrihet i forsvarspolitikken.
(Plansje 5)
FFI har som del av NATOs System Analysis & Studies program (SAS) gjort en studie av slikt samarbeid, og i prinsippet kan det gjøres på to måter. En gruppe land kan enten gå sammen om å dele forsvarsoppgavene mellom seg, og tilpasse sine respektive forsvarsstrukturer til et begrenset sett av oppgaver – såkalt spesialisering – eller de kan integrere sine forsvar ved å etablere felles kapabiliteter eller funksjoner, såkalt integrasjon. Innenfor begge alternativer kan så samarbeidet utvides og fordypes til forskjellig nivå.
Spesialiseringsløsningen, som vi har kalt B2, er i realiteten den som ligner mest på forsvarssjefens alternative forslag i FMR. Den gjør det mulig å redusere strukturbredden og heller beholde et noe større antall enheter av de kapabilitetene som hvert land trenger for å løse sine oppgaver. Dette alternativet gir en umiddelbar og betydelig økonomisk gevinst ved at hele klasser av våpenplattformer og systemer med all tilhørende infrastruktur, kompetanse, personell etc kan avvikles umiddelbart. Løsningens nedside er at hvert land vil ha store kapabilitetsgap i sin egen struktur, som en motstander selvsagt vil kunne utnytte.
Avhengigheten av alliert hjelp vil derfor gjelde selv under ren krisehåndtering, i situasjoner som både den enkelte nasjon ville ønske å løse selv og hvor landets allierte kanskje har en helt marginal interesse – om overhodet noen – av å involvere seg.
Vi har likevel eksempler på denne tilnærmelsen allerede i dag. Blant annet besluttet New Zealand så tidlig som i 2001 å avvikle sitt jagerflyvåpen, der det er underforstått at de legger til grunn en australsk vilje og evne til om nødvendig å beskytte deres luftrom – noe de imidlertid ikke fikk noen garanti for. Det er nettopp dette som er denne strategiens Akilles-hæl. Intet land – heller ikke Norge – ville få de garantiene fra sine allierte som løsningen forutsetter ved et ensidig valg av en slik struktur. Tvert imot ville vi utsette oss for en massiv og helt berettiget kritikk fra våre allierte, fordi vi i en begunstiget økonomisk situasjon sammenlignet med praktisk talt hele resten av alliansen likevel velger å skyve en større byrde over på dem. Hvordan det vil få oss til å fremstå, skal det ikke stor fantasi til for å forestille seg.
Den avhengigheten som følger av spesialiseringsløsningen unngås i større grad ved den andre typen forsvarssamarbeid, som i stedet er basert på integrasjon – det vil si at de samarbeidende land går sammen om å dele på en eller flere enkeltkapabiliteter, funksjoner eller hele sektorer, avhengig av til hvilket nivå de velger å fordype samarbeidet. En slik løsning innebærer derfor ikke en like stor sikkerhetspolitisk risiko, men har til gjengjeld heller ikke et like stort økonomisk innsparingspotensial. Den økonomiske gevinsten kommer med denne løsningen ikke fra innsparingen ved å sløyfe hele sektorer, men fra stordriftsfordeler ved å dele på først og fremst ulike støttefunksjoner.
Dette har vi kalt alternativ B3, og her har vi allerede en rekke eksempler, blant annet NATO-samarbeidet om strategisk lufttransport som representerer integrasjon på kapabilitetsnivå. De baltiske land har etablert en felles stabs- og forsvarshøyskole, Baltic Defence College i Tartu, Estland, som synliggjør samme prinsipp på funksjonsnivå. Endelig har Belgia og Nederland i praksis integrert sine mariner; fartøyene er nasjonalt flagget, men all logistikk, styrkeproduksjon etc er i praksis felles – det vil si integrasjon helt opp på forsvarsgrennivå.
(Plansje 6)
Det nordiske samarbeidsinitiativet som i dag kalles NORDEFCO var da det ble initiert tenkt å bli en slik omfattende integrasjon av hele funksjonen styrkeproduksjon på tvers av land og forsvarsgrener, men har så langt vist beskjedne resultater på grunn av sterk institusjonell motvilje – ikke minst i Norge. Skal potensialet ved denne formen for samarbeid kunne utnyttes, forutsetter det først og fremst systemlikhet – det vil si at samarbeidslandene må benytte det samme hovedmateriellet i en grad som i realiteten krever en felles, integrert langtidsplanlegging.
Dette har det til nå ikke vist seg mulig å få til. Politisk strander det på tradisjonelle forestillinger om sikkerhetspolitiske begrensninger knyttet til ulik alliansetilhørighet, kombinert med uviljen mot å erkjenne at man egentlig ikke rår med de forsvarsøkonomiske utfordringene. Innad i de enkelte lands forsvar motarbeides slike fremstøt selvsagt av både vanetenkning, egeninteresser og en til dels naiv tro på at det nok kommer mer penger etter hvert.
Det er dessuten verd å merke seg at når nødvendigheten av et slikt utvidet samarbeid tross alt drøftes, for eksempel mellom de nordiske land, søkes det helst ikledd en sikkerhetspolitisk begrunnelse, på tross av at det egentlige og altoverskyggende behov er økonomisk. Det er med andre ord en sterk uvilje i det politiske miljø mot å erkjenne at økonomi etter hvert er et langt mer styrende premiss for utviklingen av Forsvaret enn velpolerte sikkerhetspolitiske formuleringer. Vi kan i realiteten ikke føre noen annen sikkerhetspolitikk enn den som er konsistent med den forsvarsstrukturen budsjettene betaler for. I det perspektiv fremstår mye av dagens sikkerhetspolitiske argumentasjon og retorikk som nokså løsrevet fra virkeligheten.
Konklusjon
Det grunnleggende forsvarspolitiske valg som må tas i løpet av den nærmeste fremtid er derfor ikke om denne eller hin base skal legges ned, om avdeling x eller y skal bestå, hvor stort Heimevernet skal være eller andre av de enkeltsaker som har en tendens til å dominere debatten hver gang det skal utarbeides en ny langtidsproposisjon. Det egentlige, forsvars- og sikkerhetspolitiske kjernespørsmål er om vi i fremtiden skal ha en ambisjon om en nasjonal forsvarsevne utover de rene fredsoppgaver eller ikke.
Regjeringen og stortingspolitikerne kan selv bestemme hva de mener er et tilstrekkelig ambisjonsnivå på et slikt forsvar i utgangspunktet. Det er og blir et legitimt politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet man synes er tilstrekkelig før man vil bruke neste milliard til noe annet. Men deretter må de til gjengjeld akseptere at forsvarsbudsjettenes kjøpekraft uavhengig av utgangspunktet må stabiliseres ved å gi dem en vekst som svarer til kostnadsutviklingen – noe som i praksis vil innebære å opprettholde noenlunde samme andel av BNP.
Skulle regjeringen derimot ikke ønske å stabilisere forsvarsbudsjettenes reelle kjøpekraft, vil den eneste rasjonelle handlemåte være så raskt som mulig å søke en utvidet og fordypet flernasjonal forsvarsintegrasjon med et begrenset antall samarbeidsland, der man i realiteten må etablere en form for felles forsvarsplanlegging – og heller akseptere det tapet av nasjonal handlefrihet med hensyn til mange sider ved forsvarspolitikken som dette innebærer.
Legger vi historisk erfaring til grunn er det likevel en velbegrunnet frykt for at regjeringen og stortingsflertallet heller ikke denne gangen vil ta de beslutningene vi har pekt på som de rasjonelle. De ønsker på den ene side neppe å forplikte seg til å la forsvarsbudsjettene følge kostnadsutviklingen og i praksis binde det til en viss andel av BNP. Det ville redusere en allerede begrenset handlefrihet i de årlige statsbudsjetter ytterligere, og kanskje også utløse krav fra andre sektorer om det samme.
På den annen side er det selvsagt helt utenkelig at de skulle gå til en rask og villet nedbygging av forsvarsstrukturen. Hvis målrettede forsøk på å få til et fordypet flernasjonalt forsvarssamarbeid heller ikke er politisk gjennomførbart, gjenstår nødvendigvis bare default-løsningen. Den innebærer å fortsette å skyve problemet foran seg og heller akseptere at milliardene kastes bort på feil- og overinvesteringer, mens forsvarsevnen spises opp både utenfra og innenfra.
Gitt at vi ser den samme utviklingen også hos mange av våre allierte og øvrige samarbeidsland – som vi ser klare tendenser til – vil dette på sikt måtte tvinge gjennom nettopp den type flernasjonalt forsvarssamarbeid som vi så langt har motsatt oss. Default-løsningen fører med andre ord tyngdelovmessig til at vi på et eller annet tidspunkt blir påtvunget et flernasjonalt forsvar – bare med den forskjell at vi da har kastet bort enorme pengesummer i mellomtiden, og vil ha et langt dårligere utgangspunkt for et slikt samarbeid enn om vi gjør det som et bevisst valg i dag.
Skulle vi gjøre en antagelse om hovedpunktene i den langtidsplan som blir fremlagt for Stortinget til vinteren basert på en ren fremskrivning av historikken, vil den derfor måtte bygge på en sum av kompromisser mellom ulike hensyn. Trolig ville den inneholde et visst engangsløft av budsjettet som et slags minimum, kombinert med utstrakt forskuttering av mer eller mindre realistiske rasjonaliseringsgevinster. Antagelig ville også tilleggsbevilgningene til kampfly og andre midlertidige økninger bli regnet inn i det ordinære budsjettet for at det skal se penere ut, slik det er gjort i neste års forsvarsbudsjett – med løfter om en viss fremtidig budsjettvekst når øyeblikkets økonomiske vanskeligheter er overvunnet.
De mest krevende materiellprosjektene, som kampflyanskaffelsen og en ny ubåtklasse, måtte trolig reduseres i omfang, i et forsøk på å få endene til å møtes. Dette på tross av at det logiske i en slik situasjon egentlig vil være å avstå helt fra å anskaffe både kampfly og ubåter. Dette er jo strukturelementer som representerer et visst militært ambisjonsnivå, som for å være rasjonelle forutsetter en form for gjennomgående balanse mellom de ulike deler av forsvarsstrukturen.
Å anskaffe høyverdige systemer med en antatt levetid på 40 år eller mer på et tidspunkt hvor balansen og helheten i forsvarsstrukturen vil gå tapt i løpet av mindre enn det halve av den tiden er åpenbart meningsløst. Vi ser det likevel som mest sannsynlig at det er den veien det vil gå, rett og slett fordi det politiske ubehaget ved å ta konsekvensene av utviklingen fortsatt synes å være større enn ubehaget ved å skyve dem foran seg.
Deres Majestet, mine damer og herrer,
vi håper at vi med disse refleksjonene har bidratt til å dreie forsvarsdebatten bort fra en diskusjon om nedleggelser og relokaliseringer av enkelte enheter og institusjoner over til det grunnleggende spørsmål i forsvarspolitikken: Skal vi fortsatt ha en nasjonal forsvarsambisjon i Norge eller er et nasjonalt norsk forsvar ved veis ende, slik det unektelig kan se ut?

