Skip to content

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 7. oktober 2013

Nils Holme, tidligere direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt

 

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

«Forsvarspolitikken og Forsvarets operative evne»

 

 

 

Innledning

Utgangspunktet for dette foredraget er at forsvarspolitikken er urealistisk fordi det ikke er samsvar mellom på den ene siden de overordnede, politisk vedtatte oppgaver og krav til Forsvaret, og på den andre budsjettgrunnlaget for å ivareta disse oppgavene. Denne mangelen på realisme i har ført til at vi samlet sett har et mindre slagkraftig forsvar enn budsjettene skulle tilsi, og til at Forsvaret i dag har en sterkt begrenset evne til å møte utfordringer ut over de løpende fredsoppgavene.

 

Jeg skal først belyse noen grunnleggende trekke ved forsvarspolitikken. Dernest skal jeg gi en oppsummering av virkningene av denne politikken for dagens operative evne i Forsvaret. Så noen ord om de praktiske årsakene til at Forsvarets langtidsplaner regelmessig er overambisiøse. Til slutt vil jeg drøfte tiltak som kan bidra til å sikre klarere mål for Forsvaret, og bedre samsvar mellom mål og midler i planleggingen.

 

Forsvarspolitikk er noe for seg selv.

På den ene siden hersker bred politisk enighet om de overordnede spørsmålene: Hvorfor vi må ha et militært forsvar, hva dets oppgaver skal være og hvilke styrker som kreves for å ivareta oppgavene. Med de endrede sikkerhetspolitiske utfordringene etter den kalde krigens slutt har det også vært enighet i hovedsak, om enn ikke alltid i detaljene, om at Forsvaret måtte omstilles fra et meget stort mobiliseringsforsvar til et langt mindre og stående innsatsforsvar. Videre hersker det bred enighet om forsvarsbudsjettets størrelse, med det forbehold at to partier har ønsket å heve det med 2-3 prosent. Men til tross for denne politiske enigheten er planleggingen av Forsvaret preget av målkonflikter, underbudsjettering og mangel på planfasthet i en grad som altså gir oss et langt svakere forsvar enn det bevilgningene skulle tilsi. Det er også svakere enn det som kreves for å ivareta de politisk omforente oppgavene.

 

Denne vedvarende mangelen på virkelighetskontakt i politikken er mulig fordi tilstanden i Forsvaret ikke er synlig for den politiske opinion. Så lenge Forsvaret ikke utfordres i de oppgavene organisasjonen er dimensjonert for å håndtere, det vil si militære anslag mot Norge, får offentligheten sjelden klare bevis for resultatene av forsvarspolitikken. På andre politikkområder ser vi hvordan slående hendelser og personfokuserte reportasjer gir grunnlag for debatt og engasjement. Det gjelder håndteringen av asylsøknader, behandlingskøer i helsevesenet, kunnskapsundersøkelser i skolen, togforsinkelser, og så videre. Blir misforholdene tydelige nok, følger politisk engasjement for nødvendige endringer. Med Forsvaret er det annerledes. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for utenforstående. Om alvorlige mangler blir påpekt av Riksrevisjonen eller andre med innsikt, slår opinionen og politikerne seg til ro med offisielle forklaringer om at virkningene av manglene egentlig er overdrevet, og at de i alle fall er forbigående fordi det foreligger planer for forbedring. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne til å løse sine oppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke til den foreliggende situasjon. Slik får oppfyllelsen av planene karakter av en evig marsj mot regnbuens fot.

 

Mangel på tilbakemelding fra virkeligheten gjelder naturligvis også for Forsvarets kanskje viktigste funksjon, som er å avverge maktbruk mot oss. Vi kan glede oss over at trusler og maktbruk ikke inntreffer, men vi kan ikke vite hvilken rolle vårt forsvar spiller for andre staters politikk overfor oss.

 

Disse forholdene representerer en særlig utfordring i en tid hvor den politiske dagsorden i stor grad drives av hendelser som rapporteres i mediene. Desto viktigere er det å vurdere praktiske tiltak som kan bringe mer realisme i forsvarsplanleggingen, vekk fra dagens virkelighetsflukt.

 

Arvesynden

Virkelighetsflukten er forankret i en kulturell arv fra den kalde krigen.

Etter debattene som ledet til vårt NATO-medlemskap i 1949 har sikkerhetspolitikk og forsvarspolitikk ikke vært tema for politisk uenighet av vesentlig betydning. Sovjets konfrontasjonslinje under den kalde krigen, i så vel retorikk som militær oppbygning og nærgående øvelsesaktivitet, kunne bare oppfattes som truende. Vårt land var geografisk og militært meget utsatt. Det utviklet seg en bred oppslutning om innretningen av Forsvaret innenfor rammen av NATOs strategi og planverk. Med de sikkerhetspolitiske rammene frosset og det overordnede forsvarskonseptet fastlagt i NATO-samarbeidet, var forsvarsplanleggingen i hovedsak redusert til det fagmilitære nivå. Det var lite rom for rent politiske vurderinger og politiske valg. Stortingsdokumentene speilet denne situasjonen. Regelmessige budsjettøkninger fulgte i stor grad av underforstått behov. I tillegg medførte det høye spenningsnivået, og den tilsvarende høye beredskapen i de stående staber og avdelinger, også et sterkt hemmelighold. Av taktisk nødvendighet ble Forsvarets svakheter våre best bevarte hemmeligheter. Men med hemmeligholdet utviklet det seg også en kultur for fortrengning av problemer. Det gjaldt i Forsvarsdepartementet, og i høy grad innenfor Forsvaret selv.

 

Gjennom førti år ble denne kulturen så sterk at vi ennå, over tyve år etter den kalde krigens slutt, ikke har maktet å tilpasse styringsprosessene til reelle politiske utfordringer basert på åpenhet om hvilken forsvarsevne som kreves, og hvilken kapasitet Forsvaret kan levere innenfor gitte budsjettrammer.

 

Stortingsdokumentene

Forsvarspolitikken er basert på de dokumentene som blir sendt til Stortinget fra Forsvarsdepartementet, og i en viss grad også fra Riksrevisjonen. Og her ligger problemet. I tradisjonen fra den kalde krigen er dokumentene slik utformet at de lister opp oppgaver for Forsvaret, men gir ikke grunnlag for politisk forståelse av hvilke kapasiteter Forsvarets må ha for å løse oppgavene. Dokumentene klargjør heller ikke i hvilken grad disse kapasitetene eksisterer, eller hva som eventuelt vil kreves for å realisere dem. Det gis ingen holdepunkter for oppgaveprioritering. Stortinget inviteres til å vedta en strukturtabell, en fortegnelse over avdelinger, fartøyer og fly, samt – politisk meget viktig – lokaliseringen av tjenestesteder. Videre godkjenner Stortinget større investeringer og en lang rekke mindre enkeltsaker. Men de overordnede saksforhold, som gjelder hensikten med Forsvaret og nødvendigheten av forsvarsutgiftene, blir ikke belyst på en måte som tillater noen reell politisk vurdering.

 

Den gjeldende langtidsplanen for perioden 2013-2016, vedtatt av Stortinget i juni 2012, er et gyldig eksempel. Innledende kapitler om sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingstrekk gir føringer i meget generelle vendinger. Fremstillingen gir hverken prioritering av oppgaver eller spesifikke krav utover administrative detaljer som etterlevelse av byggforskrifter, osv. Med fravær av konkrete rammer for planlegging fremstår tekstene mest som uttrykk for alminnelige iakttagelser og ønskemål.

 

I langtidsplanens kap. 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer er Forsvarets oppgaver sammenfattet under ni overskrifter, – velkjente for denne forsamling:

 

  1. Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet
  2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar
  3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig
  4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning
  5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter
  6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder
  7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner
  8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området
  9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale oppgaver

 

Hver av oppgavene er utdypet i generelle vendinger. Med ett viktig unntak gir oppgavebeskrivelsen ikke grunnlag for vurdering av hvilken kapasitet Forsvaret må ha for å løse oppgaven. Unntaket er internasjonale, fredsstøttene operasjoner (oppgave 7), hvor styrkekravet er spesifisert som følger (her forkortet):

 

Hæren skal kunne levere en bataljonstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid. Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer. … En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for nasjonal virksomhet.

 

Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag til et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder. … Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrke, herunder tidvis ta ledelsen over styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering.

 

Luftforsvaret skal kunne etablere et styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele forsvarsstrukturen.

 

Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som er beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller geografisk atskilte operasjonsområder samtidig. … Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført.

 

Så langt Langtidsplanens mål for styrkeinnsats for internasjonale operasjoner.

 

Dette er tydelige målsetninger som grunnlag for planlegging. Problemet er at kapasiteten for internasjonale operasjoner ikke er forutsatt å være dimensjonerende for Forsvaret. Selv om det ikke er direkte uttrykt i langtidsplanen, utgjør nipunktslisten over Forsvarets oppgaver også løselig en prioritetsliste for dimensjonering. I hvert fall hersker det ikke tvil om at de nasjonale oppgavene, det vil si nasjonal krisehåndtering, avverging av trusler og angrep, og kapasitet til å avvise angrep, eventuelt i rammen av NATO-operasjoner, utgjør hovedbegrunnelsen for å holde et militært forsvar. Det er disse oppgavene som skal være dimensjonerende. Dette fremgår også tydelig i den videre fremstillingen i langtidsplanen. Det hersker heller ikke tvil om at disse oppgavene setter langt større krav til Forsvarets kapasitet enn deltagelsen i internasjonale operasjoner og de øvrige fredsoppgavene. De nasjonale oppgavene vil således være dimensjonerende, men uten at det er satt rammer for innsatsevne for dem, slik det er gjort for deltagelse i internasjonale operasjoner. Når det gjelder internasjonale operasjoner, ligger forøvrig målene, som vi skal se, godt i overkant av dagens kapasitet.

 

Forsvarets operative struktur er som nevnt oppsummert i stortingsdokumentene i en tabell. I realiteten er det avdelingene listet i denne tabellen Stortinget «kjøper» med de årlige bevilgningene til Forsvaret. Men omtalen av evne holdes på et rent kvalitativt og så overflatisk plan at det ikke er mulig å trekke slutninger om hvilken reell evne Forsvaret har for løsing av de oppgavene som dokumentene beskriver. Imidlertid er det mulig å få et visst bilde av Forsvarets operative evne gjennom opplysninger fra åpne kilder som Forsvarets årsrapport, Riksrevisjonens rapporter og ansvarliges offentlige uttalelser, og oppslag i mediene. Som vi skal se har Forsvaret av ulike årsaker en så begrenset evne til innsats at vi står overfor en klar ubalanse mellom oppgaver, nominell struktur og kapitalinvesteringer på den ene side, og faktisk evne til innsats på den andre.

 

Forsvarets operative evne

Med fare for å fremstå som bedrevitende for denne forsamlingen vil jeg minne om de tre hovedelementene i omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen:

 

  • Kvalitetsforbedring, drevet av nye utfordringer og nye teknologiske muligheter
  • Omstilling fra mobiliseringsforsvar til et stående innsatsforsvar
  • En økonomidrevet, radikal reduksjon av Forsvarets styrkestruktur

 

Kvalitetsforbedringen er markant, og gjelder hele Forsvaret. Den omfatter nytt materiell med betydelige teknologiske løft, bedre øvingssystemer, øket profesjonalisering og spesialisering, og til dels også ny taktikk og stridsteknikk som er muliggjort av de øvrige forbedringene.
På flere områder er forbedring et for svakt ord. Det dreier seg om fornyelser som er så gjennomgripende at det er lite relevant å diskutere spørsmål på taktisk nivå med utgangspunkt i 10-20 år gamle erfaringer. Påstander som kan høres fra politisk hold om at vi har fått et forsvar som kvalitativt er på nivå med de beste i verden kan meget vel være riktige, om vurderingen begrenses til Forsvarets spisskapasiteter. Det ligger imidlertid utenfor dette foredragets ramme å vurdere de enkelte avdelingenes taktiske kapasitet.

 

Her skal jeg belyse, for hver av forsvarsgrenene, hva omstillingen til innsatsforsvar og reduksjonene i strukturen har medført for faktisk tilgjengelighet av styrkene.

 

Hæren

Omstillingen fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar gjelder i størst grad Hæren. Mot slutten av den kalde krigen hadde Hæren en fredsoppsetning på omkring 15 000 personer. På det meste omfattet mobiliseringsstyrken omkring 160.000 personell fordelt på 12 mobiliseringsbrigader. Kvaliteten av disse brigadene varierte sterkt med hensyn til personelloppsetning, materiell og øving. Det er ikke urimelig å hevde at omkring halvparten av brigadene var så svake at de neppe kunne løst annet enn de aller enkleste oppdrag om de hadde blitt oppsatt som ledd i en generell mobilisering. Vi skal merke oss at svakhetene var erkjent og rapportert fra avdelingsnivå. I ettertid kan man undres over at en så stor systemsvakhet i forsvarsplanleggingen kunne bestå gjennom den kalde krigen. Men i alle fall, da truslene fra Sovjetunionen bortfalt, ble mobiliseringskonseptet etter hvert forlatt. Det nye innsatskonseptet bygger på at alle Hærens oppgaver skal ivaretas av stående avdelinger, eventuelt med styrkelse av et mindre antall reservepersonell. Den samlede personellstyrken er nå ca 4500 fast ansatte, og ca 4800 vernepliktige (2012).

