Skip to content

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 7. desember 2009

Ved

Kommandør Geir Gade
Sjef Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST)

Innledning

Kommandør Geir Gade Sjef Forsvarets sikkerhetstjeneste (FOST). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Jeg er glad for at OMS velger å sette den militære sikkerhetstjenesten på programmet i årets siste foredrag. Temaet er utvilsomt aktuelt. Vi som jobber med dette faget er glade for å forklare nærmere hva sikkerhetstjeneste er og hvorfor dette er viktig i militær virksomhet. Jeg vil i også forklare hva nettverksovervåkning er, og dessuten kort si litt om den situasjonen vår tjeneste nå står midt oppe i.

 

Jeg vil innledningsvis presisere at jeg gir uttrykk for mine egne faglige synspunkter. (Helt uavhengig av hva forsvarsledelsen eller andre måtte mene om de samme forhold.)

 

Det er 7. desember i dag og årsdagen for det japanske angrepet på den amerikanske stillehavsflåtens base på Pearl Harbour. Angrepet kom totalt overraskende på amerikanerne. Manglende beredskap på Hawaii bidro til at amerikanerne som en konsekvens var nær ved å tape sin evne til å hevde amerikanske interesser i Stillehavsområdet. Tyskerne hadde på samme måte tatt herredømme i store deler av Europa. Angrepet på Norge viser hvordan en trusselaktør med bruk av relativt beskjedne ressurser gjennom gode etterretninger om motparten og god sikkerhet rundt sine egne operasjonsplaner i løpet av svært kort tid kan sette en annen nasjon helt ut av spill. USA og Norge og en rekke andre land betalte en høy pris for manglende militære forberedelser.

 

Mange vil vite og noen få fremdeles huske at det i Norge etter krigen var stor enighet om at man aldri skulle tillate seg å komme i en situasjon hvor landet kunne bli utsatt for en tilsvarende hendelse igjen. Vi ser allikevel gang på gang at ”lessons identified” ikke nødvendigvis blir ”lessons learned”.

 

Sikkerhetstjeneste i Forsvaret

Det hevdes ofte at det var mye lettere å drive forsvar under den kalde krigen fordi trusselen over en svært lang periode var både åpenbar og nokså forutsigbar. Arbeidet med forebyggende sikkerhet var intet unntak.

 

I Vesten eksisterte det en betydelig frykt for Warsawapaktens militærmakt og vilje til å benytte denne. Etterretningstrusselen fra Sovjetunionen og alliansepartnerne i ”Østblokken” var godt dokumentert blant annet gjennom en rekke større spionasjesaker både i Norge og hos våre allierte. Denne settingen bidro i betydelig grad til å motivere for en god sikkerhet. Forsvaret hadde derfor et høyt fokus på sikkerhet, og forebyggende sikkerhet ble vektlagt og var en gjennomgående og grunnleggende del av tjenesten. Man hadde også inntrykk av at folk flest utenfor forsvaret hadde stor forståelse for at forsvaret drev slik virksomhet.

 

Det høye sikkerhetsfokuset forsvant imidlertid så å si ut med badevannet i forbindelse med Warsawapaktens avvikling og avslutningen av den kalde krigen. Russland opplevde et politisk og militært sammenbrudd og ble derfor ikke lenger oppfattet som en like potent trussel. I sammenheng med oppløsningen av Warzawapakten vokste det fram en sterk tro i Vesten om at den nye verdensordenen ville fremme samarbeid og åpenhet mellom stater, heller enn mellomstatlig rivalisering og militær opprustning.

 

Det er med sikkerhetstjeneste som med gudstro og forsikring, man verdsetter ikke betydningen av å ha forholdene i orden før ulykken rammer.

 

Avslutningen av den kalde krigen førte til store endringer i Forsvaret. Fokuset på, og kunnskapen om militær sikkerhetstjeneste ble utsatt for en betydelig forvitring. Da det tidligere FO/S ble nedlagt 1. januar 2003 ble Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) etablert som et lite stabselement på 13 stillinger i Forsvarets Overkommando. FSA skulle ivareta Forsvarssjefens behov og ansvar for en tilstrekkelig militær sikkerhetstjeneste.

 

Det tok ikke lang tid før man ble klar over at det sto dårlig til med sikkerhetsforvaltningen i Forsvaret. Eksempelvis fantes det bare 15 heltidsstillinger med ansvar for sikkerhetstjeneste. Allerede fra tidlig i 2003 erfarte vi en rekke alvorlige sikkerhetstruende hendelser. Dette bidro til stor medieoppmerksomhet med et etterfølgende fokus på sikkerhetstjeneste. Dere husker sikkert medieoverskrifter relatert til manglende kontroll på et betydelig volum graderte dokumenter i forbindelse med flyttingen fra ”Huseby”. Vi hadde tilsvarende saker i Brussel, i Stavanger og i Bodø. I forbindelse med en alvorlig kriminalsak fant politiet flere hundre graderte dokumenter hjemme hos en offiser. Mangelfull vakt og sikring av Forsvarets baser førte til ”Jørstadmoen-saken”, ”Flekkerøya-saken” og ”HV03-saken” hvor militære våpen kom på avveie.

 

I tillegg til dette var det jevnlig oppslag i mediene med utgangspunkt i lekket gradert informasjon som følge av at ansatte var uenige i omstillingstiltak.

 

FNs og NATOs operasjoner på Balkan hadde også vist hvordan de stridende partene i disse konfliktene klarte å skaffe seg viktige etterretninger om de fredsbevarende styrkenes engasjementsregler og hvilken informasjon de hadde om de stridende partene. Dette bidro sannsynligvis til å forlenge krigshandlingene. Dårlig operasjonssikkerhet bidro, også til at fremtredende krigsforbrytere fra disse konfliktene fremdeles er på frifot, med det dette innebærer for normalisering og forsoning mellom de tidligere stridende partene.

 

Manglende fokus på sikkerhet og svak sikkerhetsorganisasjon i Forsvaret førte til at general Frisvold i løpet av 2003 bestemte seg for at den militære sikkerhetstjenesten skulle styrkes. Forsvarets sikkerhetsavdeling ble derfor omgjort til en selvstendig driftsenhet utenfor Forsvarsstaben i den nye ledelsesstrukturen. En rekke sikkerhetsfunksjoner ble i tiden deretter sentralisert og lagt inn under FSA. FSJ utarbeidet en egen detaljert instruks for sjef FSA. Det viste seg raskt at Sikkerhetsloven av 20. mars 1998 ikke var tilstrekkelig for å ivareta de militære sikkerhetsbehovene. FSJ etablerte derfor et eget Direktiv for den militære sikkerhetstjenesten. I dette direktivet slås det fast at sikkerhetstjeneste er en del av den operative virksomheten. Det var en uttalt ambisjon fra ledelsen i Forsvaret at direktivet skulle bidra til økt fokus på sikkerhetstjeneste og etablere klare ansvarslinjer innenfor sikkerhetsforvaltningen. Direktivet slår fast at et tilstrekkelig sikkerhetsnivå er en forutsetning for gjennomføring av all virksomhet i Forsvaret. ”En målrettet sikkerhetstjeneste som understøtter operasjoner, skal støtte Forsvarets operative behov i fred, krise, væpnet konflikt og krig – både nasjonalt og internasjonalt”.

 

Det utøvende ansvaret for den forebyggende sikkerhetstjenesten delegeres fra FSJ til sjef FSA. Sjef FSA får også rollen som sikkerhetsleder i Forsvaret. Det slås fast at sikkerhetstjenesten skal være dimensjonert for å løse FSJs sikkerhetsbehov.

Utfordringer

Med utgangspunkt i det som i 2005 fremsto som en klar instruks og en klar ordre og som bidro til at sikkerhetstjenesten fikk en tydelig og uttalt ledelsesforankring, burde alt ligget vel til rette for en effektiv opprydning. Det viste seg imidlertid raskt at det for det første var en betydelig motstand hos Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) mot etableringen av en styrket sentral militær sikkerhetstjeneste.

 

NSM var grunnleggende uenige i at FSJ var virksomhetsleder i Forsvaret. Ansvarslinjene i sikkerhetsloven klargjør at det er virksomhetens leder som er ansvarlig overfor tilsynsmyndigheten (NSM) for at pålegg i sikkerhetsloven er oppfylt. NSM mente at sjefer på et mye lavere nivå i Forsvaret skulle regnes som virksomhetsledere i lovens forstand, og de fikk delvis støtte av Forsvarsdepartementet i dette. Dette bidro til at det var svært utfordrende å ivareta rollen som sikkerhetsleder i Forsvaret på en effektiv måte. For det andre etablerte enkelte avdelinger med utgangspunkt i NSMs definisjon av virksomhetslederbegrepet svært tette bånd til tilsynsmyndigheten.
Eksempler på denne type forhold finner vi særlig innenfor fagområdet informasjonssikkerhet. Både FLO/IKT og sambandsavdelingen ved fellesoperativt hovedkvarter hadde hatt et vel etablert samarbeid med spesialister i det gamle FO/S. Det ble derfor slik at man i begge disse fagmiljøene videreførte dette som et samarbeid med de samme

spesialistene som nå jobbet i NSM. Utfordringen for FSA var at det ikke ble gitt innsyn i hva som foregikk innenfor det samarbeidet som var mellom disse avdelingene og NSM. Dette har vært situasjonen helt frem til i dag til tross for at FSJs sikkerhetsdirektiv slo fast at FSA skulle koordinere dette arbeidet mot NSM. Dette har selvsagt bidratt til at det har vært tyngre å drive FSA og bidratt til å undergrave tjenestens rolle og myndighet.

 

I løpet av 2006 gjennomførte FSA en kontroll med et stort antall avdelinger i Forsvaret for å få et bilde av sikkerhetstilstanden. Resultatet var nokså nedslående; bare ca 10% av de kontrollerte avdelingene tilfredsstilte lovens minimumskrav til tross for FSJs uttalte behov for sikkerhet ut over de lovpålagte kravene.

 

Mange avdelinger hadde en svak sikkerhetsorganisasjon og det var gjennomgående mangel på kompetanse. Konsekvensen av dette var at mange sjefer ikke hadde tilstrekkelig oversikt over sin egen situasjon på det sikkerhetsfaglige område. Det ble derfor gitt en rekke sentrale pålegg om å få orden på sikkerhetstjenesten ute ved avdelinger og gi faget en mer sentral plass ved Forsvarets skoler.

Risikobildet i Forsvaret

Sikkerhetsrisiko er en funksjon av verdi, trussel og sårbarhet. Det nye norske innsatsforsvaret kan på mange måter beskrives som en nodestruktur som er teknologiavhengig og lite redundant. Det bidrar til at enkeltelementer blir mye viktigere enn tidligere. Konsekvensen av at et enkeltelement ødelegges eller får redusert funksjonalitet kan derfor bli svært alvorlige. Vi har med andre ord fått flere egg i færre kurver. Det etableres gjensidige avhengigheter mellom enkeltelementer som er helt avgjørende for å oppnå full militær effekt. Disse enkeltelementene må derfor verdivurderes i lys av disse gjensidige avhengighetene og deretter sikres tilstrekkelig.

 

En god forståelse av sikkerhetstruslene er avgjørende for å skape aksept for en effektiv og kompetent sikkerhetstjeneste. Et lands evne og vilje til å forsvare eller ivareta sine nasjonale interesser har opp gjennom historien vært gjenstand for oppmerksomhet fra andre lands etterretningstjenester. Som nevnt tidligere tok man det nærmest for gitt at denne situasjonen endret seg etter avslutningen av den kalde krigen. Det fremgår imidlertid fra ugraderte kilder at etterretningstrusselen mot Norge og NATO minst er på nivå med det den var da den kalde krigen var på sitt kaldeste.

 

Det er i denne sammenhengen viktig å ha i mente at etterretning og sikkerhet er to sider av samme sak. Den enes dårlige sikkerhet bidrar til den andres gode etterretninger. Potensielle trusselaktører vil alltid forsøke å finne våre sikkerhetsmessige svakheter og benytte dette til å tilegne seg informasjon som kan få negative konsekvenser for vårt Forsvars operative evne og for rikets sikkerhet.

 

Det er imidlertid ikke bare trusler fra fremmed etterretning som truer Forsvaret og Forsvarets operasjoner, men også terroranslag. Trusselbildet er blitt mer hybrid. Vi ser ganske ofte at trusselaktører fra fremmede etterretningstjenester, terrororganisasjoner og kriminelle organisasjoner innenfor et gitt geografisk område samarbeider for å oppnå størst mulig effekt. Vi har sett nokså klare tilfeller av dette hos trusselaktører på Balkan og i Afghanistan. Dette er særlig tilfelle innenfor det nye området for militære operasjoner som mange allerede kjenner som cyberspace.

 

FD uttalte allerede i St.prp. 45 (2000-2001) at informasjonsrevolusjonen er i ferd med å forandre rammebetingelsene for krig og konflikt. Angrep på sivile og militære informasjonssystemer må antas å ville utgjøre et sentralt element i framtidens konflikter.

 

Ett slikt eksempel var det som skjedde i april 2007;svært nær Norges grenser. En ganske liten krig helt uten blod og bomber. Likevel var den lille, ublodige krigen skremmende interessant. Den var nemlig historiens første nettkrig. Konflikten begynte med at man i Estland fjernet en bronsestatue av en sovjetisk soldat fra Tallinn i det som i ettertid kan sies å ha vært et lite gjennomtenkt oppgjør med fortiden. Statuen var reist til minne om soldater fra den Røde Armé som falt i kampen mot nazismen. Estlands betydelige russiske minoritet likte dårlig at minnesmerket ble fjernet. Det samme gjorde Russlands myndigheter, som reagerte med kraftige protester og krav om boikott av det vesle nabolandet. Ganske snart begynte angrepene.

 

Anslagene mot landets elektroniske infrastruktur var kraftige, og de varte i uker. Myndighetenes nettsider ble angrepet, og banker og aviser ble satt ut av drift i en lengre periode. Flere av angrepene kunne spores til servere eid av den russiske stat, men mange av angrepene kom fra andre deler av verden. Noe ble sikkert gjennomført av russiske privatpersoner. Så hvem var egentlig angriperne i denne krigen? Hvem kunne man forsvare seg mot? Og hvordan? Det finnes en rekke andre tilsvarende eksempler som er like kjente, men som det ikke er plass til å omtale. Dette er utfordringer som vi møter daglig innenfor utøvelse av det som vi betegner som Computer network Defence (CND).

I forbindelse med at det nylig var skifte av sjef for Politiets sikkerhetstjeneste uttalte den påtroppende sjefen at Forsvarets operasjoner ute bidrar til økt risiko hjemme. Selv om etterretningstruslene vanligvis oppfattes å komme hovedsakelig fra det som på fagspråket kalles for HUMINT og SIGINT, er det også slik at det som skrives i åpne medier finner veien til trusselaktører i fjerne områder der norske militære styrker er deployert. Vi så nylig at pressen tok konsekvensen av dette i forbindelse med en kidnappingssak i Afghanistan. I forbindelse med introduksjonen av nye IVECO-stridskjøretøyer for styrkene i Afghanistan ble disse kjøretøyenes svake sider i detalj omtalt i pressen. Det samme var tilfelle med vår nye fregatt som nå er satt inn i operasjoner mot piratvirksomheten utenfor Somalia. Dette bidrar til å undergrave militær effekt og utsette personellet for en høyere risiko.

 

Noe av det mest alvorlige kan være en illojal medarbeider som kommer i forbindelse med en trusselaktør. Det er mange forhold i vår moderne livsførsel som kan føre til at vi kan bli satt under press til å være illojale mot våre egne. Det er også en trend i samfunnet at brudd på taushetserklæring og sikkerhetsbestemmelser ikke ses på med samme alvorlighet som tidligere. Dette bidrar til å senke terskelen for å være illojal mot arbeidsgiver. Det er dessverre også slik at dersom det ikke er etablert tilstrekkelige kontrollmekanismer så vil det nærmest være rasjonelt for noen å begå sikkerhetsbrudd.

 

I tillegg til militære problemstillinger som omfatter både Norge og NATO så må vi forvente at det foregår en nokså omfattende industrispionasje rettet mot teknologi og industriell metode og mot Norge i rollen som strategisk råvareleverandør. For å si det litt lettvint så har det aldri vært enklere å stjele informasjon enn det er nå. Samfunnet har gjort seg helt avhengig av informasjonsteknologi. Denne teknologien er svært vanskelig å sikre mot eksterne trusselaktører, men det er praktisk talt umulig å beskytte seg, dersom illojale medarbeidere samarbeider med disse trusselaktørene. En slik trussel blir derfor svært farlig for både sivile og militære strukturer som må beskytte sin konkurranseevne. Sikkerhetstiltak skal nemlig bidra til å beskytte det komparative fortrinnet.

 

I Forsvaret har vi lagt til grunn at vi med en relativ liten struktur kan få en relativ høy militær effekt ved å benytte høyteknologi og etablere et informasjonsovertak. Dersom trusselaktører kjenner til vår teknologi uten at vi selv er klar over det, så kan dette ha konsekvenser for vår operative evne. Det samme gjelder et antatt informasjonsfortrinn. En underdimensjonert eller dårlig ivaretatt militær sikkerhetstjeneste kan derfor føre til tap av operativ effekt og utsette soldater for høyere risiko.

 

Behovet for en effektiv sikkerhetstjeneste i Forsvaret

Forsvarets rolle mot ytre trusler som truer landets sikkerhet og selvstendighet er fundamental. Tapt operativ evne (forsvarsevnen) vil i prinsippet innebære svekket statssikkerhet. I dette perspektivet kan derfor ikke Forsvaret uten videre sammenlignes med andre statsetater, spesielt ikke hva angår sikkerhetsbehov.

 

Forsvarets operative evne vil alltid være avhengig av en rekke kritiske funksjoner. Det er viktig å identifisere de kritiske funksjonene fordi beskyttelsen av dem er den militære sikkerhetstjenestens hovedfokus. De kritiske funksjonene er igjen avhengige av en rekke verdier, forutsetninger og krav, eksempelvis spesialpersonell, informasjon, materiell, infrastruktur og spesielle objekter. Utfordringen er å avdekke sikkerhetsmessige svakheter eller sårbarheter og se disse i sammenheng med det aktuelle trusselbildet. På denne måten kan Forsvaret tilpasse og iverksette forebyggende sikkerhetstiltak. Fremtidig operativ evne er avhengig av at egne sårbarheter blir identifisert og tatt hensyn til, før en motstander evner å utnytte dem til sin fordel.

 

Den fortsatte omstillingen av Forsvaret har ytterligere forsterket behovet for en effektiv sikkerhetstjeneste gjennom økt sentralisering og ved at redundante organisasjonsledd fjernes (dvs enda flere egg i enda færre kurver enn tidligere).

 

Det er uansett ikke mulig å fjerne all risiko gjennom tekniske sikkerhetstiltak. Forsvaret har en relativ høy ambisjon om å etablere et Nettverksbasert Forsvar allerede i 2012. Dette innebærer at man må innrette sikkerhetstiltakene på en annen måte enn tidligere. Forebyggende sikkerhetstiltak må i fremtiden innrettes mot å etablere forsvarbare fysiske, logiske og organisatoriske strukturer. Med forsvarbare mener jeg proaktive tiltak som begrenser en motstanders offensive handlingsrom og samtidig forsterker vår evne til å avsløre og bekjempe fiendtlige operasjoner før det er for sent. Slike forsvarbare strukturer forutsetter en helhetlig, kompetent og gjennomgripende sikkerhetsprosess hvor risikobildet blir kartlagt og håndtert. Dette kan bidra til å gi FSJ et større handlingsrom og en bedre beskyttelse av den operative evnen. Sikkerhetstjenesten i Forsvaret må derfor operasjonaliseres i takt med fremtidens krav til militære operasjoner. Det er vår erfaring i FOST at en sentralisering av viktige sikkerhetsfunksjoner bidrar til å synliggjøre risikobildet og sikkerhetsutfordringene i et mer helhetlig perspektiv.

 

Mye av det jeg har berørt så langt i dette foredraget kunne hver for seg vært tema for et eget foredrag. Jeg har beskrevet det på denne måten fordi jeg mener at det bidrar til å belyse et nokså omfattende behov for sikkerhetstjeneste i Forsvaret. Behovet er dessverre og merkelig nok – vil vi si – ikke blitt omtalt i andre dokumenter enn i FSJs Direktiv for den militære sikkerhetstjenesten. Vi jobbet iherdig for å få beskrevet behovet for sikkerhetstjeneste i Forsvarsstudien 2007. Dessverre nådde vi heller ikke her frem med våre innspill med unntak av forslaget om skifte av navn fra sikkerhetsavdeling til sikkerhetstjeneste. Dette bidrar til at man nå snakker om å redusere antall ansatte i FOST uten at det foreligger gode militærfaglige begrunnelser.

FSA og senere FOST er heller ikke i særlig grad viet oppmerksomhet i meldinger eller proposisjoner fra Forsvarsdepartementet. Dette kan ha gitt næring til at pressefolk og andre utenfor Forsvaret oppfatter og omtaler virksomheten som ”en fjerde hemmelig tjeneste som har vokst frem i det stille”. I forbindelse med medietrykket som vi har hatt etter en rapport avgitt av EOS-utvalget samt anmeldelse av FOST fra FD med påfølgende etterforskningen fra KRIPOS, har forsvarsledelsen etter mitt syn ikke redegjort tydelig nok for selve behovet for en militær sikkerhetstjeneste.

 

Med dette beveger jeg meg over på temaet nettverksovervåkning. Vår håndtering av dette oppdraget førte til at FOST nok en gang kom i medias søkelys den 10. juni i år.

 

FOST-saken

Tidlig om morgenen denne dagen mottar jeg en oppringning fra FSJs forværelse om straks å møte på FSJs kontor. Jeg har på det tidspunkt ikke den ringeste anelse om hva som er under oppseiling. En knapp halvtime etterpå mottar jeg en kort orientering fra FSJ om at FOSTs virksomhet på Jørstadmoen er mistenkt for å ha gjennomført ulovlig overvåkning av e-posttrafikken til statsministerens kontor og til slottet. Jeg får vite at KRIPOS er på vei for å gjennomføre en ransaking ved avdelingen. Det første tilfellet av ulovlig overvåkning skulle ha skjedd allerede i løpet av sommeren 2008 og det seneste tidlig på våren 2009.

 

Som sjef FOST var jeg på dette tidspunktet ikke kjent med at brukere utenfor Forsvaret benyttet seg av Forsvarets internettportal. Dette var avtaler som var inngått mellom FLO/IKT og disse brukerne uten at vi var orientert om dette.

 

Selv om FOSTs aktivitet ved det som betegnede heter Forsvarets senter for beskyttelse av kritisk infrastruktur på Jørstadmoen er teknisk komplisert, har jeg som sjef allikevel hatt en god forståelse av aktiviteten og hvordan prosesser og oppgaver er organisert. Jeg ga derfor i en umiddelbar kommentar til FSJ uttrykk for at vi i den sikkerhetsmessige overvåkningen av Forsvarets internettlinjer ikke leser innhold, men kun observerer såkalte metadata. Det vil si at FOST ikke ”overvåker” brukerne av Forsvarets informasjonssystemer. Jeg kommer tilbake til hva dette innebærer.

 

Det veldig positive fra mitt perspektiv er at FSJ og sjef FST med det samme ga uttrykk for at de hadde full tillit til FOSTs ansatte inntil det motsatte var bevist. Dette ble også tydelig kommunisert utad.

 

Jeg skal ikke kommentere innholdet i selve etterforskningssaken, men for å gi forsamlingen et innblikk i bakgrunnen til denne såkalte FOST-saken, vil jeg nevne noen vesentlige faktorer som kan bidra til å forklare hva nettverksovervåkning er og hvorfor vi legger vekt på å gjøre dette.

 

Trusselnivået på internett er som nevnt ansett å være både høyt og komplekst. Risikoen for at Forsvarets internetteksponerte tjenester kan bli utsatt for målrettede eller mer tilfeldige angrep er derfor stor. For å sikre Forsvarets internett-tilknyttede systemer er det implementert brannmurer, antivirusløsninger og andre statiske tiltak for å begrense de tjenester som eksponeres mot internett. Det dynamiske trusselbildet vi i dag står overfor på internett, og det faktum at det daglig oppdages nye sårbarheter i operativsystemer og applikasjoner, gjør det nødvendig for Forsvaret å iverksette tiltak for å redusere den restrisiko man står igjen med etter at statiske sikkerhetstiltak er iverksatt. Sikkerhetsmessig overvåking av Forsvarets internettforbindelser er et slikt tiltak.

 

Gjennom FSJs Direktiv for sikkerhetstjenesten i Forsvaret er jeg gitt både oppdrag og myndighet til å iverksette nettverksovervåking og kartlegge omstendighetene rundt sikkerhetstruende hendelser i Forsvarets informasjonssystemer. Videre har FD i iverksettingsbrev til Forsvaret for både for 2008 og 2009 gitt oppdrag til Forsvarets sikkerhetstjeneste om å gjennomføre sikkerhetsmessig overvåking av Forsvarets informasjonssystemer. Det er disse dokumentene som har vært mitt hjemmelsgrunnlag for å utføre sikkerhetsmessig overvåking av Forsvarets informasjonssystemer.

 

Sikringen av Forsvarets internettaktivitet kom i gang tidlig i 2006 som et samarbeid mellom FLO/IKT og FSA.

FOST registrerer trafikk-metadata, som innebærer å registrere data om hvilke IP-adresser på innsiden av Forsvarets internettforbindelser som kommuniserer med IP-adresser på internett. Hvem som ligger bak IP-adressene på Forsvarets internettportal er det ikke FOST som har oversikt over, men FLO/IKT. Det registreres ikke innhold i kommunikasjonen.

 

Kort tid etter etableringen av nettverksovervåkningen i april 2006, ble det i et brev til FLO/IKT og Forsvarsstaben fra FSA sin side gjort rede for bakgrunnen for denne sikkerhetsmessige overvåkningen og hva den innebærer både i forhold til systemeier, som er FLO/IKT, og for brukerne. FLO/IKT ble i dette skrivet utrykkelig pålagt å orientere alle brukerne av Forsvarets internettportal om dette nye sikkerhetsregimet.

 

Vi har ved avdelingen på Jørstadmoen hele tiden hatt et høyt fokus på personvern og etterrettelighet. Dette er nedfelt i gode ledelsesforankrede rutinebeskrivelser, og all aktivitet blir løpende loggført. Derfor har FOST vært i svært god stand til å belyse overfor KRIPOS hva som har foregått i de sakene vi er anmeldt for.

 

Medietrykket som fulgte og den langtrukne etterforskningen fra KRIPOS har vært en kraftig belastning for de ansatte i FOST og i særlig grad de som driver med nettverksovervåkningen på Jørstadmoen. Som arbeidsgiver føler jeg derfor et stort ansvar overfor mine medarbeidere i forhold til å få forklart hva nettverksovervåkning dreier seg om og på den måten bidra til at media og folk flest får korrekt informasjon om dette. Da saken verserte i pressen fikk jeg og mine ansatte munnkurv. Mediene hadde allikevel rikelig tilgang på detaljert informasjon som fra vårt perspektiv var tendensiøs og spekulativ. Vi sitter med et klart inntrykk av at mange av disse opplysningene som har kommet ut i media bare har vært kjent av folk på innsiden. Det er derfor grunn til å anta at dette kan ha vært gjort for å sette FOST i et dårlig lys.

 

Det som har vært særlig vanskelig å forstå i denne saken er at det fra politisk ledelse i FD har vært uttalt at de allerede tidlig på høsten 2008 mottok varsel om en mulig ”ukultur” i FOST uten at det ble iverksatt effektive tiltak for å bringe fakta på det rene i forhold til dette. Dette fremgår av Statsrådens brev til Stortinget. Dersom det virkelig var en slik ”cowboykultur” i FOST burde, etter mitt skjønn, departementet bidratt til at det ble gjennomført kontroll eller tilsyn hos oss for å avdekke dette. Jeg legger til at jeg aldri har blitt orientert om slik varsling om mulig ukultur i den virksomhet jeg leder. Verken jeg eller mine ledere har dermed hatt noen mulighet til å iverksette tiltak for å komme en påstått ukultur til livs.

 

Det hører med til historien at FD nylig har gjennomført en grundig inspeksjon av virksomheten vår på Jørstadmoen og i den sammenheng ikke funnet noe kritikkverdig.

 

For FOST har saken fått den dramatiske konsekvens at det i forslag til ny instruks forslås å overføre ansvaret for nettverksovervåkningen til andre aktører i Forsvaret. Begrunnelsen for dette synes å ligge i en sammenlikning med sivile aktører. Vi mener at det ikke er grunnlag for en slik sammenlikning og for oss vil dette i betydelig grad bidra til et redusert kompetansemiljø og en svekket tilgang til informasjon om sikkerhetstruende aktivitet mot Forsvarets IKT-virksomhet.

 

Dersom det ender med at KRIPOS konkluderer med at vi ikke har bedrevet det vi er anmeldt for – jeg sier det slik fordi jeg så langt ikke har fått innsyn i anmeldelsen, så gjenstår bare kritikken fra EOS – utvalgets rapport av 17. juni. Vi er slett ikke enige i konklusjonene i denne rapporten. Den er fremdeles høyt gradert, men vi har i et eget skriv til utvalget anbefalt at den avgraderes. En avgradering vil bidra til at det blir mulig å gå inn i disse problemstillingene. Dette blir vesentlig dersom det er dette som skal legges til grunn for en betydelig vingestekking av tjenesten.  

 

Forsvarets senter for beskyttelse av kritisk infrastruktur har i lang tid vært viet betydelig oppmerksomhet for sitt meget høye profesjonelle nivå både fra utenlandske allierte og fra våre egne. Det har vært en rekke VIP-besøk på Jørstadmoen både fra forsvarsledelsen, politisk ledelse i FD og andre medlemmer av regjeringen. Mange har gitt uttrykk for forbauselse over det bildet som vi har kunnet vise frem og nesten uten unntak forlatt avdelingen med ordene ”keep up the good work”.

 

Det er viktig for meg å si at jeg er stolt av det arbeidet mine ansatte gjør og den profesjonelle holdningen de representerer. Jeg er også stolt av den måten de har båret den tunge børen det er å ha vært under etterforskning for å ha forbrutt seg mot norsk lov. Et stort antall har møtt frem her i kveld både for å gi meg litt moralsk støtte, men ikke minst for å vise at de ikke har noe verken å skjemmes over eller gjemme seg for.

 

Dermed vil jeg avslutningsvis si at som sjef opplever jeg at både sikkerhetsfaget og den enkelte medarbeiders motivasjon har fått seg et kraftig skudd for baugen som et resultat av denne saken.

 

Etter angrepet på Pearl Harbour viste amerikanerne en ekstrem besluttsomhet og vilje til innsats. Det varte ikke lenge før de hadde tatt igjen det tapte og mer til. Når det gjelder vår situasjon skorter det heller ikke på viljen, men vi er på nåværende tidspunkt i liten grad gitt mulighet til å påvirke vår egen situasjon og er derfor avhengige av at den sunne fornuft får råde i forhold til hvordan vår fremtidige virksomhet skal organiseres og reguleres.

 

Det er uansett et udiskutabelt militært behov for å være profesjonell på dette området. Konsekvensen av det motsatte illustreres godt gjennom det gamle ordtaket ”ei lita tue kan velte et stort lass”. Det passer også godt i denne sal å avslutte med et sitat fra Jens Christian Hauge som lyder som følger: ”Det var først da vi tok sikkerheten på alvor at hjemmefrontens operasjoner fikk effekt.”

 

Jeg ønsker dere alle et riktig hyggelig julegilde her i kveld og alt godt for den kommende høytiden.

Tusen takk for oppmerksomheten.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 23. november 2009

Ved

Håkon Lunde Saxi
Forsker ved Institutt for Forsvarsstudier (IFS)

 

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

Norge og Danmark – felles kurs eller separerte siamesiske tvillinger i forsvarspolitikken?

 

Håkon Lunde Saxi Forsker ved Institutt for Forsvarsstudier (IFS). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Ærede Forman, Ærede Forsamling! La meg først takke Oslo Militære Samfunn for invitasjonen. Som det framgår av tittelen på foredraget, skal jeg snakke om forskjellene i norsk og dansk forsvarspolitikk de siste 20 årene. Jeg tar også sikte på å forklare årsakene til disse forskjellene med utgangspunkt i geopolitikk, politisk ledelse, militær kultur og strategisk kultur. Til sist vil jeg også forsøke å spå litt om hvordan forsvarspolitikken i Norge og Danmark vil se ut i framtiden.

 

La meg begynne med to bilder som kan illustrer forskjellen på norsk og dansk forsvarspolitikk over de to siste tiårene. Det første bilde er fra Tuzla i Bosnia-Herzegovina, tidspunktet er april 1994. En eskadron med danske Leopard 1 stridsvogner engasjerer bosnisk-serbiske styrker, fyrer av 72 105mm granater, og tar muligens livet av over 150 bosnisk-serbiske soldater. Om danskene trenger sanitetstjenester, helikoptertransport eller logistiskstøtte så har de norske kolleger de kan ringe. Men Norge har ingen manøverelementer i Bosnia, så danskene sloss mens nordmennene er “in the rear, with the gear”.

 

Bilde nummer to er fra Afghanistan, tidspunktet er august 2006. En dansk speidereskadron kjører i lettpansrede kjøretøyer til den støvete lille landsbyen Musa Qual i Sør-Afghanistan, for å avløse en tropp med britiske fallskjermjegere. Over de neste 36 dagene blir danskene angrepet over 70 ganger av Taliban, og dreper mist 25 fiendtlige stridende. Fortet danskene holdt fikk tilnavnet “Alamo”, fordi man var fullstendig omringet av fiendtlige styrker. Norge var i midlertidig også til stede i Afghanistan, og denne gangen også med tungt oppsatte kampstyrker. Men nordmennene sloss ikke ved sidene av danskene, fordi de norske styrkene befant seg i Maymana eller Mazar-e-Sharif. Begge ligger i Nord-Afghanistan, langt unna der danskene bedrev opprørsbekjempelse i syd.

 

Disse to eksemplene er tatt med 12 års mellomrom, men de viser begge en tendens: Danmark har påtatt seg risikable kampoppdrag i utlandsopprasjoner, mens norske styrker enten ikke har vært utrustet for kamp eller har vært satt inn i relativt trygge områder. Dette er en oppsiktsvekkende forskjell på to små og svært like NATO-land. Ikke minst er det oppsiktsvekkende med tanke på Danmarks nærmest pasifistiske utenrikspolitikk under den kalde krigen, som toppet seg under den såkalte “fotnoteperioden” på 1980-tallet, da Danmark reserverte seg offentlig mot flere NATO vedtak.

 

Mye er altså, som vi har sett, nokså ulikt i norsk og dansk forsvarspolitikk. For det første har tempoet i omstilingen fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar vært forskjellig i Norge og Danmark, og for det andre har oppgavene man har tatt på seg i internasjonale opperasjoner vært ulike. Disse forskjellene har vært særlig markant når det gjelder landmakten i de to landene.

 

La meg først si litt mer om hvordan utviklingen har vært forskjellig, før jeg kommer tilbake til hvorfor vi har gått ulike veier.

 

Organiseringen av forsvaret og deltagelse i internasjonale opprasjoner

Omstillingen i Danmark mot et ekspedisjonært forsvar begynte alt i november 1992. Man vedtok da å opprette en Dansk Internasjonal Brigade (DIB) på 4.500 soldater dedikert til internasjonale operasjoner. Brigaden var mekanisert, med en reaksjonstid på 14 dager, og den skulle kunne anvendes i alle typer operasjoner på oppdrag av FN, NATO eller KSSE, inkludert høyintensitetskrigføring. Det var mange problemer med DIBen, både med å overholde reaksjonstiden og med at den skulle kunne fungere som en brigade som en del av den 1. britiske panserdivisjonen i ARRC. Likevel var dette et omfatende bidrag både kvantitativt og kvalitativt. Fra 1. januar 1994 ble det også mulig å beordre all medlemmer av det Danske Forsvaret til deltagelse i internasjonale militæropperasjoner utenfor danske territorium.