Takk for oppmerksomheten.

Foto: Forsvaret (Fra Army Summit)

General(er), Krigsskolesjef, øvrige gjester.

Takk til Oslo Militære Samfunn, spesielt ved Kommandørkaptein Iren Isfeldt, for muligheten til å legge fram vårt arbeid her.
Dagens foredrag vil være et tverrsnitt av funnene fra et prosjekt som begynte da prosjektmedlemmene var kadetter ved Krigsskolen, og som fortsetter når vi nå er tjenestegjørende offiserer.
Vi kaller det Prosjekt Norsk Sverm, etter det operative konseptet som har vært fokuset for gruppens arbeid. Selv om konseptet skal være temaet for foredraget, kan det være vel så lærerikt å se på prosjektet i seg selv. Prosjektet var kadettdrevet og oppstod spontant, utenfor, men parallelt med utdanningen på KS. Gruppens store styrke er varierende militær erfaring og ung alder. Vi ser systemet med friskt og kritisk blikk. Undervisningen på Krigsskolen ga oss så den nødvendige grunnleggende kompetansen til å ta del i militærfaglig debatt på en meningsfylt måte.
Vel så viktig var det imidlertid at Krigsskolen tidlig og tydelig fokuserer på ansvaret som påligger offiseren. Vår motivasjon henter vi fra troen på at Forsvaret har en grunnleggende viktig rolle i samfunnet. Vi, som fremtidens ledere, må gjøre vårt for at denne rollen skal fylles på så riktig måte som mulig. Når vårt inntrykk er at organisasjonen kan løse sin oppgave langt bedre enn den gjør, holder det ikke å kommentere det mellom oss selv og forbli passiv. Det eneste riktige er å bidra til å stimulere til debatt og utvikling.