 

Grensevakten og HM Kongens Garde ivaretar sine løpende fredsoppgaver. Kjernen i innsatsstyrken er de tre manøverbataljonene: Panserbataljonen og 2. bataljon i nord, og Telemark bataljon i sør. Telemark bataljon er som kjent i hovedsak oppsatt med vervede, mens bataljonene i nord er basert på vernepliktige mannskaper. Bataljonen som er basert på vervede fornyer personellet løpende og er normalt klar for innsats til enhver tid, om enn periodevis med redusert personellstyrke. Oppsetningene med vernepliktige gir derimot sterkt begrenset tilgjengelighet for oppdrag. Av førstegangstjenestens 12 måneder medgår 9 måneder til utdannelse og avdelingsøvelser. Dette gir tre måneder per år tilgjengelighet for oppdrag som krever full taktisk kapasitet. Med to slike bataljoner i Nord-Norge vil det si at Hæren har kapasitet for de mest krevende oppdragene med bare en bataljon av gangen og da i gjennomsnitt samlet bare seks måneder av året. Forsvarssjefen og hans forgjenger har ivret for en omstilling av Panserbataljonen til en avdeling av vervede, gjort mulig ved at de økede personellomkostningene dekkes ved nedleggelse av 2. bataljon. Dette vil sikre tilgjengeligheten av en trenet bataljon. Men forslaget fikk politisk motbør, vesentlig begrunnet i et ønske om å beholde verneplikten og førstegangstjenesten som ryggraden i landforsvaret. Dog er det bevegelse i saken. I budsjettproposisjonen for 2013 heter det:

 

«Panserbataljonen starter oppbyggingen fra i hovedsak å være en vernepliktsbataljon mot å bli likeverdig med Telemark bataljon med evne til hurtig innsats. Disse bataljonene, med støtteavdelinger, vil i hovedsak bestå av vervede, men med et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste. 2. bataljon omvæpnes til en lett infanteribataljon med lette avdelingsvåpen med høy mobilitet og ildkraft.»

 

I lys av hvordan omstillingsprosessen har vært drevet hittil er det nærliggende å forstå budsjettvedtaket slik at omstillingen av panserbataljonen og nedleggelse av 2. bataljon vil bli gjennomført, men gradvis med kostbare mellomløsninger over flere år, i den takt Stortinget motvillig gir samtykke.

 

Landforsvaret i nord lider også under andre strukturelle begrensninger. En begrensning er mangelen på kampluftvern. Spesielt i konflikt med en høyteknologisk motpart vil dette være en meget alvorlig svakhet. Med dagens fjernleverte og presisjonsstyrte våpen, og dekkende og nøyaktige overvåkningssystemer basert på satellitter, fly, droner og elektronisk etterretning, vil bakkestyrker uten luftvern være meget sårbare. I langtidsplanen forutsettes anskaffelse av kampluftvern, men tidsfasingen er ikke konkretisert.

 

En annen begrensning gjelder operasjonell mobilitet. Hæren i Nord-Norge er nå konsentrert i anlegg rundt Setermoen i Troms. Området var et naturlig valg ut fra driftshensyn i fred: Eksisterende infrastruktur fra den kalde krigen, gode øvelsesområder for alle typer trening og øvelser, inklusiv NATO-øvelser, nærhet til Bardufoss flystasjon, gode veiforbindelser i alle retninger, og så videre. Problemet knytter seg til en mulig innsats mot væpnede anslag. Det er ikke offentliggjort noe forsvarskonsept for hvordan tenkbare anslag skal møtes, men ut fra omtalen av utfordringene i de politiske dokumentene er det åpenbart at kaldkrigstrusselen om invasjon mot Troms østfra ikke er en faktor i planleggingen. Derimot tenker man seg – uspesifisert – mulige mindre anslag med meget kort varsel mot begrensede områder, rimeligvis ved kysten. Og så er spørsmålet: Hvordan kommer Hæren på kort varsel fra Setermoen til lokaliteter ved kysten i Nord-Troms eller Finmark? Veiforbindelsene er få og lange, og lett satt ut av spill. Helikopterkapasiteten er sterkt begrenset. Det gjennomføres da heller ikke øvelser med forflytninger til mulige innsatsområder på kysten, for innsats på operasjonelt tjenesteintegrert nivå.

 

Forsvarets årsrapport for 2011 omtaler ikke disse strukturelle spørsmålene. Derimot behandles måloppfyllelsen i forhold til den nominelle strukturen. I avsnitt Utfordringer og risiko (for Hæren) heter det:

 

«… Logistikkbasestrukturen står langt unna målsetningene gitt for planperioden (2009-2012), men dette har i lys av begrensede ressurser vært styrt og akseptert. Videre er det enkelte fagmiljøer som er marginale og sliter med å levere samtidig både til operasjoner i utlandet og styrker til nasjonal struktur og kompetanseoppbygging».

 

En reduksjon av utenlandsengasjementet vil rimeligvis bedre situasjonen. Ikke desto mindre er det vanskelig å se hvordan de begrensningene som er påpekt ovenfor (bortsett fra en profesjonalisering av Panserbataljonen) skal kunne avhjelpes innenfor de budsjettrammene planverket fastsetter.

 

Det synes rimelig å konkludere at Hæren hverken i dag eller i løpet av de nærmeste årene vil ha evnen til høyintensitets landstrid mot den typen mulige anslag som de vedtatte plandokumentene forutsetter som dimensjonerende.

Sjøforsvaret

Marinens struktur under den kalde krigen var utformet i Flåteplanen av 1960, tilpasset kystforsvar i rammen av NATOs strategi for Nordområdene. Strukturen omfattet på det meste 5 fregatter, 15 undervannsbåter, 2 korvetter, 59 missil-/torpedobåter og 12 mineryddingsfartøyer.

 

Et typisk driftsmønster for fartøyene var: Av fem fartøyer i en klasse var ett fartøy under teknisk vedlikehold, ett under oppøving av besetning, og tre fartøyer avgitt kampklare eller henimot kampklare til operativ myndighet. For antallmessig større klasser kunne operativ tilgjengelighet være gunstigere i perioder med særlig høyt spenningsnivå. Av 15 undervannsbåter hadde Marinen på 1970-tallet typisk 9-11 båter i operativ tjeneste, hovedsaklig i Nord-Norge. I dagens terminologi opererte Marinen under den kalde krigen etter kriteriene for et innsatsforsvar, selv om fartøyenes slagkraft ikke alltid lå på forutsatt nivå på grunn av tekniske problemer eller stadige utskiftninger av vernepliktige besetningsmedlemmer.

 

Etter den kalde krigens slutt har Marinen gjennomført en fornyelse av alle fartøysklassene. Etter mange års byggeprogrammer med diverse forsinkelser og tekniske innfasingsproblemer nærmer man seg nå fullførelsen av anskaffelsesprogrammene. Antallet fartøyer er blitt vesentlig redusert fra Flåteplanens struktur, men kapasiteten til det enkelte fartøy er meget sterkt forbedret. Marinen består nå av 5 fregatter, 6 undervannsbåter, 6 kystkorvetter (arvtagere av MTBene) og 6 mineryddingsfartøyer. Kvalitativt er disse fartøyene etter alt å dømme fullt på høyde med de beste sammenlignbare fartøysklasser internasjonalt, men det lave antallet fartøyer begrenser naturligvis omfanget av operasjoner de kan dekke.

 

Imidlertid setter driftsbudsjettet ytterligere begrensninger på fartøyenes tilgjengelighet for oppdrag. Driftsprofilen fra den kalde krigen er forlatt. Eksempelvis forutsetter planene til sammen tre besetninger for de fem fregattene. Dersom man ønsker å holde én fregatt kontinuerlig i operativ tjeneste, f.eks. i NATOs stående styrke etter målsetningen i langtidsplanen, krever det to besetninger. Den tredje besetningen er disponibel for de øvrige fire fartøyene. Denne besetningen er for tiden ikke komplett og vil i alle fall typisk være under oppøving, men tidvis forhåpentlig tilgjengelig for oppdrag.

 

Tilgjengeligheten av fartøyene for oppdrag er imidlertid ikke bare begrenset av antallet besetninger, men også av kapasiteten for teknisk vedlikehold og reservedeler. Begge deler er så kritiske at det i dag ikke er mulig å holde fire av de fem fartøyene teknisk operative. Forholdene er belyst offentlig, senest i Aftenposten sist fredag. Begrensningene vil rimeligvis forsterkes når fartøyene får tildelt sine sterkt forsinkede helikoptre og missiler mot overflatemål. Innføring av disse systemene vil medføre økede utgifter for vedlikehold og øvelser. Det siste gjelder spesielt for helikoptrene dersom disses potensial for anti-ubåtkrigføring skal realiseres.

 

Eksempelet belyser et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig kapasitet. Av fem fregatter med en samlet investering omkring 20 mrd kroner vil altså den tilgjengelige innsatsstyrken være bare 1-2 fartøyer for oppdrag av varighet ut over noen måneder. Forholdene er ikke vesentlig forskjellig for de øvrige fartøysklassene, som enten er under innfasing (kystkorvettene) eller undergår omfattende fornyelser. Det er et misforhold mellom ambisjonen og investeringene i antall fartøyer, og faktisk tilgjengelig kapasitet. En opplagt vei ut av misforholdet vil være å øke budsjettene slik at personelloppsetningene og teknisk støtte kan styrkes i nødvendig grad for at i hvert fall 3 av 5 fartøyer kan være regelmessig tilgjengelige for operativ innsats, hjemme eller ute etter behov. Hvor store budsjettøkninger som vil kreves for dette kan vanskelig vurderes av utenforstående. Beløpene vil naturligvis avhenge av hvor høyt målene for slagkraft og tilgjengelighet settes. Men ettersom de store investeringene i fartøyer og infrastruktur samt den faste delen av driftskostnadene er dekket av dagens budsjetter, vil budsjettøkninger for drift kunne gi en forholdsmessig betydelig bedring av tilgjengeligheten for oppdrag. Men dersom det ikke er politisk grunnlag for en budsjettøkning for Marinen av størrelsesorden kanskje en milliard kroner, må det utredes om et redusert ambisjonsnivå for antall fartøyer faktisk kan gi øket tilgjengelighet. Det er meget sannsynlig at man ved for eksempel å gi avkall på en eller to fregatter og konsentrere vedlikehold, oppgraderinger og drift om de gjenværende fartøyene, vil komme gunstigere ut med hensyn til samlet tilgjengelig kapasitet.

 

Den nåværende ubalansen mellom antall fartøyer i Marinen og driftsbudsjettet er ikke holdbar. Tilfeldige mangler som oppstår fordi oppleggene for bemanning og teknisk støtte er for svake gir større negativ virkning for stridsevnen enn om ambisjonene ble redusert og tilpasset driftsbudsjettene. Naturligvis vil det være meget bittert å måtte innse at store investeringer i fartøyer er bortkastet, men det er en pris vi regelmessig betaler i hele forsvarsplanleggingen, om enn mindre synlig, når vi nedlegger avdelinger, systemer og etablissementer vi nylig har investert i fordi driftsbudsjettene ikke strekker til.

 

Luftforsvaret

Luftforsvaret er den forsvarsgrenen som har gjennomgått de minste endringene etter den kalde krigen. Som Hæren har Luftforsvaret levert betydelige styrkebidrag i internasjonale operasjoner i de senere årene. Men det rapporteres problemer med kapasitet og reservedeler for å holde flyparken oppe. Tilgjengeligheten av det nye transportflyet C-130J rapporterer å ligge bak planene. Men problemene gjelder særlig for kampflyene F-16. Luftforsvaret disponerer nå 57 F-16. Til daglig er bare vel ¼ av disse teknisk tilgjengelig. Det er tidligere rapportert en betydelig underkapasitet på vedlikehold av flyene. I Forsvarets årsrapport for 2010 skriver Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO):

 

«Det er et gap mellom kundenes forventninger og det FLO med dagens ressurser er i stand til å levere. … Det er en gjennomgående utfordring å stille et tilstrekkelig antall flyskrog til disposisjon for Luftforsvaret. I tillegg er det for enkeltsystemer for lav tilgang på komponenter og reservedeler. … Til tross for en forbedring på reservedels- og komponentsiden foreligger det risiko for at manglende leveranser fra FLO vil påvirke tilgjengeligheten av luftmateriell.»

 

FLO var altså, innenfor sine daværende rammer, ikke var i stand til å understøtte Luftforsvaret som forutsatt. Dette er på linje med Riksrevisjonens tidligere vurdering. Den videre utvikling etter 2010 er ikke kommentert i årsrapporten for 2011 eller 2012 men det fremgår heller ikke at ressursene for vedlikehold er øket. Leveransen av de nye helikoptrene NH-90 er stadig forsinket, men vil belaste driftsbudsjettet ytterligere etter hvert som de fases inn.

 

I årsrapporten for 2010 opplyses videre at flytimene «har gitt tilstrekkelig trening til de antall kampflygere Luftforsvaret har hatt i 2010». Rapportene gir ingen vurdering av om antallet kampflygere ansees tilstrekkelig sett i forhold til totalt 57 fly. Uoffisielle vurderinger tilsier imidlertid at en mer realistisk teknisk og operativ tilgjengelighet av kampflyene vil kreve at antallet flygere økes tilsvarende oppsetning for en hel skvadron.

 

I tillegg til disse begrensningene har Luftforsvaret også strukturelle begrensninger i sårbarhet knyttet til basestrukturen, baseluftvernet og våpenbeholdninger som jeg ikke skal gå nærmere inn på her. Men i sum er bildet tydelig: Mens Luftforsvaret har gjennomført og vil fortsette å gjennomføre kvalitative forbedringer på et høyt internasjonalt nivå, vil omfanget av innsatsen i en nasjonal krigssituasjon ligge langt under det som antallet kampfly skulle tilsi i en ressursmessig balansert organisasjon.

 

Heimevernet

Langtidsplanen for perioden 2009-2012 fastsetter en styrke for Heimevernet på totalt 45 000 personell. Det har vist seg vanskelig å holde dette målet. I Forsvarets årsrapport for 2011, hvor det skrives under Utfordringer og risiko (for Heimevernet),:

 

«Utfordringene i 2012 vil være å rekruttere personell til styrkestrukturen med kvalifisert personell til alle distriktsstaber og holde oppe dagens nivå på områdestrukturen. Dagens dekningsgrad er 91 prosent i områdestrukturen og kan bli vanskelig å opprettholde. HV har en naturlig avgang/rotasjon på ca 3500 per år på grunn av alder, og det finnes ikke tilstrekkelige ressurser til å kle opp alt personell som skal erstatte den naturlige avgangen. … I tillegg har HV en betydelig ubalanse i befalsoppsetningen i flere av sine avdelinger»

 

Forsvarssjefens fagmilitære råd (2011) anbefaler en operativ struktur for Heimevernet på totalt 30000 mannskaper, fordelt på 3 000 i en innsatsstyrke og 27 000 i en områdestruktur. I den påfølgende langtidsproposisjonen for 2013-2016 ble det imidlertid foreslått å opprettholde Heimevernet med 45 000 totalt. Til dette kommenterer forsvarssjefen i vedlegg til proposisjonen:

«… En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og 45 000 personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats- og treningskonsept krever en vesentlig ressursøkning …»

 

Imidlertid ble proposisjonens forslag vedtatt av Stortinget, men uten vesentlig ressursøkning.