 

I Norge valgte man i januar 1993 kun å stille en motorisert infanteribataljon til disposisjon for NATO, og en litt større og lettere styrke til disposisjon for FN, bygget opp rundt en infanteribataljon. FN-styrken egnet seg kun til tradisjonell fredsbevaring, og selv om NATO-IRF bataljonen i prinsippet skulle kunne drive høyintensitetskrigføring, så manglet den i praksis tilstrekelig ildkraft og beskyttelse. Det viste seg også at beslutningen om at bataljonen skulle bestå av frivillige vernepliktige gjorde at reaksjonstiden på 7 dager i praksis ikke kunne overholdes.

 

Parallelt med disse endringene i forsvarstrukturen foregikk det også en endring i mønsteret for deltagelse i internasjonale militære operasjoner i utlandet.

 

Under den kalde krigen hadde både Danmark og Norge hatt et relativt likt bidrag i utlandsoperasjoner. Det var snakk om lett infanteri og støtteenheter til tradisjonelle, upartiske og konsensusbaserte fredsbevarende operasjoner i regi av FN. Norge hadde vært i Libanon siden 1978, og Danmark på Kypros siden 1964. Selv om disse oppdragene ikke var ufarlige, så var det ikke snakk om kampoppdrag, og avdelingene var ikke trent og utrusted for krigføring.

 

Den første indikasjonen på at noe hadde endret seg kom med Golfkrigen i 1990-91. Danmark valgte da å sende en korvett for å håndheve FNs embargo mot Irak. Man sendte altså et krigsskip til Persiabukten, noe som var prinsipielt nytt. Norge avslo å gjøre noe lignede, og sendte isteden et forsyningsskip for å støtte den danske korvetten, samt et feltsykehus.

 

Norge valgte så i første halvdel av 1990-tallet å bidra med personell i støttefunksjoner i Somalia og det tidligere Jugoslavia, og vi sendte tradisjonelle fredsbevarende infanterienheter til Makedonia og opprettholdt vår tilstedeværelse i Libanon. Som Danmark sendte også Norge kampfartøyer til Adriaterhavet under NATO-kommando, men hovedmønsteret for de norske bidragene var altså ikke så ulikt våre tradisjonelle bidrag til FN oppdrag.

 

Danmark valgte en annen vei. Mekanisert infanteri ble sendt til Kroatia fra 1992, og dette ble etter hvert forsterket med tyngre våpen som bombekastere og panservernraketter. Det tradisjonelle FN-oppdraget på Kypros ble avviklet i 1993. Man sendte også en pansereskadron til Tusla, som var første gang stridsvogner ble sendt på FN oppdrag. De danske styrkene ble etter hvert innblandet i flere stridshandlinger. Den mest berømte episoden var den tidligere nevnte “Operasjon Bøllebank” i Tuzla-området, hvor danske stridsvogner avfyrte hele 72 stridsvognsgranater i kamp med bosnisk-serbiske styrker.

 

Dansken valgte altså å sende robuste kampenheter til Persiabukten og Balkan, mens Norge hold seg til tradisjonell fredsbevaring og støttefunksjoner. Dette mønsteret endret seg fra 1997, da Norge sendte en manøverbataljon til Bosnia under NATO-kommando. Både Norge og Danmark bidro deretter med jagerfly og bakkestyrker under Kosovo krigen. Etter 11. september 2001 sendte både Norge og Danmark spesialstyrker og jagerfly til Afghanistan, som en del av den amerikanskledete “Operation Enduring Freedom”.

 

Styrkestrukturen i Norge og Danmark ble også likere i denne perioden. I 1999 oppretter Norge Forsvarets Innsatsstyrke (FIST), som avskaffer skillet mellom FN og NATO strykene i Norge. FIST skulle, som DIB i Danmark, kunne sette inn i alle typer operasjoner, inkludert høyintensitetskrigføring. Kvantitativt og kvalitativt kan vi si at størrelsen og typen bidrag Norge og Danmark kunne stilte med i utlandet var svært like etter forsvarsreformene i Norge etter tusenårsskifte.

 

Men akkurat da deltagelse med kampavdelinger i internasjonale opprasjoner ble en av hoverdoppgavene for det norske forsvaret, så ble de det nærmest den eneste oppgaven for det danske forsvaret. I Forsvarsforliket i Danmark i 2004 avskaffet man mobiliseringsforsvaret, verneplikten ble redusert til 4 måneder, og man gjorde i praksis om Forsvaret til et profesjonelt ekspedisjonskorps. Danmark viste seg også å være lang ivrigere en Norge til å anvende Forsvaret til krigføring langt fra hjemlandet.

 

I 2003 var Danmark med på invasjonen av Irak, vel og merke bare med en ubåt og en korvett, men etter invasjonen sender man også robuste bakkestyrker. Norge var som kjent ikke med, og sendte bare et ingeniørkompani da FN oppfordret til det. I 2006 sendte Danmark så bakkestyrker til Sør-Afghanistan hvor de blir involvert i stadige kamphandlinger som fortsatt vedvarer. Danskene har mistet over 20 soldater i Afghanistan så langt, Norge har mistet 4. Det norske bidraget er også robust og har evnen til krigføring, men man har valgt å sette dem inn kun i relativt trygge områder, til tross for forespørsler fra allierte om å avskaffe nasjonale begrensning på bruk av styrkene.

 

Det har altså vært en markant forskjell mellom Norge og Danmark både når det gjelder evnen, men særlig når det gjelder viljen til å delta i kampoppdrag i internasjonale opprasjoner. Hvorfor det? Hvorfor har to land som er såpass like som Norge og Danmark, og som er medlemmer av den samme militæralliansen, utviklet en slik markant forskjell i forsvarspolitikken?

 

I mine studier har jeg funnet fire faktorer som jeg mener har vært de avgjørende årsakene til denne forskjellen: geopolitikk, lederskap, militær kultur og strategisk kultur. La meg begynne med geopolitikken.

 

 

Geopolitikk

Den geopolitiske forskjellen er den mest opplagte, og den som hyppigst brukes til å forklare forskjellen mellom Norge og Danmark. Da det sovjetiske imperiet i Øst-Europa brøt sammen i 1989, oppsto det plutselig en diger “buffersone” mellom Danmark og Russland. I 1992–93 følte man i Danmark seg trygg på at det ikke kom noen invasjon av dansk territorium fra øst. Det danske forsvaret kunne dermed omstilles hurtig mot de nye sikkerhetsutfordringene, og bli et utenrikspolitisk instrument som skulle gi Danmark innflytelse i alliansen og hindre krig og urolighet i Europas utkant.

 

Norges geopolitiske beliggenhet endret seg i midlertidig i langt mer beskjeden grad etter den kalde krigen. Det å grense til Russland var i grunn ikke så ulikt fra å grense til Sovjetunionen, og utviklingen i Russland ble ansett som ustabil og usikker. Derfor oppretthold man invasjonstrusselen som det dimensjonerende scenarioet for Forsvaret frem til slutten av 1990-tallet. I tillegg økte utfordringene knyttet til Norges enorme og delvis omstridte maritime områder. Forsvarets territorielle forankring ble derfor videreført også etter at invasjonstrusselen forsvant. Man så et behov for militær tilstedeværelse i nordområdene for å bedrive suverenitetshevelse og myndighetsutøvelse, samt å opprettholde en nasjonal krisehåndteringsevne. Sjansen for konflikt i Norges nærområder kan paradoksalt nok ha økt etter den kalde krigen, fordi en begrenset militær trefning ikke automatisk ville eskalere til et nivå hvor NATO ville bli involvert. Danskene synes i midlertidig ikke å ha delt Norges behov for å ha en militær tilstedeværelse i nordområdene, til tross for at Grønland er en dansk besittelse.

 

Ulike geopolitiske utfordringer ga ulike prioriteringer i Danmark og Norge. Danskene prioriterte kapasiteter som kunne setter inn i internasjonale operasjoner, spesielt hæren. I Norge fikk vi derimot en svekkelse av den tradisjonelt dominerende hæren til fordel for marinen. Satsing på innsetning som del av en flernasjonal koalisjon ga også danskene muligheten til å kutte hele kapasiteter, som ubåter og bakkebasert luftvern. I Norge krevde imidlertid nasjonale oppgaver at man behold et bredere spekter av det balanserte forsvaret.

Men geopolitiske ulikheter gir ikke noen fullstendig forklaring på ulikhetene mellom Norge og Danmark. Hvorfor valgte Danmark, som under den kalde krigen ofte var kjent som “det svakeste led” i NATO, å omstille sitt forsvar til en profesjonell ekspedisjonsstyrke som skulle slåss sammen med britene og amerikanerne under fjerne himmelstrøk? Det var jo like tenkelig at Danmark kunne valgt å ta ut en stor “fredsfortjeneste” gjennom å bygge ned forsvaret. Samtidig er det i dag bred enighet i Norge om at invasjonsforsvaret ble opprettholdt mye lengre enn strengt tatt nødvendig, tatt i betraktning de nye sikkerhetspolitiske utfordringene. Den geopolitiske faktoren blir derfor bare en nødvendig, men ikke en tilstrekelig forklaring.

 

Lederskap

En viktig grunn til rask omstilling i Danmark var at lederne man hadde i det den kalde krigen sluttet, lenge hadde ønsket en radikal endring av dansk forsvarspolitikk. Dette gjaldt særlig utenriksminister og venstrepolitiker Uffe Ellemann-Jensen og den sosialdemokratiske forsvarsminister Hans Hækkerup på 1990-tallet. Begge to hadde vært pinlig berørt av Danmarks status som fotnoteland under den kalde krigen, og de ønsket nå å gjenopprette landets gode navn og rykte som en pålitelig alliert.

 

Det var disse to som lyktes i å sende en korvett til Golfen i 1990, stikk i strid med Danmarks tradisjonelle pasifisme under den kalde krigen. De var da også Hækkerup som sendte danske stridsvogner og tunge våpen til Balkan på 1990-tallet, til sterk protest fra FN. Uten disse våpnene hadde kanskje danskene blitt like ydmyket i Tuzla som nederlenderne ble i Srebrenica.

 

Det virkelig overraskende er at disse to politikerne, med ulike partitilknytninger og med sete i to ulike regjeringer, lyktes i å få igjennom en total omlegging av dansk forsvarspolitikk. Vi kan altså slå fast at omlegningen ikke skyldtes høyrevridningen i dansks politikk som kom i 2001, siden omlegningen for alvor kom i gang under sosialdemokratene på 1990-tallet. Anders Fogh Rasmussen videreførte deres politikk, men han var ikke var ikke, som mange påstår, arkitekten bak “militariseringen” av dansk utenrikspolitikk.

 

Den politiske og militære ledelsen i Danmark maktet også å gjøre harde prioriteringer. I 2004 ble for eksempel både ubåtvåpenet og bakkebasert luftvern lagt ned. Dette var ikke minst takket være den danske forsvarsledelsen, som i 2003 gikk offentlig ut med å foreslå disse kuttene. Resultatet ble at det Danmark, som hadde et forsvarsbudsjett på 2/3 av det norske, maktet å få flere utsendbare kapasiteter en Norge.

 

I Norge ønsket ikke politikerne noen tilsvarende endring etter den kalde krigen. Norge hadde vært et mønsterland i NATO sammenlignet med Danmark. Selv om forsvarsminister Johan Jørgen Holst ønsket at NATO skulle ta på seg nye oppgaver, så ble denne målsetningen i liten grad gjort styrende for det norske forsvaret. Ethvert forslag om og å legge om forsvaret ble også møtt med sterk motstand fra det forsvarskommunale komplekse. For politikerne var det få stemmer å vinne, og mange å tape, på å prøve å endre norsk forsvarspolitikk.

 

Norske utenriks- og forsvarsministere fortsatte derfor å snakke om Artikkel 5, Russland og Nordområdene, i en slik grad at Norge en periode ble oppfattet som et av NATOs gjenværende kalde krigere. Endringen i Norge kom i stor grad som et resultat av at reformvillige toppoffiserer i Forsvaret, med tidligere forsvarsjef Sverre Disen i spissen, utarbeidet det radikale endringsforslaget som var Forsvarsstudie 2000. Dette ble så kjempet igjennom politisk av forsvarsminister Bjørn Tore Godal, godt hjulpet av det regjeringsoppnevnte Forsvarspolitiske utvalg. Under Godals etterfølger, Kristin Krohn Devold, ble så det norske forsvaret for første gang involvert i regulære kamphandlinger i utlandet etter 2. verdenskrig.

 

Men Godal og Devold, samt ledelsen i forsvaret, maktet bare i begrenset grad å få presset igjennom behovet for å prioritere. Beslutningen om å anskaffe Skjold klassen er et godt eksempel på dette. Man maktet heller ikke å bygge en like bred konsensus bak den nye forsvarspolitikken som i Danmark. Uenigheten innad i regjeringen høsten 2006, da ISAF utvidet sitt virkeområde i Afghanistan, demonstrerte at forsvarets utenlandsengasjement var svært omstridt i norsk politikk.

 

Men en leder agerer ikke i et vakuum. Ledere som ønsker endring må i stor grad forsøke å påvirke organisasjoner som ikke alltid er helhjertet enige i reformprosjektet. Det norske forsvaret var da også betydelig mindre reformvennlig enn det danske.

 

Militær kultur

I det danske forsvaret var man mer positiv til internasjonalisering og profesjonalisering av forsvaret enn det man var i det norske forsvaret. For eksempel ble DIBen i Danmark opprettet delvis som et resultat av et felles forslag fra de to største militære fagforeningene i Danmark. Disse ønsket også et forsvar som i hovedsak besto av vervete tropper. Dette har sin bakgrunn i at man i Danmark siden 1973 hadde operert med regulære avdelinger utelukkende bestående av vervete soldater, noe som først ble tilfelle i Norge ved opprettelsen av nye Telemark bataljon i 2001.

 

Frivillighet framfor verneplikt var også mer utbredt i Danmark en i Norge. Det danske heimevernet har for eksempel alltid vært basert på frivillighet, mens det i Norge var basert på verneplikt. Det å ha en sterkere kultur for frivillighet og bruk av vervete soldater gjorde at det danske forsvaret lettere kunne omstille seg til de nye ekspedisjonære oppdragene som kom etter den kalde krigen. Da man i 1994 innførte beordringsplikt til internasjonale opprasjoner i Danmark, valgte bare 5 prosent av mannskapene å reservere seg mot dette. I Norge ble det i midlertidig veldig kontroversielt da regjeringen i 1995 foreslo å innføre en lignende bestemmelse, og både Norges Offiserforbund og Befalets Fellesorganisasjon gikk imot. Resultatet var den begrensete beordringsplikten som ble innført i 1999, som kun gjaldt for nyutdannede offiser. Først i 2004 ble ordinær beordringsplikt til internasjonale operasjoner innført i Norge, over 10 år etter innføringen i Danmark.

 

En annen årsak til reformmotstand i Norge var at vi hadde et langt mer topptung forsvar. I 2002 hadde det Norske forsvaret 3 ganger så mange offiseren på oberstløytnantsnivå eller høyere en det danske forsvaret. Denne store gruppen med såkalte “overtallige” offiserer utgjorde i følge forsvarsminister Godal noen av de fremste motstanderne av omlegging. Danskene hadde i tillegg et profesjonelt underoffiserskorps, noe som gjorde at de hadde mer erfarende ledere på taktisk nivå, og at de utdannet færre høyere grads offiserer. Til sist gjorde danskene langt mindre bruk av vernepliktige. Mens over halvparten av norske militære mannskaper var vernepliktige i 2002, utgjorde denne gruppen under ¼ av det danske forsvaret.

 

Det danske forsvaret hadde altså en kultur som var mer tilpasset et post-kald-krigs paradigme enn det norske: mer frivillighet, flere stående avdelinger med vervete, færre staboffiser, mer erfarne ledere på taktisk nivå og færre vernepliktige.

 

Men forsvaret er bare et instrument for staten og samfunnet, og på samme måtte som med den militære kulturen var det også betydelige ulikheter i hvordan man så på militærmakten på strategisk nivå i Norge og Danmark.

 

Strategisk kultur

Under den kalde krigen kan vi si at Norge og Danmark delte et felles “nordisk” syn på bruken av militærmakt. Dette endret seg etter 1990. Den vellykkede, sett fra et dansk perspektiv, anvendelsen av militærmakt i Persiabukta og spesielt i Bosnia, endret fullstendig oppfattelsen av hva som var “normalt” og “rutine” i dansk forsvarspolitikk. I Danmark hadde forsvaret under den kalde krigen blitt sett på som et symbolsk, men i seg selv betydningsløst, bidrag til allianseforsvaret. Nå ble forsvaret plutselig oppfatet som et nyttig utenrikspolitisk instrument.

 

I Norge hadde vi et mer positivt syn på forsvaret under den kalde krigen. Det norske forsvaret hadde vært større, og hadde blitt tildelt mer ressurser enn det danske. Ingen aktører gikk heller aktivt inn for å endre oppfattelsen av hva som var forsvarets naturlige oppgaver i Norge. Resultatet var stor grad av kontinuitet i måten vi tenkte om forsvaret.

 

Det virker også som om det nye paradigme om bruk av militærmakt som et utenrikspolitisk instrument falt i dårlig jord i Norge. Flere forskere har påpekt det vi kan kalle for en “fredsdiskurs” i norsk utenrikspolitisk tenkning. Denne lot seg vanskelig kombinere med annen bruk av militærmakt en i selvforsvar. Resultatet ble at politikerne ble tvunget til å nedtone de militære aspektene med bruk av forsvaret i internasjonale opprasjoner, og isteden forsøke å fremstille dette som en type militær utviklingshjelp. Resultatet har blitt karakterisert som en type kognitiv dissonans, hvor realiteten på bakken ikke står i forhold til retorikken på politisk nivå. Det mest kjente eksempelet på dette er nok statsminister Kjell Magne Bondeviks betegnelse av Kosovokrigen som en “begrenset militær aksjon”, heller en å si offentlig at dette var Norges første krigsdeltagelse siden 1945.

 

I Danmark har derimot den nasjonale sikkerhet vært brukt som hovedbegrunnelse for forsvarets agerende i internasjonale opprasjoner. Påstander om at Danmark er i krig, og at landet blir forsvart i Iraks ørken eller Afghanistans fjell, er blitt så vanlige at dette ikke lenger er kontroversielt i det politiske sentrum. Konsensusen om den aktivistiske forsvarspolitikken har bare brutt sammen to ganger i løp av de siste 20 årene, og begge gangene var knytte til Sosialdemokratenes motstand mot respektivt deltagelsen og deretter foreleggelsen av den danske tilstedeværelsen i Irak. Med disse to unntakene har det altså vært bred tverrpolitisk enighet om den nåværende linje i Dansk forsvarspolitikk.

 

Til sist hadde forsvaret flere formål i Norge enn i Danmark. Siden 1970-tallet hadde under ¼ av alle danske menn gjennomført militærtjeneste, mot rundt ¾ i Norge. Det norske forsvaret hadde en dyp lokal forankring, og mange frivillige organisasjoner jobbet opp imot Forsvaret. Dermed fikk også det norske forsvaret en viktigere nasjonsbyggende rolle en sitt danske motstykke. Motstanden mot for eksempel å avskaffe verneplikten var derfor mer beskjeden i Danmark, mens i Norge blir slike forslag møtt med sterke emosjonelle reaksjoner.

 

Avslutning

Som vi har sett, så var det altså flere og sammensatte grunner til at norsk og dansk forsvarspolitikk gikk ulike veier etter den kalde krigens slutt. Mønsteret de siste 20 årene er at Danmark har vært mer ekspedisjonsorientert og mer villig til å delta i stridshandlinger, mens Norge har hatt et sterkere territorielt fokus og har vært motvillig til å anvende forsvaret i stridsoppdrag. Vil dette mønsteret vedvare også i framtiden?

 

Det er lite som tyder på at Norge kommer til å gjøre radikale endringer ved dagens politikk. Den rødgrønne regjeringen har gitt signaler om at de ikke kommer til og revurdere begrensningene på bruk av Norske styrker i utlandet. Samtidig har Nordområdene fått øket oppmerksomhet, noe som styrker fokuset på nasjonale oppgaver. Beslutningen om å sende et feltsykehus til Tsjad på oppdrag av FN er på mange måter også en tilbakevending til mønsteret fra tidlig på 1990-tallet med å bidra med støtteavdelinger. De neste årene kan vi altså verken vente oss noe mer fokus på utenlandsoppgaver, eller noen skarpere oppdrag.

 

Hva så med Danmark? Den nylig avleverte Danske forsvarskomisjonsberetningen, og det nylig inngåtte forsvarsforliket, peker begge i retning av kontinuitet. Man toner riktignok ned fokuset fra tidligere med å skulle stille med “initial entry forces” for en amerikanskledet koalisjon, men beholdte fokuset på å drive ekspedisjonær krigføring. Man fortsetter også trenden med å kutte i kapasiteter for å rendyrke såkalte “helstøpte kapasiteter”. Feltartilleriets tunge ildstøttekapasitet ble for eksempel besluttet tatt ut av strukturen i år.

 

Det er i midlertidig tre faktorer som kan gi en endring i dansk forsvarspolitikk, og som dermed kan bidra til å gjøre Norge og Danmark likere. For det første kan det komme et folkelig opprør mot de økende tapene i Afghanistan. Dette virker lite trolig basert på reaksjonene til nå, men det er ikke utenkelig. For det andre driver danskene rovdrift på både utstyr og personell for å opprettholde dagens utenlandsengasjement. Det danske forsvaret mangler cirka 2.300 soldater per dag dato, og antallet som forlater tjenesten er urovekkende høyt. Samtidig er investeringene i nytt materiell betydelig lavere en i Norge. Resultater kan bli at Danmark blir tvunget å redusere sitt engasjement. For det tredje har også danskene nå fått øynene opp for nordområdenes økende betydning. Man oppretter nå en arktisk kommando, og en styrkekatalog for å kunne sette sammen en arktisk innsatsstyrke. Spørsmålet er om ikke Danmark i framtiden vil føle ett behov for et større militært nærvær rundt Grønland, ettersom klimaendringene øker områdets strategiske og resursmessige betydning.

 

La meg avslutte med denne tanken: Norge og Danmark har hatt svært ulike forsvarspolitiske linjer de siste 20 årene, og de kommer til å fortsette å se ting forskjellig. Men kanskje kan klimaendringens effekt på sikt bli at våre to land samarbeider tettere militært i nordområdene? Både Norge og Danmark synes for eksempel å føle et spesielt ansvar for Islands sikkerhet, og vi utgjør to av fem stater som grenser til det arktiske området. Altså kan geopolitikken i framtiden komme til å føre oss tetter samme, heller en som tidligere å dra oss i ulike rettinger.

 

 

Takk for oppmerksomheten!

 

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 16. november 2009

Ved

Seniorforsker Øystein Tunsjø
Institutt for Forsvarsstudier (IFS)

Kinas gjenreisning – ambisjoner, utvikling og utfordringer.

 

(Kort resymé)

 

Seniorforsker Øystein Tunsjø Institutt for Forsvarsstudier (IFS). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

60-årsmarkeringen 1. oktober 2009 av etableringen av Folkerepublikken ble benyttet til å legitimere og tydeliggjøre kommunistpartiets makt og signalisere til omverden at Kina har gjenvunnet sin stormaktsrolle. Samtidig vil Kinas ledere møte store utfordringer i å utforme og håndtere den nye identiteten som konstrueres.

 

Kinas voldsomme vekst vekker troen på at Kina vil gjenoppstå som verdens midtpunkt og ledende stormakt. Kravet om økt status og prestige er naturlig for de fleste kinesere, men bidrar også til at kinesisk nasjonalisme vokser frem. Nye stormaktsambisjoner vil kunne føre til spenning i forholdet til andre stater. Fra historien kjenner vi til flere eksempler på at forbindelsen mellom en fremvoksende stormakt og nasjonalisme har ført til konflikter. Derfor trengs det tilbakeholdenhet. Kina har til nå mestret denne utfordringen gjennom en garderingsstrategi som kombinerer militær oppbygging og en økende regional og global rolle med moderasjon og sofistikert diplomati.

 

Kina har konsolidert sin kontinentale posisjon og dominerer i dag store deler av Asia. Det er lite som tyder på at Kina vil ekspandere innover på det asiatiske kontinentet på samme måte som mongolene gjorde det på 1200-tallet. I tiden fremover er det isteden grunn til å anta at det avgjørende spørsmålet for fremtidig stabilitet og potensiell konflikt vil være om kontinentalmakten Kina etablerer seg som en dominerende sjømakt og utfordrer USAs overlegenhet til havs. Dette spørsmålet vil stå sentralt for å forstå maktbalansen i forholdet mellom Kina og USA og legge viktige føringer for fremtidens globale utviklingstrekk.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 30. november 2009

Ved

Kersti Larsdotter
Forsker ved Gøteborgs Universitet

Les mer om Kersti her: forsvaret.no  


Militära interventioner och framgång i inbördeskrig

 

Ärade församling.

Kersti Larsdotter Forsker ved Gøteborgs Universitet. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Jag vill börja med att tacka Oslo Militære Samfund för att jag har fått möjligheten att presentera delar av min pågående forskning för er här i kväll. Jag tänkte tala om militära interventioner och framgång i inbördeskrig.

 

Olika former av militära interventioner i inbördeskrig är idag en vanlig företeelse. Men vad innebär dessa interventioner? Hur anses interventionerna kunna bidra till fred och säkerhet? Och vet vi verkligen när fred och framgång är uppnått? Jag tänkte använda kvällens föreläsning till att problematisera dessa tre aspekter av militära interventioner och framgång i inbördeskrig.

 

Jag har delat in min föreläsning i tre delar. Jag tänkte börja med en diskussion kring fredsoperationer och upprorsbekämpning. Dessa former av militära interventioner är ofta tydligt skiljda åt, både i vetenskapliga teorier och i den politiska debatten. I t.ex. Norge, Sverige och Tyskland har det tydligt framkommit i debatten att dessa staters engagemang i Afghanistan handlar om fredsfrämjande verksamhet och inte om upprorsbekämpning. Men i praktiken är detta inte lika enkelt, vilket vi kommer att se när det gäller det internationella militära engagemanget i Afghanistan. Därefter tänkte jag gå närmare in på olika sätt som fredsoperationer och upprorsbekämpning anses bidra till fred i inbördeskrig, t.ex. genom att öka förtroendet mellan de stridande parterna, genom att vinna lokalbefolkningens stöd eller genom att oskadliggöra den icke-statliga aktören, d.v.s. rebellerna. Även här kommer jag att exemplifiera de teoretiska resonemangen med de militära operationerna i Afghanistan. Slutligen tänkte jag presentera olika sätt att definiera och förstå fred och framgång i dessa operationer. Beroende på vilket sätt man värderar utfallet kan det internationella engagemanget i Afghanistan både ses som ett misslyckande och som en framgång.

 

 

Militära interventioner i inbördeskrig

Eftersom det ofta finns en tydlig uppdelning i debatten mellan å ena sidan fredsoperationer och å andra sidan upprorsbekämpning kommer jag i den här första delen av föredraget diskutera skillnader och likheter mellan dessa två sorters operationer. Den ofta framhållna distinkta uppdelningen är dock, som vi ska se, inte alldeles självklar.

 

Fredsoperationer, ibland kallade fredsfrämjande operationer, är ett samlingsnamn på olika sorters operationer, t.ex. fredsbevarande och fredsframtvingande operationer. Målet med dessa operationer är att skapa fred och säkerhet. Utöver detta finns det olika uppfattningar om vad som är den gemensamma nämnaren för dessa operationer. Det mest vanliga argumentet är att dessa operationer är opartiska, d.v.s. att operationen inte stödjer någon av parterna i konflikten. Den primära skillnaden mellan fredsbevarande operationer och fredsframtvingande operationer är att fredsbevarande operationer endast etableras efter att de stridande parterna har gett sitt samtycke (consent) till operationen. Vidare är de militära förbandens möjlighet att använda fysiskt våld vanligen begränsat till självförsvar. Denna typ av förband är därför ofta endast lätt beväpnade.

 

I fredsframtvingande operationer har de stridande parterna inte alltid har gett sitt samtycke till operationen och risken för våld är därför är högre än i fredsbevarande operationer. Här finns också ett större utrymme för de militära förbanden att använda våld eftersom de förväntas genomdriva målet för operationen med alla tänkbara medel, oavsett parternas vilja. Denna typ av förband är därför ofta mer robusta än förbanden i fredsbevarande operationer.

 

Upprorsbekämpning (counterinsurgency) är däremot en benämning på operationer där målet är att bekämpa ett uppror mot statsmakten. Upprorsbekämpning genomförs primärt av den angripna staten. Det är dock vanligt med externt stöd, vilket är den aspekt som är viktig för min diskussion här. Militära interventioner inom ramen för upprorsbekämpning genomförs således för att stödja den angripna staten. Vidare har rebellerna inte gett sitt samtycke till interventionen och våldsnivån är vanligtvis högre i denna sorts operationer än i fredsoperationer, särskilt jämfört med fredsbevarande operationer. Detta beror delvis på att operationerna inte har samtycke från rebellernas sida men också på att upprorsbekämpning ofta inkluderar mer offensiva operationer. Vissa menar till och med att upprorsbekämpningens särdrag är att genomföra offensiva operationer mot rebellerna.

 

Den stora skillnaden mellan fredsoperationer och upprorsbekämpning utifrån detta resonemang är således att i det första fallet är de militära förbanden opartiska och i det andra fallet partiska, då de stödjer den statliga aktören i konflikten. Dessutom anses målet för en fredsoperation vara fred och säkerhet medan målet med upprorsbekämpning primärt anses vara att bekämpa en av parterna i konflikten, oavsett om detta leder till fred eller inte. Detta anses ofta utgöra en tillräcklig grund för att aldrig sammanblanda teorier om och genomförande av fredsoperationer och upprorsbekämpning.

 

Men även om fredsoperationer och upprorsbekämpning skiljer sig åt när det gäller just dessa aspekter är de ofta lika när det gäller vilka uppgifter som anses viktiga inom ramen för operationen. I både fredsoperationer och upprorsbekämpning genomförs t.ex. ofta samma sorters militära uppgifter och både bistånd och politiska reformer anses viktiga. Skillnaden mellan fredsoperationer och upprorsbekämpning är dessutom inte alltid klar i praktiken, vilket är tydligt i fallet Afghanistan.

 

Det militära internationella engagemanget i Afghanistan utgörs av två olika operationer, dels Operation Enduring Freedom (OEF) vilken från början bestod av en koalition mellan USA och Storbritannien, dels International Security Assistance Force (ISAF) vilken från början vara auktoriserad av FNs säkerhetsråd.

 

Den 7 oktober 2001 angrep USA och Storbritannien talibanska och al-Qaeda-mål i Afghanistan. Detta var ett svar på al-Qaedas attacker mot World Trade Center i New York den 11 september 2001. USA och Storbritannien åberopade artikel 51 i FN-stadgan som stöd för sitt angrepp, d.v.s. de ansåg att de handlade i självförsvar. Detta var startskottet för det så kallade Global War on Terrorism. Fokus för angreppet var al-Qaedas träningsläger och den talibanska regimens militära installationer i Afghanistan. Den första delen av operationen dominerades av en bombkampanj, men redan i den inledande delen av operationen användes specialförband vilka stöttade olika anti-talibanska grupper i landet. I december samma år hade talibanerna fördrivits från makten och OEF fokuserade sina insatser på att bekämpa de kvarvarande grupperna av talibanska och al-Qaeda-krigare. OEFs del av det internationella militära engagemanget i Afghanistan har allmänt ansetts bestå av upprorsbekämpning och operationen är tydligt partisk.

 

Under OEFs inledande operationer förhandlade FN med ledarna för de största grupperna i Afghanistan och den 5 december slöts ett avtal som innebar att en inhemsk interim-regering skulle ta över ansvaret för Afghanistan från och med den 22 december (det så kallade Bonn-avtalet). Den 20 december auktoriserade FNs säkerhetsråd en militär operation genom resolution 1386, ISAF. Till en början var ISAF begränsad till områdena runt Kabul, men i december 2003 påbörjades en expansion som inkluderade hela Afghanistan. Denna del av operationen har ofta setts som en fredsoperation. Enligt t.ex. den svenska regeringens benämning är ISAF en fredsfrämjande insats. Detta är kanske inte så konstigt eftersom operationen syftar till att skapa fred och säkerhet i Afghanistan, vilket stämmer väl överrens med delar av definitionen på fredsoperationer.

 

Men enligt det ursprungliga mandatet från FNs säkerhetsråd är ISAFs uppgift att:

assist the Afghan Interim Authority in the maintenance of security in Kabul and its surrounding areas, so that the Afghan Interim Authority as well as personnel of the United Nations can operate in a secure environment.

 

Vidare framhålls vikten av att ISAF ska arbeta i nära samarbete med den Afghanska interimregeringen i implementeringen av sitt mandat. Detta innebär att ISAF ska stödja den statliga aktören i konflikten vilket i allra högsta grad gör dem partiska. Detta skulle enligt den rådande teoribildningen om fredsoperationer, men också FNs egen definition av fredsoperationer, innebära att ISAF inte kan klassificeras som en fredsoperation. På senare tid har även officiella förespråkare för ISAF påpekat att ISAF genomför upprorsbekämpning i Afghanistan även om detta inte var explicit uttryckt under ISAFs tidiga år.

 

Det är alltså inte helt enkelt att genom olika definitioner skilja mellan fredsoperationer och upprorsbekämpning. Men även om skiljelinjen inte är helt tydlig skiljer sig tänkandet kring dessa typer av operationer förvånansvärt mycket åt när det gäller hur de militära förbanden anses bidra till fred och säkerhet i inbördeskrig.

 

 

Militärt agerande i fredsoperationer och upprorsbekämpning

I denna andra del av föredraget tänkte jag gå närmare in på tre olika förhållningssätt till hur tredje parts militära förband anses kunna bidra till fred i inbördeskrig, nämligen genom att 1) påverka relationen mellan de stridande parterna, 2) påverka relationen mellan lokalbefolkningen och staten, samt 3) påverka den icke-statliga aktören i inbördeskrig. Jag kommer också att beskriva några olika sätt som de intervenerande förbanden i Afghanistan har genomfört sin verksamhet på.

 

Påverka relationen mellan de stridande parterna

I teorier om fredsoperationer anses de militära förbanden främst kunna bidra till fred i inbördes­krig genom att påverka relationen mellan de stridande parterna. Denna syn utgår från att inbördeskrig är ett resultat av att två eller fler parter i en konflikt har oförenliga mål vilka de är beredda att kämpa för med alla till buds stående medel, inklusive våld. Exempel på oförenliga mål kan vara att en part vill bryta sig loss från en stat medan den statliga parten inte tillåter detta, eller att parterna har olika syn på hur staten ska styras. Om parterna hittar en lösning som de alla kan enas om anses konflikten vara löst och fred ha uppnåtts.

 

Inom dessa teorier anses parterna även vara rationella aktörer vilka baserar sina handlingar på en kostnads­beräkning utifrån kostnader och intäkter. Om en parts kostnad för att använda våldsamma medel för att uppnå sitt mål är lägre än värdet på målet man vill uppnå så kommer man, enligt denna syn, att fortsätta kriget. Om kostnaderna däremot beräknas vara högre än värdet på målet man vill uppnå med hjälp av våldsamma medel, så kommer man sluta strida och börja samarbeta. Valet att starta ett krig och att fortsätta använda våld för att uppnå sina mål anses bland annat bero på vilka medel man har till sitt förfogande eller hur kostsamt kriget har varit, t.ex. gällande antalet förluster.