Nettopp dette er vårt mål, både for prosjektet og foredraget i dag; å inspirere, eller provosere, til faglige diskusjoner rundt hvordan Hæren bør se ut i fremtiden. Et stort system tar lang tid å endre, og nye konsepter ut mot 2030 må begynne som tanker i dag.

Og så, over til substansen i disse tankene.

Dette over 2000 år gamle sitatet er både tidløst og dessverre ofte forsømt i dag. Når vi vinner alle trefninger i Afghanistan, men ikke kommer noe nærmere seier, er det denne dynamikken som gjør seg gjeldende. Når irregulære, dårlig trente styrker tvinger en stormakt ut av landet sitt uten å vinne ett eneste slag, er det denne dynamikken.

Poenget er at vurderingen av ytelsen til et operativt konsept kan ikke begrense seg til å se på slagfeltet. For det første må styrkene komme seg til slagfeltet. Enda viktigere er det imidlertid at det er den strategiske effekten kamphandlingene eksporterer fra slagfeltet som vinner krigen. Norsk konseptutvikling jobber med mange variabler, men en ting holdes påfallende konstant; det at den eneste strategiske effekten som skal tilstrebes er taktisk avgjørende seier og å ta og holde lende.

Det skjuler at det finnes andre alternative effekter og ambisjonsnivå som Norge kan være bedre tjent med.
Som dere raskt vil merke, bygger argumentasjonen i dette foredraget på en forståelse av Norge som en småstat i møte med en stormakt. Så kan man spørre seg; «er dette et riktig utgangspunkt? NATO-medlemskap gir oss en helt annen materiell tyngde.» Da er vi inne på det å forutsi fremtiden. Dette er en komplisert affære, og noe vi ikke har hatt videre suksess med tidligere. FFI har pekt på at de mest fornuftige er å identifisere alle de forskjellige retningene fremtiden kan ta, og finne den løsningen som er gjennomsnittlig best i alle.
Modellen dere ser her er viser forskjellige utviklingsbaner for NATO, basert på sterk eller svak amerikansk interesse, samlet eller splittet Europa og enighet rundt dominerende trusler. [Klikk] Legg merke til at det bare er i de mest optimistiske scenariene at NATO vil være en allianse som understøtter en norsk symmetrisk strategi. I de andre scenariene vil vi måtte bære mer av byrden selv, dermed være en småstat og dermed være best tjent med en asymmetrisk strategi.
I tillegg vil våre asymmetriske kapabiliteter, hvis satt inn i en sterk NATO-ramme, tilby alliansen ettertraktet nisjekompetanse både i territorialforsvar og ekspedisjonært.
Strategi handler om hvordan aktører bruker sine tilgjengelige midler for å oppnå et mål. Den offensive ønsker å oppnå noe nytt. Den defensive ønsker å hindre den offensive i å oppnå sitt, et negativt mål om å bevare status quo. Hvor viktig dette målet vurderes til å være avgjør hvor stor vilje partene har til å forfølge det. Denne kost-nyttekalkylen søker motparten å påvirke negativt for å få den andre til å oppgi sitt mål. Når prisen oppfattes å overstige målets verdi, oppgis målet og motparten har seiret.
I vår sammenheng er det selvfølgelig snakk om at militærmakt har blitt satt inn for å påvirke kalkylen, prisen blir de tapene som kamphandlingene resulterer i. Så langt har vi snakket om militær strategi generelt, og det tør være et velkjent tema for dette publikum. Asymmetrisk strategi er imidlertid mindre omtalt i norsk kontekst.
Vi tilstreber alltid en fordelaktig asymmetri i krig. En strategi blir imidlertid utpreget asymmetrisk, når partene tillegger de grunnleggende strategiske størrelsene «tid» og «rom» svært forskjellig verdi.
En angripende stormakt er påvirket av to viktige faktorer. En: den må endre nåværende situasjon og ødelegge vår evne til motsette oss det. To: Stormakten har overlegne ressurser til å få dette til å skje. Resultatet blir at fienden er tjent med å ta lende, enten for dets egenverdi eller som forhandlingsbrikke, og i tillegg ønsker å sette sine ressurser opp mot våre for å frata oss videre evne til å motsette oss erobringene. Et symmetrisk svar på dette er å tillegge rom-faktoren lik verdi, og kjempe for å ta tilbake lendet gjennom taktisk avgjørelse.
Dette innebærer vedvarende direkte konfrontasjon med fiendens stridsmidler, med store tap på begge sider. Tap som stormakten er overlegen i å kunne absorbere. Videre ignorerer det de fordelene som alltid tilfaller den defensive. Vi har som oftest mer investert i å vinne, og, viktigere, vi sitter på makten over å nekte å vedgå nederlag. Vi trenger ikke tilskrive rom-faktoren den samme verdien som fienden, men heller ta tiden til hjelp. Vi kan da akseptere mange mindre operasjoner som hver for seg kun er i kortvarig konfrontasjon med fienden. De påfører fienden få tap, men oss enda færre. Som defensiv vinner vi ved aldri å innrømme nederlag, bevare våre styrker og påføre tap som tilslutt overstiger verdien til fiendens offensive mål.
Empiriske studier gjennomført av Ivan Arreguin-Toft viser at en småstat som benytter en asymmetrisk strategi har en 63% sannsynlighet for å vinne. Småstat betød i den studien at man var en tiendedel av størrelsen av angriperen, og da er 63% en ganske respektabel sannsynlighet.
Dette minner oss på at Clausewitz forstod seg godt på asymmetrisk, defensiv krigføring. Han var bare ikke så interessert i å behandle det like utfyllende som symmetrisk krigføring. Dette er noe å være bevisst med oss selv som medlemmer av en fagmilitær tradisjon. De verkene som utgjør den dominerende kjernen av vestlig militærteori stammer utelukkende fra folk som har praktisert eller studert stormakters kriger; Thukydides, Cesær, Frederik Den Store, Napoleon, Jomini, Clausewitz.
Derfor blir ryggmargsrefleksen at asymmetrisk krigføring er noe «De Andre» driver med. Mer objektivt er det heller at asymmetrisk krig er noe den svake driver med.
Militær sverming defineres som konvergerende angrep fra mange likeverdige retninger, hvor angriperen gjerne pulserer mellom angrep, løsrivelse og angrep fra nye retninger. For å lykkes med slik atferd krever svermen overlegen situasjonsforståelse, evne til unnvikelse og avstandsbekjempning.
Sverming har blitt praktisert på forskjellige måter av forskjellige aktører opp gjennom tidene. Mongolerne, tyske u-båt ulveflokker, tsjetsjenske opprørere mm.
Konvergerende ildkraft fra indirekte våpen omtales ofte som en form for sverming. Dette sammenfaller med konseptet «operasjonell nektelse» som FFI jobber med, og som General Sverre Diesen innledningsvis kalte ISTAR-konseptet. Også dette konseptet innebærer en asymmetrisk vurdering av verdien av å holde lende. Samtidig baserer det seg på de samme innsatsmidlene som Russland prioriterer investeringer i. Vi risikerer da en ugunstig symmetrisk utveksling med en materielt overlegen fiende.
Norsk sverm, på sin side, baserer seg på de innsatsmidler som er vanskeligst for fienden å nøytralisere.
Små, utspredte enheter som konvergerer mot mål, angriper med egne våpensystemer, løsriver så snart overraskelsesmomentet er oppbrukt og reorganiserer for angrep fra nye retninger. De unngår fiendens sterkeste enheter og angriper der de kan gjøre maksimal skade med lav risiko. Eneste måten å nøytralisere disse blir for fienden å sette soldater på bakken og jakte på dem i fjellheimen og i bygdene. Det tvinger fienden inn i en blodig og upopulær konflikt.
Her ser vi hvordan dette passer inn i en asymmetrisk strategi. Konseptet vektlegger å slåss på våre premisser og prioriterer styrkebeskyttelse fremfor avgjørende seier. Det er gjennom stadig akkumulerende kostnader påført fienden over tid vi oppnår våre krigsmål.