 

Operativ evne i sum

Alle forsvarsgrenene rapporterer begrensninger og problemer av slikt omfang og slik karakter et en manglende balanse mellom nominell struktur og faktisk tilgjengelige styrker er åpenbar. For Hæren og Sjøforsvaret er begrensningene så store at kapasiteten for nasjonalt krigsforsvar ut over de løpende fredsoppgavene vil være ytterst begrenset. For Luftforsvaret hefter det stor usikkerhet om innsatsen av kampfly på grunn av basesystemets sårbarhet, i tillegg til begrensningene i teknisk understøttelse og antallet kampflygere.

 

Årsaken er et betydelig misforhold mellom ambisjonene for Forsvarets størrelse og oppdrag på den ene siden, og budsjettgrunnlaget på den andre. Dette har negative følger også for ressursutnyttelsen. Når vi planlegger for mer enn vi økonomisk makter å fullføre, oppstår det huller og mangler i personelloppsetninger, materiell, teknisk understøttelse og øving i nær sagt hele strukturen. Behovet for reform av planleggingen er tydelig nok.

 

Økonomigrunnlaget

Dette bringer meg til innretningen av planarbeidet og da først økonomigrunnlaget.
Fra 1990 til 2000 ble budsjettet redusert med omkring tre milliarder 2012-kroner, eller omkring 10 %, for så å øke tilbake til nivået i 1990. I sammenligning med andre europeiske land er dette en svært gunstig budsjettutvikling.

 

Som andel av statsbudsjettet og andel av brutto nasjonalproduktet (BNP) er utviklingen av forsvarsbudsjettet imidlertid klart negativ. Fra et maksimum på 3 % av BNP (for fastlands-Norge) i 1990 har andelen sunket til 1,4 % i 2012.

 

BNP-andelen er interessant ved at den erfaringsmessig er et bedre uttrykk for utviklingen av forsvaret enn budsjettstørrelsen isolert. Erfaringen er at med konstant BNP-andel kan et forsvar vedlikeholdes med noenlunde konstant størrelse, med de kvalitetsmessige oppgraderinger som følger av den militærtekniske utviklingen. Dette skal forstås som en erfaringsmessig tommelfingerregel, – det lar seg ikke gjøre å påvise konkrete årsakssammenhenger for en slik korrelasjon. Derimot er det mulig å forklare hvorfor et konstant budsjett kompensert for alminnelig prisvekst (konsumprisindeksen, KPI) ikke opprettholder et konstant forsvar.

 

Den viktigste årsaken til prisveksten for forsvarsutgifter ligger i teknologisk utvikling. For sivile produkter utnyttes nye teknologiske muligheter både til å frembringe nye eller bedrede ytelser, og reduserte priser. Spesielt i forbrukermarkedet er priskonkurransen skarp. For militære systemer blir nye teknologiske muligheter ganske ensidig benyttet for å frembringe bedrede ytelser, fordi kvalitativ overlegenhet ofte er utslagsgivende i militære konfrontasjoner. Dermed blir det nærmest fritt løp for kostnadene. Hvis dette ikke kompenseres med økende budsjett eller rimeligere systemløsninger må antallene reduseres. Veksten i enhetskostnadene gjelder ikke bare selve anskaffelsen, men speiles også i kostnadene for vedlikehold og oppgraderinger.

 

Etter et regelverk fastsatt av Finansdepartementet gis det budsjettmessig kompensasjon for en såkalt sektorspesifikk kostnadsvekst for Forsvaret. Denne etterberegnes årlig på grunnlag av visse utgifter knyttet til driften som etter virksomhetens natur har steget raskere enn KPI, men den fanger altså ikke opp den teknologiske fordyrelsen som resulterer i høyere enhetspriser for materiellet. Etter Forsvarets forskningsinstitutts beregninger har den resulterende kjøpekraften av forsvarsbudsjettene, målt etter hvor mange enheter som kan anskaffes blitt nesten halvvert i perioden etter 1990.

Den manglende kompensasjonen for teknologisk fordyrelse, og manglende hensyn til dette i strukturplanleggingen, er en viktig årsak til misforholdet mellom planer, struktur og faktisk kapasitet som preger forsvarsplanleggingen. Men også andre årsaker gjort seg gjeldende.

 

Det har regelmessig vist seg at også estimatene for fremtidige kostnader har vært for lave. Dette gjelder for anskaffelser, og spesielt for driftskostnadene. Driftskostnadene er ekstremt vanskelige å beregne på forhånd for komplekse systemer som en fregatt eller et kampfly. En meget omtrentlig men nyttig metode kan være å benytte erfaringstall for forholdet mellom kostnadene for nyanskaffelse og drift for lignende systemer, eventuelt fra andre lands forsvar. Men her slår særinteressene inn. Miljøer i vedkommende forsvarsgren, håpefulle leverandører og andre som har interesser i å realisere prosjektet, utgjør sterke drivkrefter for å redusere anslagene. Alle tenkelige argumenter dukker opp for å begrunne at tidligere erfaringer ikke vil være gyldige for nettopp denne anskaffelsen. Teknologien er ny, vedlikeholdskonseptet er nytt, samarbeidsformene er nye, – og alt hevdes å trekke i retning av reduserte driftskostnader sett i forhold til anskaffelseskostnadene. Ettersom en rekke viktige anslag i alle fall vil være usikre, utnyttes usikkerheten av pådriverne til å redusere kostnadsanslagene forut for vedtak om anskaffelser. Under disse sterke pressene er kvalitetssikring ikke enkelt. Rent formelle kvalitetssikringsprosesser uten forankring i dyp teknisk fagkunnskap er ikke tilstrekkelig. Og heller ikke selvstendige faglige vurderinger når alltid frem om de ikke etterspørres på et organisasjonsnivå som har ansvar for helheten i forsvarsplanene. – Så lang om økonomien.

 

Forslag for reform

På det praktiske plan er utfordringen todelt: På den ene siden en omlegging av den politiske prosessen, på den andre bedring av Forsvarets evne til budsjettering. En realistisk forsvarspolitikk krever synliggjøring av sammenhengen mellom bevilgninger og Forsvarets evne til oppgaveløsing. Dagens politiske plandokumenter, budsjettdokumenter og resultatrapporter gjør ikke det.

 

Dagens politiske dokumenter er fokusert på en strukturplanlegging. Forsvarets styrkestruktur uttrykk i en tabell, men dokumentene sier bare i meget generelle vendinger hvilke oppgaver avdelinger, fartøyer og fly er relevante for, og ikke noe om hvilken innsats innsatsforsvaret skal kunne levere, eller faktisk kan levere. Stadige forsikringer fra forsvarsledelsen om at aktiviteten følger programmet oppsatt innenfor gitte budsjetter er i denne sammenheng ikke opplysende.

 

En bedre tilnærming vil være å fokusere på evnen til innsats. En slik kapasitetsplanlegging vil innebære å spesifisere – i grove trekk – for hver av Forsvarets hovedoppgaver i fred, krise og krig hvilke styrker som kan stilles. Og videre, spesifisere med hvilken varslingstid styrkene kan stilles, og antydningsvis hvilken utholdenhet de kan forutsettes å ha. Foruten at bevilgningene da kobles politisk direkte til Forsvarets evne og oppgaveløsing, vil en slik fremgangsmåte også innebære fordeler i planleggingen. Med fokus på Forsvarets utførende evne snarere enn nominell styrkestruktur vil planleggerne få incentiver til analyser for best mulig ressursutnyttelse. Hva gir størst tilgjengelighet for oppdrag, fem fregatter med 3 besetninger eller 3-4 fregatter med kanskje 4-5 besetninger? Hva med forholdet mellom maksimal innsats i fred, og evne og utholdenhet i mer krevende krigsoperasjoner? La politikerne velge på grunnlag belyste alternativer og forsvarssjefens tilrådning.

 

Fremgangsmåten vil imidlertid ikke fjerne alle svakhetene som bidrar til mangelen på realisme i dagens forsvarsplanlegging. Mest alvorlige av disse er håndteringen av den teknologidrevne kostnadsveksten, og den rotfaste tradisjonen med undervurdering av driftsutgiftene knyttet til planlagte større anskaffelser som kampfartøyer og kampfly. Løsning av disse problemene vil kreve skjerpet faglig innsats under et tydeligere organisatorisk ansvar en det dagens organisering gir rom for.

 

Til slutt: Høyre og Fremskrittspartiet har i sine valgprogrammer satt kritisk lys på Forsvarets reelle kapasitet og økonomi. Det gjenstår å se hvordan den nye regjeringen vil følge dette opp. Men det ligger et tidspress på å få opprettet en realistisk, kapasitetsorientert planlegging. Bare fra et slikt grunnlag kan vi håpe på et nødvendig samsvar mellom mål, struktur, reell kapasitet og budsjetter for Forsvaret. En slik plan vil også være en forutsetning for en budsjettmessig ansvarlig innfasing av anskaffelsene av nye kampfly og eventuelt nye undervannsbåter. Disse prosjektene er store nok til hver for seg å ødelegge all sammenheng i Forsvarets faktiske kapasitet dersom de iverksettes på økonomisk sviktende grunnlag. Så får det vise seg om den brede forsvarspolitiske enigheten overlever møtet med virkelighetens begrensninger. Det er imidlertid en risiko vi må ta, for dagens brede politiske enighet på virkelighetsfjerne premisser er den dårligste løsningen.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
2. april 2001

Aktuelle problemstillinger i forsvarsplanleggingen

Ved
Nils Holme
Administrerende direktør
Forsvarets forskningsinstitutt

1   Innledning

Med St.prop.nr.45 (2000-2001) har Regjeringen lagt frem for Stortinget planer for en omfattende omorganisering av Forsvaret. Om et par måneder skal Stortinget avslutte sin behandling og fatte vidtrekkende vedtak. Det er min hensikt å gi en oppsummering av de overordnede saksforhold og avveininger som vil danne rammen for Stortingets vedtak. Jeg skal først knytte noen kommentarer til selve proposisjonen, dernest belyse et par forhold i utviklingen på lengre sikt, og så komme inn på noen spørsmål som har vært fremme i debatten rundt proposisjonen. Til slutt skal jeg utdype kravene som må oppfylles i den videre behandlingsprosessen for at proposisjonens mål skal kunne realiseres.

2   Proposisjonen

Et gjennombrudd for realisme

Først noen ord om proposisjonen som helhet. La det ikke herske tvil om at St.prop.nr.45 representerer et gjennombrudd for en realistisk forsvarsplanlegging. Den legger opp til at ambisjonene for Forsvaret avstemmes for det første mot Forsvarets nåværende situasjon, og dernest mot de bevilgningene som med sannsynlighet kan forventes. En slik realisme har som kjent ikke vært karakteristisk for en rekke av de planer for Forsvaret som tidligere har vært forelagt Stortinget. Proposisjonens realisme medfører krav til dem som vil fremme avvikende forslag. Forslagene må være endringsforslag, som respekterer nødvendigheten av balanse mellom utgifter og inntekter Det er kanskje for meget forlangt av representantene for alle særinteressene innenfor og utenfor Forsvaret som hittil har latt høre fra seg, at de skal akseptere nødvendigheten av å planlegge innenfor en overordnet budsjettramme. Men det er tvingende nødvendig at gyldige budsjettrammer respekteres på veien mot de endelige vedtak, dersom vi skal komme ut av det alvorlige misforhold mellom mål og midler som er årsak til dagens problemer i Forsvaret.

Kritikere hevder at proposisjonen legger opp til en reduksjon av forsvarsbudsjettene, og som resultat av dette, en raserende nedbygging av Forsvaret. Begge påstandene beror på misforståelser. Forsvarsbudsjettene har blitt reelt redusert gjennom 90-årene. I proposisjonen slås det fast at budsjettet for 1999 i reell kroneverdi lå 8% lavere enn budsjettet for 1990, når utenlandsoperasjonene inkluderes. Dersom vi holder omkostningene ved utenlandsoperasjonene utenfor, har reduksjonen sett i forhold til det nasjonale forsvaret vært ca 20%. Når proposisjonen legger til grunn en stabilisering av forsvarsbudsjettet på år 2000s nivå i reelle kroner, er dette således ikke et forslag om en budsjettreduksjon, men et forslag om å stanse en reduksjon i reelle kroner som har pågått i ti år.

Når det gjelder de omfattende reduksjonene av Forsvarets struktur som proposisjonen legger opp til, er det misvisende å fremstille forslagene som om de fremsettes og skal tas stilling til på fritt grunnlag. Det er ikke slik at det nå skal avgjøres om hæravdelinger, fartøyer og fly er overflødige. Reduksjonene er en nødvendighet som følger av tidligere års beslutninger. Vi har gjennom mange år planlagt og forsøkt å drive et større forsvar enn vi har hatt budsjetter for, med det resultat de fleste kjenner, at en rekke avdelinger ikke kunne settes opp, utrustes og øves på en realistisk måte. Vedlikehold er forsømt og lagerbeholdninger redusert under det forsvarlige. At endrede oppgaver i tillegg gjør det nødvendig å endre prioriteringer i retning av høyere kvalitet og reaksjonsevne for styrkene er en sak for seg, men det er ikke hovedårsaken til reduksjonene. Reduksjonene i kommandoapparatet, operative avdelinger, støtteavdelinger og tjenestesteder fremtvinges av nødvendigheten av å rette opp konsekvensene av mange års misforhold mellom mål og midler. Dersom vi skulle gjenopprette denne balansen med bibehold av de planene for Forsvarets struktur som gjelder i dag, ville det kreve forsvarsbudsjetter 30-50% høyere enn dagens. Det bør være åpenbart for alle at vi ikke kan opprettholde et slikt plangrunnlag. En omlegging av Forsvaret innenfor proposisjonens rammer er en avgjørende forutsetning for å stoppe de oppløsende tendensene og legge grunnlag for en ordnet og tidsmessig utvikling innenfor mulige budsjettrammer.