 

Utifrån dessa antaganden anses fredsoperationer i första hand vara viktiga för att hjälpa parterna att hitta en kompromisslösning som alla kan acceptera. Här anses de intervenerande förbanden kunna bidra på primärt två sätt. Dels anses de kunna öka kommunikationen mellan de stridande parterna, vilket anses leda till ökade möjligheter för parterna att hitta gemensamma intressen och minska risken för att missförstånd ska uppstå mellan dem. Dels anses förbanden kunna påverka kostnads­beräkningen för parterna så att samarbete och fred blir mer åtråvärt än fortsatt konflikt och därigenom öka incitamenten för parterna att hitta en gemensam lösning på konflikten.

 

Det finns många olika sätt som de intervenerande förbanden anses kunna öka fördelarna med fred på. De kan t.ex. höja de materiella fördelarna med fred, genom att föra med sig katastrofbistånd, skapa jobb åt lokalbefolkningen inom ramen för operationen – t.ex. chaufförer, översättare och vakter – och bygga upp statens infrastruktur. De kan också öka fördelarna med fred på ett mer indirekt sätt. Eftersom fredsoperationer vanligtvis är sanktionerade av FN och därigenom anses vara legitima av det internationella samfundet, kan de erbjuda legitimitet åt parterna i konflikten om de slutar strida. Att bli erkänd som en legitim part i en konflikt kan vara helt centralt för icke-statliga aktörer och därigenom utgöra ett starkt incitament för att sluta fred.

 

Fredsoperationer kan också öka kostnaderna för parterna att fortsätta en våldsam konflikt, framförallt genom att göra de stridande parternas angrepp mer kostsamma. När en fredsoperation är på plats måste parterna inte bara strida mot varandra, de måste även strida mot de intervenerande förbanden. Förbanden kan också öka kostnaderna för de stridande parterna genom att övervaka parternas förbandsförflyttningar, vilket gör överraskningsangrepp mer kostsamma, eller fungera som en utlösande faktor för etablering av en mer robust operation eller för att bistånd ska dras tillbaka om någon av parterna fortsätter använda våldsmedel.

 

Men ibland, även när parterna har kommit överrens och hittat en lösning som alla kan acceptera och fördelarna med samarbete och fred överstiger fördelarna med fortsatta stridigheter, så fortsätter parterna att strida. Detta anses bero på att parterna i inbördeskrig befinner sig i samma anarkiska strukturella situation som stater i det internationella systemet. Eftersom statens förmåga att beskydda sina medborgare har brutit samman när ett inbördeskrig uppstår måste de stridande parterna garantera sin egen fysiska säkerhet. En fredsprocess inkluderar dock avväpning och demobilisering av parternas förband. Detta leder till att parterna inte längre kan garantera sin egen säkerhet ifall den andra parten inte avväpnar och demobiliserar i samma takt.

 

I sådana situationer anses fredsoperationer i första hand kunna bidra till att öka förtroendet mellan de stridande parterna. Genom att övervaka implementeringen av fredsavtal och rapportera till alla parter när någon handlar i strid med avtalet kan parterna i större utsträckning sätta tilltro till varandra. På detta sätt kan närvaron av tredje part leda till att förtroendet mellan parterna ökar och därigenom att möjligheten för fred ökar. Detta liknar den funktion fredsoperationen har för att öka kostnaderna för fortsatt strid, men fokus är inte primärt att öka kostnaderna utan att öka förtroendet mellan parterna så att de vågar avväpna och demobilisera.

 

De intervenerande förbanden kan också utgöra en fysisk garant för de stridande parterna. Om någon part inte följer avtalet kan de intervenerande förbanden garantera att de inte kommer att kunna utnyttja sitt övertag genom att fysiskt hindra dem från att angripa sina motståndare. I denna funktion har tredje parts förband samma uppgifter som när de ska öka kostnaden för parterna att fortsätta väpnad konflikt, men fokus är återigen inte på att öka kostnaderna utan på att garantera parternas säkerhet så att förtroendet för varandra ökar.

 

Det som är gemensamt för alla dessa perspektiv på fredsoperationers funktion är alltså, återigen, att fokus är på relationen mellan de stridande parterna.

 

 

Påverka lokalbefolkningen

Men inbördeskrig består inte enbart av de stridande parterna. Oftast har stora delar av lokal­befolkningen inte tydligt tagit ställning för den ena eller den andra parten, och stödet till parterna kan variera över tid. Inom teorier om upprors­bekämpning ses stödet från lokalbefolkningen som en pågående process som är mycket viktig att påverka. Beroende på hur de olika parterna agerar kommer fler eller färre personer att stödja den ena eller den andra parten. Konflikter ses således som en ”tävling” mellan rebellerna och staten över lokalbefolkningens stöd och inte primärt som en konflikt mellan stridande parter. Utifrån denna syn på inbördeskrig anses de intervenerande förbandens primära uppgift vara att få anhängare till rebellerna att bli neutrala och att få de som är neutrala att börja stödja staten. Det finns i princip två olika förhållningssätt till hur detta ska gå till, dels genom att vinna lokalbefolkningens förtroende (hearts and minds), dels genom att använda tvångsmakt (coercion).

 

Enligt det första förhållningssättet måste de intervenerande förbanden vinna lokalbefolkningens förtroende, deras ”hearts and minds” för att få deras stöd. Detta kan uppnås genom att förbanden motverkar orsakerna till upproret. Inbördeskrig anses primärt ha sin grund i statens oförmåga att tillgodose lokal­befolkningen grundläggande behov, så som mat och husrum. Därigenom kan icke-statliga grupper utveckla lockande alternativ till staten och en väpnad konflikt kan uppstå om makten att styra befolkningen. Genom att de intervenerande förbanden hjälper staten att erbjuda lokalbefolkningen ökade materiella tillgångar anses lokalbefolkningens förtroende för staten återigen öka och deras stöd flyttas från rebellerna tillbaka till staten.

 

Enligt det andra förhållningssättet så kan lokalbefolkningens stöd snarare erhållas genom en kombination av positiva incitament och tvångsmakt. Lokalbefolkningen anses i detta fall inte behöva ha förtroende för statens förmåga för att stödja dem, utan det viktiga är hur de väljer att agera, för eller emot staten. De anses göra en rationell kostnadsberäkning utifrån kostnader och intäkter, precis som de stridande parterna anses göra en rationell kostnadsberäkning i fredsoperationer. Om lokalbefolkningen anser att de tjänar på att stödja rebellerna kommer de att stödja dem. Om de anser att staten kan erbjuda mer än rebellerna kommer de att stödja staten. Men enligt denna syn kommer de även att stödja staten ifall det kostar mer att stödja rebellerna än att stödja staten. Detta öppnar för användning av tvångsmakt. Genom att straffa de som stödjer rebellerna tillräckligt hårt anser man kunna vinna deras stöd. Kostnaden blir helt enkelt för stor för att inte stödja staten.

 

 

Påverka rebellerna

Ett sista sätt att förhålla sig till inbördeskrig är att se det som ”vanlig krigföring”. Målet blir då att oskadliggöra sin motpart, dvs. rebellerna. Detta är ett vanligt synsätt inom upprors­bekämpning, men det kan också appliceras på så kallade spoilers i fredsoperationer (alltså grupper som lämnar fredsförhandlingar och med våldsamma medel försöker få förhandlingarna att haverera). Fokus hamnar då på den militära förmågan att besegra sin motpart. Tre faktorer anses viktiga för att kunna uppnå detta i inbördeskrig.

 

För det första anses underrättelser vara mycket viktiga. Om man inte hittar sin motpart kan man heller inte oskadliggöra den. En mängd olika tekniker kan användas, alltifrån olika former av tvingande tekniker, som t.ex. tortyr, till tekniker där lokalbefolkningen själva väljer att vidarebefordra information till de intervenerande förbanden. Olika former av tekniska hjälpmedel kan också användas, som t.ex. avlyssning och flygspaning.

 

För det andra anses det viktigt att separera rebellerna från lokalbefolkningen. Eftersom rebellerna enligt denna syn är beroende av lokalbefolkningen för bl.a. mat, skydd och underrättelser anses en separation leda till stora problem för rebellerna. Det finns flera olika sätt som de intervenerande förbanden anses kunna uppnå detta, t.ex. genom att kontrollera befolkningen genom undantagstillstånd, tvångsförflyttning till säkra byar (så kallad villagization) och internering, och genom att begränsa rebellernas möjlighet att förflytta sig genom t.ex. fotpatruller, posteringar och krypskyttar.

 

För det tredje anses det viktigt att förstöra rebellernas tillgångar, t.ex. genom att förstöra deras matförråd, möjlighet att gömma sig i naturen och tillförsel av vapen och ammunition. Detta kan primärt uppnås med bombningar eller så kallade search and destroy-operationer. Extern tillförsel av resurser kan t.ex. förhindras genom övervakning av gränser och olika former av fysiska barriärer.

 

 

Militärt agerande på taktisk nivå

Så uppenbarligen finns det en del skillnader i vilken funktion fredsoperationer och upprorsbekämpning anses ha för att skapa fred i inbördeskrig. På den taktiska nivån, i själva genomförandet av operationerna, är det dock många saker som är lika oavsett huruvida målet är att skapa förtroende mellan de stridande parterna eller om det är för att få lokalbefolkningen att stödja staten. I båda former av operationer existerar en svår balansgång mellan att å ena sidan inte använda för mycket våld eller hot om våld och å andra sidan vara robust nog för att kunna skapa säkerhet.

 

Vikten av att de intervenerande förbanden använder så lite våld och hot om våld som möjligt är kanske störst för fredsoperationer där förbanden ska bidra till ökad kommunikation mellan parterna samt öka förtroendet mellan parterna genom att övervaka deras efterlevnad av överenskomna fredsavtal. För att våga lita på förbanden är det i båda dessa fall viktigt att parterna upplever de intervenerande förbanden som opartiska. När förband använder våld och hot om våld upplevs de ofta som mer partiska, särskilt av dem som blir utsatta för förbandens agerande.

 

Men att begränsa användningen av våld och hot om våld är också viktigt för både fredsoperationer som har avsikten att öka fördelarna med fred och i upprorsbekämpning med syfte att vinna lokalbefolkningens förtroende och stöd. I båda dessa fall kan förbanden erbjuda ekonomiska incitament för att uppnå sina syften. Om förbanden använder sig av våld eller hot om våld i dessa situationer riskerar de att minska fördelarna med fred för de stridande parterna och förlora stödet från lokalbefolkningen. Även i upprorsbekämpning med fokus på att besegra rebellerna kan användningen av så lite våld som möjligt vara mycket viktig. I detta fall anses begränsad våldsanvändning av de intervenerande förbanden kunna leda till att lokalbefolkningen erbjuder information om rebellerna och låter bli att försörja rebellerna med mat, husrum, vapen och information.

 

Mer robusta förband med förmåga att genomföra offensiva operationer är också viktigt i både fredsoperationer och upprorsbekämpning. I fredsoperationer med fokus på att öka kostnaderna för fortsatt strid krävs förband som är tillräckligt robusta för att kunna erbjuda motstånd ifall parterna väljer att fortsätta strida. Det är också viktigt för fredsoperationer som syftar till att öka förtroendet mellan parterna, då de måste kunna försäkra parterna säkerhet om de avväpnar och demobiliserar sina förband. I upprorsbekämpning är förmågan till våldsanvändning viktig på flera sätt, kanske framför allt för att kunna separera rebellerna från lokalbefolkningen och för att kunna förstöra deras tillgångar.

 

 

Afghanistan

Denna balans mellan frånvaron av våld å ena sidan och användning av våld och hot om våld å den andra sidan ser olika ut i olika delar av Afghanistan. I de norra delarna av Afghanistan är våldsnivån lägre än i de södra och östra delarna och fram tills nyligen har verksamheten där mer liknat fredsfrämjande verksamhet än upprorsbekämpning. I de södra och östra delarna av Afghanistan har verksamheten dominerats av åtgärder som mer liknar upprorsbekämpning. Eftersom min avhandling främst behandlar tidsspannet mellan 2004 och 2006 ligger det till grund för min beskrivning av genomförandet i denna del.

 

I norra delen av Afghanistan genomfördes under denna tid operationer främst genom olika former av patruller. Målet var främst att skapa kontakt med lokala makthavare och urskilja områden som kunde vara problematiska. I det nordvästra området hade PRT Mazar-e Sharif ansvar för fyra provinser. PRT bestod av ca 100 soldater. Till största del genomfördes patruller med 6-8 personer i 2 oskyddade fordon. De hade varken mycket beväpning eller mycket skydd. I det nordöstra området hade PRT Kunduz ansvar för två provinser. PRT bestod av ca 400 soldater. Patrullerna var något större än i det nordvästra området och bestod ofta av mellan 20-30 personer i upp till 10 fordon. De hade alltid med sig en bepansrad ambulans i sina patruller och hade i allmänhet både mer vapen och mer skydd.

 

I de södra och östra delarna av Afghanistan var våldsnivån mycket högre och verksamheten var i mycket större utsträckning överensstämmande med upprorsbekämpning. Målet för verksamheten var att å ena sidan bekämpa talibanerna i området och å andra sidan försöka vinna lokalbefolkningens stöd. I det östra området, vilket inkluderade 10 provinser, fanns 8 PRT, ca 5000 soldater och två brigader afghanska soldater. Både de intervenerande förbanden och afghanska soldaterna genomförde olika former av offensiva operationer för att bekämpa talibanerna. Till skillnad från förbanden i de norra områdena använde dessa förband vanligen bepansrade stridsfordon och tyngre beväpning.

 

 

Utfall i fredsoperationer och upprorsbekämpning

Nu är jag framme vid den sista delen av mitt föredrag. För att veta vilken sorts militärt agerande som leder till framgång i fredsoperationer och upprorsbekämpning måste man ju också veta hur man ska mäta utfallet. Precis som det finns många olika uppfattningar om hur man bäst uppnår fred, finns det många olika uppfattningar om vad fred egentligen innebär, och vad man egentligen kan uppnå med hjälp av militära interventioner i inbördeskrig. I denna del tänkte jag kort diskutera tre olika sätt man kan mäta fred och framgång på: maximalistiska eller minimalistiska definitioner, absoluta eller relativa definitioner samt huruvida det är hela eller delar av konflikten som är av intresse.

 

Maximalistisk eller minimalistisk definition

Olika definitioner av fred och framgång kan delas in i en skala från maximalistiska till minimalistiska definitioner. I ena änden finns maximalistiska definitioner som t.ex. inkluderar en lösning av den underliggande konflikten och ekonomisk och social rättvisa. För att fred ska anses vara uppnådd måste t.ex. den underliggande konflikten vara löst, ekonomisk och social rättvisa måste existera och mänskliga rättigheter efterföljas. Fördelen med att definiera fred på detta sätt är att fler värden än bara frånvaron av krig ligger till grund för definitionen. Nackdelen är dock att de flesta fredsoperationer utifrån denna typ av definitioner är misslyckade. Användningen av denna sorts definitioner kan i värsta fall leda till att fredsoperationer inte längre anses vara meningsfulla redskap för att uppnå fred.

 

När det gäller konflikten i Afghanistan är det tydligt att fred ännu inte har uppnåtts utifrån denna sorts definition. Utöver att Afghanistan fortfarande är ett av världens fattigaste länder så råder stora politiska och ekonomiska skillnader mellan delar av befolkningen, korruptionen är utbredd och alla delar av befolkningen har varken samma möjligheter eller rättigheter. T.ex. förbjuds fortfarande flickor i stora delar av landet att gå i skolan.

 

I den andra änden av skalan finns minimalistiska definitioner, vilka ofta utgår från frånvaron av fysiskt våld. Det kan handla om att konflikten inte har spridit sig till nya områden eller att våldet har upphört mellan de stridande parterna. Utifrån denna typ av definitioner är det lättare att hitta framgångsrika exempel på fredsoperationer. Problemet är dock att även om det inte längre existerar något fysiskt våld så kan andra former av förtryck fortfarande vara närvarande.

 

När det gäller konflikten i Afghanistan är det även med minimalistiska definitioner tydligt att fred ännu inte har uppnåtts. Enligt t.ex. Brookings rapport Afghanistan Index så är våldet fortfarande utbrett i Afghanistan, både mellan de olika parternas förband och mot lokalbefolkningen. Under 2008 uppgick t.ex. antalet dödade afghanska civila som ett resultat av direkt strid mellan de stridande parterna till över 2000 personer, och redan i oktober 2009 var antalet dödade afghaner uppe i nästan 2000 personer. Dessutom har konflikten spridit sig utanför Afghanistan och idag är även gränstrakterna i Pakistan en del av i konflikten.

 

Mellan dessa två ytterpunkter på skalan finns ett antal olika sätt att definiera fred och framgång i fredsoperationer och upprorsbekämpning. Uppfyllande av fredsoperationens mandat är ett vanligt sätt att definiera utfallet på. När mandatet är uppfyllt kan fredsoperationen anses vara framgångsrik. Men dagens mandat är ofta mycket omfattande, och många gånger hamnar de långt ut på den maximalistiska sidan av skalan. Mandaten är dessutom ofta politiska och sällan tillräckligt precisa i sina beskrivningar för att tydlig kunna särskilja när fred eller framgång har uppnåtts. Mandaten har även en tendens att förändras över tid, vilket gör det svårt att avgöra vad som ska uppnås för att de ska anses vara uppfyllda.

 

Detta är tydligt utifrån mandatet för ISAF-missionen i Afghanistan. I det första mandatet var ISAFs uppgift att hjälpa den afghanska staten att skapa säkerhet så att andra aktörer kunde bygga upp landet igen. I senare mandat inkluderas både avväpning och demobilisering, stöd till narkotikabekämpning, stöd till uppbyggnad av den afghanska militären, polisen och rättsväsendet, samt stöd till implementeringen av Afghan National Development Strategy, en strategi med målet att återuppbygga hela det afghanska samhället.

 

Ett annat mellanliggande sätt att definiera utfallet på kan vara att fokusera på flera olika saker inom den maximalistiska-minimalistiska skalan, t.ex. 1) faktorer fokuserade på säkerhet, inklusive avväpning och demobilisering av parternas soldater och uppbyggnad av lokala säkerhetsstrukturer, 2) olika faktorer relaterade till infrastruktur, t.ex. vägar, el och telefon, samt 3) olika faktorer fokuserade på återuppbyggnad av samhället, som t.ex. skolor och sjukhus. Fördelen med detta sätt att mäta fred och framgång på är att man fångar fler aspekter än enbart fysisk säkerhet. Nackdelen är dock att genom att använda olika mått kan man hamna i en situation där vissa saker är uppfyllda men inte andra vilket kan göra det oklart när fred kan sägas vara uppnådd.

 

Beroende på vilka faktorer man inkluderar i detta sätt att mäta utfall på kan Afghanistan sägas vara en framgång. Många faktorer är inte uppnådda. Antalet inhemska militära och polisiära förband har ännu inte uppnått det antal som anses behövas för att den afghanska staten ska kunna garantera säkerhet på egen hand. Stora delar av Afghanistan har fortfarande varken vägar, vatten eller el och en stor del av befolkningen har mycket långt till sjukhus och skolor. Men några faktorer kan anses vara uppfyllda. T.ex. kan avväpning och demobilisering av förband i viss mån anses ha uppnåtts. Redan 2006 ansågs de förband som tillhörde den före detta afghanska staten (Afghan Military Forces) ha lämnat in sina sista vapen och genomgått demobilisering. Avväpningen och demobiliseringen av icke-statliga grupper pågår dock fortfarande.

 

Sammantaget ser det således ganska dystert ut för Afghanistan utifrån dessa sätt att definiera fred och framgång. Men oavsett vilka faktorer man väljer att titta på så kan man också välja mellan absoluta tal, d.v.s. det som jag hitintills har använt, och relativa tal.

 

Absolut eller relativt

Även om utfallet oftast mäts utifrån huruvida man faktiskt har uppnått den definition på fred som man har valt kan relativa definitioner vara viktiga för både teori och praktik. I relativa definitioner av fred och framgång är det själva förändringen som är av intresse. Genom att ha en relativ definition på fred och framgång kan man identifiera skillnader inom operationer som ännu inte uppnått fred. Samtliga definitioner ovan, från maximalistiska till minimalistiska definitioner, kan användas, även om det i de mest maximalistiska definitionerna kan vara svårare att identifiera skillnader än i de mer minimalistiska definitionerna. Det krävs i så fall tydliga indikatorer på vad som menas med t.ex. social och ekonomisk rättvisa.

 

Ifall vi applicerar denna form av mått på konflikten i Afghanistan så framkommer en delvis annan bild av det internationella militära engagemanget. Eftersom det kan vara svårare att urskilja förändringar i maximalistiska definitioner kommer jag här att fokusera på mer minimalistiska definitioner.

 

När det gäller begränsningen av våld är situationen i Afghanistan ett tydligt misslyckande även med en relativ definition. Enligt t.ex. Anthony Cordesman så har antalet attacker ökat från i genomsnitt 50 attacker per månad under 2003 till 566 attacker per månad 2008.

 

Ifall man istället tittar på ett antal mellanliggande faktorer så kan man dock se en förbättring inom flera områden. Vissa förbättringar kan skönjas inom faktorer relaterade till säkerhet. Enligt Brookings Afghanistan Index så har t.ex. de afghanska militära förbanden ökat från 6000 soldater 2003 till över 95 000 soldater 2009, samtidigt som deras förmåga att genomföra avancerade operationer också anses ha ökat. Inom faktorer relaterade till infrastruktur har t.ex. antal telefonanvändare ökat från ca 1 miljon 2002 till närmare 8 miljoner 2009. Och inom faktorer relaterade till återuppbyggnad av landet har vissa förbättringar skett. T.ex. har antal barn inskrivna vid skolor ökat från lite över 2 miljoner 2002 till närmare 6,5 miljoner 2009, och andelen utbildad personal på hälsokliniker har ökat med ca 70% mellan 2004 och 2006.

 

 

Hela eller delar av konflikten

Men dessa olika sätt att mäta utfall på kan problematiseras ytterligare. Fred och framgång mäts oftast utifrån en hel konflikt. Men detta är inte alltid relevant, särskilt inte när man använder sig av mer minimalistiska och relativa mått. Olika faktorer kan ju ha förändrats på olika sätt inom olika delar av en konflikt. T.ex. när det gäller lokalbefolkningens uppfattning om säkerhetssituationen så har andelen som anser att säkerhetsläget är bra eller väldigt bra ökat från 54% till 67% mellan 2006 och 2008 i de östra delarna av Afghanistan medan i de sydvästra delarna av Afghanistan så har denna andel minskat från 47% till 26% under samma tid.

 

Fördelen med att mäta fred och framgång på detta sätt är att man kan hitta variationer inom en konflikt. Detta är kanske särskilt viktigt om man vill veta hur en viss typ av militärt agerande påverkar möjligheten till fred och framgång, eftersom, vilket vi såg tidigare, det militära agerande ofta ser olika ut i olika delar av en konflikt.

 

Det verkar således som att det kan vara viktigt att närmare definiera vad man menar när man pratar om fred och framgång i fredsoperationer och upprorsbekämpning, eftersom utfallet kan variera beroende på vilken sorts definition man använder. Det är också viktigt att tydliggöra vilka aspekter man anser är viktiga för fred och framgång. Det är kanske inte alltid relevant att enbart fokusera på i vilken utsträckning våldnivån har minskat. Andra faktorer kanske är minst lika viktiga i utvärderingen av fredsoperationer och upprorsbekämpning. Det kan också vara viktigt att uppmärksamma om utvecklingen är olika i olika delar av en konflikt. Detta skulle t.ex. kunna indikera att olika former av militärt agerande påverkar utfallet olika inom ramen för en konflikt. Det skulle dock också kunna vara ett resultat av motpartens strategi.

 

 

Avslutning

I kvällens föredrag har jag försökt att problematisera militära interventioner i inbördeskrig. Jag har dels gått igenom problematiken att definiera en operation som tydlig fredsoperation eller upprorsbekämpning, detta är kanske särskilt tydligt när det gäller den FN-auktoriserade operationen i Afghanistan. Jag har också pekat på några olika sätt som fredsoperationer och upprorsbekämpning anses påverka möjligheten att uppnå fred och framgång i inbördeskrig; genom att påverka relationen mellan parterna, påverka lokalbefolkningen och genom att påverka rebellerna. Utifrån en mycket översiktlig genomgång av hur militära förband agerar i Afghanistan är det tydligt att genomförandet av militära operationer till stor del skiljer sig åt i olika delar av Afghanistan. Slutligen har jag gått in på olika sätt att definiera fred och framgång. Beroende på hur man väljer att definiera fred och framgång kan det internationella engagemanget i Afghanistan både ses som ett misslyckande och som en framgång.

 

Jag hoppas att jag genom detta har demonstrerat hur oerhört komplext detta ämne är och hur svårt det är att veta hur man ska handla. En djup förståelse för denna komplexitet och med denna en stor ödmjukhet inför uppgiften kan dock kanske bidra till en effektivare konflikthantering i framtiden.

 

Jag hoppas att ni har haft en trevlig kväll och jag tackar för er uppmärksamhet!

 

Frågor?

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 9. november 2009

Ved

Seniorforsker Nina Græger
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

NATO «à la carte»?
Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Innledning

Seniorforsker Nina Græger Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Takk for den vennlige introduksjonen, det er en glede og ære å bli invitert til OMS.

Deres Majestet, ærede forsamling.

 

I dag er det nøyaktig 20 år siden Berlinmuren falt. Jeg husker godt at jeg satt og jobbet på kvelden i lokalene til Europeisk Ungdom, da nyhetene kom på BBCs kveldssending på radio. Det var et magisk øyeblikk og viste at alt er mulig. Det viste også at endringer i det internasjonale system kan skje brått og uventet.

 

Etter Berlinmurens og Sovjetunionens fall gikk vi inn i et tiår med amerikansk dominans i internasjonal politikk, i et såkalt unipolart internasjonalt system. Men 1990-tallet var også preget av nye intra-statlige, asymmetriske konflikter, blant annet på Balkan, i Somalia og Rwanda. Så kom 11. september 2001 og den globale krigen mot en annen asymmetrisk trussel, nemlig internasjonal terrorisme begynte. Igjen så vi ut til å stå foran et internasjonalt paradigmeskifte.

 

De internasjonale rammene for NATOs virksomhet har med andre ord endret seg flere ganger siden den kalde krigens slutt. NATO har tilpasset seg endringene gjennom nye strategiske konsepter, i henholdsvis 1991 og 1999, og militær transformasjon. Denne transformasjonen er en kontinuerlig prosess, og har hatt store konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nå står vi igjen ved inngangen til en periode preget av endring i det internasjonale systemet og i de globale maktforholdene. Det er en nokså utbredt oppfatning, nasjonalt som internasjonalt, at det unipolære, USA-dominerte systemet nå erstattes av et multi-polært eller ikke-polært system preget av flere maktsentra. I dette systemet konkurrerer både nye og tilbakevendende stormakter, slik som Brasil, Russland, India og Kina, også kalt BRIK-landene, om internasjonal makt og innflytelse.

 

Hva betyr denne utviklingen for NATO? Som tittelen på mitt foredrag angir, kan det hevdes at NATO er i en situasjon preget av intern uenighet og der grunnleggende grep må tas dersom alliansen fortsatt skal være en relevant og beslutningsdyktig allianse for sine medlemmer og et effektivt sikkerhetsinstrument for det internasjonale samfunn. Dette er kjernen i diskusjonene om det nye strategiske konseptet, blant annet.

 

Et multi- eller ikke-polært internasjonalt system kan også føre til dannelsen av nye, uformelle konstellasjoner av stater. Dette kan dreie seg om ad hoc konstellasjoner av stormakter, eller uformelle institusjoner, som 1900-tallets ”Europeiske konsert” av stormakter. Eller vi kan få en ny hegemonisk orden à la den vi hadde det første tiåret etter den kalde krigen. Eller økt geopolitisk rivalisering i avgrensede områder, som for eksempel i Nordområdene.

 

Både stormakter og stormaktskonstellasjoner etablerer egne ”interessesfærer” som reduserer det politiske handlingsrommet for små stater. Motsatt vil en internasjonal orden basert på forpliktende samarbeid gi små stater mulighet til å appellere til internasjonale normer, regler og praksiser dersom de skulle bli utsatt for politisk og/eller militært press.[1] I en slik internasjonal rettsorden spiller internasjonale institusjoner en viktig rolle i å begrense enkeltstaters makt. I et multi-polart system drevet av geopolitisk dynamikk derimot, definerer maktpolitikken – og altså stormaktene – i langt større grad spillereglene.

 

Det er imidlertid ikke bare små eller mellomstore stater, men også internasjonale og multilaterale institusjoner som potensielt vingeklippes. For NATO betyr framveksten av stormaktspolitikk at det blir enda viktigere enn før å framstå som en effektiv og enhetlig sikkerhetsaktør, både for det internasjonale samfunn og medlemslandene. Dette er en stor utfordring for et stadig mer heterogent NATO, noe som jeg kommer tilbake til i foredraget.

 

De siste årene har et mer ”foroverlent” og selvhevdende Russland løftet denne problematikken på NATOs dagsorden. Den russiske intervensjonen i Georgia i august 2008 er det mest eklatante eksempelet hittil, og som førte til brudd i samarbeidet mellom NATO og Russland. Men Russland har også lagt politisk press på sine naboland, gjerne land som ønsker NATO-medlemskap. I 2006 holdt for eksempel Russland tilbake gassleveranser til Moldova og Ukraina, angivelig fordi de nektet å betale den prisen Russland krevde. Dette har gjentatt seg ved flere anledninger, senest i januar 2009, og kan betraktes som en ren russisk maktdemonstrasjon.

 

Kinas fremvekst som en global stormakt, noe som blant annet avspeiles i landets interesse for gruvedrift og annen ressursutvinning i Afrika, er også en del av dette bildet. Stadig flere ser denne utviklingen som et uttrykk for at vi er tilbake i en internasjonal orden der stormakter etablerer eller, i Russlands tilfelle, reetablerer sine såkalte interessesfærer.

 

Med utgangspunkt i krigen mellom Georgia og Russland frykter mange også at kriger mellom suverene stater igjen vil kunne komme til å dominere i internasjonal politikk. Dette aktualiserer også NATOs rolle og særlig evnen til beslutningstaking og handling. I et slikt trusselbilde vil forsvars- og sikkerhetspolitikk og dermed i hvilken grad NATO ivaretar forsvar av medlemmenes territorier og alliansens nærområder bli viktigere enn internasjonale stabiliseringsoperasjoner, som sier noe om NATO som global aktør.

 

Dette kommer blant annet til syne i den pågående revisjonen av NATOs strategiske konsept. Konseptet skal identifisere mulige trusler og hvordan NATO skal gripe disse an, og er alliansens fremste arbeidsdokument. (Det er nedsatt en visemannsgruppe bestående av 12 erfarne politikere, ledet av tidligere utenriksminister Madeleine Allbright, som skal drafte et konsept som så skal behandles av den nasjonale NATO-delegasjonene, i tett samarbeid med generalsekretær Fogh Rasmussen.

 

Det strategiske konseptet, som skal vedtas innen utgangen av 2010, etablerer og reflekterer også en transatlantisk konsensus. Spenningen mellom NATO-land som ønsker mer fokus på NATOs kjerneoppgaver og eget territorium på den ene siden, og land som mener at NATO fremdeles bør innrettes mot å håndtere asymmetriske kriger slik som i Afghanistan på den andre, er svært synlig i debatten om konseptet.

Felles visjon og konsensus? Et heterogent NATO

På tross av indre strid om mange saker, også under den kalde krigen, har NATOs styrke framfor alt ligget i en felles visjon og en felles forpliktelse. NATO har gjennomgått store organisatoriske og militære endringer de siste årene, både som følge av nye trusselbilder og nye medlemmer. I tillegg til 12 nye medlemsland siden 1999, har NATO 24 partnerskapsland som deltar i NATO-samarbeidet og bidrar med styrker i NATO-operasjoner. Hva betyr dette for NATOs evne til å levere? To enkle poeng skal framføres her:

 

For det første, har NATO-utvidelsene skapt en mer heterogen allianse av land med til dels ulike agendaer og sikkerhetsinteresser. For det andre gjør selve antallet NATO-land, 28 i alt, det vanskeligere enn før å oppnå konsensus. Fra før har NATO-samarbeidet i stor grad vært preget av geografi samt forholdet til USA. ”Nordvestklubben” er for eksempel en uformell betegnelse på land som tradisjonelt har samarbeidet tett, som USA, Canada, Storbritannia, Nederland, Tyskland, Danmark og Norge. En annen uformell betegnelse er ”Club-med”, som brukes om de sør-europeiske NATO-landene. Bush-administrasjonens utenrikspolitiske linje skapte også en tiltagende spenning mellom Europeere og Atlantister i NATO.

Videre gjør den geografiske, politiske og historiske nærheten til Russland at mange av de nye medlemslandene har en mer pro-amerikansk orientering, enn de ”gamle” NATO-landene. Effekten av nærheten til Russland, forsterket av et mer anstrengt forhold mellom NATO og Russland de siste årene, var trolig avgjørende da Tsjekkia og Polen inngikk bilaterale avtaler med USA om å ha installasjoner for det amerikanske rakettforsvaret i Europa. For disse landene handlet det mindre om trusselen om raketter fra Iran, enn om et tettere bilateralt sikkerhetssamarbeid med – og håp om sikkerhetsgarantier fra USA. Krigen mellom Georgia og Russland i august 2008 viste at Russland både er i stand til og villig til å bruke militærmakt for å understøtte nasjonale interesser. Dette er i og for seg ikke overraskende, men har skapt bekymring i særlig de nye NATO-landene.

 

Et annet eksempel på at NATOs heterogene sammensetning har påvirket NATOs evne til å tale med en stemme, er uenigheten omkring Irak. USAs intervensjon ble støttet av både de atlantisk orienterte nye medlemslandene samt de ”gamle” atlantistene, herunder Storbritannia, Danmark, Spania og Portugal. Irak skapte stor splittelse internt i NATO, men også mellom mange europeiske allierte og USA.

 

Betyr dette at NATO i enda større grad enn før er blitt en arena for medlemslandenes politiske basketak og nasjonale agendaer? Et fellesskap av land med ulik historikk og interesser svekker NATOs evne til strategisk tenkning og konsensusbygging. Dette kan enten føre til handlingslammelse, eller til at viktige beslutninger om europeisk sikkerhet i praksis tas utenfor NATO. EU kan potensielt bli en konkurrent til NATO dersom alliansen ris av interne stridigheter som hindrer effektiv konsensusbygging og strategiske beslutninger. Uten konsensus kan ikke NATO handle og da blir heller ikke NATO et instrument for medlemslandene eller for det internasjonale samfunn. Et stort, heterogent og differensiert NATO kan derfor i ytterste konsekvens svekke NATOs relevans som allianse.

Koalisjoner av villige

Mangel på konsensus i NATO, men også tilgjengelige partnerskapsland som ønsker å knytte seg tettere til alliansen kan potensielt også forsterke tendensen mot såkalte koalisjoner av villige. Dette er ad hoc konstellasjoner innrettet mot spesifikke trusler eller mål, og skiller seg fra allianser ved at de mangler formelle institusjoner. Koalisjoner av villige er basert på at land bidrar ut fra nasjonale interesser, nasjonale kapasiteter (dersom de har det som etterspørres av den som leder koalisjonen) osv. på bilateral basis.

 

USA foretrakk eksempelvis å bruke en koalisjon av villige i angrepene mot Taliban etter terrorangrepene 11. september 2001. Beslutningen var angivelig basert på erfaringene fra Kosovo-krigen. Amerikanske militære mente dette var en ”war by committee”, og som man ikke ønsket å gjenta. Allianser mellom stater er ikke bare en mekanisme for militært samarbeid, men også et uttrykk for felles politiske interesser. USAs beslutning brakte derfor det politiske fellesskapet i NATO ut i en krise, fordi NATO ble spilt ut over sidelinjen politisk.