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 5. oktober 2015

 Ambassadør Knut Vollebæk

På forsommeren i 2008, bare noen måneder etter at jeg overtok som OSSEs høykommissær for nasjonale minoriteter, presenterte jeg et sett med anbefalinger om hvordan naboland kan forholde seg til etniske grupper som bor på begge sider av grensen, og som er majoritet i et land og minoritet i et annet. Disse anbefalingene har fått navnet The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations etter navnet på byen hvor de ble lagt frem, nemlig Bolzano/Bozen som ligger i Alto Adige eller Sør-Tirol alt etter om du har italiensk eller tysk som morsmål.

Anbefalingene inneholder 19 retningslinjer som skal fremme godt naboskap mellom to land som har interesser i de samme etniske gruppene og er ment å hindre konflikt og samtidig trygge etnisk minoriteters rettigheter i samfunnet hvor de bor.
Anbefalingene ble lagt frem bare noen uker før Russlands militæraksjon i Georgia for å beskytte etniske russere som bodde i den georgiske utbryterrepublikken Sør-Ossetia. Dermed ble debatten om en stats forhold til en etnisk gruppe som er minoritet i en nabostat, høyaktuell. I følge ”Global Center for Responsibility to Protect” uttalte utenriksminister Lavrov følgende i forbindelse med den russiske militæraksjonen i Georgia: ” Under the Constitution the President is obliged to protect the life and dignity of Russian citizens, especially when they find themselves in an armed conflict. And today he reiterated that peace enforcement operation enforcing peace on one of the parties which violated its own obligations would continue until we achieve the results. According to our constitution there is also responsibility to protect – the term which is very widely used in the UN when people see some trouble in Africa or in any remote part of the regions. But this is not Africa to us, this is next door. This is the area where Russian citizens live. So the Constitution of the Russian Federation, the laws of the Russian Federation, make it absolutely unavoidable to us to exercise responsiblity to protect”.

Det finnes troverdige rapporter om at Russland før aksjonen i Georgia hadde utstedt pass til et stort antall etniske russere som bodde i Sør-Ossetia. I lys av fjorårets anneksjon av Krim, er det verdt å merke seg at det samtidig med Russlands militære intervensjon i Georgia ble rapportert at russiske konsulater også hadde satt i gang en offensiv med sikte på å utstede russiske pass til etniske russere som bodde på Krim-halvøya. Dette forårsaket naturlig nok protester fra Ukrainas regjering den gang, uten at det synes å ha hatt noen virkning på Russlands etniske nabolandspolitikk.

Vi vet i dag hvilke alvorlige konflikter denne russiske politikken har ført til. Det kan derfor være interessant og nyttig å se på Bolzano/Bozen anbefalingene, hvor artikkel 4 sier: ”A State may have an interest – even constitutionally declared responsibility – to support persons belonging to national minorities residing in other States based on ethnic, cultural, linguistic, religious, historical or any other ties. However, this does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons on territory of another State without the State’s consent”.

Det er kanskje ikke så vanskelig å forstå at Georgia og Ukraina var mine sterkeste støttespillere for å få Bolzano/Bozen anbefalingene vedtatt som politisk bindende i OSSE, mens Russlands ambassadør i Wien var like sterkt engasjert i å skyte forslaget ned.

Interetniske konflikter er ingen nyhet. Da nasjonalstaten vokste frem som ide etter den franske revolusjonen på slutten av 1700-tallet, viste det seg snart at drømmen om hver nasjon, hvert folkeslag, sin stat, var en utopi. Heller ikke den gang var det mulig å få grenser for stat og folk til helt å passe sammen.

I dag er ideen om at statens grenser skal følge etniske grenser, ikke bare en utopi, den er en oppskrift på konflikt. Ingen land kan i dag si at staten bare består av én folkegruppe. Selv land som tidligere ble regnet som nokså monoetniske, fremstår som multietniske og multikulturelle. Derfor er enhver debatt om vi er for eller imot et flerkulturelt samfunn, omtrent som å diskutere pavens skjegg. Det er i bunn og grunn en ikke-diskusjon. Det vi derimot aktivt må engasjere oss i, er arbeidet med å få våre multietniske, multikulturelle og multireligiøse samfunn til å fungere. Det er utfordrende, men ikke umulig. En positiv løsning som gir alle grupper i samfunnet et eierskap til det samfunnet de bor i, er avgjørende for å sikre stabiliteten innad i våre land, men som jeg vil forsøke å si noe mer om, også for å sikre stabilitet på tvers av landegrenser og i regioner.

