Skip to content

Oslo Militære Samfund hadde besøk av seniorforsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Julie Wilhelmsen, mandag 23. oktober 2017. Her fikk vi overvære foredraget «Russland: hvor reell er trusselen – og hvordan bør Norge forholde seg til den?

Introduksjon til foredraget:

I utgangspunktet ønsker hverken Russland å angripe et NATO-land eller NATO å angripe Russland. Problemet er at begge parter synes å forestille seg slike offensive intensjoner hos den andre og mobiliserer rundt slike scenarier. Dette vises i øvelsesmønstre, troppeoppbygninger og lite direkte kommunikasjon på tvers av øst-vest grensen etter Russlands annektering av Krim 2014.

Dette foredraget belyser hvordan Russlands bilde av seg selv og forholdet til NATO/Vesten har endret seg siden årtusenskiftet. NATO, og ikke minst USAs verdensomspennende makt, har i økende grad blitt fremstilt som en trussel mot stormakten Russland. Disse forestillingene har ledsaget Russlands aggressive handlinger på den internasjonale arena. Foredraget viser også hvordan Vestens handlinger i verdenspolitikken, og i Russlands nærområder spesielt, har bidratt til å føre partene inn i et samhandlingsmønster der kriser fort kan oppstå og usikkerheten bli stor for alle parter. Det spente samhandlingsmønsteret er i dag ikke begrenset til det postsovjetiske området, men gjør seg gjeldende langs hele øst-vest grensen i Europa.

For Norges del gjelder det å være realistisk om utviklingen i Russland og sørge for å være i stand til å forsvare landet, men uten å overdrive trusselen og opptre på en måte som bidrar til eskalering. Selv om situasjonen i dag er vesentlig forskjellig fra den vi hadde under Den kalde krigen kan velprøvde prinsipper fra den perioden danne grunnlag for klok politikk.

Manus:

Hvordan skal vi vurdere om Russland er en trussel? Og hvordan blir Russland en trussel?

Mitt utgangspunkt er dette: Vi kan telle bomber og kanoner og økning i antall bomber og kanoner, men det hjelper lite hvis det ikke sees i sammenheng med hvordan Russland ser på seg selv, sin rolle i verden og ikke minst hvordan Russland ser på omverdenen, inkludert Norge. Det er ikke våpnene i seg selv det dreier seg om, men om det finnes et rasjonale for å sette disse våpnene i spill. Og dette rasjonale er altså historien om hvordan Russland ser seg selv og de andre signifikante aktørene på den internajsonale arena. Jeg sier signifikante fordi Russland historisk sett er mer opptatt av noen enn av andre. Russland er spesielt opptatt av Vesten, USA og NATO og av sin posisjon i forhold til disse politiske størrelsene.

Men, Russland handler ikke i et vakuum. Hvorvidt Russland er eller blir en trussel avhenger også av hva omverdenen faktisk gjør og spesielt hva Vesten, USA og NATO gjør. Dette er en ubehagelig årasaksfaktor å peke på, fordi det ser ut som et forsøk på å fordele skyld – på et tidspunkt da vi er opptatt av å straffe Russland for grove folkrettsbrudd. Men, det er en realitet: Hva omverden gjør påvirker om Russland blir en trussel.

I dette foredraget vil jeg derfor ta for meg Russlands bilde av seg selv og Vesten/USA/NATO og hvordan dette har endret seg over tid og siden Putin kom til makten. Dernest vil jeg vise hvordan andre staters handlinger har påvirket Russlands vei og hvordan Russland og Vesten som en konsekvens av utviklingen på disse to områdene har kommet inn i et samhandlingsmønster som skaper mindre sikkerhet for begge parter. Til slutt vil jeg kommentere hvordan Norge bør forholde seg. Norge behandles til slutt, fordi det er slik at dersom Russland skulle komme til å utgjøre en trussel mot Norge er det egentlig ikke Norge det dreier seg om. Norge er utsatt fordi det kan komme til å bli landet mellom USA og Russland.

Seniorforsker Julie Wilhelmsen, NUPI.
Foto: OMS

Så til hvordan Russland’s bilde av seg selv og forholdet til Vesten/USA/NATO har endret seg over tid: Først vil jeg bare minne om at under Sovjetunionen var Russland Vestens motpol og så seg selv som en supermakt. Dette er et selvbilde som henger igjen og som stadig utgjør et potensiale for russiske ledere. Det er også slik at de gamle fiendebildene av ‘det kapitalistiske, imperialistiske Vesten’ som en trussel på russisk side og av det ‘kommunistiske totalitære Sovjetunionen’ på vestlig side – som var selve rasjonale for all militær mobilisering under Den kalde krigen – ligger der som en arv det er lett å gripe tilbake til på begge sider.

På 90-tallet var imidlertid Russland i følge det offisielle narrativet en vestvendt stat som skulle lære av Vesten. Russland skulle bli en ‘normal europeisk stat’. Men dette var i noen en tynt artikulert identitet på øverste politiske nivå. Det fantes en nasjonalistisk og kommunistisk opposisjon i Dumaen som så for seg Russland i en helt annen posisjon. Hele tiden så man i brede lag av den russiske eliten, også blant flere i den ‘liberale’ eliten, med skepsis på NATO så lenge ikke Russland ble inkludert. Derfor ble også den såkalte ‘atlantisismen’ som russisk utenriks- og sikkerhetspolitisk doktrine raskt avbåst på 1990-tallet, til fordel for ‘multipolaritetsdoktrinen’. Multipolaritetsdoktrinen postulerte at Russland måtte balansere USAs makt og bremse utviklingen mot en unipolar verdensorden. Det handlet om å bevisst balansere USAs makt sammen med andre makter som for eksempel Kina. Det handlet om å hegne om FN og sikkerhetsrådet som eneste instants for å avgjøre spørsmål om krig og fred i verdenspolitikken og om den klassiske folkeretten som fremhevet statenes suverenitet.

Så fort Putin kommer til makten begynner han å arbeide for og snakke om Russland som en sterk makt og behovet for å gjenresie Russland. Vi ser det i talene i forbindelse med den andre tsjetsjeniakrigen allerede i 1999. Og han har appell i den politiske opposisjonen og i brede lag av det utenriks- og sikkerhetspolitiske etablissement. Men i Putins tidlige narrativ er ikke Vesten/USA og ikke engang NATO en fiende eller en trussel, men en mulighet. Russland skulle bli sterkt igjen gjennom integrering i den vestlige økonomiske sfæren, gjennom samhandling med Vesten. Etter 11. september 2001 fikk denne ‘vestvendingen’ en ekstra dimensjon gjennom det nye partnerskapet mellom Russland og USA/NATO i krigen mot internasjonal terrorsime: ikke bare i statsledernes ord, men også i konkret samarbeid. Russland sier ja til etablering av amerikanske militærbaser i Sentral-Asia og aksepterer at USA trekker seg fra ABM avtalen. Det kommer på plass en ny nedrustningsavtale i 2002, NATO-Russland Rådet opprettes og det foregår en formidabel etterretningsutveksling på tvers av øst-vest grensen.  På dette tidspunktet uttrykker til og med Putin at det er på tide å slutte å lage bråk om NATO-utvidelser og legger til at man må få til én felles europeisk sikkerhetsstruktur.

Så skjer det imidlertid ganske raskt et skifte med krigen mot Irak i 2003. Russiske ledere snakker om USAs alenegang, at krigen mot Irak ikke er en del av krigen mot terror og at USA bryter folkeretten. Kosovo (1999) trekkes frem som et lignende eksempel. Vi ser også at Bush administrasjonens kampanje for å spre demokrati ‘world wide’ og den økende kritikken mot demokratiunderskuddet i Russland fremstilles som en slags vestlig imperialisme. Et enda kraftigere skifte i Russlands bilde av Vesten/USA skjer i forbindelse med de såkalte fargerevolusjonene i det postsovjetiske området, spesielt i Georgia i 2003 og i Ukraina i 2004. Disse revolusjonene fremstilles som et resultat av USAs ‘hånd’ inn i Russlands bakgård. Tesen er at USA støtter og bygger opp folkelige opposisjon rundt demokrati og menneskerettighetsparoler, for å velte legitime regimer og sette sin anti-russiske mann på toppen. Postsovjet området fremstilles ikke lenger som en potensiell samarbeidsarena for Russland og Vesten, men som et null-sum-spill: amerikanske baser i Sentral-Asia og vestlige anti-terror tiltak i Kaukasus fremstår i et helt annet lys enn det gjorde i 2001.

Russland ser nå Vesten ikke bare som en sikkerhetspolitisk utfordring gjennom NATO-utvidelser og amerikanske planer om utbygging av et rakett-skjold i Europa. Det ser også en systempolitisk utfordring: regimer som USA definerer som udemokratiske må fjernes. Mot dette hever Russland røsten. Vi hører det i Putins mye omtalte tale i München i 2007. Mot dette intensiverer Russland samarbeidet med Kina, spesielt i SCO og forsøker å bygge opp Den kollektive sikkerhetsorganisasjonen, som et NATO i øst. ‘Suverent demokrati’ lanseres som et slags motsvar til vestlig demokrati spredningspolitikk. Forestillingene om at Vesten/USA gjennom NATO forsøker å omringe, eventuelt nedkjempe, Russland blir forsterket når NATO i 2008 uttrykker at Georgia og Ukraina en gang kommer til å bli medlemmer av alliansen. Russland truer alt den gang med å rette sine kjernevåpen mot Kiev.

Forestillingen om at Vesten kommer til å representere en system-politisk utfordring forsterkes når russiske ledere ser på den Arabiske våren. Spesielt det at man gikk skritt utenfor det opprinnelige sikkerhetsrådsvedtaket som Russland støttet for å få fjernet Gaddafi uten dekning i folkeretten, ble lagt vekt på. Forestillingen om at Vesten/USA er en systempolitisk utfordring blir ganske akutt når vi kommer til høsten 2011. Da står Putin-regimet for første gang overfor regimekritiske demonstrasjoner på hjemmebane. Selv om dette på ingen måre er et vestlig-instigert opprør, foreslår Putin at det er Hillary Clinton som står bak. Vi ser denne forestillingen også styre russisk Syria-politikk fra 2012: Russland stemmer ned enhver resolusjon som kan gå i retning av flyforbudssone og regimeendring i Syria.

I takt med at skepsisen mot USA og Vesten øker og at trusselen fremstilles som flerdimensjonal (både en sikkerhetspolititisk og en system-politisk utfordring) gir den russiske ledelsen nytt innhold til hva slags stormakt Russland er. Russland er ikke bare en militær stormakt. Russland er ifølge offisiell retorikk kjernen i en egen alternativ sivilisasjon som står i motsats til den vestlige hyper-liberale sivilisasjon. Dette er en sivilisasjon der Gud ikke er død, der det er forskjell på rett og galt. Den bygger på tradisjonelle verdier som familie og klare kjønnsroller, på det russiske språk og på den russiskortodokse kirke. Dette nye selvbildet blir implementert i konkret politikk. Vi ser en formidabel opprustning og modernisering av det rusiske forsvaret, spesielt etter krigen mellom Georgia og Russland i 2008. Vi ser planene om å etablere en Eurasisk Union med utgangspunkt i tollunionen mellom Russland, Hviterussland og Kazakhstan- et slags EU i øst.

Dette er altså endrigene i Russlands fremstillinger av seg selv og Vesten/USA/NATO over tid. Ja, de er overdrevne og brukes bevisst internt i Russland. Bildene av Vesten som fiende passer som fot i hose med det nye bildet av Russland som stormakt; et bilde som altså også passer stemningen i brede lag av den russiske eliten og folket og som forsterkes og manipuleres gjennom statskontrollerte medier. Men som min historiske fremstilling nok har røpet, dette er ikke bare konspirasjonsteorier fra russiske side. Vesten/USA/NATO har tidvis handlet på en uklok måte som har bidratt til at Russland ser på Vesten som en trussel og seg selv som en forsmådd stormakt. Vestlige lands egen lemfeldige omgang med folkeretten har skapt en dårlig presedens. Man har ofte støttet de man mener er ‘demokratiske mennesker’ i stedet for å støtte demokratiske praksiser. Både Jeltsin og Saakashvili var ‘our guys’ selv om mye av den politikken de praktiserte var direkte udemokratisk. Man har gitt løfte om fremtidig NATO-medlemskap til stater i det postsovjetiske området som er svært langt unna å kunne leve opp til de krav NATO har for medlemskap. Generelt når det gjelder NATO-utvidelser, og løfter om og implementering av NATO-utvidelser, er det er problem at man ikke har evnet å ha blikket på to steder; både hvordan det ser ut fra for eksempel Georgia og Estlands side og hvordan det ser ut fra Russland. Russiske myndigheter ser på kartet og ser at NATO kryper nærmere. De husker Paris Charteret fra 1990, som slo fast at sikkerheten i Europa skulle være udelelig, og hevder at det foreligger et avtalebrudd.

