Skip to content

OMS har avlyst alle arrangement frem til sommerferien. Generalforsamling vil bli gjennomført på www.oslomilsamfund.no

Sverre Lodgaard, NUPI, foredrag i Oslo Militære Samfund (OMS). Foto: OMS Presse

Mandag 6. november 2017 hadde vi gleden av å få besøk av seniorforsker Sverre Lodgaard fra Norsk Utenrikspolitisk Institutt som foredro om Nord-Korea. Sverre Lodgaards ekspertområder er geopolitikk, Midtøsten, iransk utenrikspolitikk, kontroll med og nedrustning av atomvåpen og Irans og Nord-Koreas atomprogrammer. Lodgaard var direktør for NUPI i perioden 1997–2007.

Lodgaards arbeidserfaring er like imponerende som foredraget han avholdt, som også viste seg å ha en svært god timing sett opp mot det aktuelle nyhetsbildet man har om Nord-Korea om dagen.

Arbeidserfaring

2007- Seniorforsker, NUPI
1997-2007 Direktør, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Oslo
1992-1996 Direktør, United Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR), FN-kontoret, Geneve
1987-1992 Direktør, Institutt for fredsforskning (PRIO), Oslo
1980-1986 Forsker, Stockholms internasjonale fredsforskningsinstitutt (SIPRI)

Christiania Militære Samfund ble stiftet 1. mars 1825 av en gruppe subalterne offiserer. I 1925 ble navnet endret fra Christiania Militære Samfund til Oslo Militære Samfund (OMS). Samfundet har i dag over 1400 medlemmer. Du kan lese mer om medlemskap og hvordan du søker om dette her .

På vår hjemmeside finner du oversikt over kommende arrangementer samt tidligere gjennomførte foredrag og podcaster. Du finner også relevant informasjon knyttet til Oslo Militære Samfund og medlemskap, samt vår stolte historie.

Formann i Oslo Militære Samfund er oberstløytnant Bjørn Aksel Sund. .

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 11. oktober 2010
Ved
Seniorforsker Sverre Lodgaard
Norsk utenrikspolitisk institutt

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

 

ATOMVÅPEN OG INTERNASJONAL POLITIKK

Utfordringer for Obamas nedrustningsinitiativ.

 

I en tale i Praha 5. april 2009 utdypet Barack Obama sin ambisjon om å arbeide for ”fred og sikkerhet i en verden uten atomvåpen”. Et halvt år senere var dette punkt én i hans tale for FNs hovedforsamling. Samtidig sammenkalte han et toppmøte i FNs Sikkerhetsråd hvor lederne forpliktet seg til arbeide for en atomvåpenfri verden.

 

Det er ikke første gangen. Baruch-planen om internasjonal håndtering av kjernefysisk energi fra 1946, McCloy-Zorin erklæringen om alminnelig og fullstendig nedrustning fra 1961, og toppmøtet mellom Reagan og Gorbatsjov i Reykjavik i 1986 hadde samme siktemål. Alle verdens stater, på fire nær, er dessuten folkerettslig forpliktet til å arbeide for nedrustning til null i den kjernefysiske ikke-spredningsavtalen (Non-Proliferation Treaty, NPT). Baruch-planen ble raskt overspilt av den kalde krigen, McCloy-Zorin dokumentet kom aldri i inngrep med virkelighetens verden, i Reykjavik sto det amerikanske rakettforsvarsprogrammet i veien, og stormaktene har alltid hatt et halvhjertet forhold til sine NPT-forpliktelser. Så hva blir det til denne gangen?

 

Toppmøtet i Reykjavik er både bakteppe og relieff for Obama. Det var under 20-årsmarkeringen av dette møtet at noen av Reagans nærmeste medarbeidere tok opp igjen tråden fra Reykjavik. Framstående ledere fra begge partier sluttet seg til, og det samme gjorde prominente politikere i mange andre land inklusive vårt eget. I India blåste regjeringen nytt liv i visjonen om en atomvåpenfri verden under 20-årsmarkeringen av Rajiv Ghandi’s nedrustningsplan fra 1988. Obama, som hadde engasjert seg for atomnedrustning i yngre år, tok den med seg inn i verdens viktigste kontor.

 

Da Mikhail Gorbatsjov kom til makta søkte han dialog med USA på høyeste plan. Han fikk en villig partner i Ronald Reagan, som ikke likte tanken på toppmøter hvor det aller meste var avgjort på forhånd. Reykjavik ble derfor toppstyrt, liksom møtet i Geneve året i forveien. Det var deres eneste sjanse til å overvinne vanetenkningen i embedsverkene. Begge var overbevist om at alle atomvåpnene burde fjernes, og den tanken var stort sett fremmed for byråkratene. De andre atommaktene måtte også overstyres, men det ble ikke oppfattet som noe problem. Presidentene tok det som en selvfølge at hvis de ble enige, måtte de andre innordne seg. Slik var deres dominans i det bipolare verdensbilde som da gikk mot slutten, både i egne øyne og i de fleste andres.

 

For Obama er det ikke like enkelt. Møtet i FNs Sikkerhetsråd var en invitt til toppstyring, men nå er det flere å forholde seg til. Obama opererer i en multisentrisk verden hvor makta spres østover og sørover og hvor selvtilliten i de nye maktene vokser i takt med den økonomiske veksten. Flere atommakter – India, Pakistan og Nord-Korea, og uvisshet om det iranske atomprogrammet – kompliserer bildet ytterligere. Dessuten er nedrustning til null i beste fall en lang prosess, og amerikansk politikk er blitt sterkt polarisert. Etter Obama kan det komme en president som slår kontra. Flere regjeringer er derfor avventende.