 

Koalisjoner av villige framstår gjerne også som en hendig løsning dersom det oppstår politisk uenighet mellom allierte som ikke lar seg løse. Irak-krigen i 2003 er et eksempel på en slik situasjon. Splittelsen mellom Europa og USA og innad i NATO førte til at USA igjen valgte å intervenere med støtte fra en koalisjon av villige, framfor alt Storbritannia. President Bush’ unilaterale linje i Irak-spørsmålet skapte uttrykket ”multilateralisme à la carte” om amerikansk utenrikspolitikk.

 

Enkelte har imidlertid hevdet at bruken av koalisjoner av villige var en opsjon som USA hadde diskutert med sine NATO-allierte gjennom hele 1990-tallet. Tanken var å bruke NATOs infrastruktur – og kanskje amerikansk infrastruktur – for å støtte disse koalisjonene (Thomson 2004: 217). Andre hevder at USA også i større grad enn før viste en tendens til å henvende seg bilateralt til NATO-land og forsøke å spille dem ut mot hverandre (Joffe 2001). Dette viser USAs dominerende stilling i NATO, men også at USA ikke bare er en trans-Atlantisk, men i tillegg en “trans-NATO” aktør, dvs. en strategisk partner for NATO-landene.

 

Bilaterale avtaler, koalisjoner av villige og intern oppsplitting i saker av vital betydning for NATOs framtidige kurs er ikke bare en utfordring for NATOs enhetlighet som organisasjon. Dette skaper potensielt også sikkerhetspolitiske og strategiske utfordringer. Det er, for det første, en betydelig utfordring for NATO dersom alliansen blir en ”force pool” for medlemsland som ønsker å bruke militærmakt, men som ikke ønsker å forholde seg til NATO som politisk forum og konsensusorganisasjon. Dette kan, som nevnt, bidra til å flytte beslutninger ut av NATO-rammen. Flere land, deriblant Norge, har vært opptatt av at NATO ”ikke utvikler seg til å bli et forum som stadfester enighet man kommer fram til i andre og mer lukkede fora” (Forsvarsdepartementet 2000-01: 22). Koalisjoner av villige kan være et slikt forum, og vil kunne føre til at de mindre landene i NATO blir marginalisert.

 

For det andre, er ikke koalisjoner av villige dannet med tanke på NATOs ve og vel, men for å løse spesifikke, ofte akutte militære og sikkerhetspolitiske spørsmål som angår enkelte NATO-land mer enn andre. Dette utvanner alliansesolidariteten, som er et grunnprinsipp i NATO. Eksempelvis ville de amerikanske planene om et rakettforsvar i Europa ikke dekke NATO-landene Tyrkia og Hellas. Skjoldet ville derfor bety en svekkelse av sikkerhetens ”udelelighet” i NATO og dermed grunnlaget for selve sikkerhetsfellesskapet.

 

Bilateralisering, saksspesifikke koalisjoner og intern oppsplitting vil, for det tredje, generelt gjøre det vanskeligere for små land å hevde seg – av ressursmessige årsaker. Militært og teknologisk overlegne NATO-land vil i enda større grad kunne definere – gjennom sitt operative lederskap – premissene for en aktuell operasjon som gjennomføres av en koalisjon av villige. En slik utvikling vil på sikt også kunne svekke prinsippet om at alle land har lik vekt når beslutninger skal fattes.

 

Bilaterale avtaler, som med rakettskjoldet, de facto samarbeid mellom leire i NATO og, ikke minst, ad hoc koalisjoner av villige viser at vi allerede har hatt det vi kan kalle et 2/3 NATO en stund. Dette er et NATO ”à la carte” der interessemotsetninger mellom to eller flere grupper av land har manifestert seg. Disse konstellasjonene ser nå ut til å bli mer utbredt, basert på nasjonale interesser i stadig flere viktige saker for NATO, som for eksempel ISAF.

 

For å unngå disintegrasjon og beholde evnen til strategisk beslutningstaking har enkelte tatt til orde for at NATO bør innføre et system der ikke alle land er med på alt, men velger fra en meny av samarbeid. I et slikt NATO er konsensus ikke lenger et absolutt krav (Schreer and Noetzel 2009: 212). Poenget er at ikke noe land kan hindre at andre land samarbeider tettere dersom de ønsker det, såfremt det ikke strider mot NATOs mål eller regler. Slike ‘à la carte’ eller ‘variabel geometri’ løsninger har vært fremmet som svar på EUs institusjonelle utfordringer som følge av utvidelsene.

 

Dette betyr også at ”koalisjoner av villige” kan være en løsning og ikke bare en trussel for det videre NATO-samarbeidet. Over tid mener jeg likevel at dersom NATO utvikler seg i retning av å bli en varig saksspesifikk allianse, knyttet til en enkelt trussel, sak eller operasjon, vil dette svekke grunnleggende verdier og prinsipper i alliansen, som kollektiv sikkerhet, alliansesolidaritet og en felles visjon.

NATOs strategiske konsept

Det er særlig NATO-utvidelsene, utviklingen av militære kapabiliteter og styrkebidrag til ISAF som har ført til dannelsen av ulike leire i NATO de siste årene. Disse leirene er lette å identifisere i diskusjonen om det nye strategiske konseptet. En gruppe, hovedsakelig de anglo-saksiske landene, har støttet president Bush’ ønske om å utvikle NATO til et globalt instrument innrettet mot å håndtere globale og framfor alt terrortrusler gjennom operasjoner i Eurasia og Midtøsten (Afghanistan og Irak). Denne gruppen vil ha et globalt, pro-aktivt NATO. NATOs skal skape sikkerhet ved å fremme liberale, demokratiske verdier og styrke partnerskapspolitikken, særlig overfor nye partnere som Australia og Japan.

 

En annen gruppe eller leir, anført av Frankrike og Tyskland, har vært er kritiske til det amerikanske lederskapet i NATO. Disse ønsker å fremme europeiske interesser, der blant annet forholdet til Russland er viktig. Spørsmålet om hvorvidt NATO skal spille en mer aktiv rolle i forhold til energisikkerhet, er eksempelvis svært viktig for enkelte medlemmer, herunder Norge, mens andre mener at bare det å sette spørsmålet på NATOs strategiske agenda vil kunne provosere Russland.

 

En tredje leir har blitt tydelig i forbindelse med utvidelsene og diskusjonene om det strategiske konseptet, og som argumenterer for at alliansen bør fokusere mer på sine kjerneoppgaver og nærområder. I denne gruppen finner vi mange av de nye NATO-landene fra den tidligere østblokken, som søkte om medlemskap på grunn av sikkerhetsgarantiene mer enn noe annet. Flere av disse landene har gitt uttrykk for at de føler seg som annenrangs NATO-medlemmer fordi de ikke har NATO-baser eller annen infrastruktur på sine territorier. Mange hevder også at de ikke har noen reell sikkerhetsgaranti mot et mer selvhevdende Russland. Denne situasjonen vil, hvis den får fortsette, kunne bidra til å forsterke bildet av et ”NATO à la carte”, og samtidig stille spørsmålstegn ved NATOs troverdighet.

Norge og Tyrkia tilhører også denne leiren, men HAR et annet utgangspunkt. Endringene i de internasjonale maktforholdene har ført til et større fokus på geopolitikk og potensielle konflikter mellom stater i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og -debatt. Regjeringen understreker at: ”Utfordringene i våre nærområder synes å bli større enn tidligere antatt.” (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). I lys av Russlands tilbakekomst i internasjonal politikk har forsvarsministeren tidligere uttalt at Russlands militære aktivitet i nordområdene ”understreker NATOs fortsatte relevans for stabiliteten i nord” (Strøm-Erichsen 2007). Det har imidlertid vært en betydelig utfordring å vekke NATOs interesse for regionen.

Det norske nærområdeinitativet

Norges viktigste innspill til diskusjonene om det strategiske konseptet og om de problemstillingene som et NATO ”à la carte” innebærer, er en bedre balanse mellom alliansens engasjement ute og hjemme. Med det såkalte Nærområdeinitiativet foreslo Norge i 2008 at NATO skal fokusere mer på utfordringene i alliansens kjerneområde samt i nærområdene i periferien av NATO-området.[2] I dette ligger det et ønske om å gjenopplive enkelte tidligere militære praksiser i NATO som har ligget brakk på grunn av utfordringene knyttet til kampen mot internasjonal terror og ISAF-operasjonen. Regjeringen mener at NATO bør overvåke utviklingen i og øke kunnskapen om NATO-området og NATOs periferi (”situational awareness”). Dette bør skje på kontinuerlig basis, for eksempel ved å la NATOs kommandoer i Brunssum og Napoli ha et særskilt regionalt ansvar. Norge ønsker også flere NATO-øvelser, og ikke bare nasjonale eller multinasjonale øvelser.

 

Ved å øke sin profil i eget territorium vil NATO også bidra til å styrke det transatlantiske partnerskapet og NATOs relevans, ifølge nærområdeinitiativet. Det norske innspillet understreker også at større synlighet hjemme er viktig for å vise alliansens direkte relevans for medlemslandenes sikkerhet, og derigjennom sikre oppslutning om NATO i befolkningen. Mye av dette høres plausibelt ut, også i mine forskerører.

 

Nærområdeinitiativet må likevel framfor alt betraktes som Norges respons på Russlands økte militære aktivitet i nordområdene – noe flere NATO-land også gjorde. Som nevnt har NATO vært lite interessert i nordområdene i en sikkerhetskontekst etter den kalde krigen. En voldelig konflikt der som involverer artikkel 5 anses som usannsynlig i overskuelig framtid, og utfordringene har ligget andre steder, framfor alt på Balkan og i Afghanistan. Interessen er imidlertid i ferd med å ta seg opp. NATOs erklæring fra toppmøtet i april 2009 refererte blant annet til utviklingen i nordområdene (para 60).[3] Energisikkerhet er et stikkord her, samtidig som dette ikke er helt enkelt i NATO-sammenheng, som nevnt.

 

Interesse fra NATO er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å løse Norges utfordringer i nord. Formelt sett har NATO nemlig ingen rolle i den type konflikter eller hendelser som er mest aktuelle. De mest aktuelle hendelsene er knyttet til territorielle krav i såkalte omstridte områder, altså områder der suverenitet ikke er permanent etablert i henhold til folkeretten (Diesen 2007). Skulle en situasjon oppstå som involverer et NATO-land i omstridte områder, vil prinsippet om ”en for alle, alle for en” formelt sett ikke gjelde. Dette betyr naturligvis ikke at NATO ikke vil eller kan engasjere seg. Alliansesolidariteten og prinsippet om udelelig sikkerhet vil uansett gjøre NATO til et viktig forum for å drøfte en slik hendelse, i tillegg til FN. Dette forutsetter imidlertid et enhetlig NATO, noe et NATO à la carte vanskeliggjør.

 

Selv om Norges initiativ var kjent i NATO-kretser før Russlands invasjon i Georgia i august 2008, aktualiserte konflikten innholdet i non-paperet ytterligere. Man kan si at Norge fikk uventet drahjelp. Men nærområdeinitiativet ble også av enkelte land sett som en refleksjon av Norges innenrikspolitiske utfordringer med å sende militære styrker til visse deler av Afghanistan, og utfordringene knyttet til moderniseringen av Forsvaret. Det at Tyrkia, Hellas og Polen – alle med store nasjonale forsvar som de sliter med å omstille – støttet Norges initiativ, ble tatt til inntekt for denne tolkningen. Gradvis fikk imidlertid Nærområdeinitiativet støtte fra toneangivende land i NATO, blant annet fordi det ble oppfattet som relevant også for Svartehavsområdet og Middelhavsområdet.[4]

 

Den militære transformasjonen anført av USA etter 11. september, som gjorde NATO til et globalt instrument for å håndtere trusler i Eurasia og Midtøsten, har bidratt til at enkelte har tatt til orde for at NATO bør ”komme hjem til Europa” og bli en organisasjon for euroatlantisk sikkerhet framfor global sikkerhet (Pascallon 2008). For Norges del understreker regjeringen at det ikke er snakk om et enten-eller, men en bedre balanse mellom bruken av Forsvaret ute og hjemme.

 

I utformingen av Forsvarets operative struktur legger regjeringen ”stor vekt på nasjonale behov og oppgaver” og ”evnen til overvåking og situasjonskontroll i nord”, samtidig som både nasjonal og internasjonal beredskap skal styrkes, primært gjennom økt fokus på Hæren (ibid.: 19-20). Langtidsplanen for 2009–12 fastslår likevel utvetydig fast at Forsvarets viktigste operative utfordring per i dag er ISAF, og at Forsvaret må kunne håndtere nasjonale og internasjonale oppgaver samtidig (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). Det er også lite som tyder på at forventningene til Norge om å stille med internasjonale styrkebidrag vil reduseres i overskuelig framtid. Spørsmålet kom blant annet kom opp under generalsekretær Fogh Rasmussens offisielle besøk i Oslo i forrige uke. Slike oppfordringer om norske styrkebidrag kan også komme fra FN og EU.

 

Konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge risikerer å miste innflytelse som følge av NATOs problemer med å finne fram til enighet i viktige saker. Et NATO “à la carte” krever effektiv koalisjonsbygging og godt diplomatisk håndtverk. Dette er ikke bare ressurskrevende for små land som Norge, men vil også kunne redusere Norges handlefrihet. For Norge er NATO viktig ikke bare som den primære sikkerhetsgarantist, men også i sin kapasitet som et forum for konsultasjoner dersom kritiske situasjoner skulle oppstå.

 

Dersom alliansens rolle og funksjon som arena for sikkerhetskonsultasjoner svekkes, vil også alliansens relevans for norsk sikkerhet svekkes. Dette er en særlig utfordring for Norge, som ikke er EU-medlem. Et NATO ‘à la carte’ vil kunne gjøre utenforskapet enda mer utfordrende enn i dag. I europeisk sikkerhetspolitikk er Norge både en ‘insider’ og en ‘outsider’ på samme tid. Som en av de eldste NATO-landene og en lojal alliert, har Norge tilhørt den indre krets i NATO. Norges nære bilaterale relasjoner med USA under den kalde krigen og i de første årene i ‘krigen mot terrorisme’ bidro til å opprettholde Norges posisjon som en ’insider’.

 

Norge er en “outsider” hva gjelder EU-dimensjonen av europeisk sikkerhet. På tross av deltakelse i den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken, blant annet i den nordiske EU-kampgruppen, og i EU-ledete operasjoner, har Norge ingen tilgang til de politiske diskusjonene som skjer i EU før NATO toppmøter og NATO ministermøter. Samarbeidet mellom NATO og EU under Berlin Pluss-avtalen fungerer heller ikke som forutsatt på grunn av Hellas og Tyrkias strid om Kypros. Dette er kanskje ingen alvorlig trussel mot norsk innflytelse så lenge NATO prioriteres av medlemslandene. For eksempel signaliserer president Obama at han ser alliansen som et produktivt rammeverk for konsultasjoner med allierte i sikkerhetsspørsmål, noe hans forgjenger ikke gjorde.

 

Men det at USA nå viser interesse for NATO kan også bety at USA er interessert i å re-investere i andre relasjoner og allianser. USA og Europa har i stor grad sammenfallende interesser – selv om betoningen av enkeltsaker varierer – og enkelte kaller dette ”the Obama moment” (rapport 2009). Som følge av Obamas diplomatiske framstøt overfor Europa er de bilaterale forbindelsene mellom USA og EU også inne i en ny fase. Sentrale spørsmål på den bilaterale sikkerhetspolitiske agendaen inkluderer Iran, Irak, Midtøsten forholdet til Russland, Afrika, økonomiske forhold og klima. En styrking av dette forholdet, noe mange mener er i ferd med å skje,[5] vil kunne bli en stor utfordring for NATO-land som ikke er EU-medlemmer, slik som Norge. Mens Norges formelle forhold til EU må forventes å forbli uendret de nærmeste årene, ser vi altså at EU endrer sitt forhold til andre land, her USA. USA-EU relasjonen er foreløpig i liten grad institusjonalisert utenom de årlige toppmøtene og strategiske dialoger med de større EU-landene. En sterkere USA-EU relasjon vil likevel kunne marginalisere Norges innflytelse i den bredere europeiske sikkerhetspolitikken, der NATO-medlemskapet ikke gir tilgang.

Konklusjon

Jeg vil avslutte foredraget der jeg begynte, med hvordan NATOs rammebetingelser endres som følge av endringene i det internasjonale systemet. Det strategiske konseptet er viktig for hvordan NATO skal håndtere relasjonene med sine viktigste strategiske partnere og BRIK-landenes økte innflytelse globalt. Enkelte har argumentert for at Kina bør trekkes inn i internasjonale, multilaterale organisasjoner i saker av felles interesse.[6] Dette kan skje gjennom en partnerskapsavtale, eller saksspesifikk samarbeidsavtale, men som er mindre formalisert enn med NATOs partnerskapsland. I tillegg til dette er en ”gammel” spiller og alliert som Pakistan i politisk omforming, noe som får betydning for NATOs handlingsrom i regionen. Dette berører ikke kun ISAF-operasjonen, men også forholdet til f.eks. Iran. USA har nasjonale interesser i denne regionen, og dette berører derfor også NATO.

 

For NATO har et sterkt og selvhevdende Russland medført at en utvidelse med land som grenser til Russland (som Georgia, Ukraina) er svært problematisk. I hvert fall dersom sikkerhetsgarantien under Artikkel 5 fortsatt skal gjelde for alle medlemsland. Dette er sentralt i debatten om revideringen av NATOs strategiske konsept, og et spørsmål som både Norge og mange av de nye medlemslandene er opptatt av.

 

Et sterkt internasjonalt samfunn er viktig både for norsk interessepolitikk, så vel som for norske sikkerhetspolitiske interesser. Både langtidsplanen for Forsvaret og stortingsmelding nr. 15 om Norges utenrikspolitiske interesser og mål betrakter globalisering og geopolitikk som de viktigste eksterne rammebetingelsene for Norge. Den internasjonale utviklingen vi ser nå er derfor en potensielt dårlig nyhet for et lite land som Norge. Hvordan NATO håndterer sine interne utfordringer knyttet til konsensusbygging eller alternative modeller for beslutningstaking blir derfor ekstra viktig. Dette er avgjørende for at alliansen skal framstå som en relevant og effektiv sikkerhetsaktør og arena for transatlantisk sikkerhet og ivaretaker av norske sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser.

[1] G. John Ikenberry (2001) analyserer ulike typer av orden mellom stater boken After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars. Princeton: Princeton University Press.

[2] Dette ble fremmet som et innspill til diskusjonen før toppmøtet gjennom et såkalt non-paper fra den norske forsvarsministeren høsten 2008.

[3] Også internasjonale medier har vist interesse for regionen. Blant annet hadde NATO Review et lengre intervju med utenriksminister Jonas Gahr Støre i 2009 om ”The Artic: too hot to ignore?”, som ble godt mottatt i NATO-kretser. The Economist har intervjuet statssekretær i Forsvarsdepartementet, Espen Barth Eide, om nordområdenes sikkerhetspolitiske betydning for NATO.

[4] Blant annet støtter Tyskland, Frankrike og USA hovedintensjonen i det norske non-paperet (kilder i den norske NATO-delegasjonen, oktober 2008, Utenriksdepartementet, april 2009). Statssekretær Espen Barth Eide har også framhevet dette, blant annet i Dagsnytt Atten, NRK P2, 3. april 2009.

[5] Europaparlamentet har for eksempel foreslått en ny transatlantisk partnerskapsavtale, et transatlantisk politisk råd på toppnivå, et transatlantisk økonomisk råd, EP-Congress komite og toppmøter to ganger per år.

[6] Ifølge Anne Marie Slaughter, RUSI-konferanse i London i mai 2008.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
12. oktober 2009


ved Magnus Scheide og Carl Waldemar Wilhelmsen,

Kadetter ved Luftkrigsskolen

”Krav til fremtidens forsvar sett fra unge offiserers ståsted”

 

(Første del av foredraget er ved Magnus Scheide)

Mine damer og herrer.

Magnus Scheide og Carl Waldemar Wilhelmsen, Kadetter ved Luftkrigsskolen. Foto: Stig Morten Karlsen

Innledningsvis vil jeg benytte muligheten til å takke Oslo Militære Samfund for invitasjonen som har ført meg hit i dag. Jeg setter stor pris på at denne forsamlingen tar seg tid til å høre på betraktningene som en ung offiser gjør seg om Forsvaret han er en del av. Jeg inntar talerstolen med en følelse av ærefrykt, da jeg vet at det er mange eminente som har stått her før meg.

Jeg ønsker å bruke denne anledningen til å fremme noen betraktninger rundt krav til fremtidens forsvar, og peke ut noen utfordringer som jeg identifiserer, som ung offiser på springbrettet til en militær karriere. Tittelen på talen min lyder som følger; ”Krav til fremtidens forsvar sett fra unge offiserers ståsted”.

 

Det blir viktig å presisere at foredraget i all hovedsak vil være farget av mine egne tanker omkring et utvalg områder. Det vil av naturlige årsaker ikke være mulig å implementere alle unge offiserer i dette foredraget. Derfor har jeg valgt å skrive et personlig foredrag, med de styrker og svakheter det medfører.

 

Dernest vil jeg benytte anledningen til å takke alle de som har bidratt med innspill og hjulpet meg i prosessen med å utarbeide dette foredraget.

 

Da jeg først fikk vite at jeg skulle skrive denne talen, og holde den i Oslo Militære Samfund, endte jeg opp med å spørre meg selv hva som var viktig for meg nå, og hva jeg så for meg kom til å bli viktig for meg i tiden fremover, i et ti-års perspektiv. Jeg kom etter hvert fram til at en form for balanse i tilværelsen er, og vil bli, veldig viktig for meg. Dette høres kanskje litt svevende og pompøst ut, så jeg skal si noen ord om hva jeg mener med balanse. Jeg er offiser, soldat, kollega og medarbeider, men jeg er også kjæreste, samboer, sønn og venn. Forhåpentligvis vil jeg i løpet av noen år også være far og ektemann, med det ansvaret som følger med det. Jeg har med andre ord et militært liv, og et sivilt liv, der det sivile livet må sies å være det viktigste.

 

Hvis det skal være en god balanse mellom det militære og sivile livet, som er en forutsetning for meg, og mange andre i Forsvaret, ser jeg noen utfordringer knyttet til skjæringspunktet mellom de to ”livene”, sånn som Forsvaret ser ut i dag. Utfordringer som etter mitt syn krever oppmerksomhet.

Etter den kalde krigens slutt, og innføringen av NATOs strategiske dokument, av 1991, har Forsvaret vårt gradvis blitt mindre og mer profesjonelt, som et svar på politiske endringer i verden. Vi har forlatt invasjonsforsvaret for et mindre og mer fleksibelt innsatsforsvar hvor deltagelse i internasjonale operasjoner har blitt helt sentralt i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Jeg som ung offiser forstår, og aksepterer, at jeg må ut å bidra med opptil flere kontingenter i løpet av min militære karriere, men jeg tror at forsvaret må være ytterst forsiktig med å sende de samme soldatene ut gang på gang uten betydelige opphold mellom kontingentene. Her bør det også vektlegges å ta individuelle vurderinger, og hensyn, i forbindelse til livssituasjon og liknende. En undersøkelse utført av overlege John Ivar Brevik, og hans kollega Geir Skjeret, viser at det er 80 prosent flere skilsmisser blant personellet som har tjenestegjort i internasjonale operasjoner, enn i samfunnet for øvrig. Jeg velger å nevne dette fordi jeg synes det gir et godt bilde på belastningen personellet, og deres familier, opplever rundt deltagelse i internasjonale operasjoner.

 

I dag er det flere avdelinger som opplever kontinuerlig å måtte levere mannskaper ut i INTOPS samtidig som det er mangel på personell i utgangspunktet. Flere avdelinger legger nå opp til en 3-delt syklus hvor en har en kontingent ute, har en treningsperiode og har en hvileperiode. Dette er en syklus som kun passer noen få, og da kanskje bare i en liten periode av livet. Hvis du ikke er bosatt i nærheten av opptreningsområdet risikerer du med denne syklusen å være borte fra det sivile livet to tredeler av tiden. Jeg synes dette er uakseptabelt, da det fort vil kunne slite ut mannskapet.

 

Jeg vil dra fram et eksempel fra Luftforsvaret som belyser dette godt; helikoptermannskapene i NAD-detasjementet (Norwegian Aeromedical Detachment) i Afghanistan, som for øvrig gjør en formidabel jobb. Personellet der opplever en stor slitasje som følge av utvidelsen av oppdragets varighet, samt personellmangel. Ved siden av oppdraget i Afghanistan skal personellet ved 339- og 720-skvadronen, som deler på ansvaret rundt NAD-detasjementet, også trene opp nye mannskaper, og opprettholde daglig aktivitet i Norge.

Jeg tror at demografien vil endre seg over tid hvis trykket i en avdeling oppleves for stort, over en lengre periode. Hyppige utenlandskontingenter og mye overtid framstår mer spiselig for uetablerte og unge, som slipper å ta hensyn til de som venter hjemme. Jeg tror ikke vi er tjent med hyppig utskiftning av personell, og stadig yngre avdelinger som følge av det. Det må være et mål å holde belastningen på de ulike avdelingene på et bærekraftig nivå så vi kan holde på erfarent, og derav dyktig personell. Forsvarets personell er ofte karakterisert ved at de løser oppdragene de får, og tar konsekvensene etterpå. Jeg opplever ikke at det er kultur blant offiserene for å uttrykke skepsis mot å gjennomføre oppdrag, da dette verken er sosialt godtatt, eller ansett for å være videre karrierefremmende. Derfor faller ansvaret på Forsvarets ledelse å ta personellets signaler på alvor når det skal tas avgjørelser om hvorvidt vi skal ta på oss nye oppdrag. Hvorvidt vi kan stille med de ressursene som kreves for å løse oppdraget på en god måte må virke styrende for hvorvidt vi kan ta på oss oppdraget, eller ikke.

 

Også her hjemme i Norge har Forsvaret utfordringer knyttet til arbeidsbelastning. Alt for mange arbeider langt over et årsverk i dag. Det er ikke noe nytt at forsvarets personell jobber mye. Det er mange som ønsker å jobbe mye, og trives med det. Problemet oppstår først når arbeidsmengden blir så stor at det sliter ut personellet og går på helsen løs. I et brev til Forsvaret fra Arbeidstilsynet, fra 2008, konkluderer Arbeidstilsynet med at det er arbeidstakere som, på grunn av ubalanse mellom oppgaver og ressurser, belastes slik at det truer deres helse. Dette går på tvers av Forsvarets pålegg om at forholdet mellom arbeidsmengde og antall ansatte skal være balansert. I snitt jobbet hver ansatt 47 timer overtid i 2008. Dette er nok overkommelig for de fleste. Problemet er ikke at gjennomsnittet jobber for mye, men at noen få jobber så mye mer enn de skal. Vi har en skjevfordeling, og blant de som jobber mest er det grunn til bekymring. 847 personer jobbet over 200 timer overtid i 2008. De 20, som førte flest timer av dem, jobbet over 500 timer overtid. I følge Norges Offisersforbund jobber hver ansatt i Forsvaret i snitt 1,37 årsverk, og offiserene så mye som 1,5 årsverk.

 

Forsvarsledelsen må sørge for at det er samsvar mellom oppgaver og ressurser. Vi kan ikke fortsette å ta på oss nye oppgaver, uten å fjerne andre, med mindre vi får tilført ressurser som tilsier at vi kan gjøre nettopp det, på en forsvarlig måte. Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen har et poeng når han sier at det må være balanse mellom budsjett og ambisjonsnivå. Det er ikke personellets ansvar å levere et større forsvar enn det politikerne finansierer.

 

 

Jeg tror det er et gap i måten å se samfunnet på mellom dagens unge offiserer, og de som besitter stillinger med personellpolitisk makt i Forsvaret i dag, med begrunnelse i at de to gruppene har vokst opp i ganske forskjellige tider. De militære lederne som besitter denne makten i dag er i alderen 45 år og oppover. Det vil si at de vokste opp i 50-, 60- og 70-tallet, mens dagens unge ledere vokste opp på 80- og 90-tallet. Mye har skjedd på få år, og det er meg nærliggende å tro at de to gruppene tenker ulikt omkring yrkesmessige veivalg, og andre typer individuelle veivalg, da de har ganske forskjellig arv. Jeg ønsker å redegjøre for noen av forskjellene;

 

I 1955-56 var det 5639 personer i Norge som studerte ved universiteter, eller høyskoler. I 2008 var tallet 137 558. Denne kunnskaps- og utdanningsrevolusjonen har medført at dagens samfunn ofte betegnes som informasjonssamfunnet. For min generasjon er utdanning helt naturlig. De vi omgås er ofte høyt utdannet – både sivilt og militært. Vi søker hele tiden intellektuell stimulering, og ønsker ikke å se på oss selv som ferdig utdannet med det første.

Først og fremst skal vi være fagpersoner som kan fagfeltet vårt godt, så vi kan fylle rollen i den operative hverdagen på en best mulig måte. Men på sikt tror jeg det vil bli viktig med også annen intellektuell stimulering. En kan ikke oppleve å bli sittende fast i endeløse rutiner, som ofte preger arbeid i Forsvaret, uten å få stimulert og brukt ens kreative sider. Stadige påfyll, så en kan føle at en utvider horisonten sin, blir et viktig behov for å balansere den fagoperative hverdagen. Dette kan være akademisk eller mellommenneskelig. Slik tilleggsutdanning krever gjerne permisjon, og eller økonomisk støtte, for å få gjennomført. I tider hvor Forsvaret opplever personellmangel og må snu på hver krone for å få årsregnskapet til å gå opp, tror jeg det er lett å gi avslag på søknader om tilleggsutdanning. Jeg tror allikevel at Forsvaret er tjent med å imøtekomme slike søknader så godt det lar seg gjøre, da de tilfører individet økt kunnskap, motivasjon og følelse av selvrealisering gjennom utvikling. Samtidig vil det tilføre organisasjonen nye dimensjoner og spisskompetanse, samt at offiserer, som viser risikovillighet og kreativitet til å gå nye veier, vil kunne gi motiverende og positive ringvirkninger langt ut i organisasjonsstrukturen.

 

Forsvaret må anerkjenne at unge offiserer vil ha et behov for stadig økt utdanning, da dette langt på vei er blitt normalen i resten av samfunnet vi omgir oss med. Hvis ikke ønskene og behovene for stadig å utvide horisonten blir møtt, er det min tese at Forsvaret vil miste de beste til fordel for andre aktører. De flinkeste offiserene vet at de vil gjøre det godt også i andre jobber – utenfor Forsvaret. Uttrykket ”skomaker bli ved din lest” er på mange måter utdatert. Jeg tror ikke at idealsime spiller en like stor rolle nå som tidligere, da man har gode muligheter for å skaffe seg arbeid utenfor Forsvaret. Jeg tror også at færre og færre vil finne seg i å pendle mellom jobb og familie, ei heller ta med seg familien og flytte hvert tredje år fordi det er eneste måte å få en variert og utfordrende tjeneste på. Det må være mulig i større grad å tilrettelegge for både arbeidssted og karriere. Dette må Forsvaret forstå og ta inn over seg. Det er ikke lenger en selvfølge at en skal holde seg i én jobb i hele sitt yrkesaktive liv, og nettopp derfor blir det en utfordring for forsvaret å skape strukturer som tilrettelegger for dette, så vi på den måten evner å beholde de flinkeste, som ønsker å bruke de ressursene de besitter.

 

Jeg vil nevne en sak som jeg mener går helt på tvers av dette. I dag er det formelt nedfelt i Luftforsvaret at luftvingsjefene ved Luftforsvarets flystasjoner (luftving 132, 133, 134, 135, 137, 138 og 139) er forbeholdt ti-feltere alene, altså flygere og navigatører. Dette inkluderer 2 av totalt 4 brigaderstillinger som finnes i Luftforsvaret – stillingene som luftvingsjef på Bodø og på Ørland. Dette betyr at jeg med bakgrunn fra Force Protection ikke har mulighet til å bekle disse stillingene, slik som organisasjonen ser ut i dag. Dette opplever jeg som uforståelig, demotiverende og ikke minst urettferdig begrensende for en eventuell vertikal karriere i Luftforsvaret. Skal det ikke være mine evner, mine valg og mine resultater i bruket som skal være styrende for hvordan karrieren min blir seende ut?

 

Jeg opplever det som en generell oppfatning i Luftforsvaret at du må ha en vinge på brystet for å bli tatt seriøst, og i hvert fall hvis du noen gang skal ha sjanse på en nivå-1 stilling – altså oberst og høyere.

Det kan se ut til at denne oppfatningen ikke lever helt uten opphav. La meg presentere noen underbyggende tall som overrasket meg, som ung offiser;

Så langt i Generalmajor Stein Erik Nodelands periode som GIL har 12 toppledere fått opprykk inn i nye nivå-1 stillinger i Luftforsvaret – tre brigaderer og ni oberster. Alle brigaderene var fra ti-feltet, det samme var syv av ni oberster.

18-felterne, altså kontroll- og varslingsfeltet, har produsert én general i Luftforsvarets historie, enda de tilhører det fagfeltet som antagelig jobber nærmest opptil de flyoperative. Det overrasket meg også at generalinspektøren for Luftforsvaret aldri har hatt annen bakgrunn enn jagerflyger, så lenge Luftforsvaret har eksistert som selvstendig forsvarsgren. Dette til tross for at stillingen som GIL formelt sett har vært åpen for andre bransjer.

 

Det kan virke som om arv og uformelle strukturer i Luftforsvaret også er med på å styre hvem som får være med i toppen. Dette minner litt om et oligarki, eller et fåmannsvelde, som velger sine egne etterfølgere. Jeg synes det er synd at oppfatningen om at en må ha en vinge på brystet for å nå toppen i stor grad bekreftes av tall som dette.

 

Jeg tror det er en feil ved Luftforsvarets lederutvelgelsesprosess at ti-felterne, som i så stor grad utgjør Luftforsvarets rekrutteringsmasse når nivå-1 stillinger skal bekles, utgjør under en tredjedel av alle yrkestilsatte i Luftforsvaret. Jagerflygerne, som helt klart har besatt flest lederposisjoner, utgjør under ti prosent. Ved å åpne flere stillinger og på den måten øke søkermassen, og dermed også utvalget, vil vi kunne få en konkurranse hvor den beste mannen, eller kvinnen, får anledning til å bekle den aktuelle stillingen, uavhengig av bransjetilhørighet.

 

I det sivile lever det en oppfatning om at det er lønnsomt å dytte flinke personer oppover i systemet, uavhengig av bakgrunn. Dette er det ingen automatikk i i Luftforsvaret i dag. La meg dra en sammenlikning opp imot det sivile; Du trenger ikke være lege for å være sykehusdirektør, da det ikke nødvendigvis trenger å være noen sammenheng mellom å være flink lege og det å være flink sykehusdirektør. Dette fordi det er helt andre kvalifikasjoner som gjør seg gjeldende når en skal bekle stillingen som sykehusdirektør enn når en skal bekle stillingen som lege. På samme måte er ikke nødvendigvis en flyger en god leder. Jeg sier ikke at en flyger ikke kan være en god leder, eller at flygere ikke bør få være med i konkurransen om toppstillingene, men det er ingen automatikk i at en flyger er en god leder. Flygere skiller seg fra resten av Luftforsvaret ved at de er selektert på Luftforsvarets flygeskole ut ifra egenskaper som skal tjene dem som piloter. De er ikke selektert på noen måte som skulle tilsi at de er de beste lederne. Jeg har full forståelse for at en skvadronsjef for en flyskvadron må ha bakgrunn som flyver, men jeg forstår ikke hvorfor sjefen hans igjen, luftvingsjefen, også må være det.