Når vi kommer til krisen og krigen i Ukraina i 2013/2014, som er et vannskille i russisk-vestlige relasjoner tross alt, betinget Russlands forstillinger om seg selv og Vesten Russlands handlinger: Russland som stormakt med ambisjoner om å etablere en Eurasisk Union der Ukraina var det mest selvfølgelige medlem, gjorde integreringsavtalen med EU vanskelig å svelge. Den ville umuliggjøre Unionen og opprettholdelsen av det tradisjonelle, tette handelssamkvemet mellom Russland og Ukraina. Den russiske ledelsens skrekkscenario, det de kaller vestlig regimendringspolitikk gjennom fargerevolusjoner, så ut til å gå i oppfyllelse igjen – og ikke bare hvor som helst, men i ‘brodernasjonen’ Ukraina. I tillegg så de for seg at ukrainsk NATO-medlemskap skulle bli en realitet, at Svartehavsflåten kunne gå tapt. Sett fra Kreml var dette den røde streken. Russland annekterte Krim og intervenerte militært i Øst-Ukraina. (Konflikten i Ukraina handler selvfølgelig om mye mer enn det som omtales her, linjen i denne fremstillingen er kun Russland-Vesten relasjonen.)

Sett fra Vesten har Russlands handlinger i Ukraina bidratt til å justere forestillingene om Russland og Vesten. Russland har blitt en aggressiv, ekspansjonistisk og illegitim makt i Vestens øyne. Vesten og NATO fremstilles som det moralsk høyverdige bolverket mot Russland.

De gjensidige fiendebildene Russland og Vesten nå har av hverandre trigger et samhandlingsmønster som på mange vis ligner det vi hadde under Den kalde krigen. På russisk side har bildet av et Vesten som forsøker å omringe Russland gjenom NATO-utvidelser, velte Putin-regimet gjennom fargerevolusjon og nå kvele russisk økonomi gjennom sanksjonsregimet ledsaget en formidabel økning i det russiske militære øvelsesmønsteret langs grensene i nord, vest og sør mot Europa; senest illustrert ved Zapad øvelsen i September 2017. Vi har sett en kraftig opprustning og utplassering av militær infrastruktur og kapabiliteter, spesielt i Kaliningrad og ved Svartehavet. Vi har til og med hørt sabelrasling med kjernevåpnene – det eneste militære området Russland er like sterkt som USA på. Vi har også sett en øknede informasjonskanpanje inn i vestlige land for å propagere Russland syn på verden og fremme russiske interesser. Selv om de russiske nett-trollenes innflytelse i vestlig politikk etter mitt skjønn er overdrevet, er de en realitet. De har bevisst blitt gjort til et redskap for russiske innflytelse vestover.

På vestlig side har forestillingen om Russland som en aggressiv og ekspansjonistisk makt betinget moralsk, økonomisk og i noen grad militær støtte til det ntye regimet i Kiev. Obama administrasjonen avslo i sin tid å bevæpne Kiev med såkalte ‘lethal weapons’. Under Trump har vi fått et vedtak som gjør det mulig for presidenten å gå til dette skrittet. NATOs samarbeid med Georgia er trappet opp siden 2014. Vi har fått et nytt militærtøvelsesmønster på vestsiden. I 2016 brakte øvelsen Anaconda over 30000 soldater til Polen opp mot Russlands grense, og tyske soldater gikk for første gang siden Andre verdenskrig østover. Militærøvelsen Aurora som ble avholdt i september i år kan fremstilles som et svar på Zapad øvelsen, men trekker likevel Sverige og Finland inn i et økende øvelsesmønster i Vest. Vi har fått nye NATO ‘boots on the ground’ i Polen og Baltikum. Vi har fått US marines på Værnes, nå visstnok på permanent basis. Sist uke ble det bekreftet at US marines skal til Troms. Norge øver nærmere den russiske grensa og med flere britiske og amerikanske soldater enn under Den kalde krigen. Vi har sett en utvidelse av det såkalte rakettskjoldet i Europa, som Russland i mange år har påstått vil nøytralisere deres kjernevåpenkapabiliteter. Så vidt jeg har skjønt er Norge i ferd med å utrede hvordan vi kan bidra. Det brukes penger for å ‘demme opp’ mot Russland. Bare for 2017 allokerte USA 3.4 friske milliarder dollar i de såkalte ‘reassurance’ tiltakene på østflanken mot Russland. Disse har visstnok fått en påplussning under Trump.

Det er ikke min hensikt å liste opp alle tiltak som går inn i det nye kappløpet for å avskrekke og demme opp for den andre – vi kan bare notere at det er mer omfattende enn det som fremstilles i avisen. Jeg skal heller ikke gjøre noe forsøk på å vurdere hvem som ‘gjør mest’. Det viktige her at at begge parter ser alt den andre gjør i sammenheng og i en negativ sammenheng. Russland og Vesten er i ferd med å arbeide seg inn i et samhandlingsmøster som kan skape en ny rustningsspiral. Begge parter kan si at det de gjør kun er defensivt, men fordi man har disse gjensidige fiendebildene av hverandre vil det aldri oppfattes som defensivt fra den andre siden. Snarere vil det se offensivt og truende ut og man vil reagere med ytterligere opptrapping. Da  kommer man raskt inn i et såkalt sikkerhetsdilemma og sikkerheten er truet for begge parter. Selv i de områder der hverken den ene eller den andre  egentlig har offensive intensjoner kan sikkerheten trues, slik som i nord. Dette gjelder spesielt fordi det finnes drivkrefter på russisk side som tjener på denne eskaleringen. Jeg tenker ikke bare på haukene innad i Putin-regimet, de sikkerhetspolitiske etatene og de militærindustrielle interessene. Jeg tenker også på de nasjonalistiske kreftene nedenfor regimet, som har fått økende innflytelse siden krisen i Ukraina.

Eskaleringspolitikken drives imidlertid også fremover fra vestlig side etter en lignende logikk – og selv etter at Trump ble valgt til president i USA; av byråkratene i State Department, av Pentagon og av andre aktører innenfor den forsvars- og sikkerhetspolitiske sektoren. Det dreier seg retorisk sett om å ‘contain’ og ‘deter’ Russland, men politikken er i realiteten ganske fremoverlent når det gjelder å øke amerikansk militær infrastruktur og tilstedeværelse nærmere Russlands grenser. Dette gjelder også i nord.

For Norges del synes de amerikanske ‘tilbudene’ kjærkomne på et tidspunkt når vi ønsker å styrke vårt forsvar. Å ta imot er kanskje den eneste måten å gjøre det teknologiske og økonomiske spranget – men å ta imot har altså den bi-effekt at det bidrar til å gi Norge mindre sikkerhet. Et rakettskjold som manifesterer seg i nord, en tyngre øvelsesmønster i nord, amerikanske ‘boots on the ground’ nærmere Russlands grenser – alt dette som regjeringen har ønsket seg – er nettopp det Russland har fryktet og skrevet inn i sine offisielle dokumenter at de frykter. Det står eksplisitt at tredjelands militære infrastruktur og baser nærmere Russlands grenser anses som en trussel i Russlands nasjonale sikkerhetsstrategi fra 2015. Det er dette vi nå har fått og vi er nødt til å diskutere om det øker vår sikkerhet. Hvis en skal forstå seg på sikkerhetspolitikk kan man ikke bare se innover. Man må se på samspillet mellom aktørene og hvor det bærer hen. Man kan ikke avvise russisk retorikk som propaganda, man må faktisk høre – for Russland kommer til å handle i tråd med sine trusselbilder og forestillinger. Norge kan kalibrere politikken på en annen måte, slik det faktisk ble gjort under Den kalde krigen. Det var avskrekking og beroligelse. Beroligelse er ikke et knefall for en moralsk underlegen, men farlig makt. Det er en pragmatisk politikk som øker sikkerheten. En viktig del av dette bør være tett diplomatisk kontakt med motparten. Det er når man er i konflikt det er viktigst å snakke sammen. Den relativt kraftige nedgangen i diplomatisk kontakt med Russland siden annekteringen av Krim er problematisk.

Når det gjelder den norske diskusjonen om hvordan vi skal forholde oss til Russland – som trussel – tror jeg også vi må ta inn over oss endringene i Vesten. Vi kan ikke operere på autopilot i dagens situasjon. Den transatlantiske vektoren i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk må diskuteres. Det er vanskelig, for i krisetider er ropet om enhet og samling aller høyest. Men dette er ikke tidspunktet for å handle før man tenker og diskuterer. Vesten må vite hva slags politisk linje det egentlig er de står sammen om og hvor den leder hen. Mange hadde fryktet at Trump ville være ‘ettergivende’ overfor Putin. Dette har ikke skjedd så langt. Vi har foreløpig en amerikansk president som er bundet på hender og føtter når det gjelder en potensiell oppmykning. Den politikken som er implementert i forhold til Russland er snarere den fremoverlente avskrekkingspolitikken som Hilary Clinton ville stått for. Trump er imidlertid lunefull og det er usikkert hvilken linje USA kommer til å følge på ulike politikkfelt, deriblant russlandspolitikken. Skal vi da fortsette å innrette sikkerhetspolitikken etter prinsippet at Norge må gjøre det USA ber om, fordi dette er eneste garanti for at de vil komme oss til unnsetning dersom Norges sikkerhet er truet?

Dette er spesielt viktige spørsmål å stille når vi vet at det som sies og gjøres fra vestlig side spiller inn i russisk politikk. Jeg var nylig på en rundebordskonferanse med flere godt informerte russiske eksperter. Vi spurte dem hvorfor i all verden Russland prøvde å påvirke valget i Frankrike og påpekte hvor kontraproduktivt dette var for relasjonen til Europa. Kunne de i det minste fortelle oss om det pågikk en diskusjon i Moskva om hvorvidt dette var klok politikk? De svarte med et bilde: Fra Moskva har man sett en elv av påvirkning, innflytelse, finansiering og mobilisering renne fra Vest til Øst siden slutten av Den kalde krigen. Nå har Kreml forsøkt å snu strømmen. Men, de sa også at det pågår en diskusjon i Moskva om hvorvidt forsøket på å snu strømmen var lurt og at ønsket om avspenning i forholdet til Vesten er ganske sterkt i deler av den russiske eliten. Spørsmålet er, hvordan spiller Norge og Vesten opp til disse kreftene i Russland?

Christiania Militære Samfund ble stiftet 1. mars 1825 av en gruppe subalterne offiserer. I 1925 ble navnet endret fra Christiania Militære Samfund til Oslo Militære Samfund (OMS). Samfundet har i dag over 1400 medlemmer. Du kan lese mer om medlemskap og hvordan du søker om dette her .

På vår hjemmeside finner du oversikt over kommende arrangementer samt tidligere gjennomførte foredrag og podcaster. Du finner også relevant informasjon knyttet til Oslo Militære Samfund og medlemskap, samt vår stolte historie.

Formann i Oslo Militære Samfund er oberstløytnant Bjørn Aksel Sund.

Innledningsforedrag 1 av 2:

Kontreadmiral Jørgen Berggrav
Forsvarsdepartementet

Deres Majestet, Formann, mine damer og herrer

Innledning

Før jeg begynner, tror jeg det er riktig å minne om Stortingets beslutning om å legge ned Forsvarets overkommando og integrere FSJ og hans strategiske funksjoner i departementet. Dette innebærer at en del av departementet ikke bare arbeider for Forsvarsministeren, men også bistår FSJ i hans strategiske planarbeid. Mitt innlegg i aften har dette som utgangspunkt.

Direktør Narums innlegg gir grunn til alvorlig ettertanke, og gir signaler om at noen kraftfulle grep må tas. Det tror jeg er riktig. Jeg tror imidlertid det er viktig å understreke at de målene som Stortinget har besluttet for inneværende planperiode, er helt avgjørende skritt på veien for å opprettholde et relevant og bærekraftig forsvar. Vi har oppnådd betydelig forbedret samsvar mellom oppgaver, struktur og ressurstilgang, og redusert de årlige driftsutgiftene med 2 milliarder pr år sammenliknet med alternativet uten omstilling. Vi har redusert med mer enn 5000 årsverk, og mer enn 2 millioner kvadratmeter eiendomsmasse. Samtidig har vi oppnådd en betydelig forbedret operativ evne nasjonalt og internasjonalt.

Endringene, og belastningen på personellet, er betydelig, og jeg vil berømme Forsvarets personell for den lojalitet og stå-på-evne de utviser.

Hovedproblemet, slik Paul Narums skisse over forventede inntekter og utgifter viser, er at vi ikke styrer mot noe som er bærekraftig på sikt, gitt fortsatt flat budsjettutvikling.

Prinsipielt kan vi se på forholdet mellom økonomi, operativ struktur og base og støttestruktur som en trekant. Det enkle svaret på problemet om å beholde Forsvaret slik vi kjenner det, er naturligvis å tilføre mer penger.

Penger alene er imidlertid ikke svaret. For det første må man unngå å la mer penger bli en sovepute som gjør at man lar være å gjøre de strukturelle grepene som må til for at Forsvaret skal være relevant for å møte fremtidige sikkerhetsutfordringer. For det andre må vi vri pengestrømmen, slik at vi får mer operativ virksomhet for hver krone. Dersom vi skal klare dette, er vi helt avhengige av at moderniseringen av Forsvaret går som planlagt. Og, for det tredje, er det politisk vilje for å tildele Forsvaret en større andel av statsbudsjettet i dagens situasjon? Personlig (og jeg vil understreke at dette er en personlig betraktning), tror jeg ikke det. Det ene er at det er mange andre sektorer med store forventninger, og det andre er at jeg dessverre ikke tror at vi har den troverdigheten i samfunnet som er nødvendig for å få mer penger. Jeg tror vi må komme oss på ny kurs, stå samlet, både ansatte, forsvarsvenner og andre og vise at vi leverer det samfunnet etterspør, og at vi leverer det på en kosteffektiv måte. Da burde det være mulig å snu budsjettrenden.