 

Andre nærer en mer fundamental tvil om prosjektet. De mistenker at atomnedrustning er del av en dobbel agenda med det siktemål å bevare og styrke USAs ledende posisjon i internasjonal politikk. I en verden uten atomvåpen kan USA bli mer overlegent enn det er i dag, og på lave nivåer av offensive våpen kan et avansert rakettforsvar gi USA noe som ligner på førsteslagsevne i forhold til de andre atommakter. Et vellykket samspill mellom nedrustning og ikke-spredning kan dessuten hindre at mindre og svakere stater anskaffer ”the great equalizer” – atomvåpen – og dermed begrense deres evne til å forsvare seg mot USAs overlegne konvensjonelle styrker. Så hvorfor skulle Iran, Nord-Korea og andre stater som er i konflikt med USA frivillig eksponere seg for trussler og ydmykelse? Sett på en eller flere av disse måtene er ikke atomnedrustning noen oppskrift på progressive politikk, men et konservativt mål: Forandring for å bevare USAs og Vestens militære overlegenhet. Det er i så fall gammelt nytt: Stormaktene har alltid forsøkt å styrke sin egen stilling. Palme-kommisjonens budskap om felles sikkerhet fra 1982 – i den kjernefysiske tidsalder er sikkerhet noe man må bygge sammen med sine motparter, til felles beste – hadde appell i Europa og til dels i Moskva, men slo aldri rot i USA.

 

I en multisentrisk verden må partene derfor overbevises om at nedrustning ikke er et spørsmål om ensidige fordeler eller nasjonale ofre, men et globalt felles gode. Hvis ikke de viktigste aktørene kjenner seg rimelig trygge på det kommer man ingen vei. Nasjonale interesser må ikke oppgis, men nedrustning må bli en grunnleggende nasjonal interesse. For den beste og kanskje den eneste måten å hindre at atomvåpen blir brukt er å eliminere alle sammen. Universelle moralske begrunnelser – hindre masseslakt, bevare den menneskelige sivilisasjon – er derfor like viktige som sikkerhetspolitiske argmenter om hva som best tjener internasjonal fred og sikkerhet.

 

For å illustrere noen av de viktigste spørsmålene på veien mot null kan et lite stykke scenarie-skriving være nyttig. Jeg skal derfor gå den omvendte veien av den vanlige, ta utgangspunkt i målsettingen om en atomvåpenfri verden, arbeider meg tilbake til nåtiden og avslutte med de dagsaktuelle utfordringene.

 

Nedrustning til null er ingen entydig målsetting. Noen ser for seg en verden hvor våpnene er eliminert, men hvor de raskt kan gjeninnføres hvis en stat bryter overenskomsten. Den rådende tankegangen i USA er at jo bedre utbygd den kjernefysiske infrastrukturen er, jo færre operative våpen trenger man, og går man til null må man ha alt som trengs for gjenoppbygging på kort varsel. Andre mener dette er en dårlig ide fordi den holder liv i forestillingen om at kjernevåpenkrig kan bryte ut; fordi det blir fristende å kutte ned tida fra virtuelle til reelle arsenaler mest mulig; og fordi mange flere stater kan komme til å gjøre det samme. For i en atomvåpenfri verden må de samme reglene gjelde for alle. Uttallige klager over diskriminering i NPT gjør det i hvert fall umulig å argumentere for noe annet inntil videre. Dessuten må også virtuelle arsenaler forvaltes og holdes i beredskap, og vitenskapsmenn og teknikere er aldri nøytrale eksperter, men sosio-politiske aktører med egeninteresser i eget arbeidsfelt. En slik verden vil være ustabil. Derfor er det bedre å gå under null ved å eliminere alt spaltbart materiale for våpenformål, demontere kjernefysiske anlegg, og overføre arbeidskraften til andre sektorer. Det meste taler for den varianten.

 

En verden like over null vil også være ustabil. På et nivå av la oss si 30 operative sprengladninger kan det stilles spørsmålstegn ved gjengjeldelsesevnen. En angriper kan ødelegge noen våpen og avskjære andre, og teknisk svikt i egne systemer kan aldri helt utelukkes. Våpenkonstellasjoner på dette nivået kan friste til overraskelsesangrep eller føre til uønsket opptrapping når beslutningsfatterne begynner å tro at krig er uunngåelig. ”Minimum deterrence” er et fleksibelt konsept, men når flere atommakter har valgt styrkenivåer på noen få hundre våpen har det kanskje vært av gode grunner. Det gir bedre stabilitet.

 

Hvis vi en dag nærmer oss null, vil verden se annerledes ut enn den gjør i dag. Nedrustning tar tid, så spørsmålene vil bli betraktet gjennom andre briller enn våre. Vi må derfor passe oss for formastelige antagelser om det internasjonale politiske systemet x år fra nå. Men vi vet litt om hvilke militære konstellasjoner som er mer eller mindre stabile. Med dette som utgangspunkt kan det derfor være klokt å hoppe over overgangsfasene like under og like over null og gå fra et par hundre våpen direkte til en verden betydelig under null. Det kan gjøres ved å eliminere våpenmateriale, demontere kjernefysiske anlegg og omstille kjernefysisk ekspertise før man eliminerer de gjenværende våpnene. Stabiliteten ved ”minimum deterrence” kan med fordel beholdes til man er klar til å gå over til en stabil atomvåpenfri verden. Da, og først da, vil det være betimelig å ta det endelige skrittet.