 

Dette synes ikke å være en regel i ISAF, der generalløytnant Freek Meulman var luftkommandør i Afghanistan i perioden 2007 til 2008. Dette til tross for hans bakgrunn som luftvernartillerist. Han fikk ganske enkelt stillingen fordi han hadde en bred bakgrunn og var ansett som den beste mannen til jobben, selv om han ikke hadde førstehånds kjennskap til det å fly.

Heller ikke i sivil luftfart ser det ut til å være en regel at sjefen må være flyger av bakgrunn, da ingen sivile flyplasser i Norge har en sjef med flygerbakgrunn.

 

Jeg tror vi må bort fra gamle og snevre strukturer, og heller lage nye som åpner opp og bidrar til å løfte fram de beste slik at vi kan få rett mann, eller kvinne, inn i rett stilling.

 

 

Tall for tilfeldig avgang for 2008 viser at Forsvaret mister mye yrkesbefal i aldersgruppen mellom 30 og 40 år, og da særlig i den siste halvdelen av 30-årene. Til sammenlikning er tallene markert mindre i aldersklassen fra 41 år og til pensjonsalder. For aldersgruppen til og med 30 år er avgangsraten høyest, men vi vet av historien at det er en høyere utskiftning av personell i denne aldersgruppen.

Jeg ønsker å fokusere litt på aldersgruppen mellom 30 og 40 år da jeg ser på den høye avgangsraten i denne aldersgruppen som et uttrykk for at noe er galt i Forsvaret i dag. Dette er mennesker som ofte har jobbet mange år i forsvaret og som tar med seg en betydelig kompetanse når de drar. En kompetanse det tar tid å bygge opp igjen i en avdeling. Det er derfor ingen tvil om at det er i forsvarets interesse å holde på personellet, og på den måten bevare kunnskap, og sikre kontinuitet i egne rekker. Det store spørsmålet blir hvorfor så mange i denne aldersgruppen velger å slutte i forsvaret, etter flere års tjeneste? Det finnes dessverre ingen undersøkelse som søker å klargjøre dette, som er meg bekjent, så det vil ikke være mulig for meg å gi noe eksakt svar på dette. Det er imidlertid en mulig årsak som særlig slår meg, og som jeg vil tillate meg å drøfte litt.

 

Jeg tror at vi mister personell i denne aldersgruppen dels fordi personellet opplever at karrieren stagnerer alt for tidlig. Med stagnering mener jeg både at mulighetene for videreutdanning og personlig vekst begrenser seg, samtidig som mulighetene for opprykk blir vesentlig vanskeligere. Jeg tror ikke dagens 30-åringer føler at de har nådd sitt potensial. Jeg tror også at terskelen for å bryte med Forsvaret hvis en opplever at Forsvaret ikke har mer å tilby, og at man blir stående fast der man er, er lavere nå enn den var tidligere, dels på grunn av mulighetene som finnes for forsvarsmenn, og kvinner, utenfor Forsvaret.

Vi vet det er et problem for Forsvaret at personell slutter i alt for tidlig alder. Vi vet derimot ikke nok om hvorfor så mange velger å slutte. Vi trenger etter mitt syn mer informasjon rundt dette, så vi kan gå inn og gjøre de nødvendige grepene for å stoppe, eller i hvert fall redusere, utviklingen.

 

Nå har jeg snakket i det brede og det smale om balanse mellom det militære og det sivile, og noen utfordringer knyttet til det.

Personellet er forsvarets viktigste ressurs, etter mitt syn. Klisjé, eller ikke. Derfor gleder det meg stort at nyinnsatte forsvarssjef, Harald Sunde, har gått klart ut og gitt personellet første prioritet. Det blir spennende å se hva forsvarsjefen får utrettet på sin vakt. Og med det takker jeg for oppmerksomheten, og gir ordet videre til min kollega, og venn, Carl Waldemar Wilhelmsen.

 

(Andre del av foredraget er ved Carl Waldemar Wilhelmsen)

 

Innledningsvis vil jeg også benytte muligheten til å takke Oslo Militære Samfund for invitasjon og god oppfølging. Samtidig ønsker jeg å rette en spesiell takk til Norsk Militært Tidsskrift som jeg synes er et forsvarsmagasin i særklasse. Hvorfor kommer jeg tilbake til om litt. Før jeg starter talen ønsker jeg først og fremst å understreke at jeg synes det er viktig at vi unge offiserer får anledning til fritt å kunne uttale oss over det vi tenker og føler om situasjonen nå og fremtiden, især i fora som dette. Oslo Militære Samfund er et befriende fora med stor takhøyde, noe enkelte offiserer dessverre ikke opplever at Forsvaret er i dag. Det har vært en trend over tid at ulike fora, som for eksempel Luftled og andre blader, ikke har fått midler eller rom for å fortsette. Det er viktig at også offiserene stimuleres til debatt. Jeg mener at det skal være en kultur for saklig diskusjon av problemstillinger og utfordringer. Etter min mening er slike fora en viktig del av biten for å holde Forsvaret dynamisk og tilpasningsorientert. Dessverre er det slik at enkelte opplever kulturen i dag som at ’tale gir sølv og taushet gir opprykk’; med andre ord at det er ansett som lite karrierefremmende å rokke båten. Nettopp her syntes jeg at Norsk Militært Tidsskrift er en god tenketank med rom og takhøyde for kritiske røster.

 

Jeg vil i dag ta for meg hvilke krav jeg ser for meg som ung offiser til fremtidens forsvar. Her har jeg mye på hjertet og mye jeg ønsker å dele, men jeg vil ta for meg et par hovedpoeng som jeg så vil utdype. Innholdet i talen står for min egen regning og representerer ikke nødvendigvis Luftkrigsskolens syn.

 

På lik linje med kadett Scheide har jeg forsøkt å identifisere hvilke utfordringer jeg ser for tiden som kommer og mine tanker og betraktninger rundt disse.

 

Min karriere i Forsvaret startet muligens ved rene tilfeldigheter. Da jeg gikk på videregående her i Oslo var jeg èn av to i klassen min som avtjente førstegangstjeneste i Forsvaret. Resten unndro tjeneste, ble erklært tjenesteudyktige eller tok siviltjeneste av oppfatningssyn. Veien videre førte meg lengre inn i Forsvaret og i dag er jeg kadett. Tilfeldigheter er altså en av flere faktorer som førte meg inn i Forsvaret. Dette antar jeg også gjelder en rekke andre offiserer, også sikkert en del av denne forsamlingen (håndsopprekning). Verneplikten er for mange introduksjonen til Forsvaret som arbeidsplass og i sitt møte med denne så velger mange å bli. Jeg har ingen empiri for å understøtte, men jeg vil driste meg til å tippe at det er en klar overvekt av dagens offiserer som er der de er i dag nettopp på grunn av at de mer eller mindre opprinnelig så seg tvunget til førstegangstjeneste, oppdaget at de likte seg og så fant veien videre inn i systemet. I dag er mye annerledes. Slik situasjonen og strukturen er nå er det kun behov for 7.500 til førstegangstjeneste av hvert årskull. Hvert årskull ligger i dag på omtrent 65.000 ungdommer, uvilkårlig av kjønn. [1] Jeg har innhentet ferske tall fra VPV som viser at det opereres med feilaktige tall i en rekke medier, også Forsvarets. [2] I praksis vil dette si at Forsvarets behov er 11 % av alle i hvert årskull. Elleve prosent. Med andre ord er 89 % aldri i kontakt med Forsvaret ut over innrullering, sesjon og første øvede døgn[3]. I praksis viser dette en formidabelt skjev byrdefordeling der så lite som 1/10 bærer hele byrden. Behovet for fremtiden er synkende og dette skyldes naturlig nok symbiosen økonomi og struktur. Teknologi og sofistikert materiell har ført til at det stadig kreves mer utdannelse og mer kompetanse for å kunne betjene ulike avanserte våpenplattformer. Når det er et så stort mindretall som velger å bære byrden betyr dette i praksis at Forsvaret står ovenfor en betydelig utfordring knyttet til legitimitet i befolkningen. Da Forsvaret var på sitt største med tanke på styrkeproduksjon av personell var det 23.590 vernepliktig mannskap som fullførte førstegangstjeneste. Dette var årskull 1971, altså de som avtjente hele førstegangstjeneste mellom 1989 og 1990. [4] I 2007 var samme tall 7.889[5]. Forskjellen er altså omtrent 23.600 og 7.900 på sytten år. Husk da at ungdomskullene stiger proporsjonalt slik at styrkebrønnen blir større for hvert år, mens de som bærer byrden blir færre. Dette synliggjør klart utfordringene knyttet til legitimitet, og hvor eksklusivt det i dag er å være i Forsvaret.

 

Tidligere kjempet man for Konge, Folk og Fedreland mot en trussel som var nær, både i sinn og langs landegrensen. I dag er situasjonen, som kadett Scheide også viste til, annerledes. Globaliseringen har naturlig nok også ført til at det sikkerhetspolitiske teater er tettere sammenvevet. Nå er altså en konflikt på andre siden av verden utslagsgivende for norsk sikkerhet her hjemme. Følgelig har også Forsvaret forandret seg. Nå er strukturen oppsatt for det som i realiteten er et episodeforsvar. I en slik situasjon er det behov for profesjonaliserte soldater som har spisset og god kompetanse og på kort varsel kan rykke ut. En bevegelse mot slike vervede avdelinger vil igjen føre til at avstanden mellom befolkning og forsvar øker. I et nasjonalt forsvar er verneplikten helt bærende nettopp fordi soldatene er hentet fra fjern og nær i alle samfunnslag. På den måten får man profesjonelle soldater med sunt bondevett og folkesjel. I dag er utenlandstjeneste mer en regel enn et unntak. I et slikt tilfelle er det ikke behov for en stor trenet reserve, men for profesjonaliserte kapasiteter som kan faget sitt. Ulempen er at man mister den naturlige forankringen i folket. Vil det at vi ikke lenger rekrutterer bredt fra befolkningen føre til en skjev seleksjon av de som søker seg til Forsvaret, og kan vi stole på seleksjonsprosedyrene initialt og senere? Kan vi vaske ut de som søker seg til en profesjonell struktur med feil motivasjon? Jeg sikter her til debatten som har gått i ulike media, aviser spesielt, den senere tiden mtp det å ta liv. Denne debatten er nok kjent for de fleste i forsamlingen.

 

Verneplikten er på mange måter tilpasset et annet trusselbilde enn situasjonen i dag. Jeg mener at det i dag ikke ville vært mulig å lovfeste en plikt som kun omfattet det ene kjønnet. Uansett om Forsvaret får en 50/50 fordeling mellom menn og kvinner så vil det ikke gjøre annet enn å fordele skjevheten av byrden mellom kjønnene i sine årskull. Slik utfordringen da fortoner seg mener jeg at vi må erkjenne at verneplikt enten må bli kjønnsnøytral for å være levedyktig i fremtiden eller avskaffes. Allikevel understreker jeg at det fremdeles ikke vil endre på utfordringen tilknyttet byrdefordeling. Vi står med andre ord overfor et skille i historien der vi må ta en avgjørelse.

 

Det går årlig store summer med på å trene og utdanne soldater for så å avslutte tjenesten når de er på toppen av sitt kompetansenivå. Videre er utfordringene sentrale nettopp fordi det ikke lenger er mulig å utdanne vernepliktige mannskaper til et akseptabelt nivå i løpet av tolv måneder. Jeg mener at dette ikke er gunstig. Situasjonen er i dag helt annerledes enn tidligere: strukturen er ikke lenger begrenset av personelltilgang. Konsekvensen av dagens vernepliktsmodell er etter min mening slående. Det er en kjensgjerning at især i åpningsfasen av en konflikt vil kampflybasene og kampflyene være av avgjørende betydning. Svekkelsen i strukturen med dagens vernepliktsmodell belyses godt av paradokset at vi har verdens mest avanserte og effektive mellomdistanse luftvernsystem, men i store deler av året ikke har kompetanse og beredskap fordi besetningen er basert nettopp på vernepliktig mannskap. Dagens materiell krever med andre ord så stor opplæring at vi kun oppnår tilfredsstillende evne mot slutten av førstegangstjenesten. Dersom jeg skal sette dette på spissen så må vi i dag krysse fingrene for at dersom det skjer noe så skjer det sent i utdanningen slik at reell kampevne er tilstede. For å oppsummere dette tema så er mine bekymringer til verneplikten todelt: (1) jeg ser på bekymring for den operative evne dersom vi skal basere oss på profesjonell verneplikt kontra et profesjonalisert forsvar samtidig (2) som jeg trykker verneplikten til mitt bryst da den som institusjon rekrutterer et bredt samfunnslag til både befalsyrket og til våre vervede avdelinger. Når dette er sagt er jeg positiv til at tidligere forsvarssjef, general Sverre Diesen, har nedsatt en vernepliktskommisjon for å utrede saken nærmere. Etter det siste jeg hørte så har denne kommisjonen blitt satt på is av FMIN. Uansett, mye tyder nå på at Forsvaret må finne sin forankring i noe annet enn verneplikten.

 

Norsk deltakelse i militære internasjonale operasjoner har hatt en klar utvikling fra fredsbevaring og observatøroppdrag til fredsoppretting og væpnet konflikt. Etter min mening starter forsvaret av Norge allerede ute og det er Norges klare ansvar så langt det lar seg gjøre å kjempe for fred, stabilitet og en bedre organisert verden. Dette er vår plikt og profesjon. I dag er Forsvaret særlig tungt engasjert i Afghanistan. Jeg mener at dette engasjementet er riktig og til det beste.

 

Norge fremstår for meg i dag som en aktiv aktør på den internasjonale arena både under NATO- og FN-hjelm. Dette synes jeg er bra. Når det fra politisk hold besluttes å sende militære styrker er dette i erkjennelsen av risiko for tap av liv. I de beslutninger som blir tatt på det politiske plan er det en rekke vurderinger som blir tatt med når det kommer til bidrag internasjonalt. Blant disse er risiko for egne styrker og tap av liv satt opp mot sikkerhetspolitisk gevinst. Dette er en avansert prosess med veldig mange ulike komplekse vurderinger. Jeg sitter imidlertid igjen med en oppfatning av at det er en politisk føring at norsk innsats må baseres på minst mulig risiko for våre styrker. I seg selv er dette helt forståelig, men jeg mener at det er grunn til å tro at det kan for noen fremstå som et signal om at Norge ser seg mest tjent med at andre nasjoner tar de tyngst belastede oppgavene. Her sikter jeg til problematikken tilknyttet å være låst i Nord-Afghanistan. Jeg synes det er vondt når jeg deltar på Nijmegenmarsjen hvert år at britiske, kanadiske og ikke minst danske kolleger stiller meg spørsmålet: når skal Norge hjelpe oss i sør? Som ung offiser ser jeg på bekymring mot en slik utvikling. Da norske styrker deltok på Balkan[6] var det lite begrensninger, såkalte caveats. Hvis alle land stiller sine styrker med begrensninger tror jeg at dette på sikt kan føre til at det internasjonale samfunn ikke vil nå sine mål i Afghanistan. Fortjener Afghanistan det? Har Norge råd til det? Ikke minst: Har NATO råd til det?

 

Som jeg nevnte i innledningen er Oslo Militære Samfund et av få gode fora for å saklig heve kritiske røster. Jeg vil dermed benytte anledningen til å se litt på det som mer eller mindre er etablerte oppfatninger: Det er en etablert forståelse at tap i strid påvirker viljen i befolkningen, og videre at toleranse for tap i en fjern konflikt er lavere enn tap i en nær konflikt som for eksempel invasjon. Det er en argumentasjonsrekke jeg også anser som helt naturlig, men hvor kommer den egentlig fra? Er den bare blitt fremført for så aldri å bli reist kritikk mot? Det er nettopp denne som danner fundamentet i blant annet begrensningen for å låse norske styrker i nord. Den 19. august 2008 ble ti franske NATO-soldater drept i et bakholdsangrep i nær Kabul. [7] Dette er det største enkelttapet Frankrike har opplevd i Afghanistan. Det er i tillegg viktig å huske på at Frankrike er den fjerde største bidragsyteren i Afghanistan etter USA. Etter dette angrepet viste målinger i Frankrike at støtten til engasjementet hadde økt. [8] Det er veldig interessant nettopp med tanke på dette med vilje i befolkningen til å bære tap.

 

Poenget jeg søker etter å illustrere er at jeg tror at man alt for ofte låser seg i tankesett og tankerekker som har vært der fra før. Nøkkelen til suksess, hjemme og ute, ligger ikke i å finne opp kruttet på nytt, men med respekt bruke kritiske øyne se på det som ”alltid har vært slik”. Det er derfor vi trenger takhøyde og kultur for at offiserene kan uttrykke seg kritisk.

 

Norge har over en lengre periode vært engasjert i Nord-Afghanistan. Jeg tror at norske styrker har like gode forutsetninger for å kunne løse oppdrag i sør. Jeg tror enkelte kan oppfatte det som et tap av anseelse at Norge stiller med styrker som har begrensninger. Vi må huske på hvorfor vi er der. Hva er målet? Er målet hva opinionen mener? Eller er målet et trygt og selvstendig Afghanistan? Jeg mener det er en kombinasjon, men at man dessverre alt for ofte henger seg opp i siste tall fra norsk gallup. Ofte leser jeg debatter i media der man diskuterer engasjementet i Afghanistan. Der opplever jeg at man ser på deltakelsen som ett spørsmål, snarere enn de to det faktisk er. Det første spørsmålet går på tilstedeværelsen samt engasjementet og det andre på støtte til egne styrker. Disse to må ikke sees under ett. Dette tror jeg blir uheldig. De som deltar der nede må vite at de har vår støtte.

 

En annen bekymring som jeg vet har beveget enkelte unge offiserer er saken om yrkesskadeerstatning mellom en norsk soldat og Statens Pensjonskasse (SPK). For å oppsummere saken så var det en soldat som skadet seg i tjeneste i Afghanistan, men ble nektet erstatningsutbetaling av Statens Pensjonskasse fordi skaden var, og jeg siterer, ”innenfor rammen av hans arbeid og man må kunne si at dette arbeidet innebærer en risiko for skade.” Sitat slutt. Videre anførte Statens Pensjonskasse at dette er en risiko som faller utenfor yrkesskadedekningen, fordi en skade som oppstår i en slik situasjon er ”et resultat av den ordinære utførelse av arbeid.” [9] Sitat slutt. Til tross for en lang rettsprosess over flere år og med seier for soldaten i rettsapparatet, er det med betenkeligheter jeg ser på saken. For meg er det demotiverende med en så graverende ansvarsfraskrivelse fra statens side, især når man ser hvor omfattende og lang saken skulle bli. Skade en pådrar seg i tjeneste i utlandet er ikke et tap en skal bære alene. Slik skal det ikke være. Signaleffekten som sendes ut er uheldig. Poenget jeg forsøker å illustrere er at ordninger for personell i Forsvaret må være ryddige. De få som allerede bærer byrden skal ikke være selvassurandører. Som ansatt i Forsvaret, som mannskap eller offiser, har man tatt et valg. Man har valgt å gå foran og være noe annet enn mannen i gata. Derfor mener jeg at det siste en skal bekymre seg over er ordningene i tilfelle skade eller død i tjeneste. Dersom vi går ned den veien der tror jeg det kan bli vanskelig å løse oppdrag på en god måte i frykt for skade eller feil. Dette er et komplekst tema, men det er viktig at Forsvaret opptrer ryddig og rettferdig ift veteranene. Jeg viser til St.mld 34 2008-2009 ”Fra vernepliktig til veteran” som tar for seg oppføling av veteraner. Betydningen av sanitet og ivaretakelse etter operasjoner er viktig. Ikke minst pga signaleffekten dette gir de som skal gjøre et yrkesvalg.

 

Forsvaret har i den senere tiden satt fokus på og gjort, etter min mening, en formidabel innsats i arbeidet for veteranene. Her sikter jeg til St.mld nr 34 og Bæreia veteransenter. Dette arbeidet synes jeg har vært svært positivt og her mener jeg Forsvaret fortjener ros.

 

Til slutt skal jeg raskt oppsummere poengene mine. Hvilke krav er det til fremtidens forsvar fra mitt synspunkt: Verneplikten står ovenfor utfordringer knyttet til legitimitet, fremtid og realistisk operativ evne. God seleksjon og rekruttering samt at det burde kanskje nedsettes en tenketank av yngre offiserer som tar opp en del av de tema som er vanskelige og innspill som dukker opp. I tillegg har jeg trukket frem politiske begrensninger på norske styrker og ikke minst ordninger veteraner og soldater i utenlandsoppdrag.

 

Med dette takker jeg så mye for meg!

 

Spørsmål?

 

 

[1] Empiri hentet fra Vernepliktsverket (VPV) i e-post og telefonkorrespondanse med major Gard Maurud av 2009-09-29. Av det totale tallet i årskullet er omtrent 31-32.000 menn og 33-34.000 kvinner.

[2] Tall som FSJ Diesen opererte med under TMOs Vernepliktskonferanse 2008-06-02 og Forsvarets Forum 10/09 var en sjettedel – 1/6 – av hvert årskull som var inne til FGTJ. Dette tallet viser seg å være utdatert.

[3] Med ”første øvede døgn” forstås dette som etter fem virkedager ut i FGTJ.

[4] Op.cit Maurud

[5] Behovet i 2007 var 10.786. Tallet viser såkalt rekvirert styrke. Det betyr Forsvarets behov for antall soldater inne til førstegangstjeneste. I rekvisisjonen er frafall fra førstegangstjenesten medberegnet. I 2007 fullførte 7.998 førstegangstjenesten. Tall tilknyttet FGTJ vil alltid divergere grunnet forskjellig innfallsvinkel. Imidlertid er tallene mulige til å brukes som en indikator på tendens. Det reelle tall vil uansett være i nærheten. Empiri hentet fra Vernepliktsverkets hjemmeside og i korrespondanse med Maurud ved VPV. Besøkt 2009-09-25 http://www.mil.no/felles/vpv/start/faktabibliotek/article.jhtml?sourceID=381931&source=ftd

[6] NORTF VIII og IX

[9] Dagbladet, lastet ned 2009-09-13 http://www.dagbladet.no/2009/04/29/nyheter/innenriks/afghanistan/rettssak/5945332/

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 5. oktober 2009

Ved

Kommandør Morten Svinndal


Erfaringer som militær rådgiver ved ambassaden i Kabul

 

1.    Innledning

Ø  Jobben som milråd

Kommandør Morten Svinndal. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Den norske ambassaden ligger ved Bibi Mahro eller Bassenghøyden i bydelen Wazir Akbar Khan i Kabul. Det er også høyden hvor Hassan og Amir satt under et granatepletre i boken Drageløperen av Khaled Hosseini.

Jeg tjenestegjorde ved ambassaden fra august 08 til mars 09. Stillingen som militærråd er særlig interessant ettersom den gir et godt innblikk i grensesnittet mellom forsvars- og utenrikspolitikken i det området hvor vi er mest involvert på begge disse områdene. Stillingen ga meg mulighet til å reise mye rundt i Kabul, til ISAF leire, Afghan National Security Forces (ANSF) installasjoner, ministerier, direktorater, FN kontorer og andre møteplasser. Jeg fikk også muligheten til å reise en del til de norske styrkene i Afghanistan. Jobben som militærråd består først og fremst i å være rådgiver for ambassadøren, samt være bindeledd mellom ambassaden og norske militære styrker i Afghanistan. Min oppfatning er at det er et stort behov for en slik funksjon, ettersom mye av ambassadens virksomhet har grensesnitt til militære problemstillinger, – i langt større grad enn ved andre ambassader. Militærråden er også involvert i sikkerhetsarbeidet ved ambassaden, selv om det nå er en egen sikkerhetsrådgiver som har hovedansvaret for dette.

 

Militærråden er FDs representant og får jevnlig oppdrag fra departementet. Forsvarsstaben kan dessuten være en oppdragsgiver, særlig etter at operasjonsavdelingen ble lagt inn i FST. Jeg tror det er rom for mer målrettet bruk av militærråden fra FDs og FSTs side, og jeg tror også FOH kan dra nytte av denne funksjonen med tanke på bruk av kontakter i Kabul.

 

En av de mest omfattende oppgavene er besøksvirksomhet. Hvorvidt det er en god måte å anvende ressursene på, er jeg ikke sikker på. En ting er at toppolitikere og sjefer på øverste nivå i FD og FST reiser til Afghanistan. Det er viktig at beslutningstagerne har et førstehånds inntrykk av området de sender styrker til. Slike besøk kan også være nyttige for ambassadens ansatte og gi innpass som ikke er mulig til daglig. Det forutsetter imidlertid at delegasjonene ikke er så topptunge at det ikke gir rom for deltakelse fra ambassadens personell.

 

Det er et betydelig attachemiljø i Kabul. Dette er et kontaktnett som kan være nyttig, men det krever noe mer kontinuitet enn det man får ut av 6 måneders beordringer. Jeg benyttet attachenettverket blant annet til å forberede FMINs reise til det nederlandske PRTet (Provincial Reconstruction Team) i Tarin Kot i Uruzgan, samt kontakter med den spanske ambassaden vedrørende problemstillinger av felles interesse i Badghis provinsen. Nettverket var også anvendelig når det var behov for å finne fram til kontaktpersoner i spesielle saker.

Ø  Forbehold

Før jeg går videre med presentasjonen synes jeg det er riktig å ta et par forbehold. For det første har jeg ikke vært involvert i arbeid som omfatter situasjonen i Afghanistan etter at jeg kom hjem i mars, – mine synspunkter er derfor i det vesentlige basert på det som skjedde før den tiden. Videre har jeg ikke førstehånds kjennskap til verken opplæringen for – eller tjenesten til, de norske styrkebidragene i Afghanistan. Mine synspunkter på disse områdene er derfor basert på relativt få observasjoner, samt en del briefer, samtaler, rapporter og møter. Jeg mener imidlertid at jeg har hatt mulighet til å (riktignok for en kort tid) kunne observere forhold rundt norske militære styrkebidrag i en noe større sammenheng, foruten at jeg har fått anledning til å se det militære bidraget ut fra litt andre vinkler enn den tradisjonelle militære.

 

Jeg vil gjerne si dette innledningsvis, i tilfelle noen skulle føle seg tråkket på tærne av noe av det jeg kommer til å si. For øvrig tror jeg ikke det er så galt om noen føler seg tråkket på tærne, det har etter min mening vært alt for lite tråkking på tærne i den militærpolitiske delen av Afghanistan debatten.

2.    Negativ framstilling

Ø  Utgangspunktet

Vi glemmer ofte hva utgangspunktet er; hvor Afghanistan står og har stått; økonomisk, sosialt og ressursmessig. 12 % av afghanerne har tilgang til sanitæranlegg, 23 % har tilgang på rent vann, Afghanistan rangerer som nr 176 av 180 på oversikten over verdens korrupte land. 93% av all heroin i verden kommer fra Afghanistan, 72 % av befolkningen over 6 år er analfabeter (82 % av kvinnene), 80 % av fødslene foregår hjemme uten medisinsk bistand.

 

Når Taliban falt i 2001 så skapte dette enorme forventninger blant befolkningen. Landet hadde millioner av flyktninger i nabolandene, et skolevesen som nærmest var utradert, ikke bare for jentene, men også for guttene ettersom kvinnelige lærere mange steder ble nektet å jobbe. Flere har påpekt at NGOer (Non Governmental Organizations) mange steder kunne operere tryggere under Taliban enn de kan i dag, samt at lov og orden ble bedre opprettholdt av Taliban. Jeg synes det er et utrolig snevert argument, for det første kan man jo stille spørsmål om i hvilken grad disse NGOene kunne opprettholde sin integritet i en slik situasjon, i det hele tatt virker det merkelig at NGOenes mulighet til å operere ”trygt” skal være en målestokk i denne sammenhengen. For det andre savner jeg i slike diskusjoner at vi tar inn over oss betydningen av et styresett som systematisk fratok 50% av befolkningen alle muligheter til å bli noe annet enn tjenere for de øvrige 50%, og samtidig ødela nesten hele befolkningens mulighet til å få utdanning. Jeg har en mistanke om at mange av de som sier at Talibanstyret var bedre enn dagens situasjon hadde bidratt til å fylle gatene med jevnlige demonstrasjonstog hvis et land hadde begått samme overgrep mot en etnisk gruppe.

 

Riktignok er det langt igjen for kvinnene i Afghanistan, det har vi sett flere eksempler på nylig, men 2, 2 mill jenter går nå på skole. Det er et betydelig antall kvinner på universitet, det er mange kvinner i parlamentet og det er et stort antall kvinner involvert i lokalt styresett. Selv om en fattig jente på landsbygda fortsatt har stor mulighet for å ende opp som tjener for en mann hun ikke selv kan velge, så er det alltid et håp og en liten mulighet for at hun kan bli parlamentsmedlem, forretningskvinne, lege eller mer sannsynlig – lærer. Og det håpet og den muligheten vil øke etter hvert som flere kvinner står fram som rollefigurer (men med 82% analfabetisme blant kvinner så vil det ta tid).

 

Den utraderingen av skolevesen og utdanning som Taliban sto for, kombinert med en betydelig ”brain-drain” så vel under kommuniststyret som under Taliban, er kanskje Afghanistans største utfordring i dag.

 

 

Ø  Utvikling

Fra 2002 til 2007 er elektrisitetsforsyningen i Afghanistan blitt tredoblet. Når Kabul fikk full strømforsyning i januar 2009 så var dette lokalbefolkningens store samtaleemne, men jeg så det ikke gjengitt i noe vestlig medium. Ringveien fra Kabul til Faryab er ferdigbygget med en utbyggingshastighet ikke noe norsk veiprosjekt kommer i nærheten av. 3500 skoler ble bygget fra 2001 til 2008 (UNICEF tall fra 2008), antallet barn på skolen er økt fra under 1 million (gutter) i 2001 til 6,2 millioner barn (hvorav 2,2 mill jenter) i 2008. Tallet på lærere er syvdoblet siden 2001, det er produsert 22 mill skolebøker. 80000 barn pr år reddes på grunn av redusert barnedødlighet.

Og sist, men ikke minst, 5 av 8 mill flyktninger er vendt tilbake i denne perioden. Finnes det noe annet land i verden som har klart å ta tilbake så mange flyktninger, basert på et så dårlig utgangspunkt, og samtidig kunne registrere framgang innenfor så vel økonomi som helse og utdanning?

Ø  Media og Afghanistan-eksperter

Når jeg satt i Kabul, var jeg overrasket over hvor lite media dekket Afghanistan. Til tross for at vi har 600 soldater der og landet er en av våre største bistandspartnere, så er det kun en norsk journalist fast i Afghanistan. Og når norske medier en sjelden gang skriver om situasjonen i landet så er det veldig ofte negativt. Jeg tror også at både UD og FD kan viderebringe nyheter og informasjon i et større omfang enn det som er tilfellet i dag. Det er imidlertid et tankekors at mediene er tilbakeholdne med å videreformidle gode nyheter, sannsynligvis fordi de ikke vil oppfattes som partiske. Samtidig videreformidler de relativt ukritisk dårlige nyheter, ikke minst fordi det er pressens rolle å være kritisk. Da kan man jo spørre, hvem i denne konflikten tjener på ukritisk formidling av dårlige nyheter og samtidig en meget restriktiv formidling av gode nyheter?

 

Nå skal det sies at media ikke alltid bare direkte videreformidler dårlige nyheter uten kommentarer; de benytter også såkalte ”Afghanistan-eksperter” for å få deres mening om aktuelle prolemstillinger. Disse ekspertene kan være forskere, særlig fra NUPI og PRIO. Forskerne ser ut til å ha markedstilpasset seg tabloidpressens behov og svarer ikke lenger ”på den ene siden er det slik, men på den annen side må vi huske at..”. Nå svarer forskerne ofte kort, klart og tydelig på strak arm når VG og Dagbladet ringer. For eksempel kunne Johs Harpviken fortelle at en relativt moderat nedgang i søknaden til enkelte av Forsvarets utenlandsstillinger (104 av ca 1000) skyldtes redsel for å operere i Ghowrmach. En problemstilling som så langt var ukjent for Forsvarets personelltjenester, Vernepliktsverket og andre som er direkte involvert i denne rekrutteringsvirksomheten. Andre ganger tar ”eksperter” og kommentatorer i liten grad utgangspunkt i nåsituasjonen, men argumenterer ut fra at NATO aldri burde engasjert seg i Afghanistan. Et slikt utgangspunkt kan være verdifullt for en akademisk diskusjon rundt en eventuelt neste utenlandsoperasjon, men den er veldig lite matnyttig gitt dagens situasjon.

3.    Bakgrunn

Ø  Nord vs syd

Nord-Afghanistan er langt fra problemfritt. Det er et problem at krigsherrer fremdeles utøver stor makt, enten direkte som i Balkh, eller indirekte som lengre øst i regionen. Smugling og kriminalitet knyttet til nærheten til grensene til flere naboland skaper utfordringer. Fattigdom og stor avhengighet av landbruk og derved avhengighet av svingninger i klimaet er andre problemer.

Men det er også mange muligheter i nord. UNAMA opererer relativt fritt, og de har opprettet lokale kontorer, blant annet i Meymaneh. Lokale myndigheter fungerer, om enn ikke alltid like godt. Sikkerhetssituasjonen er mer oversiktlig enn i syd, utfordringene er primært i grenseområdet til Badghis og i Kunduz. Transportsituasjonen og tilgjengeligheten er vesentlig bedret i regionen, det er åpnet for strømforsyning fra nabolandene. Før vinteren 2008 ble det varslet store problemer med kulde og matvaremangel i nord, et stort program ble iverksatt i regi av lokale og sentrale myndigheter, UNAMA og giverland, og katastrofen ble unngått. (Det skyldes nok også at vinteren 2008 ble relativt mild og snøfattig). Det er også mulig å gjøre noe med vannmangel og irrigasjon i nord hvis man kan få nødvendige investeringer og et videre samarbeid med nabolandene.

 

Ø  Nord som ”utstillingsvindu”

Nord-Afghanistan kan allerede vise til framgang. Meymaneh fikk tidlig elektrisk strøm, noe som langt fra er en selvfølge i dette landet, ringveien er nesten ferdigbygget, skoler bygges over hele Faryab, lærere utdannes i stort omfang. Hvis vi kan få denne utviklingen til å fortsette, og samtidig utvide de lokale myndighetenes innflytelse til også å omfatte urolige områder som Kunduz og Ghowrmach, da kan nordområdet bli et slags utstillingsvindu for resten av Afganistan, et vindu som viser at myndighetene med hjelp av FN og det internasjonale samfunnet, faktisk kan utgjøre en forskjell for den jevne afghaner.

 

Den etniske sammensetningen i nord er både en mulighet og en utfordring. Det er en klar sammenheng mellom pashtunsk befolkningstetthet og væpnet motstand mot myndighetene. Det bør tilsi at det er store muligheter i nord hvor pashtunerne er i mindretall og majoriteten er tadsijker og uzbekere. Imidlertid har det også vært registrert bånd mellom uzbekiske miljøer og Al Quaida, bånd som kanskje er tettere enn båndene mellom Al Quaida og flere pashtunske grupper. Det er heller ikke sikkert at all pashtunsk uro er Taliban basert, i hvert fall ikke i utgangspunktet. Videre er det en fare for at pashtunske mindretall kan bli diskriminert av flertallet, noe som kan gi næring til misnøye og motstand. Endelig kan det være motforestillinger fra et regime med forankring i pashtunske miljøer hvis provinser med overveiende tadjikisk og uzbekisk befolkning forfordeles for å holdes fram som ”utstillingsvinduer”.