Uansett er vi som har ansvaret for å planlegge for fremtiden, nødt til å forholde oss til de pengene vi får. Det betyr at vi må bevege oss på aksen mellom operativ struktur og base- og støttestrukturen.

Fjorårets økonomiske problemer skyldtes at aktiviteten kostet mer enn man var klar over og hadde kontroll på. Denne aktiviteten var ikke spesielt ambisiøs, og var planlagt videreført for å vedlikeholde kompetansenivået og gi landet en operativ gevinst på de betydelige skattepengene som tilføres Forsvaret. For å dekke inn dette, har FSJ strammet kraftig inn på reisevirksomhet, konsulentbruk og liknende, men vi har også måttet tære på lagre og skyve på investeringer. Dette er forhold som har betydning for å finansiere en fremtidig struktur, og altså har samme effekt som de utfordringene Paul Narum skisserte. Og det er ting vi merker i dag, og ikke noe vi antar kan skje i fremtiden.

For meg betyr dette at omstillingen, ombyggingen eller hva man vil kalle det, ikke er slutt når målene for 2008 er implementert. Vi må fortsette en meget nøktern planlegging, og ikke styre mot en større struktur enn det som det er reell betalingsvilje for. Fordi så stor del av forsvarsbudsjettet er bundet, har vi i det korte perspektivet ikke handlefrihet til å møte manglende økonomi med aktivitetskutt i tillegg til utsatte investeringer. Dette er ødeleggende. For personellet som ikke får gjort jobben sin mister både kompetanse, motivasjon og inntekt, og landet får dårlig avkastning av dyrt materiell.

Prinsipielt har vi derfor valget mellom å beholde base- og støttestrukturen tilnærmet uendret, eller å gi maksimal prioritet til den operative strukturen. Dersom vi beholder støttestrukturen, innebærer dette at vi ikke klarer å fornye helt sentrale elementer i den operative strukturen. Etter min vurdering er dette en struktur som vil avvikle seg selv over tid. Alternativet er at man lar de distriktspolitiske hensyn bli tilgodesett gjennom andre sektorer og bare beholder det som er absolutt nødvendig for å understøtte den operative strukturen. Tilsvarende bør de enhetene som det ikke er operativ bruk for i dagens situasjon, og det ikke er midler til å videreføre på sikt, avvikles raskest mulig for å styre ressursene til investeringer og øket aktivitet.

På denne måten er det mulig å beholde omtrent samme operative kapasiteter som i dag.

Den operative strukturen kan styres i to retninger. Den ene vil være å fortsette moderniseringen av Forsvaret mot en mindre struktur som har evne til å utvikle og anvende militær makt og møte reelle sikkerhetsutfordringer. Den andre muligheten ville være å styre mot en større struktur med lavere kvalitet som fokuserer på det vi kan kalle utvidede politioppgaver, et slags gendarmeri.

En slik løsning ville kanskje være lett å gripe til, men vil behov for en større base- og støttestruktur. Men det er klart at det er et mulig valg, noe vi ser i Finland som har en 3 – 4 ganger så stor struktur som oss for et vesentlig mindre budsjett. Dette reiser to spørsmål. Det ene er om en slik struktur ville ha nasjonal troverdighet i Norge. De historiske erfaringene og forsvarstradisjonen i de to landene er ganske forskjellige. For Norge er leksen fra den andre verdenskrigen okkupasjon og nasjonale nederlag, mens det for finnene var noe som ”i själva verket” stadfestet selvstendigheten.

Men det viktige spørsmålet er naturligvis om en stor mobiliseringsstruktur kan møte de nasjonale sikkerhetsutfordringene vi kan stå overfor?

Den norske utfordringen i våre nærområder er å håndtere problematikken rundt strategiske ressurser som petroleum og fisk, militær betydning og uavklarte og til dels omstridte områder. Dette er utfordringer som krever politiske løsninger. De kan ikke møtes med militær evne alene, men militær evne kan være et viktig bidrag til politikken.

Den nye regjeringen har lagt vekt på vår evne i nordområdene, og ønsker å øke vår evne til overvåkning, suverenitetshevdelse og tilstedeværelse. Som tidligere sjef Landsdelskommando Nord-Norge har jeg forståelse for dette. Dette er imidlertid aktiviteter som ikke kan møtes med gårsdagens mobiliseringsstruktur. Vi må kunne reagere raskt og målrettet. Likeledes har regjeringen i Soria Moria-erklæringen understreket at den vil bygge videre på vår plass i NATO og øke det militære bidraget til FN. Dette betyr at vi må være i stand til å stille opp med styrker. La meg i den sammenheng understreke at FN-oppdrag med blå hjelm i Afrika, hverken er mindre krevende eller mindre farlig enn operasjoner grønn hjelm i NATO-regi. Dette betyr at vi fortsatt har behov for robuste militære styrker. Dette krever en fortsatt modernisering. En slik modernisering er ikke en rendyrket satsing på høyteknologi, slik noen synes å tro, men at vi er i stand til å operere sammen med andre styrker.

En mer ensidig satsing på styrker med lavere kvalitet og en gjenreising av mobiliseringsforsvaret, vil etter min vurdering ikke bare være uegnet til å løse oppgavene her hjemme, men føre til sterkt redusert evne til å innfri våre forpliktelser i NATO og over FN. Slik jeg ser det, risikerer vi at den politiske forståelsen vi er avhengige av i Nordområdene undergraves. På den annen side, kan vi man ikke utelukke at en antallsmessig større struktur kan skape en slags alternativ terskelhevning for å bli utfordret her hjemme. Hvorvidt dette er noe man kan bygge en sikkerhetspolitisk strategi på, må bli en politisk vurdering.

Militær evne er et resultat over hvor godt elementene ”spiller sammen”. For å kunne ta de riktige valgene for fremtiden er det derfor viktig at den videre debatten fokuserer mer på Forsvarets evne enn på hvor stor strukturen er.

Jeg vil gjerne illustrere dette med noen enkle skisser. Det er enkelte som ynder å fremstille forsvarsutviklingen som en kontinuerlig nedbygging mot det absurde. Etter mitt syn er dette i beste fall misvisende. Først må vi se hva som skjuler seg bak tallene.

For Marinens del ser vi at hovedkomponentene er byttet ut med noe som er mye bedre. Ser man f eks på minesveiperne, gjør fartspotensialet at de nye båtene sparer så mye tid i transitten frem til operasjonsområdet, at de har sveipet i flere dager før de gamle ville vært på plass. Og så må vi se på hvordan man leder styrkene, på sensorene, på evnen til å inngå i nettverk, og så videre. Vi må se på tilgjengeligheten, deployerbarheten og vår evne til å operere sammen med andre.

Dersom vi ser på det på denne måten, blir bildet annerledes. Da kan kanskje den ”gode gamle” strukturen slik ut, mens den kanskje var slik i 99 og slik i 2009. utfordringen i dette bildet blir problemene rundt kritisk masse, men det kan vi jo komme tilbake til.

I tiden fremover skal det tas mange viktige beslutninger. Derfor er det viktig at vi har en åpen forsvarsdebatt. I den debatten bør flest mulig komme til orde, både offiserer i tjeneste og de som er pensjonert, fagfolk og de som ”bare” er interessert. Det viktige er at vi hever oss over symbolikken og diskuterer det som er det vesentlig, nemlig Forsvarets evne til å bygge opp under den politikken vår politiske ledelse ønsker, og at vi evner å møte de utfordringene vi kan bli stilt overfor.

Hvis vi gjør dette i respekt for at vi har litt forskjellig utgangspunkt og at vi spiller ulike roller, tror jeg vi kan bidra til å øke den troverdigheten som er så viktig for at vi på sikt kan få rammer og ressurser som kan bidra til et bærekraftig og relevant forsvar i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten.

 

Innledningsforedrag 2 av 2:

Resymé av innledningsforedrag
ved

Ståle Ulriksen
Norsk utenrikspolitiske institutt

Forsvarets framtidige struktur. Hvilke behov bør den møte?

Vi har ikke lenger, om vi noensinne har hatt det, en situasjon der sikkerheten hadde primat foran andre politikkfelter. I dag er sikkerhetspolitikken underlagt og underordnet finanspolitikken på en måte som jeg som sikkerhetspolitisk forsker ikke kan forholde meg til.

Jeg kan med andre ord ikke akseptere det som har vært grunnpremisset i norsk forsvarsdebatt de siste årene at en debatt om forsvarsstruktur skal ta utgangspunkt i en gitt sum med penger.

Fra mitt ståsted defineres den politiske, geopolitiske rammen for norsk strategi av at vi på den ene siden er en delvis integrert del av et internasjonalt fellesskap der bruk av militær vold mellom stater er avleggs og lite sannsynlig. På den andre siden er våre sentrale interesser i geografisk og politisk forstand bundet opp i et område som ikke åpenbart er en del av dette fellesskapet.

Inne i det postmoderne fellesskapet har vi klare interesser i å være med på å utforme de internasjonale institusjonene, lovene og sikkerhetspolitikken. Det er slike ting som har gitt oss råderett over all den rikdommen til havs som vi nå er så bekymret for. Det er kritisk viktig for oss at disse institusjonene består, vedlikeholdes og utvikler seg. Vi har ikke råd til å ta dem for gitt. Vi trenger også innflytelse i dette fellesskapet for å kunne påvirke utviklingen av det i en retning som er i samsvar med våre interesser og verdier. Jeg tror militær deltakelse i det systemet vil gi oss innflytelse. Utad har dette fellesskapet et sett med mål som krever to ulike typer militære kapasiteter.

For det første kreves en reaksjonsevne med kapasitet til å gå inn i et gitt område og å gjennomføre operasjoner der. Rask deployeringsevne og evne til å gjennomføre intense felles stridsoperasjoner er kritisk. Det er viktig for Norge at organisasjoner som NATO har denne evnen i fellesskap slik at man ikke bare må stole på at stormaktene skal gjøre denne jobben.

Dagens forsvarsstruktur maksimaliserer denne evnen og Forsvaret har vist at Norge kan bidra med relevante kapasiteter. I årene som kommer vil denne evnen bli ytterligere styrket.

For det andre så viser vel både Bosnia, Kosovo, Afghanistan og Irak at denne første stridsfasen bare er en begynnelse. Den kan kanskje eliminere et symptom, som terroristbaser, men ikke selve sykdommen – som ofte er statskollaps. Derfor kreves det også et langvarig nærvær av stabiliseringsstyrker i samarbeid med sivile kapasiteter, gjerne for å bygge opp en stabil stat og på sikt utvide fellesskapet av stater som bekjenner seg til demokrati og en internasjonal rettsorden. Også her er det viktig med kvalitet, både på styrkene og på lederskapet. Den svenske og norske innsatsen under opptøyene i Kosovo i mars 2004 viste dette klart og tydelig. I hele KFOR var dette de eneste styrkene som holdt mål. Sannsynligvis hindret de et lite Srebrenica i Caglavica.  Slike styrker må selvsagt også være trent for strid og samtrente som avdeling, de må være forberedt på det verste.

I denne rollen er dagens forsvarsstruktur svak. Hæren har for få enheter til å kunne levere i henhold til målet om å kunne rullere en avdeling av bataljonsstørrelse i slike oppdrag.

Det er en politisk utopi å tro at et land som Norge kan ”slippe unna med” å være ”First in, first out” av hver nye operasjon. De allierte forventer at vi bidrar til den langsiktige stabiliseringen. NATO forventer at vi skal bli lenge i Afghanistan. Det er også en litt underlig tanke at norske politikere, spesielt i den nåværende regjeringen, skulle være mindre opptatt av det langsiktige. Signalene peker i høy grad mot FN og Afrika. Om man bare har reaksjonsstyrker vil disse likevel bli brukt i denne type roller. Og siden disse styrkene i stor grad allerede er dekket av budsjettet, de er jo satt opp med fast ansatte yrkessoldater, så vil de bli brukt ofte. Da vil evnen til beredskap og treningsnivået som er nødvendig for å beherske et spekter av oppdrag bli vanskelig å opprettholde. Reaksjonsevnen vil erodere. Det er antakelig slik at dersom man skal lykkes i å opprettholde evne til hurtig reaksjon så er det å ha et apparat for produksjon av stabiliseringsstyrker en forutsetning.

Utenfor det postmoderne fellesskapet er situasjonen den at vi vet ikke hvilken rolle militærmakt vil spille i forholdet mellom stater som alle aksepterer det internasjonale systemets grunnleggende kjøreregler. Jeg vil tro at vi kan utelukke eksistensiell krig og målsetninger om anneksjon men jeg vil ikke utelukke trusler om bruk og regelrett bruk av militær tvangsmakt om begrensete spørsmål som for eksempel råderett over et havområde.

Jeg vil også tro at vi i en slik konflikt om begrensete spørsmål også vil få en ganske kraftig innskrenking av hvilken militær maktbruk som faktisk er anvendbar. Hvilke militære handlinger vil bli sett på som legitime og hensiktsmessige, og hvilke vil åpenbart ikke være det? Også her tror jeg det er mulig å avskrive enkelte trusler som usannsynlige. Herunder kommer bombing av sivile mål som ikke direkte kan knyttes til konflikten. Men trusler mot økonomisk aktivitet er nok mer sannsynlig. Jeg tror også en invasjon av norsk landområde er svært usannsynlig. Men innsetting av tropper på Svalbard er nok mindre usannsynlig enn i Finnmark.