 

Hva skal til for å få alle atommaktene til forhandlingsbordet? De mindre maktene – Frankrike, Storbritannia og Kina – har sagt at først må USA og Russland komme ned på deres nivå. Sistnevnte svarer i dag for drøyt 90 prosent av alle verdens atomvåpen. Men når det kommer til stykket er de trolig mindre rigide enn så. Hvis USA og Russland reduserer sine styrker til et 3-sifret tall og inviterer de andre til forhandlinger om felles tak, blir de kanskje med. Fortsatt vil de to store fra den kalde krigens dager ha et forsprang i kvalitative og andre henseende, men likebehandling må tilstrebes i hele prosessen med sikte på universelle regler i en atomvåpenfri verden. Framveksten av en multisentrisk verden understreker betydningen av det.

 

En slik verden – og nå er vi tilbake i nåtiden – setter noen av klassikerne på den nedrustningspolitiske dagsordenen i et nytt lys. Første ledd i NPTs art. VI – ”snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet” – er i praksis en henvisning til tre tiltak: fullstendig prøvestans, for å stoppe det kvalitative rustningskappløpet; stans i produksjonen av spaltbart materiale for å stoppe den kvantitative oppbyggingen; og sikkerhetsgarantier for land som har frasagt seg retten til å skaffe atomvåpen. Russland og USA har foretatt 1000 tester hver; India 5. De avanserte atommaktene er langt på vei istand til å simulere atomeksplosjoner: nykommerne har ikke samme evne. Vil prøvestansavtalen bli alment akseptert under slik forhold? Bør den suppleres med forpliktelser om ikke å innføre nye våpentyper? Eller bør rekkefølgen på tiltakene endres, slik at nye store kutt i russiske og amerikanske arsenaler kommer før prøvestansavtalen trer i kraft? Liknende spørsmål kan stilles til forhandlinger om stans i produksjonen av spaltbart materiale for å unngå uakseptabel forskjellsbehandling. Under den kalde krigen var det logisk å begynne med tiltak som kunne stanse den kvalitative og kvantitative oppbyggingen av arsenalene, for deretter å reversere prosessen. Nå er logikken en annen.

 

Obama-administrasjonens nye plandokument – Nuclear Posture Review, NPR – gir ubetingede negative sikkerhetsgarantier til ca. 180 land. Tidligere har USA truet med bruk av atomvåpen mer enn 20 ganger. Nå forplikter USA seg til ikke å bruke eller true med å bruke atomvåpen mot land som selv ikke har slike og som etterlever bestemmelsene i NPT. Samme dokument sier at USA vil prøve å skape betingelser for overgang til en doktrine om ikke-første-bruk. Slike doktriner gir atomvåpnene én og bare én funksjon: Å hindre at andre bruker sine. Av dette følger en besnærende nedrustningslogikk: Ingen ville trenge dem hvis ingen hadde dem.

 

Vil NATOs nye strategidokument som skal besluttes i Lisboa neste måned si det samme? Etter at det konvensjonelle styrkeforholdet i Europa ble snudd om da Sovjetunionen og Warszawa-pakten falt sammen, er restene av første-bruk strategien den mest arrogante delen av NATOs militære profil. Den japanske regjeringen, som befinner seg i en lignende situasjon, er åpen for å diskutere spørsmålet. Men gamle tradisjoner sitter i veggene, nye medlemmer har sine bekymringer, og én og kanskje begge de europeiske atommaktene har motforestillinger, så det er tvilsomt. Vil dokumentet peke i retning av tilbaketrekking av alle amerikanske atomvåpen på europeisk jord? Hvis det skjer kan vi begynne å knesette et nytt prinsipp, for da vil ingen atomvåpen være stasjonert på andres territorier lenger. Men også dette er tvilsomt, av samme og andre relaterte grunner.

 

Hvis ikke Obama får russerne med på en avtale om radikale nedskjæringer vil han dele skjebne med Reagan og Gorbatsjov. I dag er det dette som er det springende punktet. I Reykjavik ble det inngått to viktige avtaler – INF avtalen som eliminerte de såkalte euromissilene, SS-20, Pershing og landbaserte kryssermissiler – og START I som reduserte de strategiske arsenalene, men så stoppet det opp. Obama har forhandlet en oppdatert og forenklet START avtale med ytterligere kutt på marginen, og har som nevnt strammet inn på atomvåpnenes rolle i amerikansk utenrikspolitikk. Det siste er vel så viktig som det første. Men etter en hektisk aktivitet fra våren 2009 til våren 2009 begynner det nå å butte imot. Først skal Nye START ratifiseres. Det lykkes nok. Men så skal det banes vei for dype reduksjoner sammen med russerne, og det er en meget krevende oppgave. På den militære siden dreier det seg bl.a. om rakettforsvar, taktiske atomvåpen og nye langtrekkende konvensjonelle våpen, og politisk reiser det spørsmål om NATOs profil i øst og andre sensitive spørsmål langs Russlands grenser i sør, politikken overfor Iran inkludert.

 

Hadde Gorbatsjov visst hva vi vet om det amerikanske rakettforsvarsprogrammet idag, hadde han kanskje ikke satt foten ned i Reykjavik. For 25 år og 150 millarder dollar senere er programmet fortsatt lite effektivt. Men russerne hadde stor respekt for amerikanernes teknologiske kapasitet og har det fortsatt. Liksom kineserne er de dessuten bekymret ikke bare for forbedringer i rakettforsvaret, men også for at et slikt storstilt program kan skape teknologiske gjennombrudd på andre områder og stille dem i klemme på uventede måter.