Budsjettmessig er det et mål for omleggingen å redusere driftsutgiftene med nærmere 2 milliarder kroner, dvs omkring 10% per år. Når omstillingsbehovet allikevel er så meget større enn disse 10% skulle antyde, skyldes det for det første at vi også skal fange opp den betydelige underfinansiering av driften vi har hatt – det omtalte «gapet» – som også ligger nær et par milliarder kroner per år. Dernest skal vi ta igjen etterslep i materiellinvesteringene og gjennomføre en videre modernisering, noe vi budsjettmessig bare kan klare for en meget mindre struktur enn dagens.

Sikkerhetspolitisk prioritering ute/hjemme

Debatten i de seneste månedene har til dels fokusert på sikkerhetspolitiske prioriteringer mellom på den ene siden deltagelse i internasjonale operasjoner og på den andre de nasjonale oppgavene for Forsvaret, spesielt i nord. Jeg skal ikke her gå inn på de sikkerhetspolitiske spørsmålene, men understreke at prioriteringen mellom ute- og hjemmeoppgavene ikke er utslagsgivende for utformingen av det forslaget til forsvarsstruktur som ligger i proposisjonen. Dette fordi den strukturen som beskrives er så beskåret at den bare ivaretar de mest grunnleggende kapasitetsbehov etter tidens krav, på de viktigste områdene innenfor alle forsvarsgrenene. Dette gir ikke rom for rollespesialisering, men medfører på den annen side at styrkene kapasitetsmessig sett vil være noenlunde balanserte og vel egnet for oppgaver både hjemme og ute. Jeg understreker at dette gjelder strukturen og dens kapasiteter.
Prioriteringsspørsmålet blir derimot svært viktig når det gjelder faktisk innsats av styrkene internasjonalt, på grunn av de høye driftskostnadene ved slike operasjoner. Det er klare tegn til at disse kostnadene i fremtiden vil bli sett som en mer direkte del av forsvarsbudsjettet, slik at omfanget av utenlandsoperasjonene over tid vil få virkning for strukturens størrelse. Jo mer omfattende bruk av styrkene utenlands, desto mindre styrkestruktur totalt.

Proposisjonens underdekning

Som sagt representerer proposisjonen et gjennombrudd for realisme i forholdet mellom ambisjoner og mulig ressursgrunnlag. Man skal allikevel være oppmerksom på at proposisjonen til tross for de radikale reduksjonene fortsatt har en underdekning av de årlige driftskostnadene. Underdekningen skyldes delvis at proposisjonen har tatt inn enkelte elementer med kostnader som ikke var med i Forsvarsstudiens strukturforslag. Det er forutsatt at dekningen av de økede utgiftene skal skje ved ytterligere reduksjon av andre driftsutgifter. Imidlertid har det foreløpig ikke vært mulig i identifisere de konkrete tiltakene som vil realisere hele den forutsatte reduksjonen i driftsutgiftene. Det gjelder for Forsvarsstudiens forutsetninger, og forholdet forsterkes gjennom proposisjonens utgiftstillegg. I de nærmeste fire årene utgjør den foreløpige underdekningen sannsynligvis nærmere 1,5 milliarder kroner per år. En del, men neppe alt, vil kunne dekkes gjennom personellreduksjoner som er forutsatt men ennå ikke konkretisert, samt gjennom diverse rasjonaliseringstiltak. Når det gjelder rasjonaliseringsgevinster skal man regne forsiktig fordi nettogevinsten for mange tiltak vil ligge lengre frem i tiden enn de nærmeste fire år.

Inntil disse forhold er bedre avklart, er det nødvendig å se proposisjonen som et utgangspunkt for en viss videre utdypning, og ikke som et forslag som kan anses ferdig bearbeidet og derfor kan gis status som endelig og bindende. Dette forholdet må imidlertid ikke oppfattes som et argument for å utsette vedtak om omlegging. Tvert imot dreier det seg om at ytterligere reduksjonstiltak kan vise seg påkrevd.

Omstillingskostnadene

Omstillingen vil i seg selv medføre betydelige kostnader, anslagsvis 10 milliarder gjennom den kommende fireårsperioden. Det er forutsatt at disse kostnadene dekkes innenfor en årlig budsjettramme i fireårsperioden som tilsvarer budsjettet for år 2000. Selv om det må forutsettes at det omgående stanses pengebruk som overhode kan unngås i forhold til avdelinger og tjenestesteder som skal nedlegges, vil omstillingen preges av at omkostningene påløper før, og kanskje 2-3 år før de økonomiske gevinstene realiseres. Vi må derfor se for oss at Forsvaret vil komme i en betydelig pengenød i de nærmeste årene. Hvis det ikke lykkes å få økte bevilgninger spesielt for omstillingsformål, foreligger det bare to virkemidler for å bringe regnskapet i balanse i omstillingsperioden, og begge må tas i bruk: Materiellinvesteringer må utsettes, og Forsvarets aktivitet må reduseres, hjemme så vel som ute. Begge deler vil være svært uheldig, men mindre uheldig enn å forsinke omstillingen. Dersom omstillingsperioden forlenges, vil de samlede omstillingskostnadene øke og omstillingsgevinstene forsinkes. Derved vil vi svekke det økonomiske grunnlaget for den fornyelsen og kvalitetsforbedringen som er omstillingens formål.

Usikkerhetene i kostnadsgrunnlaget

Det er viktig å understreke at usikkerhetene i kostnadsberegningene fortsatt ligger overveiende på den ugunstige siden, dvs at de økonomiske anslagene samlet sett mest sannsynlig er for optimistiske. Spesielt hefter det økonomisk usikkerhet ved gjennomføringen av omstillingsprosessen, også om den gjennomføres i forutsatt tempo. Kostnadene kan bli høyere og gevinstene realiseres langsommere enn forutsatt. Flere forhold spiller inn her. De personellrelaterte omstillingskostnadene kan foreløpig bare fastslås for en liten del av det berørte personellet, og estimatene for den øvrige delen er svært usikre. Omfanget av nødvendige konsulenttjenester for omstillingsprosessen er usikkert. En rekke eiendommer vil bli avhendet, hvilket på sikt vil gi betydelig reduksjon av driftsutgiftene for eiendommer, bygg og anlegg. De økonomiske forhold ved avhendingen er imidlertid ennå uklare. Hvor raskt kan avhendingen skje? Hvor meget vil kunne selges i markedet, og til hvilke priser, og hvor meget vil bli overdradd for andre offentlige formål til reduserte priser? Hvor store omkostninger vil påløpe for oppretting av tidligere tiders miljøsynder som delvis ikke er kartlagt ennå?

Vi må konstatere at det økonomiske grunnlaget for gjennomføringen av proposisjonen er så vidt kritisk at det er et klart behov for en viss sikkerhetsmargin. Hva som vil være et «sikkert» økonomisk grunnlag kan bare bedømmes skjønnsmessig, men en tilleggsfinansiering i området 1-2 milliarder pr år i omstillingsperioden fortoner seg som nøkternt for å realisere proposisjonens mål i praksis.

3   Utviklingen på lengre sikt

Proposisjonens hovedfokus er tiltak i perioden 2002-2005, men som vanlig i forsvarsplanleggingen er tidshorisonten i plangrunnlaget betydelig lengre, opp til 20 år. For den siste del av 20-årsperioden er det naturligvis ikke snakk om planlegging i en bindende forstand, men mer om å holde oversikt over de langsiktige konsekvensene av mulige beslutningsalternativer og løpende beslutninger. Spesielt er 20-årsperspektivet nødvendig for å holde oversikt over kostnadsbildet. I tidsperspektivet ut over den kommende fireårsperioden er det en avgjørende viktig problemstilling som proposisjonen etterlater uavklart. Det gjelder fornyelsen av kampflystyrken.

Kampflyanskaffelsen

Det er uten tvil proposisjonens – og Forsvarsstudiens – alvorligste svakhet at plangrunnlaget ikke gir nødvendig dekning for fornyelse av kampflystyrken når F-16 står ved slutten av sin tekniske levetid fra omkring 2010. I den samlede strukturen kan kampfly ikke unnværes. Underdekningen for fornyelsen kan ikke fastslås nøyaktig fordi det hefter stor usikkerhet om hvor store kostnadene vil bli. Trolig vil den samlede programkostnaden for anskaffelse av 48 fly ligge nærmere 36 milliarder kroner. Den budsjettmessige underdekningen er neppe mindre enn 20 milliarder kroner, men sannsynligvis mer. Som kjent ble det i tidligere planer lagt opp til å dele anskaffelsen, slik at den kunne starte tidligere og strekkes lengre tidsmessig for å unngå budsjettbelastningen av de meget store investeringene over få år. Sviktende økonomiske planforutsetninger førte til at denne planen måtte oppgis. I realiteten foreligger det ingen annen mulighet for fornyelse av kampflyene enn at forsvarsbudsjettet økes relativt betydelig gjennom noen år i anskaffelsesperioden.
I betraktning av at det har vært arvesynden i forsvarsplanleggingen å skyve materiellanskaffelser ut i fremtiden under den forutsetning at forsvarsbudsjettene lettere kan økes i fremtiden enn nå, nøler jeg ikke med å betegne de kommende budsjettproblemene rundt kampflyfornyelsen som proposisjonens alvorligste problem.

Kostnadsutviklingen

Et grunnleggende problem i forsvarsplanleggingen gjelder kostnadsutviklingen. Jeg har nevnt at proposisjonen er basert på opprettholdelse av et konstant forsvarsbudsjett i 20-årsperioden, målt i reell kroneverdi. Det langsiktige problemet er imidlertid at Forsvarets kostnader øker, også i reelle kroner. Det gjelder både driftskostnader og investeringer. Historisk har kostnadsøkningen ligget nær økningen i brutto nasjonalproduktet (BNP). Det konstateres i proposisjonen at forsvarsbudsjettet som prosentandel av BNP i perioden 1990-99 sank fra 3,1 til 2,2, altså en reduksjon på 30 % (inkludert utgifter til utenlandsoperasjoner). Det er denne reduksjonen på 30% som best forklarer Forsvarets nåværende situasjon. Med en stabilisering av budsjettenes realverdi, vil vi altså allikevel måtte regne med at forsvarsbudsjettet vil utgjøre en vedvarende synkende andel av BNP – og statsbudsjettet, samtidig som Forsvaret vil oppleve en vedvarende realkostnadsøkning. Hvor stor realkostøkningen vil være i fremtiden er det naturligvis ikke mulig å forutsi. Forsvarsstudien og proposisjonen bygger på at den ikke vil være mer enn 1,5% pr år i gjennomsnitt i 20-årsperioden. Til dette er to ting å si:

For det første at forutsetningen om konstant inntekt og økende utgifter leder til vedvarende reduksjoner av Forsvaret. Allerede om fire år vil en ny 20-årsberegregning kreve nye reduksjoner, selv om alle forutsetninger i proposisjonen oppfylles. Slik kan vi ikke fortsette. Det er nødvendig å stabilisere budsjettene i forhold til BNP-utviklingen, dersom langtidsplanlegging for et forsvar av noenlunde stabilt omfang skal ha mening.

For det andre er antagelsen om 1,5% årlig realkostøkning en meget kritisk størrelse i planleggingen. Dersom den viser seg i stedet å bli gjennomsnittlig 1,6%, vil dette over 20-årsperioden utgjøre en kostnadsøkning på 5,6 milliarder kroner. Til sammenligning var den årlige realkostøkningen i perioden 1992-98 ikke 1,5% men 2,5%. Skulle fremtiden bli som fortiden ville vi under proposisjonens øvrige forutsetninger altså mangle 56 milliarder i kjøpekraft for Forsvarets behov over de kommende 20 år.

4   Verneplikten

I likhet med Forsvarsstudien forutsetter proposisjonen at verneplikten opprettholdes, men at avtjening tilpasses Forsvarets behov. Dette behovet vil i den nye strukturen være langt mindre enn antallet vernepliktige. Proposisjonen forutsetter en avtjeningsprosent for førstegangstjeneste på omkring 50. Mot dette er det reist innvendinger som hovedsakelig dreier seg om at en høyere avtjeningsprosent er nødvendig for forsvarsviljen og Forsvarets generelle forankring i befolkningen, og dernest at avtjening for bare halvparten reiser spørsmål om rettferdighet i fordelingen av byrden. Det første kan ikke avvises uten videre, men vi må huske at avtjeningsprosenten en tid reelt har ligget rundt 55% uten at dette hittil kan påvises å ha hatt virkning for forsvarsviljen. Det kan kanskje ha vært et større problem at noen av de innkalte har opplevd tjenesten som lite meningsfylt på grunn av av lavt øvingsnivå og generelt for lite intensiv tjeneste. Det kan imidlertid ikke være riktig under noen omstendighet å øke innkallingen ut over det nivå Forsvaret reelt har behov for.
Det ville være en utillatelig sløsing av arbeidsføre menneskers tid, og samtidig forringe det økonomiske grunnlaget for å opprettholde proposisjonens forsvarsstruktur med akseptabel kvalitet og reaksjonsevne.

Når det gjelder rettferdigheten, foreligger det i virkeligheten ikke noe praktisk alternativ til den linjen vi alltid har fulgt, nemlig å velge ut de best skikkede. For det første stiller det moderne forsvar økende krav til personellet, og for det annet synker de vernepliktiges skikkethet for militærtjeneste. Det gjelder både fysisk form og tilpasningsdyktighet til en tjeneste som avviker stadig mer fra de nye årsklassers vante livsførsel. Forholdet er at i dag ligger andelen av tjenestedyktige i området 50-60%. Fortsetter denne utviklingen, kan vi om få år ha problemer med å finne det nødvendig antall tjenestedyktige selv om Forsvaret bare har behov for halvparten av de vernepliktige. Hvor blir det så av rettferdigheten? Ettersom æresbegrepene har tapt sin praktiske verdi, kan vi vel ikke gi annet svar enn at verneplikten er en almen plikt, og avtjeningen et uttrykk for en særlig kvalifikasjon.