Med fredsslutningen etter første verdenskrig ble Europakartet tegnet på nytt, noe som førte til at mennesker som hadde tilhørt en majoritetsbefolkning i sitt hjemland, nesten over natten var blitt til en etnisk minoritet i et naboland. Dette førte til noen folkeforflytninger, men de fleste hverken kunne eller ville flytte og innrettet seg derfor som best de kunne i sine nye land. Dette var selvsagt ikke uten utfordringer både bilateralt og regionalt, og Folkeforbundet forsøkte å slå fast prinsipper og etablere ordninger som skulle sikre minoriteters rettigheter. De av oss som vokste opp på 50- og 60-tallet husker fortsatt nyhetsmeldinger om konflikten i Sør-Tirol. Dette området tilfalt Italia i 1919 etter å ha vært østerriksk kronland siden 1815. Fra 1920-tallet og fremover skjedde det en betydelig innvandring av italienere til provinsen. Etter hvert kom italienerne til å utgjøre majoriteten, og tyskerne følte seg diskriminert. Det var bakgrunnen for uroen og sabotasjehandlingene som fant sted på 50- og 60-tallet og som skapte overskrifter i hele Europa. I 1969 kom det på plass en avtale som skulle sikre de tyskspråkliges rettigheter, men først i 1992 ble det undertegnet en endelig avtale mellom Østerrike og Italia.

Dette året, da denne konflikten mellom den tyskspråklige og italienskspråklige befolkningen i Sør Tyrol ble formelt avsluttet, var Europa midt i nye etniske konflikter. Balkan-krigene, som hadde sitt utspring i motsetninger mellom folkegruppene i det tidligere Jugoslavia, førte Europa ut i de mest alvorlige krigene siden annen verdenskrig. I Jugoslavia hadde Tito i sin presidentperiode lagt et lokk på århundregamle konflikter gjennom dyktig manøvrering og brutal tvang. Han hadde holdt konfliktene i sjakk, men på ingen måte løst dem. Og da hans jernhånd forsvant etter at han døde i 1980, boblet det over. Den regionale konflikten som oppstod, var svært alvorlig og skulle vise seg å få store konsekvenser, både humanitært, økonomisk og politisk, også for resten av Europa. Og det bredte seg en frykt for at slike interetniske konflikter kunne spre seg til hele regionen.

Med Helsingforserklæringen i 1975 hadde Europa, samt USA og Canada, etablert Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE). Her stod både nedrustning, økonomisk utvikling og menneskerettigheter på dagsorden. Ved Sovjetunionens oppløsning ble alle de 15 sovjetrepublikkene selvstendige stater og fikk være med i Konferansen som i 1994 skulle bli til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), verdens største regionale sikkerhetspolitiske organisasjon som nå teller 57 deltagende stater. Her er det snakk om et stor-Europa, som omfatter land fra Vancouver til Vladivostok. Dette er et enestående forum for å diskutere all-europeiske spørsmål.

Ved Berlinmurens fall og Sovjetunionens oppløsning på begynnelsen av 1990-årene, var det håp om at Europa var på vei inn i en ny samarbeids- og fredsperiode. Håpet ble kortvarig. Da utenriksministrene fra landene i det som fortsatt var KSSE, møttes i Helsingfors i juli 1992, var krigene på Balkan i full gang og frykten for en alleuropeisk krig var stor. Ettersom man mente at krigene hadde sprunget ut av en konflikt mellom ulike etniske grupper i Jugoslavia, besluttet utenriksministrene å utnevne en høykommissær for nasjonale minoriteter. Høykommissæren ble etablert som et konfliktforebyggende redskap og fikk som sitt mandat å gripe inn så tidlig som mulig i situasjoner som kunne utvikle seg til alvorlige konflikter mellom ulike folkegrupper. Høykommissæren fikk et sterkere mandat enn FNs landrapportører som bare kan rapportere om land etter invitasjon fra landets regjering. I OSSE kan høykommissæren selv beslutte at en situasjon er så bekymringsfull at han eller hun må gripe inn. Det viser hvor alvorlig man så på situasjonen den gang. Etter mine erfaringer fra seks år som høykommissær er jeg overbevist om at stemningen i OSSE for tiden ikke er slik at det ville ha vært mulig å etablere et like sterkt mandat nå som den gang. Det er også nokså enestående at en institusjon som fikk til oppgave å arbeide for minoriteters rettigheter ikke ble ansett som en menneskerettighetsinstitusjon, men som et sikkerhetspolitisk redskap.

Som flere av dere vil kjenne til, har man i OSSE tre såkalte kurver, en politisk-militær, en for økonomiske og miljømessige spørsmål og en for det som på engelsk heter ”human dimension”, som vel nærmest må oversettes til norsk med ”menneskerettigheter”. I lys av den dramatiske situasjonen på Balkan tidlig på 90-tallet mente utenriksministrene at minoritetsspørsmål og interetniske konflikter var et klart sikkerhetspolitisk spørsmål. Mandatet ble utformet for å forhindre konflikter mellom en majoritet og minoriteter som har bodd i et land i mange år, det vil si såkalte tradisjonelle minoriteter, men jeg er ikke i tvil om at de redskapene og den erfaringen som høykommissæren har opparbeidet seg over år, vil være like nyttige i arbeidet med integrering av samfunn hvor man strever med nye minoriteter, enten det er arbeidssøkere eller asylsøkere og flyktninger.

Til tross for at det er mindre enn 20 år siden krigene på Balkan tok slutt, virker det som Europa allerede har glemt hvor destabiliserende etniske konflikter kan være, og hvor viktig det er å bygge bro snarere enn å bidra til å øke motsetningene ved å bruke etnisitet i politikken.