 

Reagan satte det som da het Strategic Defense Initiative – stjernekrigsprogrammet på folkemunne – i sammenheng med avvikling av atomarsenalene, og mente at USA og Sovjetunionen burde ha et felles rakettforsvar i tilfelle noen stakk hodet opp igjen. En slikt samarbeid er teknisk komplisert og forutsetter en grad av gjensidig tillit som ikke eksisterer. I dagens verden ville det dessuten provosere Kina og andre som blir stående utenfor. Reagans ide var at ordningen skulle være global. I dag vil en bilateral ordning gi klar beskjed om at sikkerheten er delelig, og det vil føre galt av sted.

 

Innvendingene mot rakettskjold er ingen tillitserklæring til gjensidig avskrekking. Mutually Assured Destruction er et kontra-intuitivt konsept, for det sier at du er tryggest når du er naken. Forkortelsen MAD er ingen dårlig karakteristikk. Motstanden bunner i første rekke i at rakettskjold er spenningsskapende og kompliserende for kjernefysisk nedrustning. Ingen har uttrykt det så enkelt og godt som Richard Nixon da han i 1972 begrunnet den såkalte ABM-avtalen – som med noen unntak forbød rakettforsvar – med ordene ”har du et skjold, er det lettere å bruke sverdet”. USAs tilbaketrekking fra denne avtalen, Bushs planer om rakettskjold i Polen og Tsjekkia og deployeringene i Alaska og California – angivelig med adresse Nord-Korea, men i realiteten også Kina – har vært konfliktskapende og rustningsdrivende.

 

Som kjent kansellerte Obama planene for Polen og Tsjekkia, både som en konsesjon til Russland og fordi teknologien fortsatt er lite effektiv. Nå skal det istedet etableres et regionalt europeisk forsvar mot mellomdistanseraketter fra Iran og andre land i Midtøsten i rammen av NATO. Det demper uroen i Moskva, som til og med kan tenkes å samarbeide med NATO om dette. Men Nixons observasjon gjelder her også, i forhold til Midtøsten. Det er ikke Iran som truer USA og Europa, men Israel og USA som truer Iran og USA og NATO som kriger i Midtøsten. Igjen: Har man et skjold er det mindre risikabelt å bruke sverdet. Teknologien kan brukes for offensive såvel som defensive formål.

 

De taktiske atomvåpnene må også inn i neste forhandlingsrunde. Det er utenkelig at USA vil akseptere et tre-sifret nivå på de strategiske styrkene hvis russerne ikke vil begrense sine taktiske våpen, som de har 4-5 ganger så mange av. For å redusere og eliminere disse våpnene må det gjøres noe med de russiske trusselsforestillingene.

 

Kosovo-krigen sendte sjokkbølger inn i det russiske lederskapet. Siden NATO kunne bombe Serbia i strid med folkeretten, var alliansen troende til å gjøre mer av samme nærmere Russlands grenser. Russerne oppgraderte derfor atomvåpnenes rolle, angivelig som en midlertidig foranstaltning i påvente av at de konvensjonelle styrkene skulle komme på fote igjen. Den nye doktrinen fra 2010 er stort sett som den gamle. Imidlertid står USA for 45 prosent av verdens militærutgifter og Russland for 3, så skal vi vente på at de konvensjonelle styrkene blir i stand til å gjøre jobben må vi vente lenge. Alternativet er å dempe de russiske trusselforestillingene, og det er både et spørsmål om USAs og NATOs disposisjoner i øst og om psykologi og politikk i Moskva. Det berører sikkerhetsgarantiene for noen av NATOs nye medlemsland, som ikke har lagt traumet fra sovjet-tida bak seg, og det gjelder Ukrainas og Georgias status i det europeiske sikkerhetspolitiske bildet – sensitive spørsmål som ikke kan bilegges uten at forholdet til Russland omformes fra å være et motsetningsforhold til å bli en samarbeidsrelasjon.

 

Det er snart halvannet år siden partene trykte på ”omstartknappen”. Mye har skjedd til det bedre og mye gjenstår. Den europeiske sikkerhetsarkitekturen trenger en ny gjennomgang, bl.a. for å styrke prinsippet om ikke-bruk av makt – jfr. Sluttakten fra Helsinki, krigen i Georgia i 2008, og de sentral-asiatiske landene som er med i OSSE. Og det trengs et nytt løft for å bli kvitt etterslepet fra den kalde krigen. Det er behov for inngående samtaler om organiseringen av europeisk sikkerhet og samarbeid generelt og russiske trusselsbilder spesielt. Obama skjønner dette, men har begrenset handlefrihet i det tilspissede amerikanske landskapet. Alternativt er tyskerne godt plassert for å ta denne utfordringen.

 

Den amerikanske presidenten har gjort eliminering av atomvåpen til en merkesak og har allerede fått en nobelpris for sin innsats. Til å begynne med var det ganske bred oppslutning om dette i USA, langt inn i republikanernes rekker. Men så begynte motkreftene å melde seg. Idag er det mange som tror at Obama-administrasjonen vil ende opp med et kompromiss som best kan karakteriseres som ”anti-nuclear nuclearism”: Den vil støtte seg på overveldende amerikansk militær makt, atomvåpen inkludert, samtidig som den gjør substansielle og retoriske framstøt for nedrustning. ”Anti-nuclear nuclearism” trives i våpenlaboratorier og tenkesmier som en taktisk tilpasning til målsettingen om en atomvåpenfri verden og betyr mindre arsenaler og sterkere kjernefysisk infrastruktur, nærmere bestemt nedrustning så langt det er forenlig med USAs nasjonale interesse i fortsatt militær overlegenhet. Presidenten har høyere personlige ambisjoner enn så og det har også flere av hans medarbeidere, men stilt overfor motstand på hjemmebane og en betydelig porsjon internasjonal skepsis kan han komme til å ende opp med et slikt kompromiss.