Det man har behov for da er en tredje type militær kapasitet, nemlig en viss evne til å kunne slåss alene i et relativt kort tidsrom, inntil alliansen er engasjert. Skal denne evnen skape en terskel, ha en viss avskrekkende effekt, må den også ha offensiv kapasitet med en viss evne til å ødelegge. Det betyr i første rekke at man har etterretning og ISTAR-kapasitet på plass. Dette er allerede høyt prioriterte kapasiteter, men de kunne vært enda høyere prioritert. De er anvendelige i alle tenkelige scenarier. Dernest trenger man en kapasitet for å agere på informasjonen – med spesialstyrker, ubåter, fly eller langtrekkende presisjonsvåpen. Her er det et poeng at vi ikke trenger å tenke symmetrisk. Det viktigste er at vi er i stand til å skape usikkerhet.

I dagens forsvarsstruktur er denne evnen fremdeles relativt godt ivaretatt. Men beslutningene om hva man skal gjøre med artilleriet, som man må ta snart, og beslutningene om å kjøpe nye kampfly og ubåter som kommer opp i neste tiår har naturligvis relevans. Samtidig er det viktig å forsøke å se på evnen til å agere uavhengig av plattformene som skal levere det systemet eller de enhetene som i sin tur skal levere effekt. Det er sluttproduktet, effekten, som teller.

Foreløpig mener jeg altså at det er vanskelig å avskrive behovet for en viss beredskap i forhold til nasjonale kriser i nord. Det er ikke sikkert det er noen automatikk i alliansens respons. En nasjonal militær evne til å handle på egenhånd i nord vil høyne terskelen for at en krise skal gå over i åpen konflikt. Men også et norsk EU-medlemskap kan gjøre dette. I den grad EU kan akseptere norske synspunkter vil medlemskap kunne gi oss større diplomatisk tyngde og ryggdekning og dermed bidra til større forutsigbarhet i våre nærområder. Da vil diplomatisk tyngde kunne overflødiggjøre militær beredskap utover det som trengs for overvåking og å sikre at norsk lov blir overholdt. I det lange løp er det nok bare gjennom en utvidelse av dette sikkerhetsfellesskapet til nordområdene og Russland, og gjennom et nært samarbeid med Russland, at vi kan sikre oss norske interesser i disse områdene.

For å oppsummere bør en forsvarsstruktur bygges i forhold til strategiske behov. Tre slike behov er etter min mening alle så viktige ut i fra strategiske og politiske perspektiver at ingen av dem uten videre kan oppgis bare fordi de koster for mye, nemlig:

–         En nasjonal evne til å kunne håndtere ikke bare kriser, men den kritiske overgangen fra krise til kollektiv respons. Det fordrer etter mitt syn en viss evne til nasjonal respons.

–         En evne til å kunne stille styrker for hurtig respons for høy-intensive stridsoppdrag på vegne av alliansen og/eller det internasjonale samfunn.

–         En evne til å kunne vedlikeholde substansielle styrker i stabiliseringsoppdrag for internasjonale organisasjoner.

Av disse tre er det i dag etter min mening bare evnen til å stille styrker for langvarige stabiliseringsoppdrag som er truet. Det er bare der vi er kommet under kritisk masse. I forhold til den debatten vi har hatt om Hærens størrelse og nasjonale forsvarsbehov vil jeg også hevde at det er bare denne oppgaven, det å kunne stille styrker for langvarige stabiliseringsoppdrag som virkelig fordrer større bakkestyrker.

 

 

 

Foto: Varfjell, Fredrik/Scanpix

Foredrag i Oslo Militære Samfund
18. mars 2002, ved Espen Barth Eide

Forsker/Leder for FN Programmet

Norsk Utenrikspolitisk Institutt

Internasjonal terrorisme – folkerettslige konsekvenser

Deres Majestet, mine damer og herrer.

 

Normene som binder det internasjonale samfunnet sammen er i stadig forandring. De utvikles i tråd med skiftende oppfatninger om rett og galt, om forholdet stater i mellom, om forholdet mellom statene og deres innbyggere, og om det internasjonale samfunns ansvar for hva som foregår innad i den enkelte stat. De utvikles i en konstant brytning mellom de som vil forandre og de som ønsker om å bevare verden mest mulig slik den er i dag. Slik sett pågår det en permanent debatt om hvordan vi skal organisere oss her på kloden.

 

Det internasjonale samfunnet er ingen rettsstat, i den forstand at en høyere myndighet uten videre kan gripe inn og omgjøre urett i tråd med på forhånd inngåtte kjøreregler, slik domstoler og politi kan gjøre det i et enkeltland. Men det internasjonale samfunnet er heller ikke et lovløst rom der den sterkestes rett gjelder uavkortet. Siden det moderne statssystemet ble etablert i 1648 har man sett en utvikling i retning av visse grunnleggende regler for samspillet mellom stater.

 

Sammen med en rekke andre land har Norge helt siden Folkeforbundets dager engasjert seg sterkt for å bygge opp en stadig mer retts-basert internasjonal orden. Dette er ikke minst et produkt av at vi, som et lite land med en åpen økonomi, er særlig avhengig av forutsigbarhet og beskyttelse i forhold til alt fra spørsmål om krig, fred og miljøets overlevelse, til mer hverdagslige utfordringer innen handel og økonomisk utnyttelse av havets ressurser. Derfor har vi også tradisjon for å engasjere oss aktivt i debatten om hvordan folkeretten bør utvikles videre.

 

Selv om det til enhver tid foregår en gradvis og forsiktig utvikling innenfor folkeretten, er det gjerne gjennom kriser og krig at de virkelig store spørsmålene kommer på dagsordenen og systemiske skifter kan finne sted.

 

Den andre verdenskrig ble én slik brytningstid, også for folkeretten. Allerede tidlig i krigen begynte de allierte diskusjonen om en ny etterkrigsorden, og initiativet ble tatt både til det som skulle bli til FN, de internasjonale finansinstitusjonene, til en økonomisk og politisk samling av Europa, og til en avvikling av kolonivesenet. San Fransisco-konferansen om opprettelsen av en ny verdensorganisasjon hadde avsluttet sitt arbeid allerede før Japan kapitulerte som den siste av aksemaktene. Kort tid etter krigen ble også de gamle fiendene invitert inn i den nye verdensorganisasjonen.

 

Folkeretten vil alltid være preget av maktforholdene i samtiden. Slik var det også da FN-pakten ble skrevet i 1945. Et uttrykk for dette ser man i sammensettingen av FNs sikkerhetsråd, der nettopp de fem stormaktene som kom ut som seierherrer etter den annen verdenskrig fikk permanent sete og vetorett.

Norge stemte imidlertid for vetoretten i San Fransico, ut fra den realistiske vurdering at det var viktigere å skape en verdensorganisasjon som stormaktene faktisk sluttet opp om, enn å lage et politisk impotent forum som kunne fatte prinsipielt høyverdige vedtak om at verden skulle bli bedre, men uten å være i stand til å gjøre noe med den. Dette er en avveining mellom pragmatisme og ideelle fordringer som jeg tror vi gjør klokt i å ta med oss i den videre debatt om folkerettens muligheter. Men også denne ’pragmatiske idealisme’ må brytes mot en ny tids utfordringer.

 

Bærebjelken i FN-pakten er at bruk av militær makt mellom stater er forbudt, unntatt dersom ett av to vilkår foreligger: enten at den brukes i selvforsvar, eller ved at militær makt brukes på vegne av FN etter vedtak i Sikkerhetsrådet, når dette anser at internasjonal fred og sikkerhet er truet.

 

Selvforsvarsretten – artikkel 51 i FN-pakten – gjelder ikke uavkortet. Retten til individuelt eller kollektiv selvforsvar gjelder inntil Sikkerhetsrådet har blitt i stand til å ta kontroll over situasjonen. Rådet ble gitt en svært viktig regulerende funksjon hva angår spørsmålet om krig og fred etter annen verdenskrig. Imidlertid førte Den kalde krigen til at sterke begrensninger på FNs virke innen organisasjonens kjerneområde – internasjonal fred og sikkerhet.

 

Etter den kalde krigens opphør kom FNs opprinnelige kjernefunksjoner igjen frem i lyset. Etter Iraks folkerettsstridige annektering av Kuwait i 1990 reagerte et samlet Sikkerhetsråd raskt og effektivt, og autoriserte en amerikansk-ledet internasjonal militæraksjon som gjenopprettet Kuwaits suverenitet. Dette representerte ikke ny folkerett, men snarere en ny praksis, fordi man denne gangen, grunnet endrede relasjoner mellom øst og vest, faktisk kunne bruks Sikkerhetsrådet slik det opprinnelig var tenkt brukt.
I oppfølgingen av Gulf-krigen, derimot, så vi de første tegn på en ny tenkning om forholdet mellom statssuverenitet og FNs ansvar. Operasjonene så vel nord i Irak fra 1991 hadde først og fremst til hensikt å beskytte de irakiske kurderne mot Saddam Husseins vrede. At FN legitimerte denne type innblanding i Iraks indre anliggender ble imidlertid formelt begrunnet med at konflikten mellom kurderne og den irakske staten truet internasjonal fred og sikkerhet. Det ble fortsatt ikke sett som tilstrekkelig å legitimere dem med den humanitære situasjonen i seg selv.

 

Gjennom 1990-tallet var vi vitne til et stort antall såkalte ’nye’ konflikter, som alle hadde det til felles at de først og fremst var borgerkriger. Mange hadde imidlertid betydelige regionale spredningseffekter. FN ble stadig mer aktivt engasjert i å forsøke å håndtere disse, og en lang rekke FN-mandat for ulike former for inngripen i interne konflikter ble legitimert nettopp med at disse truet internasjonal fred og sikkerhet. Man engasjerte seg følgelig stadig oftere i ’interne’ anliggender, men søkte å begrunne dette ut fra FNs klassiske oppgave, nemlig å forhindre mellomstatlige konflikter.

 

Denne nytolkningen av FN-pakten fant ikke sted uten sverdslag. Helt sentralt i debatten sto forholdet mellom det generelle ikke-intervensjonsprinsippet, som er nedfelt i FN-paktens artikkel 2.4, og på den annen side, diskusjonen om hvor grensen for Sikkerhetsrådets myndighetsområde går. Ikke-intervensjonsprinsippet etter artikkel 2.4 slår fast at ’intet i denne traktat skal autorisere inngripen i en stats indre anliggender’ (…), men sier samtidig at ’dette ikke skal være til hinder for utøvelsen av Sikkerhetsrådets tvangsmyndighet etter kapittel 7’. Med andre ord, så lenge Sikkerhetsrådet fatter sine vedtak i tråd med etablerte prosedyrer, er det stort rom for skjønn mht. myndighetsområdet.

 

De fleste vil i dag akseptere at rådet er temmelig suverent til å tolke grensene for sin egen myndighet. Det finnes da heller ikke noen ’konstitusjonsdomstol’ som kan overprøve Rådets tolkning av egen myndighet. Derfor har en generell referanse til ’trussel mot internasjonal fred og sikkerhet’ i et FN-vedtak i praksis fremstått som tilstrekkelig til å legitimere inngripen i interne konflikter. Russland, Kina og en rekke land i den tredje verden har vært skeptiske til denne utviklingen, men de har som hovedregel valgt ikke å blokkere den heller.

(Konflikten rundt Kosovo representerte et unntak fra denne hovedstrømmen, da viste det seg som kjent ikke som mulig å komme frem til noe mandat fra Sikkerhetsrådet).

 

Slutten på den kalde krigen markerte altså ett tidsskille i internasjonal politikk, noe som vi ser gjenspeilet i utviklingen av folkeretten. Vi har sett en forsiktig bevegelse fra et uavkortet prinsipp om ikke-intervensjon til økt vekt på individets grunnleggende rettigheter og krav på beskyttelse fra overgrep fra egen statene – men fortsatt innen rammen av en klart stats-basert internasjonal orden.

 

  • · ·

 

Terroraksjonene mot USA den 11. september i fjor blir av mange sett på som et tidsskille av tilsvarende dimensjoner. Dette tror jeg langt på vei er riktig, i hvert fall hva angår vår tenkning om internasjonal politikk og sikkerhet.

 

Jeg tror imidlertid det har vel så mye for seg å si at terroraksjonene mot USA mer enn noe annet visualiserte hvordan verden allerede var i dyp forandring før den 11. september. Det er jo dessverre grunn til å frykte at begivenhetene den dagen ikke var et uhyggelig enkelttilfelle eller et mareritt vi nå kan våkne opp fra. Snarere var det et uttrykk for en ny form for sårbarhet, som ingen flekk på jordkloden kan erklære seg fullkomment immun ifra.

 

Derfor tror jeg at den viktigste mest langsiktige konsekvens av begivenhetene for et halvt år siden er at vi fikk øynene opp for en rekke langsiktige utviklingstrekk i det internasjonale samfunnet. Dette dreier seg om utviklingstrekk som stiller oss overfor sikkerhetspolitiske utfordringer av en fundamentalt annerledes natur enn de vi så for oss i løpet av det halve hundreår som fulgte etter den andre verdenskrigs slutt.

 

La meg minne bare om et par av de viktigste endringene.