 

Like fullt tror jeg tanken om ”utstillingsvindu” er en god ide. Dette er også samsvarende med militær tankegang om å forfølge suksessene, bruke ressurser der hvor vi ser framgang, og ikke alle ressursene der hvor vi stanger hodet i veggen. ISAF ser ut til å ha fått nytt fokus på nordområdene og særlig Faryab gjennom arbeidet med Focused Action Districts”. Dette setter særlig Ghowrmach og kanskje etter hvert nabodistriktene i sentrum også i ISAF hovedkvarteret. Dette innebærer en gylden mulighet til å markedsføre og få forståelse for den norske tilnærmingen i nordområdet. Det er en justering i synet på de forskjellige partnerenes rolle i ISAF, som jeg er usikker på om vi har klart å utnytte fullt ut. Det å kunne utnytte denne endringen i rollen til det norske styrkebidraget krever tung involvering og koordinering på alle plan, bilateralt mot vertsnasjonen, mellom alle norske bidrag, mellom nasjonene som bidrar i nord og mellom sivile og militære virkemidler. Hvis vi klarer å utnytte denne muligheten kan det gi Norge en viktig rolle i et meget interessant alternativt spor i Afghanistan.

 

”Utstillingsvindu” – tanken er imidlertid fraværende i Faryab-strategien (Strategi for helhetlig norsk sivil og militær innsats i Faryab-provinsen i Afghanistan; UD, FD og JD – juni 2009), til tross for at det argumenteres sterkt for den i UNAMAs regionale organisasjon og blant afghanske ledere i nord.

 

4.    Norske bidrag

Ø  Bistand

Norsk bistand i Afghanistan er langsiktig, den støtter primært nasjonale programmer og kanaliserer midlene gjennom nasjonale bevilgningsordninger. For å unngå korrupsjon benyttes programmer som kontrolleres av Verdensbanken. Norsk bistand er konsentrert om tre hovedområder; skole, godt styresett og landsbygdutvikling. En slik politikk gir klart fokus, den sørger for afghansk eierskap gjennom prioritering i afghanske programmer og den kan videreføres av afghanerne når norske bistandsfunksjoner trekkes ut. Dette står i motsetning til hva mange andre nasjoner gjør, blant annet med direkte støtte til utpekte distrikter. Eller som for eksempel amerikanerne gjør med en vesentlig finansiering av CIMIC tiltak i militær regi. Det kan føre til raske resultater i det lokalsamfunnet styrkene opererer, men det kan også føre til at for eksempel skoler bygges uten at provinsmyndighetene eller i alle fall utdanningsministeriet, kjenner til det. Det bidrar ikke til å ansvarliggjøre afghanske myndigheter og styrke framtidige styringssystemer, men det kan gi raskere og mer målrettede (for giveren) resultater.

 

Jeg tror den norske bistandspolitikken i stort er sund, men den har visse mangler. Det er liten fleksibilitet til å iverksette begrensede, lavkost prosjekter med kort implementeringstid, såkalte Quick Implementation Projects (QIPs). Slike prosjekter kan være effektive for å støtte lokale myndigheter i områder hvor det har vært liten myndighetsutøvelse, slik at innbyggerne ser fordeler ved tilstedeværelse av lokale myndigheter, at de ikke bare er nye maktpersoner som vil utnytte dem.

 

En annen utfordring er de klare restriksjonene som ligger på å bruke bistandsmidler innenfor sikkerhetssektoren. Et av våre hovedsatsingsområder i Afghanistan er sikkerhetssektoren, og det bør nevnes at vi støtter sikkerhetsreformen også økonomisk, men bare gjennom sentrale tildelinger. Hvis sikkerhetssektoren fortsatt skal være et satsingsområde, så bør de som gjennomfører denne oppgaven ha midler til noe begrenset støtte til sine afghanske partnere. Det være seg bygging av beskyttelsestiltak for politistasjoner, tiltak for å gjøre fremskutte baser (FOBs) sikrere og mer beboelige, eller rett og slett bygge opp politi – eller militære baser etter kamphandlinger. Etter at noen av grensepolitiets stasjoner i Faryab ble brent ned i 2008 så var det tyske bistandspenger som bygde dem opp igjen. Det er viktig at slik støtte brukes med omhu, man må unngå et avhengighetsforhold og oppmuntre til et system som bevilger nødvendig støtte fra sentralt hold. Men inntil det kommer på plass så vil det være behov for noe støtte. Jeg innser at dette neppe kan gå over bistandsbudsjettet, men det bør da bli høyde for det over FDs eller JDs budsjetter, evt et annet kapittel i UD.

 

Uansett om vi er enige eller ikke så ligger det et gjennomtenkt rasjonale bak den norske bistandspolitikken. Alle norske aktører må kjenne til og forstå norsk politikk på området

slik at de kan formidle denne i en objektiv versjon, og kanskje også er i stand til å stille kritiske spørsmål til andre lands måte å gjennomføre bistand på.

 

Når det gjelder norsk bistandspolitikk og forholdet til militære styrker så mener jeg det er viktig at politiske føringer operasjonaliseres og konsekvensene for utøvende ledd beskrives

Det må være rom for å problematisere når rammeforholdene endrer seg, ingen politikk kan være statisk, ei heller bistandspolitikken. Det er også viktig at militære offiserer forstår at bistandsarbeid er en profesjon, det er ikke noe man bare skal bestemme seg for å gjøre den ene dagen og så gjennomføre den neste. Når seriøse NGOer går inn i et område bruker de gjerne et år eller to på å bli kjent med situasjonen før de begynner aktivt bistandsarbeid. De må vurdere om mulige prosjekter er gjennomførbare, at de har støtte fra lokalbefolkning og lokale myndigheter, at de ikke skaper mer konflikt enn de løser, at de kan opprettholdes av lokalbefolkningen over tid osv. Flere norske CIMIC prosjekter har vært gjennomført med for dårlig planlegging mtp disse faktorene.

 

Ø  CIMIC

MC 411/1, NATO Military Policy sier at:
“CIMIC facilitates co-operation between a NATO commander and all parts of the civilian environment within his Joint Operations Area (JOA). CIMIC is: The co-ordination and co-operation, in support of the mission, between the NATO Commander and civil actors, including national population and local authorities, as well as international, national and non-governmental organisations and agencies.”

 

Med en slik definisjon blir det selvfølgelig helt galt når enkelte hevder at ”norske militære styrker ikke driver CIMIC”. For ganske få år siden var CIMIC et satsingsområde for Forsvaret, CIMIC miljøet ved Forsvarets stabsskole ble styrket og norsk deltakelse i CIMIC innenfor NATO alliansen ble prioritert. Så skjedde noe som jeg ikke har klart å finne ut av; i løpet av kort tid ble CIMIC nærmest sett på som noe vi ikke skal drive med, CIMIC miljøet ved Forsvarets Høgskole ble redusert og oppgaven er nå delegert til en forsvarsgren og sees tydeligvis ikke mer som en fellesoperativ disiplin. I våre nåværende styrkebidrag er CIMIC ikke-eksisterende, avdelingene våre i Afghanistan har ikke en gang øremerkede CIMIC offiserer, dette til tross for at vårt største bidrag i Afghanistan, PRT Meymaneh, i stor grad er et CIMIC element.

 

Det har vært klare signaler fra politisk hold om at såkalt ”CIMIC for hearts and minds” ikke er akseptabelt. Militære styrker skal altså ikke bruke mat eller ulltepper for å vinne befolkningens tillitt. Det er ikke vanskelig å forstå en slik politisk føring, men det viktig å påpeke at ”CIMIC for hearts and minds” bare er en liten del av dette fellesoperative området. ISAF har dessuten gitt klare direktiver om at militære styrker kun skal bistå i humanitære nødsituasjoner hvis vertsnasjonen eller FN ber om det, eventuelt ved force majeure. Spontane militære utdelingsaksjoner til sivile i Afghanistan er mer utslag av misforstått CIMIC aktivitet enn oppfølging av retningslinjer fra ISAF sentralt.

 

CIMIC funksjonen skal også sørge for kontakt med lokale sivile myndigheter, FN og NGOer for koordinering og samarbeid. CIMIC elementet skal gi råd til den militære sjefen med tanke på hensyn til sivile forhold under planlegging av militære operasjoner, samt bidra til å rette opp skader forårsaket av slike operasjoner. CIMIC skal bidra til at militær informasjonsinnhenting også tar hensyn til forhold som gender, politiske forhold og sivil infrastruktur, og i størst mulig grad dele denne informasjonen med sivile samarbeidspartnere.

 

Og så har ikke PRTet vår en gang en CIMIC offiser? Hva skjedde egentlig når CIMIC miljøet i Forsvaret ble vingeklippet og ordet CIMIC nærmest ble noe negativt? Hvilke føringer ble gitt og med hvilken begrunnelse? Jeg har ikke funnet noen. Det er riktig at det har vært gitt politiske føringer om ”hearts and minds” CIMIC, men dette gir bare grunn for en mindre justering, ikke en utradering av hele CIMIC konseptet. Er denne endringen forankret i noe beslutningsdokument og blir disse synspunktene i så fall tatt med inn i NATO under den pågående revisjonen av AJP-09? Jeg bare stiller spørsmålet.

 

Når dette er sagt så tror jeg at den norske politikken på dette området er bra, men politikken må forankres i styringsdokumenter og tolkningen av styringssignalene må justeres slik at ”barnet ikke hives ut med badevannet.” Militære styrker har vanligvis ikke kompetanse til å drive bistand, med dagens rotasjonssystem er heller ikke militære lenge nok i området til å kunne fylle denne funksjonen. Jeg mener imidlertid at militære styrker bør kunne ha påvirkning på Quick Implementation Projects ved at behov rapporteres av militære styrker, vurderes av sivile bistandseksperter og evt implementeres av NGOer eller lokale myndigheter. Militære styrker bør også ha midler til å iverksette mindre anskaffelser innen sikkerhetssektoren, rydde opp etter eventuelle militære ødeleggelser og for eksempel utbedre veiakser som er ødelagt etter militær bruk eller som kreves for bedre operativitet for sikkerhetsstyrkene.

5.    Sikkerhetsstyrkene

ISAF, og ikke minst USA, har iverksatt et enormt program for å sette den afghanske hæren (ANA) i stand til å klare seg selv. Denne støtten består av mentorering gjennom OMLTer (Operational Mentoring and Liaison Team) på flere nivåer, materiellstøtte, støtte til bygging av militære skoler og treningssentre og støtte til ANA fondet. Det er viktig å påpeke at Norge bidrar på alle disse områdene, ikke bare med OMLTer. Et viktig element er også partnering, dvs at regulære ISAF styrker opererer side om side med afghanske sikkerhetsstyrker, det være seg ANP (Afghan National Police) eller ANA, for å trene dem i forskjellige disipliner, eller rett og slett tilføre dem kapasiteter de ellers ikke har. Denne typen støtte er av stor viktighet hvis ANSF skal kunne lede egne operasjoner, mitt inntrykk er at ISAF muligens kunne lagt vekt på partnering litt tidligere, i alle fall i nord hvor forholdene lå til rette for det. Offisielt har ISAF vist til viktigheten av partnering lenge, men det tok lang tid før de sentrale føringene ga utslag i vesentlig høyere rapportering av gjennomførte ”joint patrols”.

 

I denne sammenhengen omtaler jeg ANSF som ett, ettersom forholdet mellom politi og militære i Afghanistan er mye tettere enn det vi er vant til i Norge. Dette er nok et resultat både av konstante regionale forskjeller og det faktum at ANSF er involvert i en pågående væpnet konflikt. I utgangspunktet skal ANA støtte ANP slik at politiet kan legge forholdene til rette for sivil myndighetsutøvelse. Men på veien mot en slik målsetning hender det for eksempel at elementer i ANP blir benyttet på en måte som vi assosierer med militære operasjoner. I slike tilfeller kan det være behov for ISAF støtte direkte til ANP. Det er derfor viktig at militære og sivile mentorer samarbeider og ideelt sett vil det være en fordel om de har noenlunde samme doktrinelle og kulturelle plattform.

 

Den norske politisatsingen i Afghanistan har vært altfor fragmentert og fullstendig uten klare, overordnede målsetninger. Det norske politibidraget i Afghanistan har hatt mange dyktige politifolk som utvilsomt har gjort en kjempejobb på sine områder, men for få polititjenestemenn har vært spredd på altfor mange prosjekter, og for få politifolk har vært fordelt til Faryab.

 

Det er i denne sammenhengen at jeg mener kritikken mot sammenblanding av politi og militær virksomhet er meningsløs. Denne kritikken er blant annet kommet opp gjennom en kronikk skrevet av en gruppe NUPI forskere i Dagbladet 26. juni. I denne kronikken kritiserer forfatterne den såkalte ”Faryab-strategien” fordi den på den ene siden framhever betydningen av å skille militære og sivile roller, og på den andre siden åpner for Police Mentoring Teams (PMTs) bemannet med polititjenestemenn og militærpoliti. Jeg følger langt på vei kritikken mot strategien når det gjelder denne, jeg vil kalle det nærmest ”fundamentalistiske” hangen til å måtte presisere forskjellen mellom militær og sivil innsats. Det vi trenger er mer informasjonsutveksling og samarbeid, ikke et større skille. Men det er viktig å skille oppgavene, hvor sivil side skal støtte skolevesen, landsbygdutvikling og godt styresett; mens militær side skal støtte sikkerhetsreformen. I en slik todeling faller imidlertid politisatsingen på ”feil” side ut fra norsk tenkemåte. Derfor vil jeg også kritisere NUPI forskernes forutsetning for kritikken, oppfatningen om at politistøtte er et sivilt tiltak, som ikke må blandes sammen med militær virksomhet. Vi må ikke ta med oss gamle norske dogmer og begrensninger hvis vi skal hjelpe afghanerne til å løse sine problemer. Og for de av oss som har sett en afghansk politipatrulje i Faryab, med samme typer jeeper som ANA bruker, RPGer, maskingevær montert på planet og AK-47er; de har ikke altfor mye til felles med et landsens norsk lensmannskontor.

 

Jeg tror opprettelsen av norske PMTer en god ide. De militære mentorene kan bidra til nødvendig styrkebeskyttelse slik at mentorelementet kan operere uavhengig i området. De kan bidra til å mentorere afghansk politi i de militære disiplinene de utvilsomt har behov for å beherske og de kan besørge koordinering med ISAF styrker i området. Samtidig kan politimentorene besørge politifaglig mentorering og koordinering mot politimentorer på provinsnivå. Hvis vi kan få norske PMTer i Faryab så vil det gi en helt annen mulighet til å samarbeide optimalt og koordinere innsatsen opp mot afghanske sikkerhetsstyrker og lokale myndigheter.

 

Og selv om norske PMTer ikke skulle være en optimal løsning, så finnes det meg bekjent ikke noe alternativ med noe som helst potensiale til å løse utfordringen med manglende trening av ANP. Norske myndigheter har besluttet at norsk politi i Afghanistan skal underlegges EUPOL. En beslutning som ble tatt omtrent samtidig med at Tyskland, som tidligere ledende nasjon i EUPOL, besluttet ikke å legge sin økte politisatsing under EUPOL. Tyskerne innså at mentorering må begynne på distriktsnivå, mens EUPOLs mandat er på provinsnivå. De innså videre at EUPOL var for byråkratisert til å oppnå gode resultater på bakken. Derfor iverksatte tyskerne et bilateralt prosjekt med opprettelse av PMTs som baserer seg på programmet til det amerikansk ledede Focused District Development (FDD). Nå bør det gjøres oppmerksom på at EUPOL i ettertid har fått ny ledelse, denne ledelsen har vist en mer pragmatisk innstilling til politimentoreringen og åpnet for at norske politifolk under EUPOL kan inngå i PMTs som følger FDD programmet. FDD er det eneste landsomfattende politiprogrammet på distriktsnivå i Afghanistan, og det er lite trolig at de ledende nasjonene vil endre dette på grunn av norsk profesjonsstrid eller dårlige erfaringer fra Menstadslaget. Hovedproblemet med norsk politisatsing i Faryab er at vi ikke allerede er i gang med PMTs parallelt med satsingen på støtte til ANA og støtten vi gir på sivil sektor.

 

Ø  PRT

Mitt inntrykk er at det norske PRTet i Meymaneh har godt ord på seg, både i ISAF og hos afghanske myndigheter. Det eneste problemet sett fra ISAF HQ er manglende rapportering på CIMIC, noe som offisielt skyldes at den norske PRTet ikke gjennomfører bistandsprosjekter, uoffisielt at bistandsmyndighetene ikke ønsker å rapportere bistand gjennom ISAF kommandokjeden.

 

Jeg tror det er viktig at det norske styrkebidraget utvikles videre slik at det bedre tilpasses de framtididge behovene for å sette ANSF i stand til å fungere uten støtte. I en slik diskusjon er det viktig å skille mellom PRTet, som en støtte til sivile myndigheter, og støtten vi gir til sikkerhetsreformen. Gjennom en mer aktiv tilnærming til mentorering og partnering, vil det være behov for en mer fleksibel, og kanskje også mer mobil militær- og politistyrke. PRT funksjonen bør etter min mening løsrives fra det militære styrkebidraget og etter hvert få sivil ledelse. Den bør i større grad kunne mentorere provinsadministrasjonen i dens arbeid for å utvikle en fungerende sivil administrasjon og være et bindeledd mot UNAMA og norske bistandsmyndigheter. En slik tilnærming er vesentlig forskjellig fra ”Faryab-strategien” som blander sammen uttrykket PRT med det norske militære styrkebidraget og argumenterer for å trekke det sivile bidraget ut av PRTet.

 

Et eventuelt skille mellom den virksomheten som støtter sikkerhetsreformen og den som støtter sivile fokusområder, må samtidig ivareta et enda bedre samarbeid og en enda bedre informasjonsutveksling mellom de to sektorene. Mitt inntrykk er at samarbeidsklimaet mellom sivil og militær side i PRTet har vært noe varierende, fra meget godt i noen perioder, til ikke fullt så godt. Lessons learned på dette området må være at slikt samarbeid må institusjonaliseres gjennom klare beskrivelser eller konsepter, og ikke gjøres personavhengig.

 

Det har ofte vært fokus på forholdet mellom antall militære og antall sivile i PRT leiren. Mange, også personer som etter min mening burde vite bedre, har brukt disse forholdstallene til å påpeke at det er et misforhold mellom sivil og militær støtte til provinsen. Dette er helt irrelevant. For det første implementeres norsk støtte primært gjennom NGOer eller de kanaliseres gjennom sentrale myndigheter som så tildeler midler lokalt. Mange hundre NGO medarbeidere jobber daglig med å implementere norskstøttede prosjekter i Faryab, endog i Ghowrmach. I tillegg kommer alle private kontraktører som arbeider for ”norske penger” på prosjekter støttet av sentraladministrasjonen. De relativt få sivile i PRT leiren er ambassadens utsendte for å følge implementeringen som ledes av NGOene og for å være bindeledd til den militære delen av PRTet og de lokale myndighetene. Men dette er altså bare en liten del av den sivile innsatsen.

 

Samtidig er det viktig å huske at den sivile innsatsen går mot hele Afghanistan, kun ca 20% går til Faryab. På den andre siden er den militære innsatsen i mye større grad konsentrert om nettopp Faryab, som ”vårt” område i støtten til sikkerhetsreformen. Men politiinnsatsen har altså ikke reflektert den prioriteringen av sikkerhetsformen som militær side har hatt mot Faryab.

 

Etter de første offensive operasjonene i Faryab/Badghis området ble det konkludert med at militære operasjoner uten oppfølging av sivile myndigheter, vil ha liten effekt på sikt. Likevel synes jeg (som utenforstående observatør) at det tok lang tid fra dette ble innsett til ISAF styrkene i RC N inntok en mer støttende tilnærming. Nå kan det skyldes flere forhold, operasjoner (som vi kaller det militært) som skal gi varig effekt må støttes, eller kanskje ledes av UNAMA, ISAF, ANA, ANP og ikke minst provins- og lokale myndigheter. Det kan være at det tok tid å få alle disse elementene på plass. Det er også viktig at ANSF sentralt nå deltar aktivt i ISAF HQs planprosesser. De har hatt en sentral rolle i prioriteringen av såkalte Focused Action Districts. Alt dette gjør at det nå i større grad er myndighetenes behov som er førende, UNAMA støtter disse på sivil side og har (i alle fall i nord) tatt en ledende rolle i samordningen av internasjonale aktører. ANP skaper et sikkerhetsmiljø som tillater lokale myndigheter, UNAMA og NGOer å fungere. ANA legger forholdene til rette for at ANP kan drive myndighetsutøvelse i området. ISAF skal mentorere ANA slik at de best mulig kan utføre denne oppgaven, støtte afghanske styrker hvis de møter mer motstand enn de kan takle, og tilføre ANA kapasiteter de ellers ikke har (MEDEVAC, FAC, sanitet, transport etc).

 

Denne viktige endringen i innretning i nord synes jeg ikke media har fått fram i det hele tatt og jeg synes det er betimelig å spørre i hvilken grad presse- og informasjonsenhetene i FD og UD har klart å videreformidle dette.

6.    Avslutning

Ettersom jeg nå har vært innom flere forskjellige momenter som jeg har valgt å ta opp basert på 6 måneders tjeneste i Afghanistan, så kan det være vanskelig å avslutte med en konklusjon. Jeg vil derfor bare antyde ett tiltak jeg tror kan bidra til å klarlegge rammebetingelsene bedre.

 

Jeg tror vi har en tendens til å reagere og analysere altfor sent når endringer i politisk-militært område initieres nedenfra eller når rammebetingelsene tilsier en endring. Når vi så reagerer har vi lett for å foreta drastiske endringer uten at situasjonen er tilstrekkelig vurdert, eller uten å analysere hva konsekvensene av våre drastiske endringer kan bli.

 

Samtidig ser vi at føringer fra strategisk nivå tar for lang tid før de implementeres på taktisk og stridsteknisk nivå, kunnskapen om ”gender-fokuset” og FNs Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 (2000) om kvinner, fred og sikkerhet er et eksempel på dette. Til en viss grad kan det også virke som om tolking av strategiske signaler blir overlatt til sjefene på bakken i Afghanistan, uten at de blir operasjonalisert på veien ned i kommandokjeden. Det kan også virke som om innretningen mot mentorering/partnering kom altfor sent ned til taktisk og stridsteknisk nivå, selv om dette også er avhengig av ISAFs kommandokjede. Videre er mitt inntrykk at norske offiserer i liten grad er orientert om norsk politikk på bistandsområdet og ikke evner å målbære denne i ISAF systemet eller overfor egne styrker.

 

Jeg tror det er et behov for at overordnede føringer blir mer sporbare, – på alle nivåer. Det krever at vi har skriftlige -, la oss kalle det konsepter, for hva vi vil oppnå i Afghanistan. Slike overordnede konsepter må forankres på politisk nivå. Så må vi sannsynligvis lage tilsvarende konsepter som operasjonaliserer de overordnede føringene for sjefene på bakken. Da vil det i alle fall bli sporbart hvor eventuelle overordnede føringer stoppes, neglisjeres, treneres, eller sinkes. Det vil også være mulig å vise beslutningstagerne hva endringene deres medfører, det vil si hvordan konseptet ser ut og virker når endringen er gjennomført. Slik som at når norske styrker ikke kan drive ”hearts and minds CIMIC” så fratas de et styrkebeskyttelsestiltak som andre nasjoners styrker benytter. Politiske myndigheter må gjøres oppmerksom på slike konsekvenser og ta ansvaret for dem.

 

En slik bevisst bruk av konsepter vil også kunne lette og formalisere innføringen av endringer basert på erfaringslæring eller endringer av rammefaktorer. Den vil bidra til å øke bevisstheten om hva vi skal gjøre og hvorfor vi er der. Og endelig kan bruk av gjeldende konsepter bidra til å fjerne tvil om gjeldende policy og forhindre uformelle ad hoc innspill under besøk og lignende, samt bidra til å hindre hyppige kursendringer basert på oppfatninger fra den til enhver tid fungerende ledelsen.

 

Vi har behov for å innføre en kultur som bedre ivaretar gode beskrivelser av hva vi skal oppnå og hvordan vi har tenkt å gjennomføre det. Slike beskrivelser må være fundert i et fler-departementalt miljø så lenge vi deltar i operasjoner hvor flere sektorer er involvert. Basert på disse må vi ha militære beskrivelser av hvordan vi vil operere for å nå de militære målsetningene i en slik strategi. Vi deltar ikke lenger i internasjonale operasjoner med standardiserte militære oppsetninger som opererer etter standard prosedyre. Når vi oppretter NADer, PRTer, OMLTer og for den saks skyld fregatter til anti-piratoperasjoner så må vi bruke ressurser på å beskrive og kontinuerlig forbedre disse bidragene, på samme måte som vi tidligere har brukt ressurser på konsept og doktrineutvikling for standard militæroperasjoner. Det er også behov for nasjonale konsepter basert på NATO doktrine når politiske føringer gjør at vi må avvike fra internasjonal doktrine slik som tilfellet er for CIMIC området.

 

 

 

 

Paneldebatt og diskusjonsaften i Oslo Militære Samfund

Mandag 2. Oktober 2009

 

Tema:

 

Hjemme, ute eller begge deler? Skal Forsvaret videreutvikles i ekspedisjonær retning eller er en tradisjonell norsk territoriell tilnærming fortsatt ønskelig og valgbar?

 

Innleder: Doktorgradsstudent Ole Jørgen Maaø

Øvrige i panelet: Forsker Anders Kjølberg, FFI og major Sverre Kaarli, FSTS

 

Under: Paneldeltakerne følger nøye med innlegg fra salen.

Fra venstre- Maaø, Kjølberg og Kaarli. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

 

 

 

 

Innledning ved Ole Jørgen Maaø:

Innledning ved Ole Jørgen Maaø. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ærede forsamling,

Først må jeg få takke for muligheten til å stå på denne talerstolen. Det har jo nærmest vært en liten invasjon fra trønder-riket her i det siste, dette er det tredje foredraget på rad her i Oslo Militære Samfund som holdes av personer fra Luftkrigsskolen. Ikke verst for den klart minste av våre tre krigsskoler.

 

For en historiker er det veldig spesielt å stå her, siden dette er en av mest ærverdige talerstoler i landet, ”dit kommer jo til og med Kongen av og til” som en av veteranene på Historisk Institutt ved NTNU sa når jeg fortalte hvor jeg skulle holde foredrag.

 

Men, dette skal altså ikke være et historisk foredrag, jeg har kommet hit for å innlede til debatt om forholdet mellom hjemme og uteforsvaret. Nei, ikke nå igjen, vil kanskje en del si, dette må jo snart være et utdebattert emne? Men, det er det ikke, og det vil trolig heller aldri bli det. En kan godt forsøke å hevde at det ikke eksisterer noe spenningsforhold mellom det nasjonale og det internasjonale, men den norske politiske debatten om Forsvaret, når vi en sjelden gang har en, tar nesten alltid sitt utgangspunkt i dette spenningsforholdet. Internt i Forsvaret vises det også godt, der Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet alle finner gode begrunnelser for sin nasjonale misjon, synes ikke det å være like enkelt for Hæren. Mer om akkurat det senere.

 

Årsakene til at dette spenningsforholdet – mellom hjemme og uteforsvaret – er det sentrale i norsk forsvarsdebatt er trolig mange. Men hovedårsaken er mest sannsynlig at debatten berører de grunnleggende spørsmål om hvorfor staten holder seg med militærmakt. Da snakker jeg om de overordnede spørsmål som for eksempel:

  • Hva skal vi egentlig med Forsvaret? Er det til for å krige eller til for å unngå krig?
  • Hvilke faktorer skal være dimensjonerende for Forsvarets størrelse og struktur?

 

For analytiske formål her i vår sammenheng kan en i grovt se for seg 4 arketyper av forsvar, på en skala fra rent hjemmeforsvar til rent uteforsvar. I midten vil vi ha to utgaver av Forsvaret. Det jeg har kalt hjemme-ute forsvaret, arketype nr 2 på plansjen, er et forsvar som henter sin legitimitet og sitt rasjonale i den geografiske størrelsen Norge, men med internasjonale avleggere. Den internasjonale innsatsen i seg selv er ikke nødvendigvis et biprodukt, men det er den struktur man har skaffet seg med tanke på hjemmeforsvaret som er avgjørende for hvilke kapasiteter man kan stille med ute. Dette hjemmeforsvaret vil således i betydelig grad bli skapt på bakgrunn av de trusselanalyser som gjøres mot norsk område.

I kontrast til dette står så det jeg har benevnt som ute-hjemme forsvaret, altså arketype nr 3 på plansjen, som henter sin legitimitet og sitt rasjonale hovedsakelig ifra internasjonale operasjoner, og der man kun holder seg med et rent fredstidsmessig minimum av kapasiteter hjemme.

 

Imidlertid er det viktig å påpeke at det kan finnes mange utgaver av et internasjonalt norsk forsvar. Eksempelvis vil spørsmålet om hvorfor vi deltar i internasjonale operasjoner ha stor betydning for uteforsvarets innretning. Deltar vi fordi vi mener forsvaret av Norge starter der krigen mot terror begynner, vil dette uteforsvaret trolig få en nokså offensiv innretning. Deltar vi imidlertid på basis av internasjonale forpliktelser og/eller internasjonal solidaritet, kan uteforsvaret trolig ha noe større fokus på fredsbevaring og en mer humanitær profil, og derfor også en langt mer defensiv innretning.

 

Det er ikke dette foredragets intensjon å åpne en debatt om internasjonale operasjoners legitime grunnlag og politiske hensikt, herved inviteres OMS til å gjøre akkurat det. Men det er vel liten tvil om at norske bidrag til internasjonale operasjoner har blitt gradvis mer offensive av karakter siden det store bruddet med den rene fredsbevaringslinjen kom midt på 90-tallet ifm SFOR i Bosnia. Derfor er det dette foredragets utgangspunkt at et evt fremtidig uteforsvar, altså type 3 i min inndeling, har en relativt skarp innretting med kapasitet til fredsopprettende operasjoner.[1]

 

Det norske Forsvaret av i dag fremstår som noe av en hybrid mellom disse to arketypene. Mens store deler av Luftforsvaret, Sjøforsvaret og Heimevernet tilhører arketype nr. 2, står størsteparten av Hæren midt inne i arketype nr. 3. Det trenger ikke nødvendigvis å være noe galt i dette, men som vi skal se videre i dette foredraget skaper dette spenning rundt sentrale områder i norsk forsvarspolitikk.

 

To av de fire arketypene, forsvarstypene på flankene, anser jeg som helt urealistiske. Det er ikke politisk realistisk i dagens norske samfunn verken med et rent hjemmeforsvar eller et rent uteforsvar.

 

Det rene hjemmeforsvar mangler internasjonal troverdighet og signaliserer i for liten grad internasjonal og alliansemessig solidaritet fra et av verdens rikeste land. Deltagelse i internasjonale operasjoner har vært en del av det norske Forsvaret tilnærmet kontinuerlig siden 1945 og en skulle kunne anta at Forsvarets bidrag i internasjonale operasjoner dermed har kommet for å bli (selv om vi historikere er skeptiske til formuleringer av ”kommet for å bli-typen”). Dette vises da også gjennom sammenslåingen av Stortingets utenrikskomite og Forsvarskomite i den nye felles komiteen. Ergo er det rene hjemmeforsvar en ikke-aktuell problemstilling.

 

Det rene uteforsvar er også en utopi. Det er en hovedårsak til dette; Forsvaret utfører svært mange nødvendige oppgaver til hverdags her hjemme. Min gamle kollega Nils Naastad ved Luftkrigsskolen brukte begrepet hverdagsluftmakt om alt det Luftforsvaret faktisk gjør hver eneste dag her hjemme av reelle operasjoner (og ikke bare trening). Dette begrepet kan vi kanskje gjenbruke og snakke om hverdagsforsvaret, som opererer hver eneste dag: man overvåker grensen mot Russland på landjorda, havområdene i nord og sør med både kystvakt og Orion-fly, vi har jagerflyberedskap på Bodø, redningstjenesten er på beredskap osv osv. Slike kapasiteter må vi – uansett internasjonalt engasjement – holde oss med.

 

Ergo står vi igjen med to alternativer, forsvar med fokus hjemme med internasjonale avleggere (alt 2) eller et med fokus ute med treningsbase hjemme sammen med et absolutt minimum av kapasiteter for hverdagsforsvaret (alt 3). Det finnes naturligvis utallige varianter også av disse arketypene, men de hjelper oss videre i diskusjonen, og jeg vil heretter bare kalle disse to for henholdsvis hjemme- og uteforsvaret.

 

Under Bondevik II-regjeringen, med Krohn Devold som forsvarsminister, var man på full fart mot variant nr 3. Da gikk man svært langt i politiske dokumenter med å signalisere at Forsvarets hovedrasjonale befant seg utaskjærs, ja i ”Styrke og Relevans, strategisk konsept for Forsvaret” kunne man lese at:

 

”Styrker som utelukkende er egnet til å ivareta rent nasjonale oppgaver, skal videreføres bare i den grad de dekker et klart definert nasjonalt behov som ikke kan dekkes på annen måte.”[2]

 

Med slike formuleringer ser en fort at det som kan prioriteres er avdelinger som dekker rent internasjonale behov. Kan hende var det ikke slik man tenkte, men da formulerte man seg i så fall ekstremt klønete. I tillegg hører det med at Forsvarets internasjonale engasjement fra midten av 90-tallet og utover ble gjort betydelig skarpere, noe som ble forsterket under Krohn Devold, delvis på grunn av faktorer langt utenfor regjeringens kontroll, så som krigen i Afghanistan med mer.

 

Den rødgrønne regjeringen har de siste fire årene forsøkt å ta Forsvaret noe hjem igjen. Gjennom å øke fokuset betraktelig på de norske utfordringene i nordområdene, fant man igjen en klar og tydelig nasjonal rolle og relevans for Forsvaret. Imidlertid har regjeringens fokus i forsvarspolitikken de siste par årene i økende grad dreid mot hengemyra i Afghanistan, der NATO sliter med å få til fremgang.

 

Så vil enkelte si, med den nylig avgåtte forsvarssjef Sverre Diesen som den mest sentrale, at debatten om et hjemme- eller uteforsvar er en konstruert debatt. Disse vil hevde at hvis en analyserer de seneste konfliktene, så vil en komme fram til at det er de samme ressursene det bør satses på både hjemme og ute. Forsvaret skal bli mindre, mer modulært, mer mobilt og mer nettverksbasert. Får vi til det, hevder man, får vi et forsvar som fungerer både hjemme og ute, fordi det er de samme kvalitetene ved det norske forsvaret som etterspørres i de tenkte scenariene både hjemme og ute.

 

Jeg stiller meg skeptisk til denne argumentasjonen. Jeg tror dette er tilpasningspolitikk, siden vi ikke klarere å holde oss med to forsvar, blir argumentet slik. Det er da også akkurat her Diesen har møtt mest skepsis i sine år som forsvarssjef, til tross for at han iherdig har påstått at Forsvaret har lagt om i hovedsak av hensyn til hjemmeforsvaret, er det få som synes å ha trodd ham på det. Jeg tror at balansen mellom hjemme og ute-forsvaret er sentralt for flere forsvarspolitiske avveininger. Jeg vil derfor kort drøfte tre områder der jeg mener valget mellom fokus hjemme eller ute vil få konsekvenser for Forsvarets innretting fremover. De tre områdene er:

  • Forsvarets struktur og kapasiteter
  • Verneplikten
  • Profesjonsetikk og krigerkultur

 

Forsvarets struktur og kapasiteter

Om en velger i hovedsak å søke rasjonale for Forsvaret hjemme eller ute, vil valget få potensielt vidtrekkende konsekvenser for Forsvarets størrelse, struktur og kapasiteter. Hjemmeforsvaret må være mer balansert og kanskje også noe større enn det man kan tenke seg for et uteforsvar, som kan være mindre og mer nisjeorientert.