 

Hele tida er polariseringen i amerikansk politikk et kompliserende element. Den er sterkere enn noen gang etter 2dre verdenskrig. Etter Obama kan pendelen svinge. Derfor holder andre stater igjen og er forsiktige for ikke å strekke seg for langt etter denne administrasjonens invitter.

 

En ny avtale mellom USA og Russland krever ingen omforming av det globale politiske systemet, men en bred samarbeidsrelasjon mellom dem. Men sett at de enes om dype kutt: Hva slags verden trenger vi da for å få med de andre maktene på nedskjæringer til for eksempel hundre våpen pluss? Da, om ikke før, blir det behov for gjennomgripende endringer i den internasjonale politiske orden, for det er da spørsmålet om et liv uten kjernefysisk avskrekking begynner å bli presserende. Da trengs det et bedre system til erstatning for kjernevåpenavskrekkingen.

 

Den europeiske konsert etter Napoleonskrigene har vært nevnt i denne forbindelse. Det var et system hvor de europeiske maktene forpliktet seg til å respektere hverandres vital interesser og vise måtehold. Henry Kissinger, med spesialkompetanse på den europeiske konsert og lignende ordninger, beskriver den som et system hvor ”stormaktene samarbeider om å befeste internasjonale normer (og hvor) felles opptreden vokser ut av felles overbevisning…Det er en verden som enten er uten en dominerende makt eller hvor den potensielt dominerende makten leder gjennom måtehold”. Han mer enn antyder at Obama-administrasjonen er tilhenger av et slikt konsert-diplomati. Ettersom makta forskyves raskt i dagens verden må systemet grunnes på felles normer. I en dynamisk verden vil alternativet – en ordning basert på et stabilt ekvilibrium mellom stormaktene – være ”dead on arrival”.

 

Forholdet mellom USA og Kina blir viktigere enn noe annet. For det amerikanske liksom det britiske imperiet er ”second country” – den eller de statene som ligger nærmest opp til hegemonen i det globale makthierarkiet – den største utfordringen. For USA er dette i første rekke Kina. Hvis ”second country” truer med å overta hegemoniet må det stoppes i tilløpet. Så langt har ikke USA akseptert gjensidig avskrekking som strategisk grunnlag for forbindelsene med Kina: Overlegenheten har vært så stor at man ikke har hatt noen sterk tilskyndelse til det. Grovt sett har amerikanerne delt seg i to leire, én som mener samarbeid er veien og én som tror at konfrontasjon er uunngåelig. De møtes i diskusjoner om hvor sterke forholdsregler som bør tas. Spørsmålet er om USA greier i tilpasse seg i tide, eller om den militære makten vil bli brukt på fallrepet for å forsvare imperiale posisjoner så godt det lar seg gjøre, slik mange tidligere imperier har gjort.

 

I Oslo Militære Samfund er det naturlig å vektlegge maktforhold, geopolitikk og militære dimensjoner ved internasjonal relasjoner. Jeg har holdt meg til det. Atomvåpenspørsmålene er toppstyrt – de er ”high politics” par excellence – og slik har jeg omtalt dem. Men det er ikke alt. I de 65 åra som har gått siden Hiroshima og Nagasaki har det vokst fram en norm om ikke-bruk som understøttes av en sterk folkelig motvilje mot disse våpnene. Og jo mer tid som går uten at atomvåpen blir brukt jo sterkere blir normen.

 

Dette har alltid bekymret dem som har prøvd å trekke maksimale fordeler av sitt atomvåpeninnehav. Derfor ble nye våpentyper som det var mer tenkbart å bruke og som derfor med større sannsynlighet ville bli brukt, utviklet. Nøytronvåpenet var kanskje det best kjente eksemplet. Men de siste 20 åra har moratoriet på atomvåpenprøver stått i veien for innføring av våpen med nye egenskaper. Under den kalde krigen ble marinefartøyer sendt til konfliktområder rundt om på kloden for å minne om at de sterkeste våpnene sto til disposisjon, men det amerikansk-russiske presidentinitativet fra 1991 tok atomvåpnene bort fra alle overflatefartøyer. I dette århundret ble normen om ikke-bruk motvirket av doktriner som utvidet bruksområdet for disse våpnene – i USA, Frankrike, Storbritannia og India, og Russland hadde gjort det samme like i forveien – men nå har Obama snudd den trenden. Terskelen for bruk av atomvåpen er dermed høynet, om ikke entydig, for faren for kjernefysisk terrorisme har kommet i tillegg.

 

Folkelige kampanjer har bitt seg tak i normen om ikke-bruk. Nå går et bredt spekter av organisasjoner og bevegelser sammen om å kreve et forbud mot atomvåpen, humanitære organisasjoner ikke minst. Det var slik avviklingen av kjemiske og biologiske våpen begynte: Først ble de forbudt ved internasjonal avtale fordi de var inhumane, og så ble det inngått avtaler om å eliminere dem. I praksis var imidlertid Geneve-protokollen av 1925, som forbød dem, en avtale om ikke-første-bruk. Dette er merkebøye også på atomvåpenområdet som realister og idealister kan gå sammen om.