 

For det første ser vi en utvikling der trusselbildet i stadig større grad må sees på som ’asymmetrisk’. Det vestlige fellesskap vi utgjør en del av, står ikke lenger overfor noen organisert, potensiell motstander som ligner på oss. Sovjetunionen og Warszawapakten representerte et politisk, økonomisk og militært system som kunne utfordre Vesten på mer eller mindre likeverdige vilkår. Militær planlegging, for eksempel, ble derfor innrettet på å kunne møte en likeverdig, eller på visse områder, overlegen motstander på slagmarken. I vår tid finnes det ikke noen motstander av denne typen; krig som et ’likeverdig’ spill mellom to sammenlignbare parter er derfor ikke lenger en relevant tilnærming.

 

Derimot har vi til fulle fått demonstrert at også en økonomisk og militær underlegen motstander kan påføre oss betydelig skade, frykt og usikkerhet, dersom han er i stand til å tenke kreativt og overraskende. Når passasjerfly fulle av bensin kan gjøres om til ’presisjonsvåpen’ av folk som er villige til å ofre både egne og andres liv, ser vi at vår egen sivile infrastruktur kan vendes mot oss selv. Vi kan selvsagt et stykke på vei søke motvirke at akkurat dette ikke skjer igjen, men da vil motstanderen skifte arena og bruke overraskelseselementet på nytt. Tenk, for eksempel, på alle de millioner av containere som flyttes rundt på verdenshavene hver eneste dag. Dersom kun én av dem inneholder et masseødeleggelsesvåpen, trenger man ikke en gang å losse den av for å gjøre ubotelig skade på en storby, der er nok å detonere den i havnebassenget. Og slik kan man fortsette; bare fantasien setter grenser. Desto viktigere at vår fantasi ikke står tilbake for deres.

 

En annen viktig erkjennelse er at vi lever i en tid der sikkerheten er global. Statssammenbrudd og fremveksten av akopalyptiske sekter i Sentral-Asia kan føre frem til ødeleggende angrep på den andre siden av jordkloden, for eksempel på nedre Manhattan. Tilsvarende viste det amerikanske militære svaret at for klodens eneste gjenværende supermakt er det ikke lenger nødvendig med store, permanente baser og betydelige troppeforflytninger jorden rundt for å hamle opp med et regime av Talibans karakter: Gjennom et samspill av internasjonalt diplomati og målrettet bruk av militær makt lyktes man jo faktisk å drive dem fra makten i Kabul.

De militære operasjonene ble drevet fra kommandosentra i Tampa, Florida, der man satt på både sanntids etterretningsinformasjon fra slagmarken og direkte kontroll over egne stridsmidler titusenvis av kilometer borte. Begge disse utviklingstrekkene viser hvordan klassiske forestillinger om territoriets betydning er på vei ut. Tanken om for eksempel å stole på verdien av ’strategisk dybde’ må nok derfor snarest mulig ut av Krigsskolenes repertoar.

 

Disse utviklingstrekkene har egentlig vært synlige – og påpekt – helt siden den kalde krigens slutt. De har også, i hvert fall et stykke på vei, vært erkjent som reelle utfordringer på politisk nivå. Men vi har bare i begrenset grad trukket konklusjonene av de veldige omformingen dette innebærer for vår sikkerhets- og utenrikspolitikk, det være seg i FN, i NATO eller her hjemme i Norge.

 

  • · ·

 

På den annen side skal vi ikke male bildet svartere enn det er. Det fins også betydelige lyspunkter i det internasjonale samfunnets virkemåte ved inngangen til et nytt årtusen. Slutten av det 20. århundre medførte jo blant annet den endelige etableringen av det vi kan kalle den ’liberale orden’ som en felles plattform for de aller fleste fungerende stater. Opprinnelig vestlige verdier som demokrati, menneskerettigheter og markedsøkonomi har større oppslutning enn noen sinne. Latinamerika, Øst-Europa og viktige deler av Asia og Afrika har beveget seg i mer demokratisk retning i løpet av de siste tiårene. Kommunismen som alternativt politisk-økonomisk system har mistet sin tiltrekningskraft. Kina har allerede meldt seg inn i verdens handelsorganisasjon, mens Russland er på vei inn.

 

USA og dets allierte vant følgelig den kalde krigen uten et militært oppgjør, og USA fremstår som verdens eneste gjenværende supermakt og derfor også som ’hegemonen’ i den liberale orden.

 

Delvis som følge av denne brede konsensus om grunnleggende verdier, er forholdet mellom de aller fleste stater i verden bedre enn på noe tidspunkt i moderne tid. Krig i tradisjonell forstand, forstått altså som militær makt brukt mellom to eller flere stater, er blitt et meget sjeldent fenomen.

 

På den annen side ser vi at transnasjonale nettverk av ulik karakter utfordrer inntrykket av en fredelig liberal orden. Fenomenet Al Qaida er kanskje det mest ekstreme uttrykk så langt, men også angre grupper kan tenkes å planlegge systematiske angrep på den liberale orden eller på enkelte av dens uttrykk.

 

Dette bringer meg over på det vi kan kalle globaliseringes skyggeside. For samtidig som at det har oppstått en liberal orden, der demokrati og internasjonal markesøkonomi står sentralt, har store områder av kloden falt utenfor utviklingen. En ting er at disse områdene ofte er svært fattige. Et vel så viktig forhold er at vi ser at statene i mer utsatte deler av verden mister grepet og bryter sammen – enten fordi de ikke evner å styre landet, fordi landet rives i stykker av borgerkriger og krigsprofitører, eller rett og slett fordi statsstyret overtas av folk som setter egen vinning foran alle andre hensyn. Statssammenbrudd – eller fremveksten av såkalte failed states – er en systemisk utfordring til den liberale orden, fordi vi har forutsatt statenes eksistens som en sentral organisator for lov og rett. I stedet for rettsstater får vi politiske tomrom som ofte utvikler seg til hjemmebase for alt fra diamantsmugling til terrorisme. Markedsøkonomien kan ikke leve uavhengig av politisk kontroll; men krever et rettsvesen, forutsigbarhet, indre og ytre sikkerhet, osv. Følgelig kommer man raskt inn i en negativ spiral, der statssamenbrudd fører til fattigdom og sosial oppløsning noe som igjen fører til ytterligere forfall i evnen til å styre. Og selv om ingen har det hele og fulle svaret på dette problemet, så vet vi i hvert fall nok til å konkludere med at internasjonal bistand alene ikke løser problemet. I enkelte utgaver har bistanden kanskje til og med har bidratt til å gjøre situasjonen verre.

 

For de av oss som er opptatt av å få til en bedre organisert verden, betyr dette at vi er nødt til å tenke kreativt og nytt om forholdet mellom utvikling og sikkerhet.

 

På det folkerettslige plan krever det av oss at vi tenker nytt rundt hva som er en stat og hvilke forpliktelser og rettigheter suverene stater kan ha i vår tid. Det er ikke nødvendigvis lengre åpenbart at alle stater skal ha samme grad av respekt for sine indre anliggender: Det er forskjell på for eksempel Botswana og Sudan når det gjelder, for eksempel viljen til å praktisere godt styresett, ivareta internasjonale forpliktelser osv. Det kan være at vi blir nødt til å diskutere betingelser for suverenitet. Dette er imidlertid litt av et minefelt. Mange land i den tredje verden vil øyeblikkelig assosiere slike tanker med ny-kolonialisme eller lese det som nyopplaget av ’the White Man’s burden’. Dette vil de ikke gjøre helt uten grunn heller, ettersom det jo finnes tallrike historiske eksempler på at angivelige ’gode forsett’ har vært brukt som skalkeskjul for ekspansjonisme og interessepolitikk. Om vi går i denne retningen skal også vi passe på at vi ikke kaster barnet ut med badevannet: prinsippet om ikke-intervensjon er ikke så mye et uttrykk for den sterkestes rett som det er et normativt prinsipp – et prinsipp som utvilsomt har bidratt til å begrense antallet konflikter mellom stater nede ved mang en historisk korsvei, men som samtidig har prioritert staten over individene. Dette er derfor ikke en debatt mellom godt og ondt, men mellom hver for seg gode prinsipper som ikke alltid lar seg forene.

 

Nettopp derfor er det så viktig at en slik normativ bevegelse skjer innenfor representative internasjonale fora, og ikke bare blir de vestlige landenes selverklærte misjon i verdenssamfunnet.

  • · ·

 

En beslektet nyorientering i folkeretten som så vidt jeg kan se finner sted i disse dager, er at man ikke lenger tolererer at stater tillater terrorgrupper å operere fra sitt territorium. Å tillate terrorister opphold – ’to harbour terrorism’ – blir i økende grad likestilt med direkte støtte. Dette er faktisk nytt. I 1985 forsøkte Israel å få aksept for en slik tilnærming i FN, etter at de hadde angrepet PLOs hovedkontor i Tunis. Deres argument var at ettersom Tunisias regjering ikke ønsket, eller var i stand til, å motvirke angrep på Israel fra ikke-statlige aktører på eget territorium, måtte Israel ha lov til å gripe inn som en form for selvforsvar. Dette argumentet ble kraftig imøtegått i FN og nedstemt i Sikkerhetsrådet, 14 av 15 medlemmer stemte i mot Israel mens USA stemte avholdende.

 

Etter 11. september synes dette å være i forandring. Sikkerhetsrådets resolusjon 1368 nevner eksplisitt at those responsible for aiding, supporting or harbouring the perpetrators, organizers and sponsors of these acts will be held accountable.

 

Denne utviklingen utfordrer i sin tur det hevdvunne nøytralitetsprinsippet, som så langt har vært et bærende element i folkeretten. Som president Bush fremstiller det, er man jo heretter enten med eller mot USA: -‘Either you are with us, or you are with the terrorists’. Dette er jo en temmelig absolutistisk tilnærming, som i sin ytterste konsekvens umuliggjør den form for nøytralitet i krig som eksempelvis Sverige eller Sveits praktiserte under den andre verdenskrigen.

 

Utviklingen bort fra det tradisjonelle nøytralitetskonseptet begynner imidlertid ikke med dette. Også utviklingen innenfor FNs bruk av økonomiske sanksjonsmekanismer har ført til at muligheten for å stå ’i mellom’ partene i en konflikt ikke lenger er hva den var. Sanksjoner, slike som sanksjonene mot Irak og inntil for kort tid siden mot Jugoslavia, er bindende for alle medlemsland. De representerer en form for tvangsmakt selv om det ikke er militær makt det er snakk om. Verken juridisk eller normativt er det ikke lengre så legitimt å stille seg helt på siden av internasjonale stridsspørsmål.

 

Et annet folkerettslig spørsmål som kommer til å stå sentralt i måneden som kommer, er spørsmålet om hvor langt selvforsvarsretten går etter 11. september.

 

La oss ta det enkleste først: Det synes å være bred internasjonal enighet om at USA hadde folkerettslig grunnlag for å reagere mot så vel Al Qaida-nettverket som Taliban-regimet etter 11. september.

 

USA så på seg selv som utsatt for et væpnet angrep, noe som i utgangspunktet gir rett til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51. Både gjennom FN og på annen måte ble denne tolkningen slått fast. Sikkerhetsrådets resolusjon 1368 fra 12. september viste til retten til individuelt og kollektivt selvforsvar i en resolusjon som dreide seg om angrepene dagen før. Dette bør anses som tilstrekkelig, ettersom det ikke foreligger noe krav om eksplisitt FN-mandat på forhånd før man iverksetter selvforsvarstiltak. Det denne resolusjonen derfor først og fremst bidrar med er en bekreftelse på at et massivt angrep fra en ikke-statlig aktør også er et angrep i FN-paktens forstand. Dette vil kunne ha vidtrekkende konsekvenser for videreutviklingen av folkeretten.

 

NATO-rådet gjorde en tilsvarende tolkning da de, også den 12. september i fjor, slo fast at USA var blitt utsatt for et angrep som utløste artikkel 5-mekanismene i NATO. NATOs artikkel 5 er igjen direkte avledet av selvforsvarsretten i FN-paktens artikkel 51. På det tidspunkt var beslutningen betinget at det ble slått fast at angrepene var styrt utenfra USA. Dette ble så slått fast i oktober, slik at også denne betingelsen ble tatt bort.

 

Enkelte forsøkte å argumentere mot denne utviklingen, og viste til at angrepet som sådan ikke kom fra en annen stat, men fra en ikke-statlig gruppe, og at det derfor var kriminalitet og ikke væpnet angrep man snakket om. Riktignok var det nok en stats angrep på en annen man tenkte på i 1945, i tråd med datidens sikkerhetspolitiske utsyn. Dette er imidlertid ikke noen eksplisitt begrensning. Folkeretten snakker om væpnet angrep, ikke om hvem som er kilden. Avgrensningen må derimot finne sted mot internrettslige regler for alminnelig kriminalitets­forebyggelse, noe som ville være det naturlige sted og lete i tiltak mot terrorisme av mer ’alminnelig’ skala.

 

Det ville være et problem dersom en overdrevent konservativ tolkning av folkeretten hindret en stat å treffe mottiltak mot det en internasjonal terrorisme som i hvert fall har fått passiv beskyttelse av andre stater. Vi ville da komme i den situasjon at Folkeretten ikke hadde noe svar på det som mange vestlige land ser på som den fremste trusselen i vår tid. Slike diskrepanser mellom opplevd og legal virkelighet vil på lengre sikt lett kunne undregrave folkeretten.