I årene etter annen verdenskrig var man forsiktig med å bruke etnisitet i den politiske debatten. Krigen hadde vist hvor galt det kan gå hvis politikere utvikler og bruker etniske stereotypier enten for å utrydde det de mener er mindreverdige grupper eller for å støtte og fremme andre. Men det at man ikke snakket om rase og etnisitet i den første etterkrigstiden, betød selvsagt ikke at disse begrepene ikke var til stede i folks bevissthet om sin og andres egenart. Da krigene på Balkan brøt ut, ble vi klar over sprengkraften i etniske motsetninger som ikke er bearbeidet. Dette kan gjelde innenfor landegrenser eller på tvers av landegrenser. I og med at etno-kulturelle grenser sjelden eller aldri overlapper med statsgrenser, har vi erfart hvor stort konfliktpotensialet er når stater tar ensidige skritt for å forsvare, beskytte og støtte hva de beskriver som sine brødre og søstre utenfor statenes suverene jurisdiksjon, slik jeg nevnte innledningsvis.

I dag er etnisitet på full fart inn igjen i den politiske debatten i mange europeiske land. Det virker som både nazistenes folkemord og utgangspunktet for Balkankrigene er glemt. Mange politikere spiller bevisst både på etniske motsetninger og etnisk slektskap for å vinne kortsiktig gevinst.

Etter min mening er Europa på full fart inn i en etnosentrisk bølge som delvis gir seg utslag i på den ene siden en ekskluderende politikk hvor enkelte etniske grupper marginaliseres i samfunnet, og på den andre siden en ekspanderende, hvor etniske brødre og søstre i naboland brukes for å få økt makt og innflytelse. Etniske grupper er både offer og redskap for en nasjonalistisk politikk i mange europeiske land i dag. Begge måter å bruke etnisitet på, både den ekskluderende og den ekspanderende, er konfliktskapende.

Gjennom den ekskluderende politikken søker politikere å sanke stemmer ved angrep på minoriteter. Xenofobi og nasjonalisme er blitt en farlig trend. Noen mener at dette skyldes finanskrisen mange europeiske land fortsatt strever med. Finanskrisen har gitt myndigheter og politikere behov for å finne noen å skylde på. Minoriteter, ”de andre”, er alltid enkelt å bruke i så måte. Etter min mening har nok finanskrisen forsterket den nasjonalistiske politikken. Den har gitt nasjonalistiske politikere større gjennomslagskraft. Men jeg tror disse holdningene er langt mer alvorlig enn bare en reaksjon på finanskrisen. De negative holdningene til minoriteter, enten de er tradisjonelle minoriteter som har bodd i et land i århundrer, eller nyankomne innvandrere og flyktninger, så dagens lys før finanskrisen og har fått fotfeste også i land som ikke er spesielt sterkt rammet av krisen.

Ungarns statsminister Orban har klarere enn mange gitt uttrykk for en etnosentrisk politikk som både er ekskluderende og ekspanderende. På den ene siden hevder han et Ungarn for etniske ungarere. På den andre siden slår han til lyd for et stor-Ungarn som skal omfatte alle etniske ungarere i regionen.

La oss se på den ekskluderende politikken først. Ungarns romfolk har lenge vært ofre for denne politikken. Det er et tankekors at romfolk mange steder i Europa fikk det verre etter kommunismens fall. I Ungarn mistet mange jobbene da statlige bedrifter ble nedlagt eller solgt. Undervisningen er også blitt dårligere. Det hevdes at ca. 50 % av rombarn ikke får skolegang. Ofte blir de også karakterisert som mentalt tilbakestående og plassert i spesialskoler. Det er ikke vanskelig å tenke seg at en slik ekskluderende politikk på noe sikt kan true et lands stabilitet. Nå rammer denne politikken også mennesker på flukt.

Orban bruker en anti-EU retorikk som appellerer til den utryggheten mange europeere opplever som følge av det åpnere samfunnet vi lever i. Globaliseringen har skapt en frykt for det åpne rom. Agorafobi er blitt en folkesykdom i Europa. Mange mennesker føler at deres arbeidsplasser, deres kultur, ja, hele deres nasjonale identitet er truet. Samtidig opplever de ikke at Brussel tar dette på alvor og forsvarer dem. Dermed vender de seg mot de nasjonalistiske politikerne som de ser står opp for tradisjonelle verdier og forsvarer dem mot en kultur og en politikk som anses som truende. I mange land i Europa samler man langt flere stemmer gjennom en ekskluderende retorikk enn en inkluderende. For dem av oss som har arbeidet med Ungarn i mange år, er Ungarns reaksjon på flyktningestrømmen ikke så overraskende. Kanskje heller ikke Orbans uttalelser om at han er tilhenger av et illiberalt demokrati og at hans forbilder er Putin og Erdogan, sterke nasjonalister som står for en etnosentrisk politikk. Når vi vet hvilke alvorlige sikkerhetspolitiske konsekvenser en slik politikk kan føre til, er det samtidig vanskelig å forstå at EU ikke har fått på plass et regelverk som gir rett til å gripe inn og ”veilede” et medlemsland med sterkere virkemidler enn det unionen har til rådighet i dag.

Jeg ser av pressemeldinger at den ungarsk-amerikanske journalisten Kati Marton, for øvrig enken etter Richard Holbrooke, talte til presseklubben i Brussel i forrige uke og stilte det alvorlige spørsmålet: ”Is the EU just a giant cash machine or does it still have an ability to protect democratic values?” Hun fikk følge av den belgiske forfatteren Jean-Paul Marthoz som mente at Ungarn representerer det første ideologiske forsøket på å bygge ned det liberale byggverket som Europa har bygget opp etter kommunismens fall.

Det er utallige historier om hvordan ekskludering og marginalisering i samfunnet fører til frustrasjon og konflikt. Det kan gjelde hele folkegrupper som ikke finner sin plass, eller enkeltpersoner som blir holdt utenfor. Alle multietniske og multikulturelle samfunn står overfor lignende utfordringer som myndighetene må ta fatt i. I noen land er disse utfordringene større enn i andre. Land med store minoritetsgrupper vil stå overfor større problemer med integrering, både fordi minoritetene kan danne egne fellesskap som alternativer til deltagelse i storsamfunnet og fordi antallet kan gi motstanden og frustrasjonen større slagkraft. Som høykommissær for nasjonale minoriteter i OSSE var arbeidsområdet først og fremst det vi kan kalle ”tradisjonelle” minoriteter, minoriteter som hadde bodd i et land i lange tider, eller folkegrupper som var blitt minoriteter på grunn av nye statsdannelser eller nye grensedragninger. Sentral-Asia er, ved siden av Balkan, kanskje det mest eksplosive området på grunn av de mange etniske gruppene som bor på kryss og tvers av nasjonale grenser. Angrepet på etniske usbekere i Kirgisistan i 2010 er en advarsel om hva vi har i vente. Det faktum at regionen grenser til Afghanistan og er blitt et transittområde for narkotika, skaper en eksplosiv blanding av etnisk frustrasjon og mafialignende nettverk. Nærmere vår egen del av Europa er det ingen tvil om at Sentral-Europa, de baltiske land og Ukraina lenge har vært i ”faresonen” for etnisk uro fordi minoritetsgruppene er så store og fordi myndighetene ikke alltid har lagt til rette for integrering, men snarere har understreket at minoritetene egentlig ikke hører hjemme og derfor heller ikke kan vente å få fulle borgerrettigheter.