5   Næringspolitiske aspekter

I vårt land, som i mange andre land, går det forbindelseslinjer mellom forsvarspolitikken og næringsinteresser. Vi opplever det tydelig i verftsindustriens og andre næringers oppbakking av Sjøforsvarets byggeprogrammer. Det er gjennomført kampanjer overfor opinionen og det politiske miljø, først da det gjaldt fregattene og nå for nye MTBer. Dette er en enkel kombinasjon av interesser som vi må tro det politiske miljø vet å vurdere. I alle fall er påvirkningsformene gjennomsiktige nok til å tillate en vurdering. Det jeg vil kommentere her er et annet og langt mindre gjennomsiktig utspill som ikke har basis i norsk men i utenlandsk forsvarsindustri. Resonnementet går som følger: Norge kan ikke bruke flere penger på Forsvaret fordi det vil øke inflasjonspresset. Hvis man derimot brukte flere penger på anskaffelse av forsvarsmateriell fra utlandet, ville Forsvaret kunne få sitt uten øket inflasjonspress. En forutsetning er da at kravet om gjenkjøp oppgis. Denne tankegangen har støtte også hos enkelte i økonomiske kretser, som ser gjenkjøpsordningen som et inngrep mot en fri markedsdannelse og derfor fordyrende.

Resonnementet bygger på mangelfull forståelse både av markedsforholdene for forsvarsmateriell, og av gjenkjøpsordningenes virkemåte. Jeg må her avstå fra en bredere gjennomgang, og innskrenke meg til noen grunnleggende forhold. For det første er den høyteknologiske norske forsvarsindustrien ikke en beskyttet hjemmeindustri, men en fullt konkurranseutsatt og konkurransedyktig eksportnæring. Og hvorfor har så denne næringen behov for assistanse fra gjenkjøpsordninger? Svar: Fordi de land vi kan selge forsvarsmateriell til ikke har frie konkurransemarkeder på dette området, men regelmessig ser de større forsvarsanskaffelsene i en politisk eller næringsstrategisk sammenheng. Gjenkjøpsordningen ble opprinnelig utformet for 30-40 år siden for å gi tilførsel av teknologi gjennom deltagelse i høyteknologiske prosjekter. I sin tur skulle dette gi grunnlag for utviklingen av teknologibedrifter. I sakens natur var denne politikken til tider fordyrende, men politikkens hensikt ble oppnådd. Vi fikk etter hvert en konkurransedyktig forsvarsindustri med sitt eget produktgrunnlag. Mot denne bakgrunn ble gjenkjøpsordningens formål og virkemåte endret, slik at ordningens funksjon i de seneste 20 år har vært å bidra til markedsadgang – adgang til å konkurrere – i ellers regulerte og beskyttede markeder. Vi må se det som en naturlig sak at utenlandske konkurrenter, som har fordelene av solid konkurransebeskyttelse i sine hjemmemarkeder, har all grunn til å ønske gjenkjøpsordningen avviklet.
At vi i Norge skulle ha interesse av å begrense en konkurransedyktig eksportindustri er derimot ubegripelig. Det er ikke fra den konkurranseutsatte og ikke oljedrevne eksportindustrien inflasjonspresset kommer. Tvert imot, det er jo den industrien vi håper skal vokse og sikre landets fremtidige velstand.

6   Forsvarets øverste ledelse

I proposisjonen foreslås det å slå sammen Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvarets overkommando (FO). Det vises i denne sammenheng til at løsninger av denne typen finns i mange land, og at den vil innebære fordeler med hensyn til styrket strategisk ledelse og redusert samlet personellbehov. Mot dette har det i debatten blitt uttrykt uro for at en sammenslåing vil svekke Forsvarssjefens stilling som uavhengig rådgiver i militærfaglige spørsmål. Denne saken er utvilsomt meget viktig. Realiteten kan imidlertid ikke behandles på grunnlag av proposisjonens saksfremstilling.

Det avgjørende for Forsvarssjefens selvstendige rolle er ikke i seg selv om FD og FO er atskilte eller integrert, men hvordan den valgte løsning er utformet. Den foreslåtte integrerte løsningen bygger på en dobbel funksjon for Forsvarssjefen: Han vil ha én rolle som etatssjef for Forsvaret, med alminnelig kommandomyndighet, og en annen som rådgiver i en integrert sivilt-militært departement som tillegges den strategiske ledelse av Forsvaret. Hva menes så med dette? I proposisjonen heter det:

(Sitat) » Regjeringen anbefaler … at FO nedlegges. Samtidig samles ledelsen av Forsvaret på strategisk nivå i FD, ved at forsvarssjefen og de strategiske funksjoner som i dag ligger i FO inngår som en del av departementet. Forsvarssjefen fortsetter å være synlig etatssjef for Forsvarets militære organisasjon. Forsvarsstaben vil være samlokalisert med departementet, men ikke være en del av departementet. Forsvarssjefen vil, som i dag, være delegert alminnelig kommandomyndighet over landets militære forsvar.

Det ligger styringsmessige utfordringer i å gi forsvarssjefen to ulike roller. Det er regjeringens syn at disse utfordringene kan håndteres ved at forsvarssjefen forholder seg til forskjellige apparater. Som en del av departementet og forsvarsministerens og regjeringens øverste militære rådgiver forholder han seg til det integrerte sivil-militære byråkrati, som etatssjef for Forsvaret forholder han seg til Forsvarsstaben. Forsvarssjefens rolle vil bli regulert gjennom instrukser, som skal sikre at ordningen virker i overensstemmelse med økonomireglementet og andre bestemmelser for staten» (Sitat slutt)

Det avgjørende er for det første hva som er ment å ligge i proposisjonens begreper «strategisk ledelse» og «strategisk styring», og dernest hvordan «det integrerte sivil-militære byråkrati» som skal ivareta de strategiske funksjonene er tenkt utformet. Ingen av delene er konkret omtalt i proposisjonen. Det er imidlertid opplysende å se forslagene i sammenheng med de senere års utvikling av styringen i staten, herunder Forsvaret.

Gjennom 90-årene har nye styringskonsepter, med Økonomireglementet som det sentrale dokument, medført at departementene har tatt en langt mer aktiv rolle i styringen av underliggende etater. I praksis har vi fått en vesentlig mer detaljert departemental styring og kontroll. For å kunne håndtere den økede arbeidsmengden, har departementene innført en utstrakt intern delegering av myndighet til midlere og lavere embetsnivåer.
Resultatet er at etatssjefer ser sin stilling og sin organisasjon reelt degradert, kanskje flere trinn, i forhold til departementets stillingsstruktur. Løpende saksforhold styres reelt fra de lavere embetsnivåer, uten etatssjefens innflytelse, direkte mot de ulike fagstaber i hans egen organisasjon. Begrunnelsen for denne nyordningen er bl a et uttalt behov for sterkere politisk styring av etatene. Dette har medført at embetsverket, også på lavere nivå, i sterkere grad gjør gjeldende tildelegert politisk autoritet i sin løpende styring av etatene.

Mot bakgrunn av denne utviklingen er det grunn til å anta at «strategiske ledelse» vil innebære all utredning av politiske beslutningsgrunnlag, samt all løpende planlegging og iverksettelse over det rent utførende og administrative nivå. Videre vil det være i tråd med de senere års utvikling om «det integrerte sivil-militære byråkrati» blir utformet som en innordning av dagens høyere nivåers militære stabsfunksjoner under departementets midlere og lavere, sivile embetsnivåer.

Under disse forutsetningene vil forsvarssjefen bli sterkt svekket. Uten en militær stab for strategiske funksjoner vil han i praksis bare kunne utøve sin rådgivende funksjon i forhold til statsråden på et rent personlig grunnlag. Hans rådgivning vil være begrenset til beslutningsfasen, fordi de viktige premissene for utredning i stor grad legges på lavere nivåer, og under disse nivåers oppfatning av det politisk ønskelige. En slik organisering vil dermed redusere den politiske ledelsens adgang til ufiltrerte fagmilitære vurderinger, og medføre at Forsvaret reelt og direkte blir daglig styrt av det sivile embetsverk, utenom forsvarssjefen.

Hvis man derimot organiserer det integrerte departement langs vertikale linjer, med faglig og funksjonelt definerte militære og sivile ansvarsområder, og normale koordineringsfunksjoner på tvers, vil forsvarssjefen kunne bringe sine faglige synspunkter med tyngde lengre inn i de overordnede utredninger og beslutningsprosesser enn tilfellet er i dag. Tilsvarende vil man få en enklere styring av Forsvaret, fordi den øverste militære ledelse og stab vil operere ut fra en klarere politisk forankring. En slik vertikal organisering eksisterer for øvrig i flere andre land, bl a i Storbritannia.

Proposisjonen gir som sagt ikke anvisninger mht hvilket av disse radikalt forskjellig organiseringsprinsipper som tenkes gjennomført. Om organiseringen heter det:

(Sitat) «Den videre konkretisering av modellen for det utvidede forsvarsdepartement, blant annet med hensyn til organisering og bemanning, vil måtte foretas gjennom en felles organisasjonsutviklingsprosess mellom departementet og FO. En slik utredningsprosess vil bli gjennomført i løpet av inneværende år. Arbeidstakerorganisasjonene vil bli trukket aktivt inn i denne prosessen.» (Sitat slutt)

Det kan således konstateres at proposisjonen ikke inneholder forslag som definerer Forsvarssjefens fremtidige stilling, men derimot forslag om fullmakt for departementet til å innrette de avgjørende organisasjonsforhold som et internt anliggende, i overensstemmelse med de prinsipper og den praksis for omfordeling av makt i staten som har vært fulgt i de senere år. Det bør vurderes om en slik fremgangsmåte er tilstrekkelig for de spørsmål det her gjelder.

7   Problemstillingen «tilstrekkelig forsvar»

Kritiske innlegg mot proposisjonen har reist tvil om den foreslåtte forsvarsstrukturen kan ivareta landets behov. Det hersker ikke uenighet om at strukturen er marginal, og man kan lett slutte seg til at det ville vært betryggende om Forsvaret hadde vært større. En fruktbar diskusjon må imidlertid ta utgangspunkt i situasjonen slik den faktisk er, dvs proposisjonens virkelighetsbilde. Det ligger ikke realisme i å klamre seg til det man omtaler som «den bestående struktur», for den består i store deler ikke med den oppsetning, utrustning og øving som er forutsatt, og langt mindre med den kapasitet som dagens militære operasjoner krever, det være internasjonalt eller for nasjonale oppgaver.

Hvilke er de viktigste begrensningene ved det forsvaret proposisjonen beskriver? Her er det rom for skjønnsmessige vurderinger; jeg vil fremholde følgende:

I forhold til de oppgavene for Forsvaret som proposisjonen beskriver, er kanskje den største begrensningen at selv om Forsvaret i prinsipp vil kunne løse alle oppgavene, vil vi til enhver tid måtte gjøre klare prioriteringer. Vi vil ikke makte å håndtere mange oppgaver samtidig. La meg illustrere med ett eksempel: Med 48 kampfly kan vi oppvise en rimelig styrke for hver av de rollene eller oppgavene som er aktuelle. Men hvis vi legger opp til å spre styrken taktisk på anti-luftmål, anti-sjømål og anti-bakkemål, så fordrer tilstedeværelse i Nord-Norge, Midt-Norge og eventuelt Sør-Norge, samt kanskje på Balkan, og videre tar i betraktning at de 48 flyene også skal dekke flygerutdannelse og trening, utprøving av taktikk og kampsystemer, og endelig avgivelse av fly for vedlikehold og tekniske oppgraderinger, – vel, jeg tror våre kolleger i Luftforsvaret vil si at det går ikke opp. Sågar med god margin. Eksemplet belyser et gjennomgående problem for alle forsvarsgrenene: Vi kan bare være få steder til enhver tid, og vi må økonomisere mht de enkelte styrkeenheters roller slik at de best mulig utfyller hverandre i den samlede styrkestrukturen. Med andre ord, når vi vurderer ønskverdig utbygging av proposisjonens struktur må vurderingen skje i et helhetsbilde, slik Forsvarsstudien gjør det.

Det er et primært mål for hele omstillingen å bringe styrkenes kapasitet og reaksjonsevne i pakt med dagens krav, og gi rom for videre utvikling , bl a langs de linjer som defineres gjennom NATOs Defence Capabilities Initiative (DCI). I denne sammenheng er den teknologiske og tilhørende taktiske oppgradering helt sentral. Så presset som budsjettet vil bli også for den sterkt reduserte forsvarsstrukturen, ligger det nær å frykte at den teknologiske oppgraderingen kan bli en salderingspost. Hvis det skjer, vil det planlagte forsvarets kapasitet fort falle ned. I en budsjettmessig sammenheng mener jeg derfor det må være et prioritert mål å sikre at den kvalitative siden av Forsvaret utvikles og holdes oppe, om nødvendig med forrang for utvidelser av strukturen.

8   Krav til den politiske prosessen

Det faller ikke vanskelig å være enige i at ikke alle av proposisjonens forslag for en radikal reduksjon av forsvarsstrukturen er ønskverdige. Samlet utgjør forslagene imidlertid en nødvendig forutsetning for å bringe realistisk samsvar mellom mål og midler. Et slikt samsvar har manglet i hvert fall i de siste 20 år og Forsvaret lider nå under de uunngåelige virkningene. Dersom utviklingen skal snus, er det imidlertid ikke nok at forsvarsplanleggingen og proposisjonen bryter med fortiden. Bruddet med fortiden må også omfatte den politiske behandling.
Vi har erfart gjennom mange år at Forsvarets utgifter og inntekter reelt fastsettes gjennom to nærmest uavhengig politiske prosesser. Forsvarets utgifter fastsettes reelt ved Stortingets behandling av meldinger og proposisjoner i vårsesjonen. I overensstemmelse med de planene som passerer denne prosessen iverksettes tiltak, ofte med langtrekkende bindinger for utgiftene. Den avgjørende behandlingen av planene skjer i Forsvarskomitéen, forankret i komitémedlemmenes gjennomgående dyp forståelse av forsvarsspørsmål, og regelmessig med bred politisk enighet i de vesentlige avgjørelsene. Forsvarets inntekter fastsettes imidlertid gjennom budsjettbehandlingen om høsten. Det har ikke vært uvanlig at en regjerings forslag til forsvarsbudsjett ikke har gitt dekning for tiltakene i de meldinger og proposisjoner om Forsvaret som den samme regjeringen har fått Stortingets tilslutning til noen måneder tidligere. Situasjonen kan forverres ytterligere gjennom Stortingets budsjettbehandling. I Finanskomiteens behandling vil andre hensyn enn Forsvarskomiteens vurderinger blir utslagsgivende. Vi må således konstatere at utgifter og inntekter er blitt fastsatt gjennom forskjellige prosesser, av forskjellige personer til forskjellig tid, og uten den nødvendige sammenheng mellom de to prosessene.