 

Et langt mer komplisert spørsmål, er hva selvforsvar mot terrorisme egentlig skal gå ut på. For det første gjelder naturligvis de alminnelige regler om proporsjonalitet og rimelig sammenheng i tid. Dette er skjønnsmessige spørsmål, men samtidig et uttrykk for et ønske om at forsvarstiltak må stå i forhold til det opprinnelige angrepet. Hva angår operasjonene i Afghanistan synes det igjen å være bred enighet om at USA og dets allierte har opptrådt i tråd med proporsjonalitetsprinsippet. Man har brukt målrettet makt mot kilden til trusselen (Al Qaeda og Taliban) og man har søkt å begrense sivile tap.

 

For det andre er det klart at det faktum at man er utsatt for et angrep som gir rett til selvforsvar ikke betyr gir noen automatisk rett til å reagere mot hvem som helst, uten å måtte dokumentere sammenhengen med det opprinnelige angrepet. Men også her er det uklarheter. Er, for eksempel, den annonserte utvidelsen av krigen til en såkalt andre fase uten videre uproblematisk?

 

Irak illustrerer problemet godt. De fleste av oss er vel enige om at Saddam Hussein er en alvorlig trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, og at hans programmer for å skaffe seg masseødeleggelsesvåpen er et betydelig utfordring for regionen og for hele det internasjonale samfunnet. Det er derfor god grunn til å fortsette og dertil øke presset på Saddam, ikke minst for igjen å få internasjonale våpeninspektører tilbake på plass.

 

Men kan legitimere et eventuelt angrep på Irak med at det er en del av svaret på det som skjedde den 11. september? Her er det viktig at heller ikke amerikanerne selv påberoper seg å kjenne noen kopling mellom Al Qaida og Irakske myndigheter.
USAs FN-ambassadør har likevel informert Sikkerhetsrådet om at de ’forbeholder seg retten til å også å angripe andre stater’ som et ledd i utøvelsen av sin rett til selvforsvar.

 

Muligheten for et angrep på Irak har utløst hektisk diplomatisk aktivitet. Mange av USAs allierte er skeptiske til en utvidelse, ikke bare på grunn av dets omstridte rettslige grunnlag, men også ut fra en bekymring for konsekvensene for regionen for øvrig og for effekten på den internasjonale koalisjonen mot terrorisme. Vi kan innen kort tid stå overfor en diskusjon om hvorvidt forebyggende angrep på en stat som antas å ha skumle hensikter blir påberopt av vår fremste allierte. Det ville være fornuftig å begynne å tenke rundt denne problemstillingen i dag, og da ikke minst hva slags presedensvirkninger dette ville skape i andre deler av verden.

 

  • · ·

 

På terskelen til en ny internasjonal orden synes det viktig for oss alle å diskutere hva hegemonens, altså USAs, rolle ideelt sett bør være.

 

Etter mitt syn gjelder det å kombinere to hensyn. For det første må vi innse at det er i vår alles interesse at hegemonen er militært og politisk effektiv. Det ville vært uholdbart om man ikke reagerte på et terrorangrep, om lot terrorister operere uten effektive mottiltak, eller ga etter for det politiske presset terroristene eventuelt representerer. Symbolske reaksjoner, som de Clinton-administrasjonen forsøkte seg på etter ambassadebombingene i Afrika i 1998, er heller ikke noe fullverdig svar. Det er grunn til å tro at en slik de facto passivitet ville oppmuntre til ytterligere angrep, noe som ville være en alvorlig utfordring for oss alle.
Men samtidig har hegemonen nettopp i en liberal orden et ansvar for at de verdiene som binder oss sammen, opprettholdes underveis. Det er viktig at demokratiske og tolerante rettsstater som bekjemper totalitære motparter forblir demokratiske og tolerante rettsstater også den dag kampen er over. I stridens hete kan de begrensninger rettsstaten pålegger de styrende sikkert av og til virke som unødvendige eller kontraproduktive. Men i det lange løp har dette vist seg som en svært overlevelsesdyktig samfunnsform. Det er da heller ikke først og fremst Vestens militærmaskineri, men Vestens normative, politiske og økonomiske tiltrekningskraft, som førte til at den liberale orden ble etablert i første omgang.

 

Problematikken rundt Al Qaida og Taliban-fangene på Guantanamo-basen har fått stor oppmerksomhet nettopp av denne grunn. USA ble utsatt for betydelig kritikk utenfra frem til de etter noen måneder aksepterte at fangene som på Guantanamo skulle få en behandling tilsvarende den de ville fått etter Genève-protokollene.

Mange amerikanere hadde problemer med å forstå denne kritikken: USAs behandling av fangene fra Al Qaida var da vel mye bedre enn hva Taliban selv hadde drevet med? Naturligvis var den det. Problemet var at mange av USAs allierte var opptatt av at hegemonens makt ikke bare skal utøves gjennom fysisk makt, men også gjennom norm-setting. Hvis vi ønsker at andre skal leve etter internasjonalt anerkjente regler, må vi vise verden at vi gjør det selv. Alternativet er at man stiller seg åpen for kritikk om doble standarder, eller at man legitimerer en slags rett til ’unntak’ fra internasjonale menneskerettighetsnormer. Alle som har arbeidet en del med menneskerettigheter vet at antidemokratiske regimer verden rundt nettopp har for vane å påberope seg ’spesielle unntak’ grunnet den såkalte ’situasjonen’, noe vi fra vestlig side så langt har avvist kontant. Reglene gjelder alle, har vi hevdet, og uansett situasjon. Desto viktigere er det at man går foran med et godt eksempel når hegemonen selv er offer for en meget spesiell situasjon.

 

Mer generelt ser vi at ’kampen mot terrorismen’ bringer på banen en av de store, klassiske debattene i spørsmål om statsform og rettssamfunn, nemlig avveiningen mellom sikkerhet og frihet. Dette er vanskelige avveininger, og det krever en bevist offentlighet. I praksis kan man hverken ha absolutt frihet eller absolutt sikkerhet, fordi i det ene i ytterste konsekvens ville undergrave det andre. Thomas Hobbes viste i sin tid hvordan menneskenes frihet i det han kalte naturtilstanden også var friheten til å slå hverandre i hjel, slik at livet ble hardt, brutalt og kort.
En regulerende myndighet – Leviatan – måtte til for å tilby innbyggerne sikkerhet, men da på bekostning av deres frihet. Alle stater har av samme grunn akseptert at visse begrensninger på borgernes frie utfoldelse er nødvendig i kollektivets interesse.

 

På den andre siden har vi sett at regimer som forsøker å maksimere sikkerheten i ytterste konsekvens, ikke bare blir fullstendig ufrie, men til slutt går til grunne. Det absolutte sikkerhetsregime blir fort utålelig. Vi vil alltid måtte avveie sikkerhet mot frihet, i så vel filosofisk som praktisk forstand. Og da kan det være at vi ikke skal frykte sårbarheten fremfor alt annet: Mye av tenkningen om ’sikkerhet i fellesskap’ går nettopp ut på at en viss sårbarhet alltid vil eksistere, og at dette binder menneskene sammen på tvers av land og grenser, fordi vi er sårbare sammen. Trangen til fysiske eller politiske ’skjold’ mot alt det onde der ute kan kanskje ende opp med å undergrave det opprinnelige formål.

 

Slike avveininger må ikke bare gjøres i prinsipielle debatter og på lang sikt, men også konkret, her og nå og i våre egne samfunn. Dette gjør at de debattene som nå finner sted i USA om i hvilken grad man skal kunne være uenig med de styrende omkring krigen mot terrorismen samtidig som man arbeider i en mediebedrift eller på et universitet, er så viktige. Vi husker hvordan McChartyismen utfordret de grunnleggende liberale verdiene USA er tuftet på, men vi husker også hvordan det amerikanske sivile samfunnet til slutt slo denne trenden tilbake.

 

Også i vårt eget land står vi foran viktige debatter omkring sårbarhetsutvalgets innstilling og Justisdepartementets utkast til ny lovgivning om terror-bekjempelse. Som sådan faller den debatten utenfor kveldens tema og vil ikke markere noe bestemt syn på dette her. Jeg ønsker bare å minne om at disse mer ’hjemlige’ diskusjonen er deler av det samme sakskompleks som spørsmålet om folkerettens videre utvikling.

 

  • · ·

 

Deres Majestet, mine damer og herrer, vi lever i en omskiftelig tid, og vi lever midt oppe i overgangen fra en orden til en annen. Vi beveger oss fra den orden som vi arvet fra etterkrigstiden, via de tilpasninger som fant sted på 1990-tallet, og frem mot etableringen av en ny orden tilpasset det 21. århundres utfordringer. Det vi snakker om da, er den rettslige kodifisering av forsvaret for den liberale orden. I motsetning til i 1945, da FN og tilliggende organisasjoner erstattet Folkeforbundet, vil neppe helt nye globale institusjoner bli opprettet for å erstatte de vi allerede har. Forandringen er imidlertid allerede i full gang innenfor de formelle regimer som allerede eksisterer.

 

I tradisjonen fra Norges mangeårige innsats for en bedre organisert verden, er det bare rett og rimelig at vi engasjerer oss i denne viktige debatten sammen med likesinnede land. Alternativet til at retten setter rammer for makten, er som kjent at makten rår grunnen alene, noe som få av oss er tjent med. Men dette krever også vilje til mental omstilling.

 

Jeg har forsøkt å illustrere hvordan kaos og statssammenbrudd i en rekke land i Afrika, trans-Kaukasus og Sentral-Asia er en av de store, langsiktige truslene mot vår felles sikkerhet. En oppdatert folkerett må ta hensyn til dette. Jeg tror vi må begynne å ta inn over oss at statssuvereniteten ikke må være et skjold mot enhver form for ytre innblanding, og at vi også i rettslig form må begynne å sette betingelser for suvereniteten. Verden er såpass knyttet sammen at fullstendig ’sorte hull’ i statssystemet ikke kan tolereres i lengden. Men dette er vanskelig spørsmål: som jeg var inne på, må man trå varsomt rundt hvordan man arbeider for en slik endring for ikke å fremstå som nykolonialist. På den andre siden må det være en grense for hvor lenge vestens dårlige samvittighet skal hindre oss å påpeke reelle svakheter hos landene i sør.

 

For det andre må de statene som faktisk fungerer – og det er jo tross alt de aller fleste – gå sammen om et langt sterkere og juridisk forpliktende samarbeid omkring bekjempelse av internasjonal organisert kriminalitet, narkotika- våpen og menneskesmugling, piratvirksomhet og terrorisme.

I en verden der motsetningene i mindre grad går mellom stater, og der motkreftene i større grad består i anti-stats-grupperinger som opererer i diffuse, internasjonale nettverk, må kollektivt forsvar og kollektiv sikkerhet utøves på helt andre måter enn hva vi er vant til. Samspillet mellom politi og rettsvesen, militært forsvar, sivil beredskap, toll- og skattemyndigheter må derfor tenkes om slik at det passer til vår tids utfordringer. Dette betyr i sin tur at skillet mellom regler for krig og regler for internasjonalt samkvem i fredstid må sees i større sammenheng enn i dag.

 

Og for det tredje må vi se enda nærmere på sammenhengen mellom utvikling og sikkerhet. Det er alt for enkelt å påstå at terrorisme er et uttrykk for fattigdom og undertrykkelse. Bin Laden, Mohamad Atta og deres omgangskrets fremstår mer som frustrerte og identitetssøkende overklassegutter enn som de fattiges apostler.

 

Men det er et vel dokumentert faktum at fattigdom og undertrykkelse bidrar til å skape et rekruteringsgrunnlag for internasjonal terrorisme. Noe av svaret vil vi derfor måtte søke å finne i nytenkningen omkring internasjonal utviklingsbistand. Det derfor å håpe at den store FN-konferansen om finansiering av utvikling, som begynner denne uken i Monterey, tar inn over seg disse viktige problemstillingene.

Debatten om hvordan vi skal organisere oss på en stadig mer sammenvevd klode fortsetter altså med full styrke. Noe av dette kan kanskje synes som høytflyvende, filosofiske ideer. Det er naturligvis lett å forstå at politisk og militær tankekraft blir konsentrert om de umiddelbare utfordringer, som jo som vi vet er mer enn krevende nok om dagen.

 

Men de allierte lederne under annen verdenskrig hadde vidsyn nok til å tenke på den kommende orden midt i stridens hete, og på et tidspunkt der Vestens verdier var under sterkere press enn på noe annet tidspunkt i historien.

 

Det er etter midt syn ingen grunn til at vår generasjon skal være noe dårligere enn dem.

Foto: KRISTOFFER FURBERG

Foredrag i Oslo Militære Samfund
21. januar 2002

ved Sverre Lodgaard

Direktør, Norsk Utenrikspolitisk Institutt

HVA HAR VI LÆRT AV KONFLIKTENE PÅ 90-TALLET?

En etterkrigstid er en mulighetenes tid. Da starter man med blanke ark og ambisjoner om en ny og bedre verden. Etter første verdenskrig ble Nasjonenes Forbund dannet. Etter andre verdenskrig De Forente Nasjoner. Etter den kalde krigen fikk De Forente Nasjoner en ny giv.