 

Jeg skal gi dere et eksempel på en måte å tenke på om uteforsvaret i denne sammenheng. For noen år siden hadde en kollega og jeg et lite fordypningsfag med noen kadetter ved Luftkrigsskolen som vi kalte Luftmakt i lavintensitetskonflikter. I løpet av studietiden ga vi kadettene i oppdrag å finne ut hvilke kapasiteter en burde holde seg med hvis en tenkte at fremtidens luftforsvar skulle være laget for å delta i operasjoner i utlandet. Kadettenes svar var transporthelikopter. Argumentet var at helikoptre hadde vært anvendt i så å si alle internasjonale operasjoner siden 60-tallet, samtidig som det var mangelvare innad i NATO-alliansen, spesielt i Europa. Ergo ville en eventuell norsk satsing på transporthelikoptre medføre en nisje som vi kunne selge inn til både FN, NATO, og evt EU, nærmest i en hver tenkelig internasjonal operasjon.

 

Selv om akkurat dette vitner om akademisk leking med argumentasjonsrekker, er poenget valid. Hvis et hovedmål med norsk sikkerhetspolitikk er å sikre at norske militære styrker er med der det skjer utenlands, for derigjennom å sikre norsk politisk innflytelse, ja så må vi ha styrker som er relevante. Dermed kan en voldsom nisjesatsing være veien å gå, fordi man da har kapasiteter som nærmest alltid vil få være med.

 

Hæren er den av forsvarsgrenene som har tatt dette poenget lengst. Hæren satser sterkt på internasjonale operasjoner som selve rasjonale for forsvarsgrenen. Som jeg hevdet innledningsvis er det et spenningsforhold mellom forsvarsgrenene ift hjemme og uteforsvaret. Det er merkelig nok, tatt Forsvarets historie i betraktning, Hæren som synes å være gjøkungen om vi sikter mot et hjemmeforsvar. Trusselbildet mot den norske stat pr i dag gir fra liten til nesten ingen relevans for tradisjonelle manøveravdelinger. Det er da også hovedårsaken til at de tre siste Forsvarssjefene, for øvrig alle fra Hæren, har anbefalt våre politiske myndigheter å bygge hærstrukturen såpass kraftig ned. De siste orienteringer jeg har fått om Hærens ideer om fremtidig struktur – jeg tar høyde for at de kan være noe utdaterte – tyder da også på at det er det internasjonale oppdrag som har vært styrende for strukturvalgene i Hæren. Hæren har store problemer med å begrunne sin nåværende struktur i et hjemmeforsvar.

 

Trusselbildet i nasjonal sammenheng er langt mer maritimt nå enn i invasjonsscenariene under den kalde krigen. De fleste hendelser og episoder en kan se for seg, vil være av maritim karakter, eller i det minste ha betydelige maritime innslag. Den største verdiskapningen skjer på en utvidet norsk sokkel, det være seg av petroleumsprodukter eller mat. Et hjemmeforsvar vil, som for øvrig også general Diesen har påpekt i en rekke sammenhenger, gi større relativ tyngde til sjø- og luftmilitære kapasiteter på bekostning av manøveravdelinger i Hæren. Det må da også bety at Hærens dominerende posisjon i det norske forsvaret ikke bare bør, men må forlates, om fokuset rettes på hjemmeforsvaret. Hæren fremstår som langt mer relevant for uteforsvaret.

 

Verneplikten

Et annet sentralt område av norsk forsvarspolitikk jeg mener berøres kraftig av hjemme-ute spørsmålet, er vernepliktens fremtidige skjebne.

 

For hjemmeforsvaret, eller rettere sagt for deler av hjemmeforsvaret, så som grensevakten, Garden, Heimevernet og deler av Luftforsvaret og Sjøforsvaret, er det fortsatt relativt lett å se en funksjon for verneplikten i militær sammenheng. Gitt det relativt lavintensive trusselbilde man ser mot norske områder i dag, kan vi anta at verneplikten kan fylle en relevant funksjon også i fremtidens hjemmeforsvar. Her tilhører jeg altså ikke de som mener at teknologien nå har blitt så avansert at vernepliktige ikke kan betjene den, snarere tror jeg at teknologien faktisk kan bety at mye blir enklere å operere. I tillegg skulle en kunne tro at dagens og morgendagens ungdom kommer til å være nokså teknologikompetente. Men, nok om det.

 

Hvis vi sikter mot et uteforsvar, så fordrer det – i motsetning til for hjemmeforsvaret – imidlertid at man argumenterer bredere enn ren forsvarsevne om man skal beholde verneplikten i noenlunde samme form som i dag. For internasjonale operasjoners vedkommende fungerer verneplikten i dag i beste fall som en rekrutteringsbrønn. Rent rasjonelt bør et uteforsvar medføre at verneplikten opphører å eksistere, den er allerede uthulet nok som den er.

 

Kommentator Kato Nykvist i Nationen hevder at norske politikere fører en strutsepolitikk i forhold til verneplikten. I frykt for å profesjonalisere Forsvaret i en slik retning at det til slutt blir bestående av skyteglade eventyrere, så velger de i følge Nykvist å opprettholde verneplikten som en slags fasade av kontakt mellom Forsvaret og samfunnet. Det er på tide med en realistisk vernepliktsdebatt, hevder Nykvist, gjerne med utgangspunkt i Diesens poenger om ytterligere profesjonalisering.[3]

 

La oss forsøke å holde tunga beint i munnen her nå. Hvis vi mener at Forsvaret skal utvikle seg enda mer i retning av et uteforsvar, og hvis man utelukkende legger Forsvarets behov til grunn, bør nok verneplikten ikke bare diskuteres, den bør avvikles.

 

Men kan det tenkes andre grunner til at vi skal beholde verneplikten, selv med et uteforsvar? Det sentrale argumentet her, blant annet gjentatt i det nye strategiske konseptet for Forsvaret ”Evne til innsats”, er at det norske forsvaret ikke bare skal være for folket, men av folket. Ved at det er den gjengse mann og kvinne som tjenestegjør i Forsvaret, så skal samfunnets verdier også være Forsvarets verdier.

 

Her kan man naturligvis innvende at når avtjeningsgraden beveger seg ned mot 30 % av kun den mannlige delen av befolkningen, er deler av dette argumentet tynnslitt. Skal Forsvaret forankres i samfunnet gjennom verneplikten, så må antallet som avtjener den betydelig opp. Imidlertid er verneplikten, til tross for den lave avtjeningsgraden, fortsatt en garantist for at Forsvaret faktisk utgjøres av folket, det er først når vi eventuelt profesjonaliserer fullstendig at begrepet folkeforsvar blir helt hult.

 

Hvis man er av den oppfatning at Forsvaret skal være av folket og gjenspeile det norske samfunnets verdier og normer, kan man derfor velge å beholde verneplikten, av denne grunn alene.

 

Profesjonsetikk og krigerkultur

Akkurat her berører vi nå indirekte en av de sentrale debattene om det norske Forsvaret det siste året, debatten om den såkalte krigerkulturen. Jeg er svært positiv til at dette debatteres åpent og bredt i det norske samfunnet, det er særdeles viktig for Forsvaret og for den enkelte soldat at offentligheten vet hva det norske Forsvaret gjør i internasjonale operasjoner. La oss også slå fast at denne krigerkulturen er uløselig knyttet til internasjonaliseringen av Forsvaret, det er skarpe operasjoner i Afghanistan som har tvunget fram en debatt om dette. Dermed blir balansen mellom hjemme- og uteforsvar, samt uteforsvarets karakter nokså sentral ift denne krigerkulturens uttrykk.

 

Jeg er dypt skeptisk til mange sider ved en del av synspunktene knyttet til den såkalte krigerkulturen og argumentene som er fremført i debatten. La meg innvie dere i fem av mine poenger eller bekymringer i så henseende.

 

For det første synes jeg argumentet om at profesjonelle avdelinger nærmest som en nødvendighet utvikler en for aggressiv krigerkultur, er svært tynt. Det er ikke noen nødvendig sammenheng mellom profesjonelle styrker og skyteglade eventyrere som ønsker å krige. Eksemplet på det motsatte finnes blant våre egne. Deler av Luftforsvaret og Sjøforsvaret har vært mer eller mindre profesjonelle styrker i lang tid. Samtlige av Luftforsvarets flyskvadroner og også våre Kontroll og Varslingsstasjoner, er så å si profesjonelle avdelinger, og de har vært det lenge. Jeg kjenner mange av disse miljøene og en rekke av de offiserene som jobber der. Det finnes ikke fnugg av aggressiv og krigslysten krigerkultur i disse avdelingene. Men de er svært profesjonelle og dyktige. Også jagerflygere blir tilfredse når de ser at de lykkes med å levere våpen på det mål som er utpekt for dem, i et stressende kampmiljø. Men, jeg har fortsatt til gode å møte noen som har lyst til å kjenne hvordan det er å drepe, eller som har lyst til å komme i kamp bare for å få vist at man duger.

 

For det andre er jeg bekymret over at det muligens er i ferd med å utvikle seg direkte usunne holdninger blant norske offiserer og soldater, i hvert fall hvis rapporteringen i norsk presse er troverdig. Personlig har jeg blitt skremt av noen av holdningene til personell som i hvert fall har tjenestegjort i den norske hæren, avdekket blant annet av Aftenposten i høst. Man snakker, etter mitt syn uheldig nok – om en krigerkultur. Uansett om vi går i retning av mer profesjonelle styrker eller ei, må det tas et oppgjør med en del feilslåtte holdninger som synes å være eksisterende i noen miljøer.

 

La meg først slå fast at vi har grunn til å være stolte over hva norske avdelinger, spesielt fra Hæren, får til i Afghanistan, også når de er i kamp. Å mestre i strid er den ytterste test for en militær avdeling, og jeg er enig med flere kommentatorer som har påpekt at dette bør man være stolt av. Imidlertid betyr dette ikke at vi skal eller bør ønske oss mer kamp. Heri ligger min bekymring.

 

Et av argumentene som fremføres er at man opplever tilfredsstillelse når man endelig får prøvd det man har trent så mye på. Det er naturligvis forståelig. Men å gå fra den følelsen til å ønske seg en aldri så liten kamp – det er å tråkke langt over en etisk grense for offiserer. Vi må jo få prøvd det vi trener så mye på sier man, og så sammenligner man seg med kirurger. Har du hørt på maken!
Analogien, mine dammer og herrer, er så feilslått som den kan få blitt, kirurger reparerer folk, soldater ødelegger dem. Og soldater skal altså kunne ødelegge svært effektivt om de må, men de skal ikke ønske seg det. Det samme skal da heller ikke kirurger, om de kjeder seg litt på en vakt der nede på St Olavs akuttmottak, skal de ikke sitte og håpe på en aldri så liten trafikkulykke så det blir noe å gjøre.

 

Årsaken til at man ikke skal ønske seg slikt er naturligvis at både trafikkulykker og krig medfører død og elendighet for andre folk. En god og sunn profesjonsetikk, det være seg for både kirurger og soldater, innebærer altså ikke at man skal ønske seg død og elendighet for andre mennesker. Men soldater skal være beredt til å drepe – om de må.

 

Undrer meg på hva som hadde skjedd om de amerikanske eller sovjetiske soldatene som bestyrte atomvåpnene under den kalde krigen – eller for den saks skyld i dag – hadde tenkt på den måten?[4] De driller og driller de, men de får aldri praktisert skikkelig. Og gudskjelov for det!

 

Soldatyrket er et yrke man skal trene på, men samtidig ikke ønske å praktisere. Det betyr altså ikke – og la meg gjenta dette – at man ikke kan føle tilfredsstillelse hvis en selv, ens våpen og ens avdeling fungerer i en stridssituasjon. Men, man skal altså ikke som soldat ønske å slåss. Årsaken er simpelthen at vårt yrke – når man må praktisere kjernekompetansen – medfører død og fordervelse for andre folk. Våpenmakt skal være siste utvei, så også for norske soldater i Afghanistan. Vi skal slåss og slåss godt og effektivt – men først når vi må!

 

Dette handler i bunn og grunn om hvorfor vi har et forsvar. Er Forsvaret til for å forhindre krig eller til for å krige? Jeg vil altså si at det utvilsomt er til for å forhindre krig, men om det må krige, så skal det naturligvis gjøre det på best mulig måte. Slik begynner da også de overordnede sikkerhetspolitiske målene til Norge: ”Å forebygge krig…”[5]. Den store ideen med et forsvar er altså nettopp det; Forsvar.

 

Å ha et forsvar som er til for å forebygge krig, men som samtidig kan krige hvis det må, er det mål vi må streve mot. Heri ligger intet motsetningsforhold, det konstrueres i så fall bare hos umodne offiserer og soldater.

 

Mitt tredje poeng omkring denne krigerkulturen er derfor at jeg liker begrepet svært dårlig. Jeg tror man kunne valgt et smartere begrep for å signalisere avstand til de altfor aggressive krigerkulturene vi finner i andre land – eksempelvis USA. Jeg sier meg derfor enig med synspunktene oberstløytnant Palle Ydstebø har fremført flere ganger, om at det vi skal dyrke frem er en soldatkultur, der æresbegrepet – også i form av kontrollert voldsbruk – står sterkt. Krigere – som Ydstebø påpeker godt – kriger for krigens skyld – og dit skal vi vel neppe?[6]

 

For det fjerde, så er det tilsynelatende slik at man tror at denne offensive krigerkulturen har kommet for å bli på grunn av at norske soldater faktisk slåss ganske mye i Afghanistan. Det er naturligvis rett at norske soldater slåss nokså mye i Afghanistan, senest nå på torsdag i følge rapportene. Men, og dette er et stort historisk men, norske internasjonale operasjoner har sjelden vært av det intensive slaget vi finner i Afghanistan. Det betyr at Afghanistan kan være et unntak, og vi skal vokte oss vel for å gå i den klassiske fella å tro at dagens typiske konflikt – Afghanistan – er det typiske for fremtidens operasjoner. Det kan likeså godt være piratoppdraget utenfor Somalia eller feltsykehuset i Tsjad eller noe helt annet som er fremtiden, det vet vi rett og slett ikke. Afghanistan-oppdraget, når det nå måtte ende, setter naturligvis sitt kraftige samtidige preg på Forsvaret, men vi skal vokte oss vel for å la Afghanistan være vår guide til fremtiden.

 

I tillegg kommer det paradoks at den krigerkultur enkelte synes å mene vi burde framelske blant våre soldater i Afghanistan, står i kontrast til den kultur vi trenger i det jeg tidligere har kalt hverdagsforsvaret. Vi skal vokte oss vel for å holde oss med kystvaktskippere, jagerflygere, Orionskippere eller fregattsjefer med krigermentalitet, slike er vi langt fra tjent med i den daglige dont her hjemme.[7]

 

Mitt femte poeng hva gjelder denne krigerkulturen, er at jeg, i kontrast til hva general Diesen har fokusert på gjennom foredrag og artikler om profesjonsetikken og krigerkulturen, at også vårt nye, mindre og skarpere forsvar, må ha store ideer å tro på. Her er det snakk om ideer som er større enn oss selv. Om frihet, likeverd og demokrati. Ofrene som den enkelte skal kunne gi som soldat må være tuftet på ting som er større enn en selv og ens kamerater. De store ideene, de politiske filosofiene om man vil, den grunnleggende etikken, for oss den største ideen av dem alle – at Forsvaret er til for å skape trygghet for andre, at det faktisk er slik at de i uniform tar risiko fordi noen andre skal føle seg trygge – de ideene må vi aldri glemme i diskusjonen om profesjonsetikk. Begrepet Forsvaret sier jo ganske mye, vi skal forsvare noe noen andre verdsetter.

 

Konklusjon

Av de to typene forsvar jeg har diskutert i dette foredraget; et hjemmeforsvar og et uteforsvar, er det etter mitt syn bare det første alternativet som kan opprettholdes over tid. Uten en viss forankring i folket i form av at Forsvaret er garantisten for sikkerhet for folket og landet her hjemme, og at det er det som danner utgangspunkt for selve strukturen, vil man slite med selve det legitime grunnlaget for våpenmakten: hvorfor skal landet bruke 35 milliarder av sine kroner til en organisasjon som ikke gir noe tilbake? Her er jeg for øvrig helt på linje med den sittende regjeringen, som klart og tydelig i den nye regjeringserklæringen har sagt fra at Forsvarets tilstedeværelse i nordområdene er ”Forsvarets førsteprioritet og dimensjonerende for strukturen.”[8]

 

Hjemmeforsvaret med internasjonale avleggere, alternativ 2 blant de jeg har skissert her i dag, er således det eneste som gir et tilstrekkelig rasjonale for Forsvaret. Da må vi trolig kvitte oss med deler av den nyvunne krigerkulturen, og vi kan beholde verneplikten, rett og slett fordi den sikrer at forsvaret utgjøres av folket. Det kan, mine damer og herrer, gå på bekostning av Hærens dominerende posisjon i Forsvaret. Men det offeret får man tåle, selv her i den norske Hærens mest tradisjonsrike intellektuelle bastion!

[1] Dette står i en viss kontrast til den sittende regjeringens politikk, siden de i sin regjeringserklæring klart og tydelig varsler at de ønsker å prioritere FN-ledede operasjoner (s. 10). Men, det sa de også i 2005, uten at det har medført det store skiftet i norske prioriteringer (her er det engasjementet i Afghanistan som styrer norsk politikk i stor grad, ikke omvendt). I tillegg er ikke FN-operasjoner i dag nødvendigvis ren fredsbevaring, enkelte av dem har mer offensiv karakter og mandat.

[2] Forsvarsdepartementet, Styrke og Relevans. Strategisk konsept for Forsvaret, Oslo: 2005, Forsvarsdepartementet, pkt. 188, s. 77.

[3] Se Kato Nykvists kommentar i Nationen 5.10.2009, http://www.nationen.no/meninger/kommentar/article4624715.ece

 

[4] Takk til stipendiatkollega Espen Storli ved NTNU for dette poenget.

[5] Her gjengitt fra Forsvarsdepartementet (2009): ”Evne til innsats. Strategisk konsept for Forsvaret”, lastet ned fra http://www.regjeringen.no/upload/FD/Dokumenter/Evne-til-innsats_strategisk-konsept-for-Forsvaret.pdf, s. 9

[6] Se eksempelvis Ydstebø, Palle (2009): Soldatkultur, ikke krigerkultur” i Edström, Håkan, Lunde, Nils Terje og Matlary, Janne Haaland (red.): Krigerkultur i en fredsnasjon: norsk militærprofesjon i endring, Oslo: Abstrakt forlag

[7] Takk til Gjert Lage Dyndal for dette poenget

[8] Se ”Politisk plattform for flertallsregjeringen utgått av Arbeideropartiet, Sosialistisk Venstrepart og Senterpartiet, 2009-2013”, tilgjengelig fra http://arbeiderpartiet.no/Politikken/Politisk-plattform-2009-13, s. 10

Klikk for presentasjon

2009-03-30-Hynaas

Sesjonen inn i en ny tid – rekrutteringsarena for alle

Av Brigader John Einar Hynaas, sjef Vernepliktsverket

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 23. mars 2009

ved

Utenriksminister Jonas Gahr Støre

Nato 60 år. En allianse for vår tid

 

Majesteter, ambassadører, kjære forsamling,

(innledning, historiske linjer, NATOs betydning)

I neste uke fyller NATO 60 år.

 

Utenriksminister Jonas Gahr Støre. Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Dette foredraget skal ikke dvele lenge ved historien og begivenhetene i 1949. Men la meg gjøre ett lite unntak og fortelle om en episode som forteller mye om hva dette handler om:

 

Storbritannias utenriksminister fra 1945 til 1951 het Ernest Bevin. Han var både en pragmatisk og prinsippfast politiker. I de årene han var britisk utenriksminister ble det skapt en ny internasjonal orden. Bevin var med på å ta initiativet til å etablere FN, Europarådet, OEEC – senere OECD, og ikke minst NATO.

 

Bevin la vekt på at en effektiv utenrikspolitikk ikke kunne begrenses til bare å avverge akutte vanskeligheter. ”I utenrikspolitikken er de velgere man arbeider for, ikke født ennå”, sa han. Og videre: ”Virkningene av det man gjør, viser seg ikke øyeblikkelig, men først om tjue, tretti, førti, ja sannsynligvis først om et halvt hundre år”.

 

Et halvt hundre år – da er vi midt i vår samtid. Det passer, synes jeg, å hente frem akkurat dette sitatet og Bevins framsynte perspektiv i dag, noen dager før vi feirer undertegningen av Atlanterhavspakten, den 4. april 1949 i Washington D.C. På bildet fra undertegningsseremonien, rett bak president Truman, sto Halvard Lange til venstre for Ernest Bevin, sammen med sine øvrige kolleger. Også i norske historiebøker, nå senest i Olav Njølstads storslagne biografi om Jens Christian Hauge, kan vi lese om hvor dramatiske år og måneder dette var.

 

En gang ble den samme Bevin også spurt om hva som var den egentlige målsettingen for hans politiske arbeid. Til dette svarte denne tidligere kusken, trikkekonduktøren, havnearbeideren og grunnleggeren av Storbritannias største fagforening, Transportarbeiderforbundet – at målet for hans politiske arbeid – det var; ”å kunne gå ned på Victoria Station og kjøpe en billett til hvor pokker i verden jeg vil”.

 

En enkel men grunnleggende visjon: Frihet, fred med naboland, rettigheter – og å kunne kjøpe en billett og reise hvor man vil.

 

*****

 

Rasjonalet for NATO i 1949 og gjennom mange år deretter – kortversjonen i én setning – kan være å si at Alliansen ble grunnlagt for å kontrollere og forhindre sovjetisk maktutøvelse. Eller en litt lengre versjon, som fremholder at NATO ble grunnlagt for ”å holde russerne ute, tyskerne nede og amerikanerne inne”.

 

Dette var verdensbildet i 1949 og flere år fremover. Så kom nye historiske veikryss som illustrerer at NATO er en allianse som har holdt seg relevant og nødvendig i sterkt skiftende tider. De militær-strategiske utfordringene har endret seg, men verdien av den politisk-militære alliansen har beholdt sin gyldighet.

 

Som i 1955 – bare 10 år etter opphøret av den andre verdenskrigen – da Vest-Tyskland ble medlem av NATO. Vår utenriksminister Halvard Lange beskrev i et BBC-intervju denne begivenheten som ”et avgjørende vendepunkt i vårt kontinents historie”.

 

Eller hvordan NATO beholdt sin relevans etter Sovjetunionens avvikling. 1990-årene ble starten på den store utvidelsen etter Spanias inntreden i 1982. Symbolet på endringene kan vi hente fra toppmøtet i 2006 som ble avholdt på tidligere sovjetisk territorium – i Riga.

 

Eller toppmøtet i fjor, som ble lagt til det tidligere Warszawapaktlandet, nå EU- og NATO-medlemmet Romania. Nå tar vi altså opp Kroatia og Albania. Eller bildet av dagens NATO som har sitt viktigste oppdrag i Afghanistan – på et helt annet kontinent enn Europa og Nord-Amerika.

 

Men når vi markerer at NATO runder 60 år i april, gjør vi det gjennom et toppmøte lagt én dag til fransk jord, Strasbourg, og én dag fem kilometer lenger øst – i Kehl, på tysk jord – noe som markerer hvilket bidrag NATO har gitt oss for å skape fred i Europa. Samtidig minner det oss om at NATOs relevans alltid må legitimeres ut fra dagens medlemmers sikkerhetsbehov.

 

Gjennom disse 60 årene går det en rød tråd i en fortelling om hva Alliansen har betydd for trygghet, fred og stabilitet i vår del av verden. Vi har muligens vent oss til å se på disse godene som selvfølgelige sider av vår samfunnsform. Vi kan ikke forestille oss tilbakeskritt på dette området, og vi tar det nærmeste for gitt at denne erfaringen skal videreføres.

 

At vi ”kan gå ned til stasjonen og kjøpe en billett til hvor vi vil”. At vi legger til grunn at prinsippet om én for alle – alle for én, gir oss den grunnleggende sikkerheten – nå som før. Og det gjør vi rett i.

 

Men noe har likevel skjedd. Noe – som gjør at vi i dag, ja, mer enn før tusenårsskiftet og særlig før 11. september 2001 – ser på det vi har oppnådd gjennom disse 60 årene som et umistelig gode.

 

Ordet umistelig gir et ubehag. For det umistelige antyder at noe faktisk kan mistes. Det er vissheten om muligheten av å kunne miste – og at det vi kan miste er betydningsfullt – som gjør at vi har en så grunnleggende interesse i å ta vare på og videreutvikle det som bidrar til vår frihet og sikkerhet.

 

Sett fra Norges ståsted, er en viktig observasjon at NATOs betydning for vår sikkerhet har ligget veldig fast – til tross for de store endringene i historien på vårt eget kontinent.

 

Noen andre allierte kan ha konkludert med at NATO – og NATOs kollektive sikkerhetsgaranti – er mindre viktig i dag enn under den kalde krigen. Norges sikkerhet er også tryggere nå enn før 1990. Men det endrer altså ikke på det forhold at NATO, den transatlantiske alliansen, det kollektive sikkerhetsansvaret og de kollektive forpliktelsene – at alt dette er grunnleggende for Norges sikkerhet. Også i dag.

 

Det betyr ikke at vi ikke må tenke nytt – både internt i NATO og mellom landene i vår del av verden – om hvordan vi møter nye sikkerhetsutfordringer, Norge skal være en pådriver for denne nytenkningen. Det betyr heller ikke at alle våre sikkerhetspolitiske svar er å finne i NATO.

 

Men medlemskapet i NATO og de transatlantiske forbindelsene er Norges sikkerhetspolitiske anker. Og det er det med et anker at det helst bør ligge fast. At vi kan være sikre på at det holder, dersom det skulle dra seg til.

 

Dagens utvidede NATO rommer flere perspektiver og historiske erfaringer enn den alliansen Norge var med å grunnlegge for 60 år siden. Dagens NATO er en bred og mangfoldig sikkerhetspolitisk organisasjon som ikke lenger domineres av ett konkret og altoverskyggende trusselbilde.

 

Nye sikkerhetsutfordringer er kommet til der NATO er én av flere arenaer. Den globale kampen mot terrorisme og ekstremisme er ett eksempel – mens energisikkerhet, migrasjon, transportsikkerhet og sikkerhetskonsekvenser av klimautfordringene er andre eksempler. I møte med disse utfordringene er NATO-samarbeidet viktig og relevant, men ikke nødvendigvis tilstrekkelig i seg selv.

 

Det betyr at det må tenkes nytt. Og det gjør vi, som når Regjeringen har satt som mål å styrke og utvide en bredere vev av sikkerhetsordninger, slik vi analyserer og omtaler dette i ”Stortingsmelding nr. 15 om Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk” som ble lagt frem for et par uker siden.

 

Det er denne balansen – mellom forankringen i NATO og evnen til å utvikle nye svar – som vil fortsette å være gjennomgangstema i dette foredraget.

 

*****

 

(NATOs tilpasning, modernisering, nye utfordringer, NATOs utvidelser)

 

Det er en selvfølgelighet i dag, men den kan gjentas, fordi historien er så spennende, og fordi historien om en militær-politisk allianses relevans handler om å kunne svare på tidenes nye utfordringer.

 

Tjue års globale byks, i bilder – 1949-50 Koreakrigen starter – 1968-1969 invasjonen i Tsjekkoslovakia, studentopprør, Vietnam – 1989-90 Berlinmurens fall, tyske gjenforening, nye europakart tegnes – og 2009, våre dager og vår tids nye sikkerhetsutfordringer som kommer i tillegg – miljø og klima, fattigdom, statssammenbrudd, terror.

 

NATO forholder seg til alt dette. NATO transformerer og moderniserer. Vi bidrar til dette internt i NATO – og vi bidrar på andre arenaer – de lokale og de regionale, fra Arktisk Råd via Barentsrådet og nordisk samarbeid, til Østersjøen, Baltikum og den EU-initierte Nordlige dimensjon. Vi bidrar i globale fora, i FN. Og vi bidrar i Afghanistan.

 

Sammen tar det form som en bredere vev av sikkerhetsordninger.

 

I sikkerhetspolitisk forstand viskes begrepet ”langt borte” gradvis ut. En begivenhet, et brått skifte langt unna, kan få direkte betydning for oss her hjemme. Som finanskrisen, som oppsto på amerikanske børser, men som nå tar jobbene fra folk i Høyanger. Eller sammenbrudd i statsmakt i Afghanistan, som ga terrorister fristed til å ramme i New York, Madrid og London. Eller tenk et fugleinfluensautbrudd et sted i Asia, som i løpet av en flyreise kan sette i gang en epidemi i vårt eget land. ”Langt unna” blir veldig fort til ”her hjemme”.

 

Gjennom disse årene har Alliansen selv blitt større. Nye medlemmer har betydd tilskudd av mer enn menn og kvinner med våpen, økt militær kraft og slagkraft. Nye medlemmer betyr bredere erfaring. Og nye medlemmer betyr nye utfordringer, fordi de som skal stille opp for hverandre kollektivt, de blir flere. Og selv om de hører hjemme i Europa, så bringer de nye medlemmene nye historier og erfaringer til torgs.

 

NATOs oppfatning av trusler og utfordringer er summen av medlemslandenes historie og utsyn.

 

*****

 

Modernisering av NATO betyr altså ikke bare – selv om det gjør også det – ny teknologi, nytt utstyr og ny struktur. Det betyr også evnen til å gi nye spørsmål riktige svar. NATO trenger ikke bare fleksible utrykningsstyrker. NATO trenger også fleksibilitet i tankegangen.

 

På toppmøtet i neste uke vil NATO-landene lansere arbeidet med et nytt strategisk konsept. Globaliseringen og det nye trusselbildet gjør en ny situasjonsbeskrivelse nødvendig. Det forrige konseptet stammer fra 1999. Det er altså ti år gammelt og det er allerede behov for fornyelse. Men noen svar er fortsatt gyldige og riktige.

 

Ett av dem er kollektivt forsvar og solidaritet allierte imellom.

 

Det kollektive forsvar er NATO-samarbeidets kjerne. Takket være dette forpliktende fellesskapet, har de nye medlemslandene i Øst- og Sentral-Europa kunnet bygge opp sine demokratier i trygghet og stabilitet.

 

Vi vet at Russland ikke har hilst disse utvidelsene velkommen. Men i disse tider, med finanskrise og store utfordringer for de sentral- og østeuropeiske landene, så skal vi være veldig glad for den stabilitet som både NATO- og EU-medlemskapet gir. Jeg tror at det er en stabilitet som også kommer Russland til gode.

 

NATO må sørge for at de gjensidige forpliktelsene medlemslandene påtar seg, alltid er både relevante og troverdige. Dette er et avgjørende hensyn når vi tar stilling til ytterligere utvidelse av Alliansen. Utvidelse stiller strenge krav både til nykommeren og de som allerede er medlemmer. Veien mot medlemskap bygger på at kandidaten tilfredsstiller de kravene som følger av medlemskapet. Det er og skal være en krevende og forpliktende vei. Kandidaten må kvalifisere.

 

I dag arbeider Ukraina og Georgia med dette som utgangspunkt. De har hver sin kommisjon som legger rammene rundt samarbeidet med Alliansen. Det er et godt og rimelig fundament for en prosess som fortsatt krever hardt arbeid for å oppfylle de kravene som følger av medlemskapet.

 

*****

 

(NATOs nærområder. Nordområdene. Norge-Russland)

 

Jeg har snakket om at trusselbildet har forandret seg etter den kalde krigen.

 

Det betyr ikke at alt er endret. NATOs engasjement i dag er primært utenfor Alliansens kjerneområde, noe jeg skal komme tilbake til. Men det betyr ikke at NATOs kjerneoppgaver er snudd på hodet. For NATOs medlemsland er sikkerhet hjemme, i nærområdene, fortsatt avgjørende. Befolkningen må oppfatte at NATO er relevant for deres sikkerhet.

 

Slik er det også for Norge. Den kalde krigens slutt har ikke opphevet alle tidligere utfordringer. Vi har fortsatt det asymmetriske forholdet til vår nabo Russland – altså det forhold som beskriver et lite land som nabo til et stort og ikke alltid fullt ut forutsigbart naboland. Det er en realitet, selv om vi noterer god fremgang i det bilaterale samarbeidet.

 

Samtidig er noen av den globale tidsalders nye utfordringer – som klima og energi – godt synlige nettopp i våre nærområder, og disse legger nye dimensjoner til situasjonen i disse områdene, særlig i nord.

 

For akkurat i Norges tilfelle, er nær og nord sammenfallende begreper.

 

I NATO-sammenheng må vi imidlertid skille klart. Norge har i Alliansen tatt initiativ til å rette et sterkere fokus mot nærområdene – og da mener vi alle medlemslandenes og dermed hele Alliansens nære områder.

 

Nettopp i en tid da så mye berettiget fokus er mot Afghanistan, er vår hensikt å bidra til å synliggjøre Alliansens vedvarende relevans i alle dens regioner. Dette er viktig for å befeste oppslutningen om NATO, ikke minst i nye medlemsland.

 

Vi må vise at det er nærhet mellom allierte og nasjonale strukturer. Vi må vise at vi øver. Ikke for å forklare folk at NATO vender hjem. Men for å understreke at NATO aldri forlot sine kjerneområder.

 

Mange har knyttet Alliansens skjebne til hvordan vi løser oppdraget i Afghanistan. Det perspektivet er lett å forstå. Men innsats utenfor NATO-territorium skal ikke så tvil om hva som er NATOs hovedoppdrag. Det er viktig at Alliansen er til stede i den virkeligheten der velgerne i medlemslandene lever – dagens velgere og de velgerne som ikke er født en gang, som utenriksminister Bevin uttrykte det.

 

Samtidig: Norge setter et særlig fokus mot nord, Regjeringens viktigste strategiske satsingsområde, slik vi har formulert det. Og utfordringene i nordområdene – vårt nærområde – er ikke bare norske, de er i sannhet globale.

 

(Nordområdestrategien. Nye sikkerhetspolitiske utfordringer)

 

Jeg har snakket om dette før i denne sal, om de tre ”driverne” for utviklingen i nord: Russlands utvikling, utviklingen av energiprovinsen i nord og klimaendringene. La meg legge til en fjerde ”driver”: Det nye fokus på utviklingen i Arktis. Samlet sett har vi et bilde av en region i sterk utvikling – der noe ligger fast og der nye muligheter og utfordringer kommer til.

 

Dette er viktig for Norge. Og innsikt i dette er et anliggende også for NATO.

 

Klimautviklingen kommer til å endre geografien ved å skape økte transportmuligheter og nye forutsetninger for ressurstilgang. Isen trekker seg tilbake og legger nytt hav åpent. Dette er dramatisk og det knytter seg stor usikkerhet til virkningene.

 

Vi må ha beredskap for å møte utfordringene, og NATO er ett av leddene i denne beredskapen.

 

Både i geografisk og praktisk-politisk forstand er Norges egne nærområder de områder der samarbeid med Russland har vist seg mulig og vellykket. Vår felles, tusenårige historie med Russland er fredelig. Norge er nabo med Russland og samtidig NATO-alliert. Dette doble spor i vårt forhold til vår store nabo i øst er en like viktig forutsetning i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk nå som under den kalde krigen. NATO er vårt anker.

 

Jeg blir minnet om dette ved jevne mellomrom når vi allierte møtes. Som sagt tar vi med oss ulike historiske fortellinger til det runde bordet. Jeg lytter til erfaringene fra de baltiske landene, til Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Romania og Bulgaria – eller ”the former captives” som de ofte kaller seg. Samtidig lytter de til mine erfaringer.

 

Sammen former vi en enighet om felles tilnærming. Evnen til å komme frem til den enigheten – konsensusen – er NATOs store styrke.

 

I debatten om Europa sikkerhet trenger vi ikke ”kaldkrigsrefleksene”. Men vi trenger å huske hvorfor vi hadde dem. Vi trenger også alle våre øvrige erfaringer med Russland som nabo. Vi trenger å bygge videre på at det vi har oppnådd gjennom tålmodig forståelse for de lange linjene; det vi har oppnådd med partnerskap og samarbeid, innen næringsliv, kultur, utdanning, urfolk, forskning, fiskerier og mange andre felt.