 

NPT er en oppskrift for nedrustning til null. Men det er en rudimentær oppskrift. Dessuten sier ikke avtalen noe om hva slags atomvåpenfri verden man bør styre mot. På ett eller annet stadium må det derfor vedtas en konvensjon som klargjør hvordan prosessen fram mot målet skal være. Arbeidet med en konvensjon er både et regjeringsprosjekt og et folkelig prosjekt og ledes av mennesker med høy ekspertise. Et vanskelig spørsmål er hvordan man kan sikre dynamikk og framdrift i nedrustningsprosessen uten å bruke almanakken, dvs uten å tidfeste når de ulike tiltakene og fasene skal gjennomføres, for stormaktene vil ikke forplikte seg til noe tidsskjema. Har man stor makt vil man også ha frihet til å bruke den.

 

Til slutt: Hva er vitsen med å stirre inn i krystallkula når nedrustningsprosessen er så prosessavhengig? Veien blir jo til til mens man går?

 

For at politiske ledere skal være istand til å treffe beslutninger om en kompleks virkelighet må virkeligheten forenkles. Heuristiske antagelser kan vise seg feilaktige, men ved å gjøre prosessen mot en atomvåpenfri verden mer tenkbar – lettere å forestille seg – blir realiseringen av den også mer sannsynlig.

 

Er dette begynnelsen på slutten for atomvåpnene? Tjue år etter Reykjavik krevde Shultz, Kissinger, Nunn og Perry omkamp, og Obama stilte seg til disposjon. Reykjavik var et stort skritt framover, selv om målet glapp. Det kan også bli Obamas skjebne. Han har tatt noen viktige steg allerede, men målet krever en annen verden enn vår.

Foto: KRISTOFFER FURBERG

Foredrag i Oslo Militære Samfund
21. januar 2002

ved Sverre Lodgaard

Direktør, Norsk Utenrikspolitisk Institutt

HVA HAR VI LÆRT AV KONFLIKTENE PÅ 90-TALLET?

En etterkrigstid er en mulighetenes tid. Da starter man med blanke ark og ambisjoner om en ny og bedre verden. Etter første verdenskrig ble Nasjonenes Forbund dannet. Etter andre verdenskrig De Forente Nasjoner. Etter den kalde krigen fikk De Forente Nasjoner en ny giv.

 

Da begynte stormaktene å samarbeide på en måte som gjorde Sikkerhetsrådet funksjonsdyktig. Omsider kunne Organisasjonen spille den rollen Pakten foreskrev. FN ble en sentral, samlende arena i arbeidet for internasjonal fred og sikkerhet. Det siste tiåret har Sikkerhetsrådet autorisert ca 40 fredsoperasjoner, og Rådets arbeid har økt enormt.

 

Men blanke ark betyr også at man går inn i et nytt terreng med særlige muligheter til å gjøre nye feil. Den første halvdelen av 90-tallet var nesten dømt til å bli en periode med mye prøving og feiling. Konjunkturene for FNs fredsbevarende operasjoner forteller historien. Ved årsskiftet 93/94 gjorde 80 000 mann tjeneste i slike operasjoner. En enkelt måned var tallet oppe i 90 000. Noen få år senere var det nede i 10 –15 000. Så økte det igjen til dagens nivå på 47 000 mann. Tallene er symptomatiske for et tiår som begynte med optimisme, fortsatte med tilbakeslag, skepsis og frustrasjoner, for deretter å gå over i en fase med læring, konsolidering og konsentrasjon om det man er god på.

 

Somalia var det første store tilbakeslaget. UNOSOM II var en fredsopprettende operasjon autorisert av Sikkerhetsrådet og ledet av FNs Generalsekretær, den første i sitt slag siden operasjonen i Kongo 30 år tidligere. Den synliggjorde FNs manglende kapasitet for fredsopprettende operasjoner og førte til at omfattende, skarpe operasjoner senere ble overlatt til ”coalitions of the willing”. Da bestialitetene i Rwanda begynte, var viljen til kollektiv handling nede på et lavmål. Rwanda ble det andre store tilbakeslaget. Året etter ble Srebrenicas fall en tredje, skjellsettende begivenhet. Da ble feilene i Bosnia ført til protokollen.

 

Da var også mulighetenes tid slutt. I sin memoarbok setter Boutros Ghali strek ved Dayton-avtalen høsten 95, da FN ble satt på gangen. Andre politiske prosesser, som gikk utenom FN-systemet, indikerte også et vannskille henimot midten av 90-tallet. I årene som fulgte ble forholdet mellom stormaktene mer og mer anstrengt.

 

Effektivisering av FNs fredsoperasjoner

I 1999 kom det to grundige rapporter om noen av disse feilgrepene. Den ene beskriver hvordan FNs vektlegging av konsensus, nøytralitet og upartiskhet, og nøling med bruk av militær makt, la Srebrenica åpen for massakre. Den andre – om folkemordet i Rwanda – framhever mangelen på ressurser og politisk engasjement. Ingen av de mange landene som hadde personell øremerket for FN-oppdrag svarte positivt da Generalsekretærens ba om styrkebidrag.

 

Rapportene er forbilledlige i sin åpenhjertighet. Kofi Annan, som var sjef for Department of Peacekeeping Operations da overgrepene skjedde, gjorde ingenting for å unnskylde seg, men ba en kommisjon under ledelse av den tidligere algirske utenriksminister Lakdhar Brahimi vurdere forbedringer i FNs fredsoperasjoner.

 

Brahimi-rapporten tar et kraftig oppgjør med tidligere praksis: ”Ingenting har skadet FNs anseelse så mye som mangelen på evne til å skille mellom voldsutøver og offer”. Den fremmer en serie anbefalinger i form av konkrete, forsiktige skritt i riktig retning – forsiktige fordi det er en utbredt oppfatning i sør at FN-systemet styres for mye fra Vest, og at det legges for stor vekt på sikkerhetsspørsmål til fortrengsel for sosial og økonomisk utvikling.