 

Da begynte stormaktene å samarbeide på en måte som gjorde Sikkerhetsrådet funksjonsdyktig. Omsider kunne Organisasjonen spille den rollen Pakten foreskrev. FN ble en sentral, samlende arena i arbeidet for internasjonal fred og sikkerhet. Det siste tiåret har Sikkerhetsrådet autorisert ca 40 fredsoperasjoner, og Rådets arbeid har økt enormt.

 

Men blanke ark betyr også at man går inn i et nytt terreng med særlige muligheter til å gjøre nye feil. Den første halvdelen av 90-tallet var nesten dømt til å bli en periode med mye prøving og feiling. Konjunkturene for FNs fredsbevarende operasjoner forteller historien. Ved årsskiftet 93/94 gjorde 80 000 mann tjeneste i slike operasjoner. En enkelt måned var tallet oppe i 90 000. Noen få år senere var det nede i 10 –15 000. Så økte det igjen til dagens nivå på 47 000 mann. Tallene er symptomatiske for et tiår som begynte med optimisme, fortsatte med tilbakeslag, skepsis og frustrasjoner, for deretter å gå over i en fase med læring, konsolidering og konsentrasjon om det man er god på.

 

Somalia var det første store tilbakeslaget. UNOSOM II var en fredsopprettende operasjon autorisert av Sikkerhetsrådet og ledet av FNs Generalsekretær, den første i sitt slag siden operasjonen i Kongo 30 år tidligere. Den synliggjorde FNs manglende kapasitet for fredsopprettende operasjoner og førte til at omfattende, skarpe operasjoner senere ble overlatt til ”coalitions of the willing”. Da bestialitetene i Rwanda begynte, var viljen til kollektiv handling nede på et lavmål. Rwanda ble det andre store tilbakeslaget. Året etter ble Srebrenicas fall en tredje, skjellsettende begivenhet. Da ble feilene i Bosnia ført til protokollen.

 

Da var også mulighetenes tid slutt. I sin memoarbok setter Boutros Ghali strek ved Dayton-avtalen høsten 95, da FN ble satt på gangen. Andre politiske prosesser, som gikk utenom FN-systemet, indikerte også et vannskille henimot midten av 90-tallet. I årene som fulgte ble forholdet mellom stormaktene mer og mer anstrengt.

 

Effektivisering av FNs fredsoperasjoner

I 1999 kom det to grundige rapporter om noen av disse feilgrepene. Den ene beskriver hvordan FNs vektlegging av konsensus, nøytralitet og upartiskhet, og nøling med bruk av militær makt, la Srebrenica åpen for massakre. Den andre – om folkemordet i Rwanda – framhever mangelen på ressurser og politisk engasjement. Ingen av de mange landene som hadde personell øremerket for FN-oppdrag svarte positivt da Generalsekretærens ba om styrkebidrag.

 

Rapportene er forbilledlige i sin åpenhjertighet. Kofi Annan, som var sjef for Department of Peacekeeping Operations da overgrepene skjedde, gjorde ingenting for å unnskylde seg, men ba en kommisjon under ledelse av den tidligere algirske utenriksminister Lakdhar Brahimi vurdere forbedringer i FNs fredsoperasjoner.

 

Brahimi-rapporten tar et kraftig oppgjør med tidligere praksis: ”Ingenting har skadet FNs anseelse så mye som mangelen på evne til å skille mellom voldsutøver og offer”. Den fremmer en serie anbefalinger i form av konkrete, forsiktige skritt i riktig retning – forsiktige fordi det er en utbredt oppfatning i sør at FN-systemet styres for mye fra Vest, og at det legges for stor vekt på sikkerhetsspørsmål til fortrengsel for sosial og økonomisk utvikling.

 

Hva har vi nærmere bestemt lært av konfliktene på 90-tallet? La meg begynne med følgende 7 lærdommer som er viktige, men langt fra uttømmende bud i planleggingen av framtidige fredsoperasjoner:

 

  1. Hvis det ikke er inngått noen fredsavtale, og det ikke er noen fred å bevare, har heller ikke fredsbevarende operasjoner særlige utsikter til å lykkes. Bruk eller trusler om bruk av militær makt kan skape rom for politiske overenskomster, men bare unntaksvis. Og unntakene – Kosovo, Irak, Korea – er langt fra overbevisende. Under UNOSOM II forsøkte man å få i stand en avtale mellom fraksjonene, men som kjent lyktes det ikke.

 

  1. Overgangen fra fredsavtale til fred krever i regelen langvarig innsats og en bred tilnærming til problemene. Erfaringer viser at reform av sikkerhetssektoren – militær reform, dvs. politisk styring og profesjonalisering av militærvesenet, sivil reform, dvs. av politi, rettsvesen og fengselsvesen, og tiltak mot spredning av illegale håndvåpen – er viktig for å lykkes.

 

  1. Nøytralitet og upartiskhet – tradisjonelle honnørord i FN-kretser – må gis en annen betydning i interne konflikter. Skulle man forholde seg nøytralt mellom de som beskjøt Sarajevo, en åpenbar krigsforbrytelse, og de som ble truffet? Beskytningen pågikk i 19 samfulle måneder, og mens 10 000 sivile ble drept under bred TV-dekning var det fortsatt ganske vanlig å lefle med honnørordene. ”Ingenting har skadet FNs anseelse så mye.”

 

Dette ble satt på plass ved å relatere upartiskhet til mandatet for operasjonen (fredsavtalen): Du skal være upartisk i gjennomføringen av de oppgavene du er pålagt. Da er det mye sannsynlig at du kommer på kant med en eller flere av sidene i konflikten, for ikke alle er like innstilt på å etterleve avtalen. Dermed blir det ikke bare vanskelig, men også galt, å forholde seg nøytralt i alle situasjoner.

 

  1. Når det gjelder bruk av militær makt er mellomløsninger i regelen en oppskrift på fiasko. Det er mitt inntrykk at i det 30-årige fraværet av fredsopprettende operasjoner etter engasjementet i Kongo spredte det seg en negativ holdning til bruk av militær makt i Sekretariatet. Da argumentene for mer resolutt bruk av tvangsmidler vokste i styrke inn på 90-tallet, var det mange som bare motvillig ga etter og sa ”OK, så får vi bruke militære makt, men ikke mye”. Nå er det tatt skritt for å rydde opp i dette og klargjøre hvilke fullmakter som skal gjelde under ulike omstendigheter (jf. S/res/1327 av 13 november 2000).

 

  1. FN-styrker som er vitne til overgrep mot sivile må formodes å være bemyndiget til å gripe inn. Under krigen i Bosnia ga FN eskorte til flyplassen i Sarajevo for den bosniske visestatsministeren. Bilene ble stoppet av væpnede serbere som gjenkjente visestatsministeren, tok ham ut av bilen, og skjøt ham mens FN-soldatene så på. I en forklaring på det inntrufne var en FN-talsmann nær ved å si at vi ga ham eskorte, men hadde ikke noe ansvar for hans liv. Slikt er svært skadelig for FNs renommé.

 

  1. Brahimi-rapporten anbefaler at når Sikkerhetsrådet skal lage mandat for en fredsoperasjon, bør et utkast gå til Generalsekretæren før mandatet ferdigstilles. Generalsekretæren bør da si hva som etter hans skjønn behøves, ikke hva rådsmedlemmene måtte ønske å høre, og samtidig gjøre en realistisk bedømmelse av utsiktene til å stable en adekvat operasjon på beina. Det har vært en tendens til å sjanse på det beste, også der hvor man nøkternt bedømt har gitt seg inn på den største motstands vei. En slik prosedyre vil skape større åpenhet og gjøre det lettere å stille medlemslandene til ansvar for disposisjoner som de lenge har veltet over på FN.

 

  1. Tidsfaktoren er kritisk viktig. Mange ganger kommer man for sent på banen. Brahimi-rapporten mener at FN må kunne ha en klassisk fredsbevarende styrke på plass innen 30 dager etter at Sikkerhetsrådet har vedtatt mandatet, og komplekse fredsoperasjoner innen 90 dager. Rådet har sluttet seg til dette. Rapporten anbefaler også at Generalsekretæren får fullmakt til å bruke inntil 50 millioner dollar i påvente av et mandat.

 

Staters og menneskers sikkerhet

Under den kalde krigen var det vanlig å betrakte sivile tap og ødeleggelse av sivil eiendom som en tilleggskostnad ved krigføringen. Det var en kollateral skade (collateral damage) som ikke var til å unngå, men som burde begrenses. På 90-tallet ble det klart at de sivile i mange tilfeller var blitt selve målskiva for krigføringen – i Sarajevo, Srebrenica, Rwanda og mange andre steder. Og den internasjonale terrorismen, slik den har prentet seg inn i vår bevissthet etter 11.september, føyer seg inn i denne trenden. Det finnes ikke noen allment akseptert definisjon på terrorisme. Inntil videre kaster det heller ikke noe av seg å presse terrorismediskusjonen inn under en enkelt definisjon. Men også terrorisme innebærer angrep på uskyldige sivile for å nå politiske mål.

 

I 1995 fanget rapporten fra International Commission on Global Governance opp dette i et kapittel om ”the security of states and the security of peoples”. Canada og andre fulgte den opp og utviklet begrepet human security, hvor individet er telleenheten og frihet fra frykt for overgrep substansen. Trolig vil sikkerhetsdebatten i hovedsak gå under disse to overskriftene – statlig sikkerhet og menneskelig sikkerhet – i lang tid framover.

 

Intervensjon til støtte for folk i motsetning til stater/regjeringer er imidlertid ingen ren kategori. Begrunnelsene som er gitt for slike intervensjoner av Sikkerhetsrådet og av medvirkende stater har alle sammen referert også til andre hensyn enn de humanitære. Framfor alt er det ingen systematikk og forutsigbarhet i det internasjonale samfunns forsvar for mennesker i livsfare. Men Kofi Annan er blitt mye sitert og rost for sin tro på at det sakte men sikkert vil vokse fram en internasjonal norm som er overordnet regjeringene og som beskytter individer og folkegrupper mot overgrep. Den statlige suvereniteten skal ikke være et skalkeskjul for undertrykkelse og det som verre er. Og rapporten fra International Commission on Intervention and State Sovereignty, som kom like før jul, argumenterer klart og sterkt for at det internasjonale samfunn har et ansvar for å gripe inn for å hindre og lindre menneskelig nød.

 

Rapporten er enstemmig. Den klargjør noen av de dilemmaene intervensjonsspørsmålet reiser på en måte som kan veilede praktisk politikk. Militær intervensjon må overveies når massedrap og etnisk rensing i stor skala truer – da, ikke i andre sammenhenger. Militære midler må bare brukes når andre midler er utsiktsløse, slik FN-pakten foreskriver. Innsatsen må begrenses til det som er nødvendig for å gi den beskyttelse man har satt seg fore å gi. Og man må være rimelig sikker på at intervensjonen vil gjøre mer gagn enn skade.

 

Sikkerhetsrådet må autorisere inngrepene. Det er ingen oppgave å finne alternative kilder til autoritet og legitimitet: Oppgaven må være å gjøre Rådet mest mulig funksjonsdyktig. Hvis Rådet likevel er ute av stand til å treffe vedtak, bør spørsmålet bringes inn for Generalforsamlingen under en ”Uniting for Peace”-prosedyre, eller søkes løst i regional sammenheng under henvisning til paktens kap. VIII. I sistnevnte tilfelle bør den regionale organisasjonen som autoriserer intervensjonen søke tilslutning fra Sikkerhetsrådet etterpå, og så snart som mulig.

Noen av 90-tallets konflikter skyldtes imperieoppløsning – et lite imperium som løste seg opp på en særdeles blodig måte og et stort som i det vesentlige ble avviklet på fredelig vis. Mange andre konflikter hadde utspring i stater med sviktende styringsevne. Disse vil det bli flere av. Den internasjonale terrorismen, som også var en del av 90-tallets konfliktbilde, har fått næring og røtter i noen av de samme statene. Den finnes og frodes primært der hvor en regjering støtter den (Afghanistan, Sudan), eller hvor regjeringene bare kontrollerer deler av sine territorier fordi de er svake og/eller involvert i krig (eksemplene er mange, fra Phillipinene/Mindanao til Øst- Afrika).

 

Militærmaktens egenart og funksjoner

Vi må altså forholde oss til stater med svak styringsevne, stater som rakner i sammenføyningene, og land hvor staten har havarert også i årene som kommer. Og ingen kan utelukke flere spektakulære aksjoner à la 11. september. Men voldens ytringsformer er av begrenset verdi som sikkerhetspolitisk premiss. Å rette sikkerhetspolitikken inn mot mer av det samme betyr å forberede seg på fortidas kriger, mens sikkerhetspolitikken pr. definisjon hører framtida til. Den skal hindre visse framtidige eventualiteter fra å inntreffe.

 

La oss derfor ta et skritt tilbake og se på den organiserte voldsmakten – militærmakten, institusjonene. Den endrer seg langsommere enn ytringsformene, dvs. måten makten brukes på. La oss plassere utfordringene fra svake stater og terrorisme i forhold til tre typer fysisk makt som hver på sin måte preger internasjonale relasjoner.