 

Nordområdene er i dag preget av lavspenning. ”High North – Low Tension” kaller jeg mine innledninger om dette når jeg snakker om nordområdene i NATO. Én hovedoppgave for oss alle er å oppdatere ”våre mentale kart” – å rydde vei inn for en moderne, men historisk forankret virkelighetsforståelse.

 

Det gjelder i Norge. Men minst like mye i forhold til naboer, venner og allierte. Dette er hovedtema i foredrag jeg har holdt i snart alle verdenshjørner. I morgen gjør jeg det på universitetet Diplomatiakademiet i Moskva.

 

Budskapet til våre allierte om nordområdenes betydning er ikke et urovarsel. Det er ikke en melding om at Norge ser sin sikkerhet truet, at vi roper på NATO.

 

Igjen: Den grunnleggende sikkerheten fra den kollektive garantien gir oss trygghet, også for det vi møter i nord. Men nordområdene er snarere historien om fremveksten av et bredere register av utfordringer.

 

Når kontreadmiral Trond Grytting ved Landsdelskommando Nord-Norge holder sine orienteringer for besøkende til Reitan snakker han om overgangen fra å forholde seg til faren for et massivt militært angrep og til behovet for å håndtere 10-15 risikofaktorer.

 

Ingen av dem er eiet av Forsvaret alene. Ingen av dem berører bare Norge. Og Russland må som oftest bli en del av løsningen for alle disse risikofaktorene. Det samme må tett samarbeid med våre nærmeste naboer.

 

(Norge-Russland. NATO i nord)

 

I sum: Det skjer en kraftfull oppdatering av våre sikkerhetspolitiske ”mentale kart”.

 

For det er slik at det som både Norge og Russland ønsker å oppnå i nordområdene har en klar fordel av lavspenning. En klar fordel av tettere samarbeid og utveksling. Det skjer ikke av ”godhet” alene. Men som en direkte ivaretakelse av våre egne interesser.

 

Det er hevdet at russerne har vanskelig for å se mulighetene som følger av en vinn-vinn-situasjon. At én bør tape for at den andre skal vinne, altså alternativet til vinn-vinn. I nord bør det være veldig tydelig hva det er å hente i at begge vinner.

 

Det er dette vi ønsker å snakke om med våre allierte. Jeg har gjort det ved to bredt anlagte orienteringer til NATOs råd. Og i januar hadde vi et seminar om de samme spørsmålene i NATO-kretsen – med bred deltakelse, med NATOs generalsekretær og flere – i Reykjavik. Seminaret hadde ikke et militært anlagt perspektiv. Det handlet om betydningen av ro og stabilitet og om sivile svar på alt fra transport til miljø og energi.

 

Alliert aktivitet i det vi kaller nordområdene ligger nå på et historisk lavnivå. Amerikanernes base på Keflavik ble nedlagt i 2005 og øvelsesaktiviteten er redusert. Sammen med flere allierte sikrer vi nå evnen til luftovervåkning over Island.

 

De mest krevende globale sikkerhetsutfordringene – i tradisjonell forstand – ligger helt andre steder enn her i vår region. Også sett fra russisk side. I sum så skal vi hilse det velkommen.

 

At Russland har gjenopptatt sine langtrekkende flytokt i området, endrer ikke dette bildet. Men vi noterer at Russland viser seg frem. Vi ser dem, registrerer toktene og analyserer. Vi ser dem ikke som en trussel, men som en demonstrasjon av kapasitet. Og vi noterer de jevne budskapene fra det russiske lederskapet om å modernisere de væpnede styrker.

 

På seminaret i Reykjavik i januar var det bred enighet om behovet for nærvær. Det er etter mitt syn som det høver seg.

 

Ser vi på behovene fremover, merker vi oss at det ikke primært er militære oppgaver – og heller ikke først og fremst en oppgave for NATO – å møte alle disse utfordringene. Det er ikke bare Forsvaret som eier disse truslene, som kontreadmiral Grytting bruker å si. Sivile myndigheter må med. Det er sikkerhetsutfordringer som må møtes på en lang rekke arenaer – bilateralt, i samarbeid med Russland, i et stadig tettere nordisk samarbeid, i det regionale Barentssamarbeidet og i den internasjonale rammen av Arktisk Råd. Altså den bredere veven.

 

Samtidig er det i alles interesse at NATO er bevisst disse problemstillingene. NATO har en rolle i nordområdene, og vi må bidra til at Alliansen definerer denne rollen på en best mulig måte.

 

Det er faktisk en viktig del av vår sikkerhetspolitikk å sikre at våre allierte kjenner vår virkelighet i nord. Og vi skal ta inn over oss at vi har en større historie å dele med våre allierte enn mange av de allierte selv, som ikke opplever en slik rivende utvikling utenfor egen stuedør.

 

*****

 

(Arktisk Råd, Barentssamarbeidet, styrket nordisk utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid)

 

Én viktig problemstilling her handler om juss, om folkerett. Og om rettsorden.

 

Det er betydningsfullt at alle randstatene til Polhavet – altså USA, Canada, Russland, Danmark/Grønland og Norge – nå har en felles forståelse av det folkerettslige grunnlaget for å løse utestående jurisdiksjonsspørsmål på en – ja, jeg vil kalle det – udramatisk måte. Norge har vært førende for å bygge denne enigheten. Det ble klart vist under møtet mellom utenriksministrene for Polhav-statene i Illulissat på nordvest-Grønland i mai i fjor.

 

Alle kyststatene – inklusive Russland og Norge – har felles utfordringer når det gjelder å sikre bosetting og nærvær og en bærekraftig økonomisk utvikling i nord. Finanskrise og usikkerhet om pris og etterspørsel, behovet for teknologiutvikling koblet med store investeringskostnader; alt dette skaper nå et usikkert tidsperspektiv for de store offshoreplanene.

 

Og vi vil alltid insistere på at utviklingen skal gå skrittvis i takt med kunnskap om hva naturen tillater og hva teknologien tillater. Men vi vet at utbyggingen til havs kommer, og at utviklingen kan komme til å ta leting og produksjon lenger nord.

 

Alle land vil da være tjent med felles regler og standarder for helse, miljø og sikkerhet når utnyttelsen av ressursene og mulighetene i nord tar til for alvor.

 

Arktisk Råd spiller en viktig rolle på flere av disse områdene, særlig innen arktisk miljø, bærekraftig ressursforvaltning, shipping i arktiske strøk, standarder for olje- og gassutvinning, klimaendringene. Under vårt formannskap, som utløper om en måneds tid, har vi tatt initiativ til å styrke dette rådet.

 

Arktisk Råd har i dag en helt annen politisk betydning som det sentrale organ for arktiske spørsmål. Det er bra. Vi har åpnet møtene for nye aktører, både stater og representanter for det sivile samfunn.

 

Dessuten: I forbindelse med Arktisk Råds ministermøte i Tromsø nå i slutten av neste måned har tidligere visepresident Al Gore og jeg sammen invitert til en internasjonal konferanse om issmelting globalt – Polhavet, Himalaya, etc. Vi setter globale dagsordener med utgangspunkt i nordområdene.

Så viderefører vi med uforminsket styrke også Barentssamarbeidet, som siden starten på 1990-tallet har betydd svært mye for tillitsbygging, økonomisk og kulturelt samarbeid, og for kontaktene mellom mennesker som bor på hver sin side av grensen i nord.

 

Mange melder seg nå på. Det vil si: Mange melder sin interesse for nordområdene og Arktis. Både EU og USA har i vinter utformet strategiske dokumenter med planer for økt engasjement i Arktis. Noe også Russland har gjort. Og asiatiske land ønsker observatørstatus i Arktisk Råd. Det samme gjør Europakommisjonen.

 

Vi ønsker dem velkommen til å delta i den samme samtalen om mulighetene og utfordringene i nord. Den får flere stemmer, økt kompetanse og flere erfaringer. Samtidig må vi sikre at vår egen stemme blir hørt minst like godt som før. Det krever nye tiltak for å styrke kunnskapen, øke aktiviteten og være enda mer tilstede i nord. Nærvær og aktivitet.

 

Og langsiktighet. Trinn II av Regjeringens nordområdestrategi ble presentert i Tromsø for 12 dager siden. Vi kaller satsingen ”Nye byggesteiner i nord”. Strategien inneholder blant annet planer for styrking av beredskap, sjøsikkerhet og suverenitetshevdelse, i tillegg til forskning, næringsutvikling og kultursamarbeid.

 

Vi ønsker for eksempel et helhetlig overvåkings- og varslingssystem for Barentshavet, i lys av all den aktivitet vi kan vente oss der. Dette er i utgangspunktet like interessant for Russland som for NATO. For Norge gir en slik satsing mer å sette inn i det internasjonale samarbeidet for å bygge fellesskapsløsninger i nordområdene og i Arktis.

 

Som en senvirkning av at den kalde krigen er over, ser vi også at våre ”mentale kart” endrer seg når det gjelder det nordiske samarbeidet. På grunn av ulike tilknytninger til NATO og EU, og på grunn av vidt ulike historiske erfaringer i det forrige århundre, var det nærmest tabu å diskutere spørsmål av sikkerhetspolitisk karakter i Norden.

 

Nå er dette annerledes. – Hvorfor? Jeg utdypet dette i et foredrag her i OMS i oktober 2007, og Sveriges ambassadør Sahlin gjorde rede for dette her i OMS for tre uker siden. La meg kort gjenta: Felles deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner har bidratt til å bringe oss nærmere. De store reduksjonene i stående styrker og økende kostnader ved utvikling og anskaffelser, trekker også i retning av tettere forsvarssamarbeid. Og gradvis er det blitt mindre hensiktsmessig å opprettholde et skarpt skille mellom militære og sivile behov for overvåking, beredskap og tilstedeværelse.

 

Vi har ønsket en bredere horisont for hva det nordiske samarbeidet kan bidra med i et 10-15 års perspektiv; både samarbeid mellom alle fem nordiske land – men også mellom to, tre eller fire av dem. På oppdrag fra de nordiske utenriksministere la Thorvald Stoltenberg i forrige måned frem en omfattende rapport med 13 forslag til hva de nordiske land kan gjøre i fellesskap på det utenriks- og sikkerhetspolitiske felt, samtidig som de enkelte lands ulike sikkerhetspolitiske løsninger fullt ut respekteres. Det utgjør også viktige norske bidrag i NATO-sammenheng.

 

Det handler om en rekke ulike forslag, fra felles helhetlig overvåknings- og varslingssystem av havområdene – som nevnt, om luftovervåking og luftpatruljering av islandsk luftrom, til samarbeid for økt datasikkerhet og tettere samarbeid i internasjonale operasjoner. I juni i Reykjavik møtes mine nordiske kolleger og jeg igjen for å drøfte forslagene og gi et første svar på dette viktige og spennende innspillet i denne Stoltenberg-rapporten.

 

Det interessante er altså at det ser nå ut til å bli mulig å utvikle nordisk samarbeid nettopp på det feltet der det var nesten umulig og utenkelig at alle nordiske land samarbeidet for tjue år siden på grunn av de fem landenes ulike sikkerhetspolitiske ordninger. Dette taler også for å gi NATO honnør her.

 

(moderne sikkerhetsutfordringer)

 

Med andre ord: Vi ser flere eksempler på en bredere vev av svar på moderne sikkerhetsutfordringer. Det er også bra for NATO. NATO-solidariteten ligger i bunn – eller – som jeg sier – kall det gjerne ankeret.

 

Så må vi fylle på med samarbeid og ordninger som svarer til de moderne risiki vi møter – og de moderne mulighetene som åpner seg. Det er ikke alltid en NATO-oppgave – eller alltid en NATO-ramme – som er det naturlige utgangspunktet for å møte våre moderne – og ofte regionale – sikkerhetsutfordringer. Kall det gjerne overlappende arbeidsdeling, der geografisk naboskap og felles eierskap til nye risiki utnyttes best på andre arenaer. Så skal vi holde våre allierte tett inne også her.

 

En annen og helt sentral dimensjon ved vår nordområdestrategi er å utvikle samarbeidet med Russland så bredt og så konkret som mulig. Å inkludere Russland i konstruktivt samarbeid er dessuten Alliansens politikk, og det er positivt for Norge.

 

Tilbakeslag i dette samarbeidet påvirker derfor Norges situasjon. Krigen i Georgia var et slikt tilbakeslag. Georgia er på ingen måte uten ansvar for det som skjedde. Men Russlands bruk av makt og krenkelse av Georgias territorielle integritet skapte berettiget uro, og vi har tatt sterk avstand fra det.

 

Dialogen mellom NATO og Russland ble for alle praktiske formål frosset etter krigen i Georgia. Norge var – og er – skeptiske til å avbryte kanaler for dialog for å markere misnøye og uenighet.

 

NATO-Russland-Rådet er ikke ment bare for godvær. Vi ønsket dialogen reetablert, ikke minst for å holde NATO inne med klar tale og tydelige budskap til Russland – og ikke ende opp med at NATO er eneste aktør uten inntak – og at Russland ”i god gammel tradisjon” i stedet forholder seg til EU og til NATO-landene én-for-én.

 

NATO-Russland-Rådet gjenåpnes nå som kontaktkanal og at normaliteten gjenopprettes. Russland bør – og skal – fortsatt være en sentral samtalepartner for NATO. Vi er grunnleggende uenig med Russland om Georgia-konflikten. Men vi har en lang rekke andre saker der vi må videre, saker vi ikke har interesse av å stille i bero.

 

*****

 

(nedrustning, ikkespredning)

 

Atomsikkerhet er et slikt stort felt der det er konstant behov for oppfølging og videre samarbeid – slik vi for vår del jobber jevnt videre med i nord. Ikke-spredning er et annet felt der Russland er en viktig aktør, enten det er Iran eller Nord-Korea som står på dagsordenen.

 

Og nedrustning og rustningskontroll er igjen – heldigvis – kommet i forgrunnen etter å ha fått langt mindre oppmerksomhet enn ønskelig gjennom en lang periode.

 

Nedrustning og ikke-spredning er noe av det viktigste på den internasjonale agendaen – egentlig alltid – men særlig nå og i årene som kommer. At dette tema er viktig og aktuelt, har ikke endret seg selv om mange av dagens kriger er såkalt asymmetriske.

 

Tvert imot ser vi hvordan bekymringen for spredning av kjernefysiske våpen påvirker den internasjonale situasjonen. Og vi ser hvordan det nettopp på dette området kan være grunn til å vente fremskritt i samarbeidet mellom Russland og Obamas administrasjon i USA.

 

Den forrige amerikanske administrasjonen satte merkelapp på Iran – som medlem av en ”ondskapens akse”. Og dette samtidig som landet er en sentral og uomtvistelig aktør – altså Iran – i den samme regionen som nå er NATOs viktigste innsatsområde. Det er mye å være dypt kritisk til i Iran – fra manglende respekt for menneskerettighetene, til det løpende atomprogrammet og den rollen Teheran spiller i ulike regionale konflikter.

 

Men jeg er glad for at den nye administrasjonen i Washington nå åpner for å engasjere Iran. Det gjør ikke vårt land mindre kritisk. Men det er riktig å engasjere både Iran, og Syria. Både for å håndtere atomprogrammet og for å bygge en mulig plattform for samarbeid der det kan være felles interesser. Og det har vi – og det bør vi ha – nettopp i Afghanistan.

 

Det politiske arbeidet for nedrustning og rustningskontroll skal bidra til å dempe frykt og bekymring. Og det skal bidra til å berolige. All usikkerheten omkring Irans hensikter – noe som lenge har preget forholdet mellom Iran og omverdenen, og som til dels utgjør bakgrunnen for planen om et rakettforsvar – det amerikanske programmet og NATOs supplerende tilsvar – ja, all den usikkerheten kan ikke vedvare.

 

Også i en slik sammenheng vil fast dialog med Iran være viktig, i tillegg til videre drøftelser med Russland.

 

USAs og Russlands videre håndtering av missilforsvaret og en rekke relaterte spørsmål blir viktig. Håndteringen av mulige trusler fra potensielt nye atomvåpenstater må være på dagsorden mellom Russland og USA. Begge stater har et ansvar for å hindre nye rustningskappløp.

 

Derfor er det også viktig å få CFE inn i et mer konstruktivt spor. Sammen med våre NATO-allierte jobber Norge for at Russland skal gjeninntre i denne avtalen for konvensjonell nedrustning. – Slik at vi igjen kan få garantier for konvensjonell rustningskontroll og nedrustning i Europa, herunder i våre nærområder.

 

Tilsynskonferansen for Ikke-spredningsavtalen for kjernevåpen – NPT som dette kalles – er en viktig begivenhet neste år. NPT-avtalen som ble underskrevet i 1968 var et historisk kompromiss. Takket være den har vi i en generasjon sluppet en ukontrollert vekst i antall atomvåpenstater. Men ofte glemmes det at gjennom NPT har atomvåpenstatene forpliktet seg til å skjære ned på sine arsenaler, som i dag teller om lag 25 000 atomvåpen. – Det er altfor mange.

 

I dette lys er det positivt at USA og Russland signaliserer vilje til å forhandle frem en ny bilateral avtale når START-avtalen går ut til høsten. Innenfor NATO, og sammen med land som tilhører andre grupperinger, vil Norge gjøre det vi kan for å oppnå en vellykket tilsynskonferanse for NPT neste år.

 

Hovedmålet er å få gjenopprettet internasjonal enighet om styrking av NPT som et viktig skritt mot målet, som er og blir en kjernevåpenfri verden. Norge deltar også i arbeidet med å unngå at terroristgrupper får anledning til å skaffe seg atomvåpen og andre masseødeleggelsesvåpen.

 

De siste ti årene har det vært liten bevegelse i internasjonale nedrustningsbestrebelser. Viktige unntak er derfor Minekonvensjonen og Klasevåpenkonvensjonen, som også et flertall av NATO-landene har sluttet seg til, og der NATO-allierte har vært viktige partnere for Norges arbeid.

 

NATOs mål har lenge vært å oppnå sikkerhet på et lavest mulig rustningsnivå. Den omtalte CFE-avtalen, som ble inngått mellom NATO og den tidligere Warszawapakten, er et resultat av denne målsettingen. Men vi er fortsatt utålmodige, ikke minst på det kjernefysiske området.

 

Sommeren 2007 tok Norge og Tyskland initiativet til å styrke NATOs nedrustningsengasjement. Vi har fått bred tilslutning for dette i Alliansen. Det ble godt reflektert under NATO-toppmøtet i fjor, og det er viktig at dette nedfelles i det nye strategiske konseptet. Målet er å få til en forsterket presisering av at de kjernefysiske våpnenes plass i sikkerhetspolitikken reduseres.

 

President Obama har inntatt en holdning som lover godt for NATO-samarbeidet. Ikke bare har han tatt til orde for kjernefysisk nedrustning, men under tiltredelsen siterte han ledere som forsto at makt alene ”ikke beskytter oss eller gir oss rett til å gjøre som vi vil”. Han viste til ”solide allianser og sterke overbevisninger” som et nødvendig supplement til ”raketter og stridsvogner”, for å hente frem noen sitater fra denne viktige talen.

 

Dette er klokt og fremtidsrettet og nye toner fra USA, vår viktigste allierte. Amerikanske ledere har brukt tiden aktivt siden januar til å besøke og engasjere til debatt i NATO. Det er positivt. Og det gir oss europeere et eget ansvar til å følge opp.

 

*****

 

(utviklingen i Afghanistan, NATOs rolle)

 

Majesteter, kjære forsamling,

 

I de siste årene og særlig i kjølvannet av 11. september har det vært mye snakk om Alliansens relevans.

 

Tenk på dette – den historiske Artikkel 5 om én for alle, alle for én – som var garantien for europeiske land stilt overfor det store Sovjetunionen, med sterk vekt på at USA ville komme Europa til unnsetning, ved en krise. Den artikkelen er kommet til aktiv anvendelse én gang – og det var da supermakten selv, verdens eneste gjenværende, som det het – ble angrepet, 11. september 2001.

 

I møtet med terrornettverkets baser i Afghanistan foretrakk USA å ikke mobilisere NATO-alliansen, ikke i første omgang. Det tok noe tid før NATO ble engasjert. Men i dag er Afghanistan Alliansens viktigste engasjement.

 

Veldig mye står på spill. Igjen får vi illustrert at ”langt” fra Norge er ”nært nok” i utenriks- og sikkerhetspolitisk forstand.

 

Jeg tror og håper at dette virker mindre ”merkelig” på folk nå enn for fem år siden. For vi trenger forståelse for årsakene og analysen som ligger til grunn for dette engasjementet.

 

Én ting er at dette har med vår egen sikkerhet å gjøre. – At det var herfra gjerningsmennene bak de store terroranslagene ble trenet og rekruttert. – At Afghanistan som sammenbrutt stat truer oss også på andre måter. – At det er herfra mye av heroinen som omsettes på gata i Oslo kommer fra.

 

FNs sikkerhetsråd har gang på gang – enstemmig – fastslått at situasjonen i Afghanistan truer internasjonal stabilitet og sikkerhet. Og Norge pleier å lytte til enstemmige resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd, for å si det slik.

 

Afghanistan illustrerer også hvor viktig det er at sammenhengen mellom utvikling og fred blir forstått og akseptert.

 

Vi har vært vant til å lete etter årsaker til krig og konflikt. Nå leter vi like mye etter årsaker til og grunnlag for fred. Fredsbygging er en moderne tilnærming.

 

Men dette er ikke bare NATOs oppgave. Statsbygging var aldri NATOs spesialfelt.

 

At FN og de sivile oppgavene som kapasitetsbygging og utviklingsdimensjonen kom så sent på banen i Afghanistan, vil bli stående som et historisk feilsteg.

 

Den tilsynelatende troen på at Afghanistan kunne vinnes militært, slo nok en gang feil.

 

Nå er tilnærmingen en ganske annen. Vi har fått et fokus på hva som kreves for at afghanere kan styre Afghanistan; bygge et mer robust styresett og kraftig styrke landets kapasitet til å ivareta egen sikkerhet med eget politi og egen hær.

 

Igjen: NATO-landene kan ikke holdes ansvarlig for å løse alt dette. Og NATO får ufortjent mye av det som samlet sett er en berettiget kritikk. Men NATO-landene – som internasjonale aktører – de kan ikke slippe unna kritikken. For det er landenes evne til den brede samordningen som har sviktet. Og der gjenstår mye.

 

Den brede tilnærmingen – og den effektive samordningen. Dette er eksempel på en utfordring for vår tid som Alliansen ikke kan svare på alene. NATO må samarbeide stadig tettere med lokale myndigheter og med andre internasjonale organisasjoner, som FN, EU og mange flere.

 

Og landene må stokke beina når de opptrer som bistandsaktører, ofte dårlig samkjørt og dårlig koordinert. Det er uvant og utfordrende å samkjøre organisasjoner, byråkratier og kulturer som ikke har tilstrekkelig tradisjon for det. Men det er helt avgjørende for å lykkes.

 

Vi ser dette tydelig i praksis i Afghanistan.

 

Også på dette området – altså evnen til å samkjøre, koordinere, forankre – vil trolig Afghanistan bli stående som et tidsskille i NATOs historie. Her trekkes nye lærdommer hver dag. Her settes gamle forestillinger på prøve. Særlig gjelder det synet på forholdet mellom sivil og militær innsats.

 

Forsvarssjefen vår, Sverre Diesen, har med en litt uvant allegori karakterisert ISAFs rolle – altså det militæres rolle – i Afghanistan som skjoldets og den sivile bistandens som sverdets.

 

Det forteller noe om at den militære oppfatningen av hva som skal til for å oppnå fred har endret seg. Det forteller også at en slik måte å uttrykke ISAFs rolle på, utfordrer vår tilvante oppfatning av hva som er offensivt og hva som er defensivt. Og det forteller noe om at vi aksepterer at den sivile innsatsen er et utgangspunkt og premissleverandør for den militære innsatsen.

 

Men jeg legger heller ikke skjul på at disse resonnementene også reiser en del dilemmaer og spørsmål. Vi er i et nytt terreng. Skjoldet skal sørge for arbeidsro der hvor den avgjørende innsatsen skjer, den som skal vinne afghanerne for fredens sak, altså sverdets rolle, den sivile og politiske innsatsen.

 

Denne erkjennelsen preger i stigende grad også NATOs tilnærming; det erfarer vi som jobber med dette til daglig. Fredens byggeklosser er skoler, helsestasjoner, veier og et rettsapparat og et politikorps alle kan ha tillit til. Korrupsjonsbekjempelse. Og ikke minst kapasitetsbygging til det politiske systemet i Afghanistan.

 

For å skape rom for dette, kreves vårt militære nærvær. Inntil afghanere kan overta ansvaret selv.

 

Med andre ord – og dette vil jeg si tydelig: Vårt engasjement vil vare. Det kan ikke datostemples.

 

Vi kan alle være enige: Vi skal ikke stå med styrker i Afghanistan en dag lenger enn nødvendig. Men jobben er ikke gjort. Og vi gjør den heller ikke alene. Vi har gått inn etter et krystallklart vedtak i FNs sikkerhetsråd. Vi har gått inn med allierte etter invitasjon fra afghanske lovlig valgte myndigheter.

 

Og vi skal en dag runde av oppdraget i ordnet opptreden sammen med de allierte – og i forståelse med afghanske myndigheter.

 

Vi gir vår brede støtte til FN; FNs rolle som koordinator.

 

Men den oppgaven NATO er satt til å løse, den kan ikke FN overta. I alle fall ikke i dag. Oppdraget er for skarpt. FN har ikke kapasitet eller strukturer til å gjennomføre det.

 

Vi hadde trengt en flernasjonal sivil kommandostruktur, sa forsvarsjef Diesen for ett år siden, fra denne talerstolen. Men han la til at det er urealistisk. Diesen har rett i det behovet. For det er stort. Og det er det vi har ønsket å bidra til ved å gi FN en mye tydeligere koordinerende rolle.

 

Men her kommer et paradoks som vies lite oppmerksomhet: Mange av dem som ønsker sterkere samordning av det militære, som ønsker alt tydeligere plassert under én sentral militær kommando og som er sterkt kritisk til troppebidragsyteres ulike forbehold; mange av dem avviser selv samordning og bedre samlet styring av den sivile innsatsen. – Det som skal til for å lykkes.

 

Det er i sannhet et paradoks. For jeg vet ærlig talt ikke hva som er mest alvorlig. 40 ulike stater med ulike bistandsstrategier – der så mye som 80 % av støtten går utenom afghanske kanaler og der det knapt kan gjøres regning for bruken av mellom en halv og en milliard dollar – det er saktens ikke noe kraftfullt bidrag til effektiv bistand og statsbygging.

 

Det vi i alle fall ser – når NATO-jubilanten nå runder 60 år – er hvordan Afghanistan viser at sikkerhetspolitikk også handler om utviklingspolitikk, statsbygging og demokratibygging. Og at alt dette er i høy grad relevant for vår egen trygghet hjemme.

 

Det er positivt at det pågår en debatt om disse spørsmålene, slik det høver seg når demokratier søker en felles vei. Denne diskusjonen har Norge aktivt bidratt til å få i gang – behovet for politiske løsninger på konfliktene i Afghanistan – og den har skutt fart nå etter presidentskiftet i USA. Det fikk vi klare signaler om, sist da visepresident Biden kom til NATOs råd tidligere i denne måneden, for å drøfte strategien fremover i Afghanistan. Han ville ha innspill fra USAs allierte, og USA lytter.

 

Selv snakket Biden om hvordan vi kan tilrettelegge for at afghanske myndigheter kan engasjere sine motstandere i konstruktive forhandlinger. President Obama har gjort det samme. I dette tilfellet gjelder det moderate krefter innen Taliban. Dette forteller noe om vilje til nytenkning.

 

Ikke at det er nytt at man må forhandle med fienden, for hvem skulle man ellers forhandle med? Det er i det minste ett fellestrekk ved alle kriger og konflikter: Før eller siden må man snakke med dem man kjemper mot. Man må finne et bord å sitte rundt. Dialog er derfor svært sjelden noen enkel vei. Det er de modiges vei.

 

Det man skal forhandle om i Afghanistan nå, er imidlertid ikke hvor demarkasjonslinjene skal trekkes og hvordan territorier skal deles.

 

De avgjørende slag står andre steder enn på slagmarken.

 

Det har selvsagt store konsekvenser for NATOs rolle og funksjon. Og det er ikke primært NATO som skal forhandle. Det er afghanere som skal finne sammen med afghanere; de afghanere som kan bygge en felles plattform for at befolkningen sammen kan styre et demokratisk Afghanistan.

 

*****

 

(verdispørsmål, Afghanistan)

 

Majesteter, kjære forsamling,

 

NATO forsvarer medlemslandenes territorier og interesser, men NATO forsvarer også våre ideer og verdier, noe som blant annet var ett hovedtema for ambassadør Whitneys foredrag her i OMS for en uke siden. På vårt eget kontinent har vi sett hvordan verdigrunnlaget som våre samfunn bygger på, utgjør veven eller bindingsverket for den stabilitet Europa opplever i dag.

 

I en situasjon der NATO engasjerer seg utenfor sitt eget territorium, er det viktig at vi slutter å snakke om våre verdier som ”vestlige”.

 

Og de er ikke bare ”våre” heller. De er universelle. Respekt for de grunnleggende frihetsverdier er faktisk et krav vi kan stille til alle myndigheter, takket være FN.

 

Likevel er det slik at kulturer og kulturbaserte tradisjoner ikke lar seg endre i en fei. Det er også slik at alt godt ikke alltid trekker i én og samme retning. Derfor ligger det vanskelige realpolitiske avveininger og dilemmaer i spørsmålet om hvor høyt en allianse som NATO, i samarbeid med FN og andre organisasjoner, skal legge listen i sitt arbeid for å skape en bedre og sikrere situasjon for folk i Afghanistan og andre steder.

 

Det kan hende at spørsmålet bør stilles slik: I hvilken ende begynner vi? Vi vet hva målet er, og vi vil aldri oppgi det: Vi vil at alle mennesker skal ha frihet og de samme rettigheter overalt i verden. Men hvordan vi best når målet, kan diskuteres.

 

Selv er jeg ikke i tvil om at den beste ”reklamen” for demokrati og menneskerettigheter er kunnskaps- og velstandsutvikling. Bedre ideer, bedre forslag. Og vi må vise hvordan de virker. Det kan vi tilby.

 

Men vi må samtidig tilby tilstrekkelig sikkerhet til at de som vil, kan gripe nye muligheter. Det er en rolle for NATO, en allianse for vår tid.

 

Men det må gå en debatt om grenser, om hvor mye NATO kan og bør påta seg. Inntil midten av 1990-tallet sto den store striden om hvorvidt NATO skulle gå utenfor eget område – eller ”out of area”, som det het. Noen sa at NATO måtte gå ”out of area” eller ”out of business”. Nå er vi ”out of area”, selv om vi strever med vår ”business”.

 

NATO kan ikke bli verdens politi.

 

NATO må greie samspillet med de andre aktørene som kan bygge freden. I dagens globaliserte verden er dette krevende. Fysisk makt og overmakt er sjeldent det egnede redskap til varig fred – noe vi har sett eksempler i dette siste tiåret – selv om vi ikke vil oppgi vår mulighet til å forsvare oss fysisk hvis vi er nødt til det.

 

Men med utgangspunkt i at vi vet at fred må bygges på mer enn fysisk makt, så møter vi nye utfordringer når vi skal definere strategien. For i vår tid har fjerne land og kulturer rykket oss så nær at vi veldig raskt møter grunnleggende verdispørsmål når vi skal snakke om fredsbygging.

 

Det store spørsmålet i Afghanistan vil før eller siden bli: Hva er et tilfredsstillende resultat av vår innsats? Når inntreffer en situasjon vi kan definere som ”god nok”? Når kan afghanerne sikre og styre Afghanistan og vi kan trekke oss ut?

 

USAs nye Afghanistanstrategi vil inneholde synspunkter på dette. Den vil innebære et bredere tilslag. Betydningen av det regionale perspektivet – Pakistans rolle – erkjennes i dag på en helt annen måte enn tidligere.

 

Parallelt med, og som en konsekvens av dette, blir det også viktig å trekke nye land inn i forsøkene på å finne konstruktive løsninger. Naboen i nord – Russland og Kina og andre kan bidra. Det er fortjenestefullt at USA har foreslått å holde en bred konferanse om Afghanistan i FN-regi i forkant av NATOs toppmøte i neste uke. Der stiller også Norge.

 

Det illustrerer at NATO er en del av løsningen, men heller ikke mer. Dermed skulle det også være klart at NATOs skjebne som allianse ikke kan knyttes så tett til utfallet i Afghanistan som det noen gang blir hevdet.

 

NATO står eller faller ikke med innsatsen i Afghanistan. Men NATO har gått inn i den nye tid med dette engasjementet. Og vi har til hensikt – og vi har et ansvar – for å lykkes.

 

*****

 

(Balkan. Frankrike. Avrunding)

 

For 15 år siden var utfordringen en annen, og det er verdt å minne om under en markering at NATOs vei fra den kalde krigen til der Alliansen står i dag, går via Balkan.

 

Balkan-krigene på 1990-tallet gjorde det klart for Europa og USA at NATO både kunne og burde være mer enn allianse for forsvaret av vårt felles territorium. NATO var i Bosnia-Hercegovina i 1995 for første gang rede til å ta på seg oppdrag utenfor sitt kjerneområde.

 

Men kanskje enda viktigere enn selve operasjonene, var NATOs innsats for å integrere disse landene på Vest-Balkan i det påfølgende tiåret. I dag er Vest-Balkan på god vei fra å være en ”konsument” av sikkerhet til å bli en ”bidragsyter”, som det heter.

 

Slovenia er allerede medlem, Kroatia og Albania er snart medlemmer, og de øvrige landene er i ulike stadier i sine integrasjonsprosesser.

 

For noen uker siden opplyste Bosnia at landet er rede til å sende styrker til NATOs Afghanistan-operasjon. Tenk litt over det. Dette er ingen liten begivenhet for oss alle som husker 1990-tallets Bosnia.

 

Og så, til slutt:

 

NATO vil etter alt å dømme ikke bare få to nye medlemmer ved sitt 60-årsjubileum – Kroatia og Albania, som nevnt – men Alliansen vil også få et ”nytt, gammelt” medlem: Frankrike kommer for fullt tilbake til den integrerte militærkommandoen etter mer enn 40 års fravær.

 

I Frankrike er dette på ingen måte ukontroversielt. Diskusjonen bølger om de egentlige årsaker til at president og regjering ønsker dette. Symbolverdien av denne beslutningen er stor i Frankrike.

 

Det var general de Gaulle som trakk Frankrike ut. På den måten markerte han avstand til USA og demonstrerte en ”tredje vei” mellom blokkene. Helt til nå har hans arvtakere i fransk politikk opprettholdt forestillingen og ønsket om ”en multipolar verden” og ”det franske unntaket” – antagelig å forstå som unntaket fra regelen.

 

Om tilbakevendingen til Alliansens militære strukturer betyr at franske politikere har gitt opp denne tankegangen, kan diskutreres. Men det er interessant å merke seg at et av president Sarkozys viktigste argumenter for å ta dette skrittet – slik jeg leser diskusjonene i Paris – er at han hevder at de Gaulle i dag ville gjort det samme. Argumentet hans er å vise til det eneste som etter de Gaulles mening var noe gyldig grunnlag for politiske beslutninger – det var realitetene. Og i tråd med sin holdning til disse, mente de Gaulle at det eneste gyldige grunnlag for politiske holdningsendringer var at realitetene endret seg.

 

Det har de definitivt gjort og de kommer til å fortsette å gjøre det.

 

Poenget er: Tidene forandrer seg og verden er multipolar. Vi må forholde oss til det, og vi vil helst gjøre det i fellesskap, som kollektiv, som Allianse for vår tid. – For å opprettholde den frihet, sikkerhet og trygghet som gjør at vi kan gå ned på stasjonen og ”kjøpe en billett til hvor i verden jeg vil”.

 

Deres Majester, kjære forsamling, takk for oppmerksomheten.