 

Hva har vi nærmere bestemt lært av konfliktene på 90-tallet? La meg begynne med følgende 7 lærdommer som er viktige, men langt fra uttømmende bud i planleggingen av framtidige fredsoperasjoner:

 

  1. Hvis det ikke er inngått noen fredsavtale, og det ikke er noen fred å bevare, har heller ikke fredsbevarende operasjoner særlige utsikter til å lykkes. Bruk eller trusler om bruk av militær makt kan skape rom for politiske overenskomster, men bare unntaksvis. Og unntakene – Kosovo, Irak, Korea – er langt fra overbevisende. Under UNOSOM II forsøkte man å få i stand en avtale mellom fraksjonene, men som kjent lyktes det ikke.

 

  1. Overgangen fra fredsavtale til fred krever i regelen langvarig innsats og en bred tilnærming til problemene. Erfaringer viser at reform av sikkerhetssektoren – militær reform, dvs. politisk styring og profesjonalisering av militærvesenet, sivil reform, dvs. av politi, rettsvesen og fengselsvesen, og tiltak mot spredning av illegale håndvåpen – er viktig for å lykkes.

 

  1. Nøytralitet og upartiskhet – tradisjonelle honnørord i FN-kretser – må gis en annen betydning i interne konflikter. Skulle man forholde seg nøytralt mellom de som beskjøt Sarajevo, en åpenbar krigsforbrytelse, og de som ble truffet? Beskytningen pågikk i 19 samfulle måneder, og mens 10 000 sivile ble drept under bred TV-dekning var det fortsatt ganske vanlig å lefle med honnørordene. ”Ingenting har skadet FNs anseelse så mye.”

 

Dette ble satt på plass ved å relatere upartiskhet til mandatet for operasjonen (fredsavtalen): Du skal være upartisk i gjennomføringen av de oppgavene du er pålagt. Da er det mye sannsynlig at du kommer på kant med en eller flere av sidene i konflikten, for ikke alle er like innstilt på å etterleve avtalen. Dermed blir det ikke bare vanskelig, men også galt, å forholde seg nøytralt i alle situasjoner.

 

  1. Når det gjelder bruk av militær makt er mellomløsninger i regelen en oppskrift på fiasko. Det er mitt inntrykk at i det 30-årige fraværet av fredsopprettende operasjoner etter engasjementet i Kongo spredte det seg en negativ holdning til bruk av militær makt i Sekretariatet. Da argumentene for mer resolutt bruk av tvangsmidler vokste i styrke inn på 90-tallet, var det mange som bare motvillig ga etter og sa ”OK, så får vi bruke militære makt, men ikke mye”. Nå er det tatt skritt for å rydde opp i dette og klargjøre hvilke fullmakter som skal gjelde under ulike omstendigheter (jf. S/res/1327 av 13 november 2000).

 

  1. FN-styrker som er vitne til overgrep mot sivile må formodes å være bemyndiget til å gripe inn. Under krigen i Bosnia ga FN eskorte til flyplassen i Sarajevo for den bosniske visestatsministeren. Bilene ble stoppet av væpnede serbere som gjenkjente visestatsministeren, tok ham ut av bilen, og skjøt ham mens FN-soldatene så på. I en forklaring på det inntrufne var en FN-talsmann nær ved å si at vi ga ham eskorte, men hadde ikke noe ansvar for hans liv. Slikt er svært skadelig for FNs renommé.

 

  1. Brahimi-rapporten anbefaler at når Sikkerhetsrådet skal lage mandat for en fredsoperasjon, bør et utkast gå til Generalsekretæren før mandatet ferdigstilles. Generalsekretæren bør da si hva som etter hans skjønn behøves, ikke hva rådsmedlemmene måtte ønske å høre, og samtidig gjøre en realistisk bedømmelse av utsiktene til å stable en adekvat operasjon på beina. Det har vært en tendens til å sjanse på det beste, også der hvor man nøkternt bedømt har gitt seg inn på den største motstands vei. En slik prosedyre vil skape større åpenhet og gjøre det lettere å stille medlemslandene til ansvar for disposisjoner som de lenge har veltet over på FN.

 

  1. Tidsfaktoren er kritisk viktig. Mange ganger kommer man for sent på banen. Brahimi-rapporten mener at FN må kunne ha en klassisk fredsbevarende styrke på plass innen 30 dager etter at Sikkerhetsrådet har vedtatt mandatet, og komplekse fredsoperasjoner innen 90 dager. Rådet har sluttet seg til dette. Rapporten anbefaler også at Generalsekretæren får fullmakt til å bruke inntil 50 millioner dollar i påvente av et mandat.

 

Staters og menneskers sikkerhet

Under den kalde krigen var det vanlig å betrakte sivile tap og ødeleggelse av sivil eiendom som en tilleggskostnad ved krigføringen. Det var en kollateral skade (collateral damage) som ikke var til å unngå, men som burde begrenses. På 90-tallet ble det klart at de sivile i mange tilfeller var blitt selve målskiva for krigføringen – i Sarajevo, Srebrenica, Rwanda og mange andre steder. Og den internasjonale terrorismen, slik den har prentet seg inn i vår bevissthet etter 11.september, føyer seg inn i denne trenden. Det finnes ikke noen allment akseptert definisjon på terrorisme. Inntil videre kaster det heller ikke noe av seg å presse terrorismediskusjonen inn under en enkelt definisjon. Men også terrorisme innebærer angrep på uskyldige sivile for å nå politiske mål.