I nesten alle andre NATO-land hadde man gjennom første del av 90-årene store politiske diskusjoner om reduksjon av forsvarsbudsjettene og tilsvarende reduksjoner av forsvaret. Budsjettreduksjoner i størrelse 20-30 prosent ble gjennomført over noen år i mange land, med tilsvarende omlegging av forsvaret. I vårt land har derimot den ofte gjentatte politiske og militære målsetning vært å holde fast ved strukturforslaget i St.meld.nr.16 (1992-1993). Ja i virkeligheten har ambisjonene gått lenger, ved at nye oppgaver for Forsvaret er tatt opp gjennom Stortingets vedtak utenom budsjettbehandlingen, uten at andre oppgaver tilsvarende ble tatt ut. Eksempler kan være oppgaver i det indre kystoppsyn, og oppgaver hjemme for understøttelse av utvidede utenlandsengasjementer. Men samtidig med at vi har øket ambisjonene, har altså budsjettene som skulle dekke ambisjonene blitt redusert gjennom ti år, typisk med et par prosent per år i reell verdi. På denne måten har også vi redusert forsvarsbudsjettet med ca 20 %, og i kjøpekraft som tidligere nevnt betydelig mer. Men hos oss har reduksjonen skjedd som et nærmest administrativt tiltak i den årlig budsjettbehandlingen, uten debatt, bare med uklare henvisninger til ønsker om «politisk profilering» i salderingen av budsjettet. Og altså, uten kobling til de vedtatte planene. Det kreves ingen dypere analyse for å innse at en slik praksis må føre til alvorlige problemer. At praksisen ikke er begrenset til Forsvaret, men også gjelder andre områder av statsforvaltningen, understreker behovet for en bedre og mer ansvarsbevisst arbeidsmåte i forholdet mellom storting og regjering.

For at St.prop.nr.45 skal kunne gjennomføres, blir det første kravet at storting og regjering ikke må legge opp til mer ambisiøse planer for Forsvaret enn det realistisk kan skaffes budsjettmessig dekning for. Dernest må planene og det økonomiske grunnlaget holdes noenlunde fast for en fireårsperiode. Vi kan se at dette vil bli en alvorlig utfordring .

I samme perspektiv må vi se problemstillingen rundt endring av proposisjonens strukturforslag. I de uttalelsene som hittil er hørt fra politisk hold, har alle forslag, så vidt jeg har registrert, vært forslag som medfører kostnader ut over proposisjonens rammer. Dels gjelder det forslag, åpenbart av distriktspolitiske grunner, om å opprettholde virksomhet på tjenestesteder som forutsettes nedlagt. Dels dreier det seg om å tilføre Forsvaret større kapasitet i form av nye MTBer, flere brigader, osv. Kapasitetsøkningene kan være ønskelige i og for seg, men forslagene har ikke forankring i Forsvarssjefens prioriteringer, og foreløpig heller ikke i et samordnet politisk grunnlag for tilsvarende budsjettøkninger.
Det er således nærliggende å se forslagene som fremstøt fra særinteresser, i den forstand at forslagene uten tilsvarende budsjettøkning vil måtte gjennomføres på bekostning av andre elementer i den sterkt reduserte forsvarsstrukturen, uten referanse til virkningene av slike reduksjoner.

Jeg har på flere punkter påpekt at det vil være svært ønskelig om det kan skapes et politisk grunnlag for et høyere budsjettnivå enn det som ligger til grunn for proposisjonen. Prioriteringen vil da for det første være å gi bedre økonomisk sikkerhet for gjennomføringen av omstillingen og proposisjonens planer for øvrig. Nøkternt sett er denne sikkerheten ikke tilfredsstillende. Dernest har vi problemet med manglende finansiering av fornyelsen av kampflystyrken, og deretter bør ulike tiltak for utbygging av den foreslåtte strukturen vurderes. Det er i denne sammenheng å håpe at den uavhengige sivile og militære ekspertise som Stortinget i følge mediene har rekruttert for å gi råd i disse spørsmål, vil velge å arbeide ut fra Forsvarsstudiens og proposisjonens helhetssyn, mht struktur så vel som økonomi.

Dersom det er flertall i Stortinget for å vedta tiltak ut over proposisjonens budsjettnivå, vil det være avgjørende at slike tiltak kobles til budsjettbehandlingen på en måte som ikke forplikter eller tilskynder iverksettelse før det kan konstateres at de forutsatte bevilgninger faktisk blir gitt.

Alvoret i situasjonen understrekes av det forhold at hvis vi ikke denne gangen makter å bryte med fortiden og etablere samsvar mellom planene for Forsvaret og det økonomiske grunnlaget for planene, gis det ingen ny sjanse for et redusert, men balansert norsk forsvar. Fra den reduserte strukturen vi nå legger opp til kan ytterligere reduksjoner bare skje ved at vi gir avkall på kapasiteter som på en kvalitativ måte vil sette sluttstrek for ambisjonen om å opprettholde en nasjonal forsvarsevne.

Det hviler et tungt ansvar på behandlingen av St.prop.nr.45. Proposisjonens forslag til omstilling må støttes og vedtas, ikke undergraves og forkastes. Proposisjonens strukturforslag må gjerne styrkes, men bare med grunnlag i tilsvarende budsjettvedtak og respekt for proposisjonens strukturelle helhet.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
20. november 2000

Ved Nils Holme, Administrerende direktør Forsvarets forskningsinstitutt

PROBLEMSTILLINGER I NORDOMRÅDENE

Foredrag i Oslo Militære Samfund 20. november 2000

 

1     Innledning

Den sikkerhetspolitiske debatt preges av en spenning mellom to syn: Noen ser landets sikkerhetspolitiske og militære utfordringer i første rekke knyttet til de langsiktige utfordringene i vårt eget land- og sjøområde, og i nærområdene til disse. Andre er mest opptatte av at vi må yte vårt bidrag til at konflikter i fjernere områder ikke utvikler seg på en slik måte at de truer oss eller våre interesser. Beslektet med dette syn høres også en oppfatning av at den respekt og anseelse som internasjonal politisk synlighet og militær deltagelse i internasjonale operasjoner kan gi, vil styrke vår posisjon i utfordringer vi selv måtte komme til å stå overfor.

 

Den praktiske konsekvensen for de aktuelle valg i forsvarsplanleggingen av spenningen mellom disse hovedsyn skal ikke overdrives. For det første er det for de fleste ikke et spørsmål om et enten-eller, men et både-og, om en med ulik hovedprioritering. Viktigere er det allikevel i praksis at handlefriheten i forsvarsplanleggingen er så liten at opppgaveprioriteringen faktisk ikke spiller så stor rolle som man kanskje skulle tro. Årsaken til det er at de økonomiske rammene vi nå må basere oss på, i alle fall bare rekker til å ivareta de mest grunnleggende militære funksjoner, og selv disse på et minimumsnivå. Den moderniserte men sterkt reduserte styrkestrukturen som Forsvarssjefen har foreslått gjennom Forsvarsstudien 2000 vil i imidlertid være egnet både for hjemlige oppdrag, og for deltagelse i internasjonale operasjoner. Strukturforslaget kunne neppe sett meget annerledes ut uansett prioriteringer, om man ikke skulle legge svært radikalt nye sikkerhetspolitiske forutsetninger til grunn, som f eks at våre nasjonale forsvarsoppgaver i sin helhet skulle søkes ivaretatt gjennom NATO.

 

En annen sak er at det løpende omfanget av operasjonene i utlandet vil være en viktig størrelse i de samlede driftsutgiftene. Ettersom det er rimelig å anta at det nåværende budsjettmessige skille mellom tilleggskostnader i utlandet og forsvarsbudsjettet for øvrig vil viskes ut over tid, vil omfanget av utenlandsoperasjonene etter hvert få betydning for den samlede forsvarsstrukturens størrelse. Disse betraktninger skal ikke forfølges her, vi skal bare konstatere at under de budsjettforutsetningene som er lagt til grunn vil de forslag til forsvarsstruktur som nå bearbeides for en langtidsproposisjon ikke påvirkes radikalt av avveiningen mellom oppgaver hjemme og ute.

 

Når jeg i dette foredraget tar opp problemstillinger i Nordområdene, er det således ikke for å gi et innlegg i den aktuelle debatten om Forsvarets fremtidige struktur og lokalisering. Det er min hensikt å drøfte våre nasjonale interesser og utfordringer i et langsiktig og strategisk perspektiv, og gi et syn på hvordan vår sikkerhetspolitikk bør innrettes i dette perspektivet. Fremstillingen har fire deler: Forvaltningen av Svalbardområdet, næringsinteressene og miljøutfordringene i Nordområdene, og militære problemstillinger. Til slutt skal jeg gi en sammenfattende vurdering.

 

2     Svalbard-området

Svalbardtraktaten som ble undertegnet i 1920 og trådte i kraft i 1925 omfatter alt landområde mellom 74° og 81° nordlig bredde og 10° og 35° østlig lengde, med teritorialfarvann ut til fire nautiske mil av land. I dette området er norsk suverenitet alminnelig anerkjent.

Basert på Svalbardtraktaten er området i Svalbardloven av 1925 definert som en del av Kongeriket Norge. Området administreres under norsk lov på en slik måte at traktatens bestemmelser overholdes.

 

Svalbardtraktaten fastsetter to gunnleggende prinsipper: For det første har alle signatarlandenes borgere lik og uhindret adgang til området og til å drive næringsvirksomhet der. For det andre er det ikke adgang til å utnytte området

«i krigsøiemed». Norske myndigheter har adgang til å stille vilkår for virksomhet på Svalbard, dog slik at signatarlandenes borgere behandles likt og uten fortrinn for nordmenn. Interessant nok fastsette traktaten spesielt Norges rett til å treffe passende forholdsregler for å sikre bevarelse – og om nødvendig gjenopprettelse – dyre- og plantelivet i traktatområdet. Formodentlig er dette et av de første tilfeller hvor økologiske hensyn er tatt inn i en internasjonal traktat.

 

Det er i dag bosetning på 5 steder: Den ”norske” bosetningen i Longyearbyen, Ny Ålesund og Svea med til sammen 1500 personer viser en svak økning, den russiske i Barentsburg på 1100 er blitt redusert til det halve i løpet av 90-årene, og den polske forskningsstasjonen i Hornsund har en stabil bosetning på ca 10 personer. Foruten forvaltning, administrasjon og forskjellig offentlig og privat tjenesteyting som utgjør den klart største sysselsettingen, knytter bosetningen seg til virksomhet på tre felt:

  • Kullgruvedrift:
  • Forskning og undervisning
  • Drift av jordstasjoner for satellitter

 

Kullgruvedriften har som kjent vært den tradisjonelt dominerende næringsinteressen på Svalbard gjennom over et hundre år. Næringen har opplevet perioder med oppgang og nedgang, og med forskjellige interessenter fra flere land. For tiden er det bare gruvedrift på to steder, Store Norske driver Svea gruve, og russerne driver i Barentsburg. I løpet av 1990-årene har den russiske produksjonen sunket fra 400 000 tonn til 250 000 tonn mens den norske produksjonen har hatt en liten stigning fra snaut 300 000 tonn til
350 000 tonn. I penger er den norske produksjonen verd ca 115 mill kr, med en sysselsetning på ca 200 personer. Gruvedriften sto sentralt ved inngåelsen av Svalbard-traktaten, og virksomheten er regulert gjennom meget detaljert bestemmelser i Bergverksordningen som er bilag til traktaten. Den videre utviklingen er vanskelig å spå, men forvaltningsmessig synes ikke gruvedriften å by på formelle problemer som ikke kan håndteres med grunnlag i Bergverksordningen. At den løpende administrasjon kan by på praktiske og prinsipielle avveininger skal jeg komme tilbake til.

 

Forskning og undervisning er sammen med reiseliv vekstnæringene på Svalbard, betinget av allsidig arktisk natur, lett tilgjengelighet og etter hvert meget god infrastruktur. Det eksotiske har nok også sin egen tiltrekning, skatteforholdene likeså. Anslagsvis er 100 personer engasjert til enhver tid, om enn mange for kortere perioder. Forskningen innen den øvre atmosfæres fysikk reiser en spesiell forvaltningsmessig problemstilling. Bakgrunnen for forskningen er en betydelig interesse for studiet av fenomener som knytter seg til den såkalte nordlyssonen. Partikkelstråling fra Solen samles og ledes inn mot Jorden i et belte rundt de magnetiske polene. I denne sonen inntreffer en rekke fysiske og kjemiske prosesser i forskjellige høydesjikt. Ulike typer nordlys er synlige biprodukter så å si av disse prosessene. Studiet av prosessene er viktige i den grunnleggende fysikk. I de senere år han forskningen fått økende interesse fordi energiomsetningen i den øvre atmosfære, selv om den bare utgjør en forsvinnende andel av den samlede energiomsetning i atmosfæren, antas å spille en viktig rolle for klimautviklingen. Forskningen foregår dels med bakkebaserte instrumenter, og dels med forskningsraketter som skyter instrumentlaster opp i 100-200km høyde for å foreta
«på-stedet-målinger» langs banen på opp og nedtur. Så kommer poenget: Svalbard er det eneste lett tilgjengelige sted på jorden hvor nordlyssonen kan iakttas nordfra. Det her betydelig internasjonal vitenskapelig interesse å skyte instrumentlaster med raketter gjennom sonen, sørover fra Svalbard. Norske myndigheter har derfor iverksatt bestemmelser som åpner for oppskytingen av forskningsraketter fra Svalbard, og samtidig på en kontrollerbar måte nekte utbyggingen av rakettbaser som eventuelt også kunne tjene militære formål.