I forrige uke kom nyheten om at Estland har etablert en russisk-språklig fjernsynskanal for å skape et alternativ til de mange fjernsynskanalene fra Russland som befolkningen i de baltiske land har tilgang på og som ikke bare myndighetene der anser for å være russisk propaganda. Etableringen av en estisk fjernsynskanal på russisk er et prisverdig initiativ, men det burde og kunne ha kommet for lenge siden. Hvis hensikten er å skape større nasjonal lojalitet blant etniske russere i Estland, kan det være for sent. I årene etter sin reetablering som uavhengige stater har både Estland og Latvia ført en ekskluderende politikk overfor landenes etniske russere. De har lagt hindringer i veien for dem når det gjelder å oppnå statsborgerskap og når det gjelder bruk av russisk språk i skole og dagligliv. Ut fra historien er det selvsagt ikke vanskelig å forstå en slik holdning. Men ikke desto mindre har det vært en uklok politikk. Derfor gikk mine forgjengere og jeg i en aktiv dialog med Estland og Latvia for å få myndighetene til å forstå at den ekskluderende statsborgerskapspolitikken og språkpolitikken , ikke bare er i strid med menneskerettighetene, inkludert minoritetsrettigheter, men i tillegg er uklok fordi den har ført til at etniske russere har vendt seg mot Moskva for å hente støtte i stedet for å forvente at landets myndigheter er de som kan betjene dem. Situasjonen er i dag sterkt forbedret og antallet uten nasjonalt statsborgerskap redusert betydelig. Men sårene er langt fra leget.

I arbeidet med tradisjonelle minoriteter har OSSE, gjennom høykommissæren for nasjonale minoriteter, utviklet et sett av virkemidler når det gjelder minoriteters deltagelse i samfunnet, for inkludering i arbeidslivet, for undervisningsopplegg hvor man både tar hensyn til minoriteters identitet og gir dem anledning til å bevare den, men samtidig hjelper dem med å lære majoritetens språk og skape kunnskap og forståelse for majoritetens kultur og levesett.

”Integrering med respekt for mangfold” har vært rettesnor for høykommissærens arbeid. Ikke fordi det lyder vakkert, men fordi det er i tråd med internasjonale menneskerettigheter og fordi det er klok politikk. En bærekraftig minoritetspolitikk kan ikke basere seg på at myndighetene tvinger en minoritet til å gå opp i en majoritet. Jeg kjenner ikke til at en politikk basert på tvangsassimilering noen gang har vært vellykket. Hvis enkeltindivider ønsker å assimileres, det vil si frasi seg sin opprinnelige kultur og gå opp i majoritetens, må de selvsagt få lov til det. USA kan til en viss grad være et eksempel på en slik frivillig assimilering fordi mange innvandrere til USA ønsker å bli ”amerikanere”. Det er imidlertid få, om noen innvandrere som kommer til Europa for å bli ”europeere”, ikke minst fordi Europa har en helt annen etnisk og kulturell historie enn USA.

Derfor bør vi i større grad snakke om ”integrering av et samfunn” heller enn at noen skal integreres inn i et samfunn. Ingen samfunn er statiske. Integrasjon er en dynamisk prosess hvor både majoritet og minoritet forandrer seg ut fra de påvirkningene de får. Dette betyr også at integrering ikke er fullført en gang for alle. Integrering er ikke en eksamen som er unnagjort ved vedtak av visse lover. Politikere, lærere, representanter for media, ja, alle som har ansvar for og er engasjert i samfunnets stabilitet, må hver dag arbeide med integreringen av det samfunnet de bor i.

Arbeidet med nasjonale minoriteter har gjort det klart for meg at manglende nasjonal integrering ikke bare har innenrikspolitiske konsekvenser, men også kan ha bilaterale og regionale konsekvenser. Dette skyldes rent faktisk at det kan være utfordrende for et land å ha en stor minoritet som er majoritet i nabolandet fordi mange medlemmer av minoritetsgruppen vil se til nabolandet for støtte og også for studier og arbeid. I Sentral-Asia var og er det ikke uvanlig at man henter lærebøker fra et naboland for å undervise etniske minoriteter i deres eget språk i stedet for å utarbeide sine egne læremidler på minoritetsspråket. Som vi vet, er hverken historie, geografi, ja, heller ikke litteratur, nøytrale fag. Med ulik historieforståelse og ulike helter i historien og kulturen, kan det være duket for konflikt.

La meg nå si noe om det jeg har kalt den ekspanderende bruken av etnisitet, det vil si at et land bruker sine etniske slektninger både til å øke sin politiske innflytelse og endog til anneksjon av territorium. I 2001 vedtok Ungarn sin ”Law on Hungarians Living in Neighbouring Countries”. Hensikten med loven er, og jeg siterer fra den engelske oversettelsen: ”to ensure that Hungarians living in neighbouring countries form part of the Hungarian nation as a whole and to promote and preserve their well-being and awareness of national identity within their home country”. Når en slik lov blir koblet opp til uttalelser fra ungarske politikere om at Trianon-avtalen av 1920, fredsavtalen etter første verdenskrig som reduserte Ungarn til det landet det er i dag, er urettferdig, og Ungarns parlament tar initiativ til å samle etniske ungarere som er medlemmer av nabolandenes parlamenter til møter i Budapest i det man kaller ”Forum of the Hungarian Parliamentary Representatives of the Carpathian Basin”, da kan man forstå at dette oppleves som en provokasjon fra nabolandenes side.
Lover om beskyttelse av etniske brødre og søstre i naboland får av og til også følge av utstedelse av statsborgerskap og pass til de samme etniske gruppene. Ungarn innførte sin passlov i 2011. Den gir alle etniske ungarere rett til ungarsk pass. Dette ble gjennomført uten avtale med nabolandene. Noen av dem, som Ukraina og Slovakia, har forbud mot dobbelt statsborgerskap. Dermed skapte de ungarske tiltakene sterke reaksjoner hos naboene.