 

Her tar jeg meg samtidig den frihet å gå ut over 90-tallet, for også å fange opp betydningen av 11. september. Da det amerikanske kontinent ble angrepet, for første gang på nesten 200 år, ble det definert nye premisser for internasjonal politikk. Terroren traff en rå nerve i verdensmakten, som reagerte dertil kraftig og gjorde angrepet til en skjellsettende begivenhet. Da var etterkrigstida, i betydningen tida etter den kalde krigen, slutt. Det åpnet seg politiske rom som aktørene på den internasjonale scenen – store og små – kunne bevege seg i for å løse gamle problemer og sikre seg nye fordeler. Lærdommene fra 90-tallet må filtreres og oppdateres gjennom det som har skjedd det siste halve året.

Nettverksmakten

Det er naturlig å begynne med nettverksmakten, slik Mary Kaldor beskrev den på Nobel-symposiet før jul. Den består av væpnede nettverk av ikke-statlige og statlige aktører som får næring fra diaspora-grupper og frivillige, som bruker leiesoldater, og som finansierer sin virksomhet ved narkotikahandel, handel med råvarer, økonomisk spekulasjon, slussing av illegale immigranter, skattlegging av humanitær assistanse, og diverse andre bidrag fra nettverkene. Dette er framtredende trekk ved konfliktentreprenører som driver intra-statlige konflikter, som derfor ikke er så intra-statlige som mange har villet ha det til. Det er framtredende trekk også ved de som øver internasjonal terror.

 

Der de inter-statlige krigene i Clausewitz’s tapning begynner med mobilisering, går nettverksmakten som regel til angrep for å mobilisere. Rekkefølgen er den omvendte. I Bosnia var det mange som sa at fordi de ikke hatet hverandre, måtte de lære å gjøre det. Krigen var midlet. Historien, selektivt gjengitt og gjerne dreid for å passe formålet, er et annet virkemiddel som er mye brukt både på Balkan og i Midt-Østen. Bin Laden har begrunnet sin virksomhet i et 80-årsperspektiv, med en ydmykelses- og lidelseshistorie som begynner med oppløsningen av det ottomanske rike og avskaffelsen av kalifatet. Al Queda vil ikke nødvendigvis drepe mange, skjønt de er åpenbart ikke så nøye på det. Men de vil mobilisere og oppildne og bli sett av mange. I sistnevnte henseende har de hatt stor suksess for så vidt som store deler av verden har satt seg på skolebenken for å lære mer om Midt-Østen.

 

Nettverksmakten søker sjelden slag. Metoden er vold mot sivile. 90-tallet så voldtekt, etnisk rensing og folkemord i konflikter hvor over 90 prosent av de drepte var sivile, og med voksende antall flyktninger og internt fordrevne som konsekvens.

I de senere årene har det vært en tendens til enkeltstående terrorhandlinger med høyere tapstall enn før, og med 11.september som det mest graverende eksemplet.

 

Nettverksmakten kan vise seg seiglivet. Globaliseringen, som gjør det lettere å bygge nettverk; transparensen, som synliggjør urettferdighetene; og gnisningene mellom kulturer og trossamfunn borger antagelig for det. Sårbarheten ved moderne samfunn på toppen av verdenshierarkiet gir den terroristiske nettverksmakten muligheter også i et samfunn som vårt.

 

Den amerikanske militærmakten

Den amerikanske militærmakten er en egen kategori fordi den er så stor og fordi den styres unilateralt. På spissen satt er USA den eneste staten som fortsatt har kapasitet til å handle unilateralt, og i den forstand den siste nasjonalstaten.

 

Amerikansk utenrikspolitikk styres like mye av innenrikspolitiske strømninger som av hva som skjer i verden forøvrig. Det har ikke vært noen oppmykning i den unilaterale praksisen etter 11. september. Alliansen mot terrorisme var ”of their own making”. Allerede 13. september klargjorde Colin Powell at alliansen var ment å forsterke den amerikanske innsatsen, ikke begrense den amerikanske handlefriheten. Tilbakebetalingen av gjeld til FN er det ene unntaket som bekrefter regelen. Verden skal nok styres, men fortrinnsvis på basis av beslutninger fattet i Washington.

 

Dette skal vi ikke moralisere over. På en måte er det alvorligere enn så, for unilateralismen springer ut av USAs suverene maktposisjon i internasjonal politikk. Den er strukturelt bestemt. For å øke den militære handlefriheten utvikles det teknologi og doktriner for tapsfrie kriger, dvs. kriger uten egne tap, og man bygger skjold mot ballistiske raketter. Rasjonalet for rakettforsvarsprogrammet er nettopp å utvide spektret av militære opsjoner uten å måtte frykte gjengjeldelse mot amerikansk territorium og ydmykelse. Så kan man bruke eller ikke bruke de forskjellige opsjonene, men flere valgmuligheter er av verdi i seg selv.

 

Én av mange interessante konsekvenser gjelder NATO. Etter 11. september har det amerikanske budskapet til de allierte vært ”don’t call us, we’ll call you”. Det er ingen entusiasme i USA for å føre flere kriger gjennom en komité av 19 medlemmer. EU var heller ikke stemt for å bruke NATO i Afghanistan. Det første eksemplet på bruk/lån av NATO-utstyr – mye diskutert som en forutsetning for fredsoperasjoner i EU-regi – kom paradoksalt nok fra den andre siden av Atlanterhavet. Europeiske AWACS-fly erstattet amerikanske og patruljerer i nord-amerikansk luftrom. Francois Heisbourg skrev nylig at NATO som forsvarsorganisasjon er død og at NATO er blitt en “security and defence-services organization”. Det første er en overdrivelse, men klart nok har utviklingen gått i denne retningen. I mange nordmenns øyne er det problematisk. Men det byr også på fordeler, ikke minst med tanke på å realisere de mulighetene 11. september skapte for å integrere Russland i europeisk samarbeid og sikkerhet. Kan hende blir Kosovo stående som første og siste gang NATO gikk til krig.

 

Den normbaserte makten

Europeiske land, Canada, Australia, New Zealand, Japan og Sør-Afrika går inn for å styrke internasjonale regler, normer og standarder, og multilateralt samarbeid. De går også i bresjen for en sterkere internasjonal evne til å forsvare normverket, om nødvendig militært, gjennom fredsoperasjoner av ulike slag. Disse landenes vektlegging av internasjonale kjøreregler er motsatsen til den amerikanske unilateralismen. Her står vi overfor to grunnleggende forskjellige holdninger til internasjonale politikk, to fundamentalt ulike måter å føre utenrikspolitikk på.

 

Anvendelse av de to første maktkategoriene går ut over de sivile, med visse forbehold for den amerikanske, som kan angripe mål med en presisjon som reduserer skadene på omgivelsene betydelig. Men ringvirkningene – de umiddelbare som tross alt følger av bombingen, og de langtrekkende for alle som møter krigen på et eksistensminimum og som ikke har noe særlig å stå imot med – kan bli store også her. De statene som er bekymret over dette, blant dem de ovennevnte, kan prøve å begrense krigføringen ved å legge større vekt på menneskerettigheter, internasjonal humanitær rett, krigsforbrytertribunaler og militær intervensjon for å hindre store tap av menneskeliv.

 

Dette er en oppskrift som i prinsippets forbyr nettverksmakt. Det er en oppskrift for restrukturering av de tradisjonelle militære apparatene i retning av en ny form for beskyttelsesmakt. Og det er en oppskrift som i praksis så godt som utelukker bruk av masseødeleggelsesvåpen.

 

Statssystemet

La oss ta ytterligere et skritt tilbake og se på statssystemet, som har røtter tilbake til Westfalen-freden i 1648. Det utsettes for store påkjenninger. I 1989 forsvant blokkrammene, som hadde holdt en del stater oppe. Globaliseringen innebar økende påkjenninger for de som falt utenfor og ikke fikk del i den økonomiske veksten. Og det åpnet seg nye muligheter for konfliktentreprenører som prøver å tilrane seg statsmakten for egen vinnings skyld.

 

  1. september åpnet en ny fase i omformingen av statssystemet. Interaksjonen mellom tradisjonelle nasjonalstater, lite styringsdyktige og korrumperte stater og et bredt spekter av ikke-statlige aktører produserer nye regler og roller. Hva resultatet vil bli er kanskje like uforutsigbart som 1648 var da 30-årskrigen startet. Statene forsvinner ikke. Tvert om er det viktig å beholde og fremme godt funksjonsdyktige stater som tar ansvar for egne borgeres liv og velferd. Men de omdannes, uten at vi vet til hva.

 

Det Westfalske systemet ble utkrystallisert gjennom kriger. ”Statene førte krig og krigen lagde stater”, som det ble hetende i ettertid. Det er ingen gitt å si hvilken rolle krigføringen vil få i den omformingen som nå pågår. Krigene det siste tiåret gir oss ikke gode holdepunkter, eller de er for nære i tid til at vi greier å se hvilke konsekvenser de har. Men det 20-århundre var det blodigste i menneskehetens historie, og det nye århundret har også startet i voldens tegn.

 

Sentrale problemer illustrert: S/res/1373

Under den kalde krigen ga stormaktene både våpen og penger til sine klienter i sør. Nå må de lokale krigsherrene finansiere sin virksomhet selv. Det er det åpenbart mange som greier, men det er ikke alltid så enkelt. Derfor interessen for å ta strupetak på konfliktene ved å kvele deres politiske økonomi. Tilsvarende for internasjonal terrorisme, som kan svekkes ved å kvele finansieringskildene.

 

Sikkerhetsrådets Resolusjon 1373, som forplikter alle medlemslandene til å treffe og rapportere om tiltak for å stoppe den økonomiske støtten til terrorisme, illustrerer sentrale problemer på en utmerket måte. Den viser, for det første, betydningen av å gå gjennom FN. Ingen annen organisasjon kan gi autoritet og legitimitet til et slikt verdensomspennende påbud. For det andre viser den betydningen av at FN og USA, verdensorganisasjonen og verdensmakten, samarbeider. Mange andre vedtak har liten virkning fordi det ikke står makt bak. Resolusjonen er derfor også en påminnelse om det uføre som oppstår når verdensmakten går utenom verdensorganisasjonen og handler på egen hånd. Dessverre er dette noe vi må leve med i tida framover.

 

For det tredje er resolusjonen en påminnelse om betydningen av å ha godt fungerende stater som byggeklosser i internasjonal politikk. Der styringsevnen er svak eller ikke-eksisterende er det ingen til å innfri den. Internasjonal innsats for godt funksjonsdyktige stater, for sikkerhetssektorreform ikke minst, er av grunnleggende betydning både for sikkerhet og utvikling. Hvis folk ikke kjenner trygghet for sin framtid, investerer de heller ikke i den.

 

Forebygging og systemomforming

Volden må bekjempes og forebygges. Det er viktig å skille mellom de to reaksjonsmåtene, for forebyggingen må ikke skje på en måte som rettferdiggjør det som skal bekjempes.

 

Der hvor volden har en identitet og en adresse, kan man forsøke å slå ned på utøverne. Hvis den derimot er basert på nettverksmakt med tallrike og lange horisontale forgreninger som stiller oss overfor det ukjente og uvisse, må vi gå indirekte til verks og f. eks. undergrave krigsherrenes politiske økonomi og terroristenes finansielle støtte. Ingen tiltak er så kostnadseffektive som god etterretning, for å bringe mest mulig over i den første kategorien.

 

Av særlig betydning er systemomforming i den regionen hvor veldig mange konflikter har sitt utspring, nemlig i Midt-Østen. Araberlandene har vært ute av stand til å møte de politiske, kulturelle og økonomiske utfordringene fra globaliseringen. Med unntak for revolusjonen i Iran har det ikke vært noen større politisk, økonomisk og sosial forandring der de siste 30-40 år. De som kom til makta da oljealderen begynte er blitt sittende i posisjonene. Regionen er preget av økonomisk stagnasjon, enorm befolkningsvekst og ditto ulikheter.

 

Kritiske røster i araberverdenen retter mye av sin oppmerksomhet mot palestinernes situasjon, med pekefingre mot Israel, USA og andre vestlige land. En levedyktig palestinsk stat kan få opposisjonen til å snu seg innover mot egne regimer. Dette er imidlertid ikke noen fredelig utsikt, for regimene – som i mange tilfeller støttes og opprettholdes av Vesten – er ikke kjent for å billige demokratiske verdier. Derfor har det aldri riktig passet å arbeide for reform i disse landene. Samtidig vet vi at ”business as usual” ikke er noen oppskrift på langsiktig sikkerhet verken for dem eller for oss. Etter 11.september har systemomforming i Midt-Østen blitt et større og mer påtrengende spørsmål for mange flere.            

 

Til slutt:

Forebyggende virksomhet er rasjonelt ut over enhver tvil. Likevel venter politikerne som regel til krisen er et faktum. Da skapes det oppmerksomhet om situasjonen, og da kan det være mulig å mobilisere ressurser og få gjort noe med den. Her er læreboklogikken og den politiske logikken på kollisjonskurs.

 

I det siste har den politiske interessen for forebyggende virksomhet vokst, ikke minst i EU. Men fortsatt er det små ressurser til disposisjon. Rett nok kan bistandsmidlene gis en forebyggende effekt i tillegg til utviklingseffekten. Men kanskje blir det aldri fart over det forebyggende arbeidet før FN får en egen finansieringskilde i form av skattlegging av internasjonale transaksjoner eller utnyttelse av menneskehetens felles arv. Det er det ikke gjennomslag for i dag. Men hvis global governance gjør framgang – noe som slett ikke er gitt – kan dette bli en viktig del av framgangen.