Hovedtrekkene i bestemmelsene er at oppskytning bare kan skje fra ett sted, Ny Ålesund. Oppskyting kan gjennomføres av hvem som helst som måtte ønske det, men det kreves at oppskytingen skjer ved hjelp av mobilt eller transportabelt utstyr som fysisk må fjernes inne visse frister etter skyteprogrammet, og før et nytt skyteprogram iverksettes. Planene for skyteprogrammet må forelegges for godkjennelse på forhånd og gjennomføringen kontrolleres av norske myndigheter. Det er hittil gjennomført to internasjonalt finansierte skyteprogrammer og et tredje er under forberedelse.

 

Drift av jordstasjoner for satellitter fra Svalbard har også sin bakgrunn i at Longyearbyen er det nordligste sted i verden med lett tilgjengelighet og god infrastruktur. Forholdet er at det for en rekke satellittanvendelser – og spesielt fjernmåling i en eller annen form – er gunstig å operere satellittene i såkalte polare baner, dvs baner i et tilnærmet nord-syd plan som da får sitt geografisk høyeste punkt nær nordpolen. En jordstasjon på Svalbard vil ha antennedekning slik at den kan opprette kontakt med en satellitt i polar bane ved hvert omløp, dvs hver gang satellitten passerer polområdet. Lenger syd vil satellitten være utenfor rekkevidde i visse perioder, og i lengere perioder jo lengere syd man kommer. Følgelig kreves det flere jordstasjoner på sydligere breddegrader for å gi samme adgang til satellitten for nedlesning av data og oppsending av kontrollsignaler som den man har fra en enkelt stasjon plassert på Svalbard. Erkjennelsen av fordelene ved å etablere jordstasjoner for satellitter på Svalbard nødvendiggjorde imidlertid en myndighetsmessig regulering. På den ene side må drift av sivil og eventuelt kommersiell jordstasjon forstås som en virksomhet enhver etter traktatens bestemmelser har rett til å utøve. På den annen side kan jordstasjonen ikke innrettes som et anlegg som betjener satellitter spesielt for militære formål. For å hindre det siste er det innført bestemmelser som pålegger operatøren av jordstasjon å oppgi stasjonens detaljerte funksjoner, samt plikt til å foreta visse automatiske registreringer for kontrollformål. Kontrollregimet ivaretas av Sysselmannen. Det er siden 1997 bygget to satellittantenner på Platåberget ved Longyearbyen, som betjener tre kunde-organisasjoner, ESA, NASA og Lockheed-Martin. Alt tyder på at virksomheten vil bli videre utbygget i en rask takt.

 

Problemstillingene rundt forskningsrakettene og jordstasjonene er eksempler på at utviklingen stiller nye krav til forvaltningen av Traktatområdet, og at vi har lykkes i å utvikle forvaltningsregimet i takt med utviklingen. På et overordnet plan ligger det en mer krevende utfordring i den løpende avklaring av hvilke lover og bestemmelser som skal gjøres gjeldende for Svalbard. I Svalbardloven av 1925 heter det: ”Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt.” Det må kunne sies at det gjennom årene ikke alltid har vært like meget oppmerksomhet omkring hvorvidt lover og bestemmelser burde gjøres gjeldende for Svalbard, med det resultat at i alle fall kunngjøringen i visse tilfeller har vært mangelfull. Det er uheldig når avklaringen av om en lov eller bestemmelse faktisk gjelder for Svalbard i noen tilfeller ligger på det juridiske fagplan ved at avklaringen forutsetter en analyse av forarbeidene. Det formelle kan det ryddes opp i, men mer komplisert er det å avgjøre i detaljene hvilke lover og bestemmelser som bør gjelde. Utviklingen av spesielt Longyearbyen fra en isolert ”company town” til et moderne bysamfunn stiller økede krav til omfanget av lover og bestemmelser. På den andre siden må spesielt lover gjelde alle, også øvrige lands bosetninger. Her vil det være vanskelige grenseoppganger både mht rimelighet i intensjon og i mulighet for håndhevelse. Det hersker imidlertid ikke tvil om at saksområdet krever både konstant oppmerksomhet og stor klokskap dersom vi skal unngå å komme på etterskudd i en rask utvikling, og samtidig opprettholde internasjonal respekt for en tidsmessig forvaltning.

 

3     Norske næringsinteresser i Nordområdene

Disse interessene knytter seg primært til fiske og til olje- og gassforekomster offshore.

 

Fiske. For de såkalte felles, vandrende bestandene av torsk, hyse og lodde føres det årlige bilaterale forhandlinger om fastsettelse av totalkvoter samlet for norske farvann nord for 62º N og Barentshavet, i denne sammenheng definert som alt hav og så langt nord og øst som det er praktisk mulig å seile. Den totale kvoten deles i like deler mellom Norge og Russland, som hver igjen avgir like men mindre deler, typisk ca en fjerdedel til tredjeland.

Tildelingen av lisenser mot disse kvotene skjer på basis av såkalte historiske rettigheter. Tradisjonelt har Norge tildelt sin del av tredjelandskvoten til EU-land, mens Russland har gitt sin del til fartøyer fra Færøyene. Bortsett fra at fastsettelsen av totalkvotenes størrelse preges av den internasjonalt vanlige uenigheten mellom havforskere og fiskeriinteresser om hva som er forsvarlig kvotestørrelse, synes den etablerte praksis for kvotefordeling for felles, vandrende bestander å være stort sett internasjonalt akseptert. Det er dog bekymringsfullt at de nylig avsluttede forhandlingene mellom Norge og Russland fastsetter kvoter for tre år fremover som for torsk ligger 50% høyere enn havforskernes tilrådning. Tiden vil vise om den felles norsk-russiske ressursforvaltningen holder faglige mål. Dersom de regulerte bestandene går tilbake som følge av overbeskatning, må vi regne med at det vil svekke vår posisjon som ressursforvaltere i forhold til tredjeland.

 

Når det gjelder håndhevelsen er situasjonen mer komplisert. I utgangspunktet forestår Norge og Russland håndhevelse av kvoter, minstestørrelse for fisk og reguleringen av fiske på andre bestander enn de nevnte felles, vandrende bestandene i sine respektive økonomiske soner. I Gråsonen utføres kontroll av begge land, men bare mot fartøyer med eget lands kvortetildeling. Vernesonen rundt Svalbard utgjør en egen problemstilling. Den 200 nautiske mils fiskevernsonen er erklært av Norge på grunnlag av det forhold at Svalbard ubestridt utgjør en del av Kongeriket Norge. Sonen omfatter viktige oppvekstområder for fisk, slik at beskyttelse av bestandene gjennom regulering av minstestørrelse og kvoter er vurdert som et vesentlig element i ressursforvaltningen for hele Nordområdet. Problemet ligger i at bare to land – som dessuten ikke fisker i området, nemlig Canada og Finland – formelt har godkjent den jurisdiksjon Norge gjør krav på i Vernesonen. Russland markerer sin manglende formelle godkjennelse ved at fangstprotokoller som blir satt opp ved inspeksjon av russiske fartøyer ikke blir undertegnet. På den positive siden er det betydelig forståelse for det faglige grunnlag for Norges syn på nødvendigheten av regulering av fisket i området. Det ligger således en klar tilskyndelse for Norge til å utøve så vel reguleringen som håndhevelsen på en måte som over tid kan skape grunnlag for en bredere anerkjennelse av Vernesonen. Sakens diplomatiske utfordringer skal imidlertid ikke undervurderes.

 

Olje og gass. Mulighetene for å finne drivverdige forekomster av olje og/eller gass på kontinentalsokkelen aktualisert uløste problemstillinger i Nordområdene fra 1960-årene. Spørsmålet om delelinjen i Barentshavet har vært grunnlag for skarpe motsetninger mellom Norge og Sovjetunionen. Samtidig som Sovjet drev omfattende undersøkelser i det omstridte området i 1970-årene, ble det både i ord og handling protestert mot norsk virksomhet i det samme området. I et tilfelle i 1985 ble det sågar grepet inn overfor et norsk seismikkfartøy som opererte vest for sektorlinjen, ved at en sovjetisk fregatt kappet seismikkfartøyets akustiske slepekabel. Flere forhold medvirker til at problemstillingene rundt petroleumsvirksomhet i Barentshavet for tiden er mindre i fokus. Undersøkelsene på norsk område har påvist visse forekomster av gass, men de er ikke funnet drivverdige med dagens teknologi. Det er ikke kjent om Russland har gjort større funn. Så lenge det ikke eksisterer et direkte konkurranseforhold med andre interessenter som kan tilskynde utvinning i Barentshavet, vil kostnadene for russisk utvinning på kontinentalsokkelen naturlig måtte sees i forhold til kostnadene ved øket utvinning fra påviste felt på land. Petroleumsvirksomhetens militære og miljømessige sider skal jeg komme tilbake til, men det kan i denne sammenheng fastslås at også disse forhold har trukket og stadig trekker i retning av tilbakeholdenhet, både på norsk og russisk side.

 

Norge har erklært sokkelområdet rundt Svalbard å tilhøre Norge. Dette syn har foreløpig ikke aksept av andre enn Canada og Finland. Utlysning av letetillatelse så vidt inn i området i midten av 80-årene ledet til sterke internasjonale reaksjoner. Det norske syn er ikke endret, men det er ikke senere gitt tillatelse til letevirksomhet på kontinentalsokkelen rundt Svalbard.

 

Vi kan i sum konstatere at de dårlige utsiktene til lønnsom petroleumsvirksomhet og den etablerte praksis for fiskeriforvaltning for tiden reduserer presset i de uavklarte rettslige spørsmål i området. Samtidig må vi erkjenne at disse forhold kan endre seg, og at en avklaring av de rettslige spørsmål må prioriteres i vår langsiktige politikk. Utsiktene til løsning er i alle fall best når det ikke foreligger strid i aktuelle forvaltningssaker.

 

4     Miljøproblemstillinger

Det er to forhold som tilsier den ytterste varsomhet i miljøforurensninger i Nordområdene: For det første at klimaforholdene reduserer naturlig nedbrytning, f eks av oljesøl. Dernest er de arktiske farvann oppvekstområde for en rekke arter, med den virkning at miljøgifter som opptas av arter i bunnen av næringskjeden oppkonsentreres hos arter høyere i kjeden. Spesielt viktig er området som oppvekstområde for den vandrende torskestammen. Det er for øvrig allerede bekymring for at målte høye verdier av PCB i isbjørn kan redusere fruktbarheten og påføre andre direkte skadevirkninger.

 

Forurensningene i Nordområdene er i stor grad tilført med luftstrømmer og havstrømmer fra Europa. Med økende miljøbevissthet og kunnskap om miljørisiko har også frykten for forurensninger fra petroleumsvirksomhet til sjøs i det meget værharde Barentshavet fått større vekt. Dersom planer for utvinning på norsk sokkel aktualiseres, vil det påligge Norge et stort ansvar for ivaretagelse av miljøsikkerheten ved myndighetskrav til konstruksjonsløsningene så vel som driftsopplegg.

 

Faren for radioaktive forurensninger i havet er meget omtalt. Imidlertid kan det ikke påvises radioaktivitet nevneverdig ut over det naturlige nivå i havet. Målinger på torsk viser til og med lavere verdier for radioaktivitet enn generelt vanlig i fisk. Bevisstheten om en viss risiko for radioaktiv og kjemisk forurensning som knytter seg til militær og industriell aktivitet på Kola har ledet til et internasjonalt samarbeid hvor Norge deltar, for å begrense farene.

 

I et videre perspektiv er det klart at problemer knyttet til grenseoverskridende forurensninger bare kan løses i samarbeid mellom de berørte land. Vi må imidlertid se det som vårt klare ansvar å følge utviklingen nøye både mht registrering av forurensninger, og mulige virkninger for dyre- og planteliv, slik at vi kan gi arbeidet med å begrense forurensningene et solid faglig fundament, og ta eventuelt nødvendige politiske initiativer.

5     Militære problemstillinger

Foruten de økonomiske interesser og uløste rettslige spørsmål knyttet til delelinjen, samt sokkelen og vernesonen rundt Svalbard, vil vår sikkerhetspolitikk vedvarende preges av områdets sentrale strategiske betydning for Russland, og derigjennom også for Europa og USA.

 

Bortfallet av Den kalde krigens konfrontasjonspolitikk har ledet oss tilbake til den mer tradisjonelle, men for oss uvante situasjon. Vi kan glede oss over av vi ikke lenger behøver å frykte et erobringsfelttog fra øst med 30 minutters eller for den del 30 dagers varsel, og det har ikke falt oss vanskelig å innrette oss etter det. Utfordringen ligger nå i å definere den nye situasjonens krav. Tilnærmingen blir ny, fordi vi nå må anlegge en bredere kvalitativ og langsiktig betraktningsmåte, til forskjell fra Den kalde krigens noe ensidige krav til styrkestørrelse og beredskap.
Jeg legger til grunn at forsvarspolitikkens mål for fremtiden ikke primært vil være å hindre en storstilet invasjon med erobring som formål, men å bidra til å hindre at bruk eller trussel om bruk av militær makt blir et aktuelt virkemiddel i utsorteringen av de mange foreliggende og tenkelige interessemotsetninger i Nordområdene. Videre skal vår forsvarspolitikk bidra til lavt militært spenningsnivå i området. Jeg skal i det følgende skissere hovedelementene i gjennomføringen av en slik politikk, stedvis med preg av personlige synspunkter.

 

Etterretning og overvåkning. Det er ikke kontroversielt at en riktig situasjonsforståelse er den første forutsetning for langsiktig politikk så vel som militær planlegging og innsats. Fra Den kalde krigens sterke etterretningsmessige fokusering på militær evne, er perspektivet utvidet til å omfatte en bredere forståelse av partenes interesser og virksomhet i området. Fra Den kalde krigens vekt på eget hemmelighold og på evnen til å trenge gjennom motpartens hemmelighold, går tenkningen i Vesten nå i større grad i retning av åpenhet på det overordnede plan som et mer effektivt virkemiddel for å fremme interesser. Endringene i det russiske samfunn går i samme retning, om enn foreløpig kanskje ikke med særlig overbevisende gjennomslag på myndighetssiden, slik den offisielle håndteringen av KURSK-katastrofen har vært et forstemmende eksempel på. Etterretningstjenestens utfordring vil i alle fall være å gi den best mulige, sammenfattende situasjonsforståelse som bidrag til grunnlaget for våre nasjonale og alliertes beslutninger knyttet til Nordområdene. Prioriteten for denne virksomheten har øket med behovet for bredere beslutningsgrunnlag.