Flere land har dessverre vedtatt lignende lover, og de mest dramatiske konsekvensene er kommet etter Russlands innføring av sin ”Compatriot Law” og masseutstedelse av pass til innbyggere i Georgia og på Krim-halvøya. I lys av de konsekvensene en slik masseutstedelse av pass kan få, heter det i artikkel 11 i Bolzano/Bozen anbefalingene at stater ”should refrain from conferring citizenship en masse”, og det legges til ”even if dual citizenship is allowed by the State of residence”.

Russlands aksjoner i Georgia og Ukraina kan ikke beskrives som annet enn brudd på folkeretten. I tilfellet Ukraina er det også viktig å huske at Russland så sent som i 1994, i forbindelse med at Ukraina gikk med på å ødelegge sine atomvåpen, undertegnet det såkalte Budapest-memorandumet sammen med USA og Storbritannia. I denne avtalen forplikter signatarmaktene seg til å respektere Ukrainas uavhengighet, suverenitet og eksisterende grenser. Da kan man ikke annektere en del av landet under påskudd av at dette har ”alltid” vært en del av Russland og at det var feil av Krustsjov å gi det fra seg. Men det er mye som tyder på at mange russiske nasjonalister beklaget at Ukraina hadde fått sin selvstendighet. Russlands tidligere statsminister Viktor Tsjernomyrdin ble i 2001 russisk ambassadør i Kiev. Under et av mine møter med ham i den kapasiteten, husker jeg at jeg skvatt til, da vi diskuterte etniske russeres situasjon i Ukraina, og han med ettertrykk utbrøt. ”But Knut, this is Russia!”

Selv om folkeretten ikke aksepterer bruk av etniske slektninger for å utvide et lands territorium eller interessesfære, og selv om OSSEs Bolzano/Bozen anbefalinger advarer mot dette, opplever Europa akkurat nå slik opptreden og lever med de alvorlige konsekvensene ikke bare for Ukraina, men for hele Europa. Konflikten hindrer også stormaktssamarbeid for å løse andre store og truende problemer i verden.

Fordi vi ser at flere land lukter på muligheten for ekspansjon ved hjelp av etniske grupper i naboland, blir det av stor betydning at de landene som har minoriteter fra et naboland, gjør hva de kan for å forhindre at disse minoritetene brukes til å destabilisere samfunnet. Etter min mening kunne Ukrainas ulike regjeringer over tid ha gjort langt mer for å inkludere sine etnisk russiske borgere. Etter gjentatte russiske påstander om massediskriminering av etniske russere i Ukraina, foretok jeg i 2009 en studiereise til ulike deler av Ukraina for å se på forholdene for folkegruppen. Selv om russiske myndigheter overdrev i sine påstander, var det ingen tvil om at myndighetene ikke gjorde hva de kunne for å legge forholdene til rette for etniske russeres integrasjon. Situasjonen var snarere at de gikk til skritt som virket ekskluderende. Marginaliseringen førte til et hat mot myndighetene i Kiev som jeg aldri har opplevd maken til. Dette kom, interessant nok i dag, spesielt til uttrykk ved møter med etniske russere i Simferopol på Krim og i Donetsk i Øst-Ukraina. Etter besøkene la vi frem en omfattende rapport for myndighetene i Kiev. Jeg hadde møter med regjering og medlemmer av Verhovna Rada, nasjonalforsamlingen i Ukraina, hvor vi presenterte våre funn og kom med konkrete forslag til forbedring. Dessverre ble forslagene avvist av myndighetene og latterliggjort av enkelte nasjonalistiske parlamentsmedlemmer. I dag er situasjonen ikke lenger latterlig. Jeg kan selvsagt ikke bevise at en mer åpen og inkluderende holdning fra ukrainske myndigheters side, ville ha forhindret russisk annektering av Krim og støtte til russiske opprørere i øst. Men jeg tror det er mye som taler for at Russlands innblanding ble møtt med stor velvilje fordi etniske russere ikke følte seg ivaretatt av Kiev og dermed ikke hadde noen lojalitet til myndighetene der.

Fordi vi i dag ser en slik ekspanderende bruk av etnisitet på tvers av landegrensene, hvor man først gir statsborgerskap til en gruppe for deretter å gå inn å forsvare den samme gruppen mot myndighetene i det landet de bor, er det av stor betydning at vertslandet, for å bruke det begrepet, har en aktiv integrasjonspolitikk. Som jeg allerede har nevnt, er det derfor positivt at estiske myndigheter nå oppretter en fjernsynskanal på russisk. Men som jeg også sa, kan dette være for lite for sent.

Som jeg nevnte tidligere har alle OSSEs høykommissærer for nasjonale minoriteter fra 1992 og fremover engasjert seg i en dialog med myndighetene i Estland og Latvia om hvordan myndighetene kan legge til rette for at etniske russere blir fullverdige borgere i de to landene. Selv om myndighetene, som jeg nevnte, har tatt skritt til å forbedre situasjonen betydelig, gir behandlingen av etniske russere dessverre fortsatt næring til russisk propaganda som hevder at de verste brudd på minoriteters rettigheter i Europa finner sted i Estland og Latvia. Selv om påstanden er en enorm overdrivelse, spiller den rett inn i hendene på dem som ønsker å nøre opp under etnisk konflikt i landene.

I dagens Europa er det viktig å motarbeide den ekskluderende minoritetspolitikken som vi dessverre ser i mange land, for å forhindre at man gir næring til den ekspanderende politikken. Vi må komme forbi den gammeldagse tankemåten at integreringspolitikk bare handler om menneskerettigheter og altruisme. Integreringspolitikk er sikkerhetspolitikk. En god integreringspolitikk kan være med å støtte opp om nasjonal og regional stabilitet. Derfor må den høyt opp på den sikkerhetspolitiske dagsorden.