 

Fredstids tilstedeværelse og krisehåndtering. Ethvert langsiktig krav på rettigheter knyttet til et territorium, det være på land eller sjø, må underbygges av tilstedeværelse. Dette har vi tatt konsekvensen av i Nordområdene. Kystvaktfartøyene og Orion-flyene sikrer regelmessig synlighet i havområdene, og Redningstjenesten ivaretar foruten en humanitær funksjon også en markering av myndighetsansvaret. Satellittovervåkning og annen etterretning bidrar til at vi kan holde en god samlet oversikt over virksomhet i de enorme områdene og disponere fartøyer og fly til stedene hvor deres tilstedeværelse til enhver tid er mest nødvendig. Med ny teknologi er det ventet at elektronisk fjernovervåkning, spesielt fra satellitter vil gi meget økonomiske tjenester i fremtiden. Med økende aktivitet i Nordområdene vil vi ha stort utbytte av slik teknologi, men fortsatt bare til støtte for og aldri som alternativ til den fysisk tilstedeværende myndighetsutøvelse.

 

Behovet for synlig tilstedeværelse gjelder også på land. I et kort perspektiv er det lett å fokusere for ensidig på de konkrete, utførende oppgaver, slik vi definerer dem når vi besvarer spørsmålet «Og hva er trusselen?». I tillegg til de tenkbare konkrete militære utfordringene, må vi i et lengere tidsperspektiv også ta i betraktning at vårt krav på et stort og tynt befolket grenseområde, fjernt fra hovedstaden men nærmere en stormakts utbygde, interesseområde må underbygges på en reell og synlig måte. Næringsutvikling som grunnlag for en stabil befolkning vil være et primært virkemiddel, militært nærvær et annet. (I parentes kan man si at det grunnleggende resonnement har ikke tapt sin gyldighet siden den tid da Christian 4 bygde Vardøhus festning, og selv foretok to reiser á fire måneder dit opp for å markere den fjerne landsdelens tilhørighet til riket. Sentralmaktens troverdighet i et fjernt grenseområde skal man aldri ta som en selvfølge, verken på den ene eller andre siden av grensen. Troverdigheten må vedlikeholdes aktivt.)

 

Når det gjelder fredstids krisekontroll er debatten meget upresis mht hva slags kriser man har i tankene. Jeg velger å trekke et skille mellom på den ene siden militære kriser, dvs hvor det eksisterer i hvert fall en mulig militær trussel mot oss, og ikke-militære kriser hvor det ikke foreligger noen militær trussel. Til den sistnevnte gruppen hører alle slags sivile krisetilstander som naturkatastrofer, skipskatastrofer og ulykker og andre nødstilstander i stor skala. Kystvaktens avvisning av fartøyer i ulovlig fiske kommer også i denne kategorien så lenge det ikke foreligger noen reell trussel mot kystvaktfartøyet, selv om konfrontasjonen for øvrig kan ha et lett voldelig preg. Ved militær innsats i ikke-militære kriser er det Forsvarets mulighet for utøve ledelse og organisere nødvendige ressurser til innsatsområdet som er det vesentlige, ikke de engasjerte enhetenes rent militære kapasitet. Det vil være viktig for den langsiktige oppbygning av internasjonal støtte for vår forvaltning i Nordområdene at vi kan møte ikke-militære krisesituasjoner på en resolutt og virkningsfull måte. Det er hevet over tvil at Forsvaret på lang sikt vil være sentralt i denne oppgaven, tatt i betraktning hvor begrensede og spredte de sivile ressurser er.

Trusselavverging. Reell militær kapasitet har mening først når vi snakker om militære utfordringer. Som nevnt legger jeg til grunn at de mest sannsynlige militære utfordringer vil kunne knytte seg til trusseler eller tiltak for på påvirke politiske beslutninger i en konflikt på et eller annet interesseområde. I mildere form kan aksjonen være en blokade eller andre begrensninger på vår handlefrihet til sjøs eller i luften, i alvorligere form direkte aksjon i form av fly eller missilangrep, eller lokal besettelse. Utviklingen av de presisjonsstyrte våpen, og særlig kryssermissilene gjør disse velegnet for begrenset og presis målødeleggelse, – nettopp en slik innsats som man må forestille seg som fremtidens foretrukne form for militær underbygning av politiske krav. Det er teknisk mulig om enn kostbart å gi punktmål som lokale faste installasjoner og større fartøyer en viss beskyttelse mot kryssermissiler, men det synes ikke realistisk å forestille seg beskyttelse av større områder som f eks en by, langt mindre en landsdel. Vi står overfor et markant steg i en utvikling vi har sett lenge: Ny teknologi har medført at det koster stadig mindre å påføre skade og tap, spesielt over lang avstand, mens det koster stadig mer å beskytte seg mot skadevirkningene.

Vi beveger oss inn i en situasjon på det konvensjonelle og taktiske plan som har likhet med den vi lenge har kjent fra kjernevåpenstrategien: Man kan ikke beskytte seg mot kjernevåpen, avverget har ligget i trusselen om gjengjeldelse. For oss innebærer dette at bruk eller trussel om bruk av militær makt mot oss som politisk pressmiddel i fremtiden ikke nødvendigvis møtes med en lokal overlegenhet for nedkjemping, men med en kvalitativ evne til å påføre motparten et tilsvarende problem. Langtrekkende taktiske våpen med rekkevidde i området 200-400 km, med nødvendige systemer for målbestemmelse og taktisk ledelse vil etter mitt syn på sikt være nødvendig som et stabiliserende element i den militære utviklingen i Nordområdene. I hvilken grad slike systemer på lengere sikt kan utvikles som alternativ til kampfly for andre oppdrag i det samme rekkeviddeområdet er foreløpig uklart. Det bør imidlertid ikke herske tvil om at kampfly også i tiden ut over våre nåværende F-16s levetid vil utgjøre et helt essensielt element i vår militære styrkestruktur i Nord-Norge. Det forhold at Forsvarsstudien 2000 ikke har funnet økonomisk dekning for fornyelse av kampflyvåpenet med 48 fly, er etter mitt syn den alvorligste innvending mot strukturforslaget, eller rettere mot de økonomiforutsetningene forslaget hviler på.

 

Krigsavverging. Ut over de delvis uavklarte interessespørsmålene i området må vi ta i betraktning områdets strategiske og spesielt sjøstrategiske betydning. De rakettbærende undervannsbåtene tegner seg som stormaktenes dominerende og på sikt kanskje eneste strategiske kjernefysiske element. Nordområdet utgjør Russlands eneste uhindrede adgang til verdenshavene på europeisk side. Selv om det ikke er nærliggende å frykte en krig på det strategiske plan i Nordområdene, kan muligheten foreløpig ikke avskrives med tanke på den usikkerhet som hersker i verden, og ikke minst i Russland selv. Således er det viktig at vi ikke prioriterer avverge mot et mer ambisiøst angrep mot Nord-Norge så langt ned at det helt forsvinner. Det må fortsatt være vårt mål å opprettholde NATOs bevissthet om Nordområdet, underbygget av en minimum nødvendig alliert øvingsaktivitet. Det stiller krav til oss politisk å vedlikeholde en slik forsvarspolitikk, og militært å i vareta nødvendige vertslandsforpliktelser.

 

6     Sammenfattende vurdering

Jeg har i det foregående gitt en oppsummering, sant nok kortfattet, av ulike problemstillinger som knytter seg til Nordområdene, med vekt på de målsetninger og utfordringer disse medfører. I et overordnet perspektiv er det nærliggende å se fellestrekk for alle sider ved disse utfordringene, og politikken som er skissert for å ivareta dem.

 

For det første at de grunnleggende utfordringene er tidløse i den forstand at de er bestemt av grunnleggende geografiske og geopolitiske forhold som ikke influeres vesentlig av forbigående politiske tilstander. Utviklingen av vårt norske forhold til EU, og EUs forhold til NATO kan påvirke de politiske og militære rammebetingelsene for gjennomføringen av vår politikk, men det er vanskelig å se at målene for politikken i seg selv skulle påvirkes nevneverdig. Tilsvarende vil utviklingen i Russland kunne påvirke innsatsen forbundet med gjennomføringen av politikken. En stabiliserende utvikling i Russland med fortsatt utdypning av naborelasjonene i et godt klima for samarbeid og forhandlinger vil gjøre det enkelt for oss. Under hensyn til de store uløste sosiale og økonomiske problemene i Russland er det imidlertid for tidlig å utelukke muligheten av et politisk omslag med en mer pågående og konfrontasjonspreget utenrikspolitikk til følge. Skulle dette inntreffe, vil gjennomføringen av vår politikk for Nordområdene kreve større ressurser og mer aktiv diplomatisk innsats, mens politikkens mål vil være de samme. Ja man kan si, de vil være mer påtrengende de samme.

 

For det andre ligger det ikke grunnleggende interessekonflikter i vår politikk. Selvfølgelig vil det være konkurranse om ressursene – i første rekke fisk, olje og gass. Men det ligger i alles interesse at fiskebestandene bevares. Forvaltningen på dette området må skje på en forsvarlig måte. Vår sikkerhetspolitikk for et lavt spenningsnivå og samtidig tilstedeværelse av en kvalitativ militær evne som motvirker relevansen av lokal bruk av militære virkemidler eller trussel om slike i den løpende politiske dialog bør være i alles interesse.

 

For det tredje ligger det i omstendigehetene såvel som i politikkens mål at ansvaret for gjennomføringen bare kan bæres av oss selv.Geografien, geopolitiske forhold og den internasjonale rettsorden definerer vår situasjon.

Vi vil alltid utgjøre det kontinentale Vest-Europas forlengede arm til Arktis, økonomisk og strategisk. Militærgeografiske forhold plasserer oss i et nøkkelområde for de marinestrategiske stormaktenes interesser. Naboforholdet til stormakten Russland gjelder i første rekke oss selv.

 

Disse tre forhold summerer seg opp i nødvendigheten av å erkjenne at vi som varige forvaltere av våre egne, men også Europas, USAs, Russlands og mange andre lands interesser i Nordområdene må føre en langsiktig og aktiv politikk. Jeg understreker føre politikk. Det er ikke tilstrekkelig at den er formulert. Den må gjennomføres til enhver tid og i alle aspekter. Det innebærer at vi må vurdere regelverk og praksis i forvaltningen under vår jurisdiksjon slik at forvaltningen er tilpasset utfordringene etter hvert som forholdene forandrer seg i praksis. Det innebærer at spesielt håndhevelsen av reguleringer som skal sikre fiskeresssurser, miljøkrav og konkurrerende interessers rettigheter blir ivaretatt så godt at håndhevelsen som sådan blir respektert. Det innebærer også at de militære tiltak som politikken bygger på er på plass. Og ikke minst innebærer det en vedvarende diplomatisk innsats for å holde bevisstheten oppe om vår politikk i Nordområdene, og da spesielt i de land som har interesser i området. Særlig disse land må se sine interesser ivaretatt, slik at de kan støtte oss i de spørsmål som over tid krever formell avklaring på internasjonalt nivå.

 

Det ligger en utfordring i dette å føre en aktiv og samlet politikk. Ansvar for tiltak på de ulike områdene er spredt på forskjellige fagdepartementer, uten at Utenriksdepartementet eller andre kan ses å utøve noen permanent samlende og førende rolle. I tillegg må vi vel innrømme at vi i de senere tiår har innrettet utenrikspolitikken og diplomatiets anstrengelser med prioritet for reaksjon i forhold til oppdukkende hendelser og deltagelse i brede, internasjonale spørsmål. Vi er svakere organisert for en konsekvente oppfølging av kanskje mindre spennende saker nærmere hjemmet, men saker som er av stor langsiktig viktighet og som bare vi selv kan ta hånd om.

 

 

7     Sluttbemerkning

Det ligger en dyp dualisme i vårt folk mellom på den ene siden de opplevelsesorienterte utfordringene under større forhold i fjerne land, og på den andre de hjemlige, langsiktig landsbyggende oppgavene. I Magnussønnenes saga beretter Snorre med psykologisk teft, om enn ikke i politisk korrekte ordelag etter dagens målestokk, om mannjevningen mellom hjemmekongen Øystein og hans bror kong Sigurd Jorsalafarer :

 

«Kong Sigurd sier: «Det har folk sagt at den ferd som jeg fòr fra landet, var høvelig for en høvding, men da satt du hjemme som datter til far din.» Kong Øystein svarte: «Nå tok du på byllen. Ikke hadde jeg fått denne samtalen i gang om jeg ikke kunne svare noe her. Snarere synes det som det var jeg som utstyrte deg som en søster, før du kunne bli i stand til ferden.» Kong Sigurd sier: «Du har nok hørt tale om det at jeg holdt mange slag i Serkland, og jeg vant seier i alle og fikk mange slags kostbarheter, som det ikke før har kommet maken til hit til lands. Der ble jeg mest vørt når jeg kom sammen med de gjeveste menn, men jeg tenker at du er en heimføding enda.» Kong Øystein sa: «Det har jeg hørt at du holdt noen slag utenlands, men nyttigere var det for landet vårt at jeg i den tiden bygde fem nye kirker, og at jeg gjorde en havn ved Agdenes hvor det før var havnløst, og hvor alle mann må fare som skal nordover eller sørover langs landet. Jeg bygde også tårnet (som sjømerke) i Senholmssund, og hallen i Bergen, mens du i Serkland slaktet blåmenn til fanden, og det tenker jeg var til liten gagn for riket vårt.» »

 

Etter et par replikker til i samme stil, avslutter Snorre:

«Etter dette tidde de still, og begge to var harme. Det hendte flere ting mellom brødrene, så en kunne se at hver av dem drog frem seg selv og sin sak, og den ene ville være større enn den andre. Men freden holdt seg likevel mellom dem så lenge de levde.»

 

Slik Snorre lar mannjevningen ende uavgjort, ligger dagens utfordringer ikke i ensidige valg, men i gjennomtenkt avveining mellom utfordringene ute og hjemme. Når jeg i dette foredraget har konsentrert meg ensidig om noen av dagens hjemlige problemstillinger, er det ment som et bidrag til balanse i forhold til de mange røster som taler for nødvendigheten av politiske og militære engasjementer i fjerne land.