 

I 1995 fanget rapporten fra International Commission on Global Governance opp dette i et kapittel om ”the security of states and the security of peoples”. Canada og andre fulgte den opp og utviklet begrepet human security, hvor individet er telleenheten og frihet fra frykt for overgrep substansen. Trolig vil sikkerhetsdebatten i hovedsak gå under disse to overskriftene – statlig sikkerhet og menneskelig sikkerhet – i lang tid framover.

 

Intervensjon til støtte for folk i motsetning til stater/regjeringer er imidlertid ingen ren kategori. Begrunnelsene som er gitt for slike intervensjoner av Sikkerhetsrådet og av medvirkende stater har alle sammen referert også til andre hensyn enn de humanitære. Framfor alt er det ingen systematikk og forutsigbarhet i det internasjonale samfunns forsvar for mennesker i livsfare. Men Kofi Annan er blitt mye sitert og rost for sin tro på at det sakte men sikkert vil vokse fram en internasjonal norm som er overordnet regjeringene og som beskytter individer og folkegrupper mot overgrep. Den statlige suvereniteten skal ikke være et skalkeskjul for undertrykkelse og det som verre er. Og rapporten fra International Commission on Intervention and State Sovereignty, som kom like før jul, argumenterer klart og sterkt for at det internasjonale samfunn har et ansvar for å gripe inn for å hindre og lindre menneskelig nød.

 

Rapporten er enstemmig. Den klargjør noen av de dilemmaene intervensjonsspørsmålet reiser på en måte som kan veilede praktisk politikk. Militær intervensjon må overveies når massedrap og etnisk rensing i stor skala truer – da, ikke i andre sammenhenger. Militære midler må bare brukes når andre midler er utsiktsløse, slik FN-pakten foreskriver. Innsatsen må begrenses til det som er nødvendig for å gi den beskyttelse man har satt seg fore å gi. Og man må være rimelig sikker på at intervensjonen vil gjøre mer gagn enn skade.

 

Sikkerhetsrådet må autorisere inngrepene. Det er ingen oppgave å finne alternative kilder til autoritet og legitimitet: Oppgaven må være å gjøre Rådet mest mulig funksjonsdyktig. Hvis Rådet likevel er ute av stand til å treffe vedtak, bør spørsmålet bringes inn for Generalforsamlingen under en ”Uniting for Peace”-prosedyre, eller søkes løst i regional sammenheng under henvisning til paktens kap. VIII. I sistnevnte tilfelle bør den regionale organisasjonen som autoriserer intervensjonen søke tilslutning fra Sikkerhetsrådet etterpå, og så snart som mulig.

Noen av 90-tallets konflikter skyldtes imperieoppløsning – et lite imperium som løste seg opp på en særdeles blodig måte og et stort som i det vesentlige ble avviklet på fredelig vis. Mange andre konflikter hadde utspring i stater med sviktende styringsevne. Disse vil det bli flere av. Den internasjonale terrorismen, som også var en del av 90-tallets konfliktbilde, har fått næring og røtter i noen av de samme statene. Den finnes og frodes primært der hvor en regjering støtter den (Afghanistan, Sudan), eller hvor regjeringene bare kontrollerer deler av sine territorier fordi de er svake og/eller involvert i krig (eksemplene er mange, fra Phillipinene/Mindanao til Øst- Afrika).

 

Militærmaktens egenart og funksjoner

Vi må altså forholde oss til stater med svak styringsevne, stater som rakner i sammenføyningene, og land hvor staten har havarert også i årene som kommer. Og ingen kan utelukke flere spektakulære aksjoner à la 11. september. Men voldens ytringsformer er av begrenset verdi som sikkerhetspolitisk premiss. Å rette sikkerhetspolitikken inn mot mer av det samme betyr å forberede seg på fortidas kriger, mens sikkerhetspolitikken pr. definisjon hører framtida til. Den skal hindre visse framtidige eventualiteter fra å inntreffe.

 

La oss derfor ta et skritt tilbake og se på den organiserte voldsmakten – militærmakten, institusjonene. Den endrer seg langsommere enn ytringsformene, dvs. måten makten brukes på. La oss plassere utfordringene fra svake stater og terrorisme i forhold til tre typer fysisk makt som hver på sin måte preger internasjonale relasjoner.

 

Her tar jeg meg samtidig den frihet å gå ut over 90-tallet, for også å fange opp betydningen av 11. september. Da det amerikanske kontinent ble angrepet, for første gang på nesten 200 år, ble det definert nye premisser for internasjonal politikk. Terroren traff en rå nerve i verdensmakten, som reagerte dertil kraftig og gjorde angrepet til en skjellsettende begivenhet. Da var etterkrigstida, i betydningen tida etter den kalde krigen, slutt. Det åpnet seg politiske rom som aktørene på den internasjonale scenen – store og små – kunne bevege seg i for å løse gamle problemer og sikre seg nye fordeler. Lærdommene fra 90-tallet må filtreres og oppdateres gjennom det som har skjedd det siste halve året.

Nettverksmakten

Det er naturlig å begynne med nettverksmakten, slik Mary Kaldor beskrev den på Nobel-symposiet før jul. Den består av væpnede nettverk av ikke-statlige og statlige aktører som får næring fra diaspora-grupper og frivillige, som bruker leiesoldater, og som finansierer sin virksomhet ved narkotikahandel, handel med råvarer, økonomisk spekulasjon, slussing av illegale immigranter, skattlegging av humanitær assistanse, og diverse andre bidrag fra nettverkene. Dette er framtredende trekk ved konfliktentreprenører som driver intra-statlige konflikter, som derfor ikke er så intra-statlige som mange har villet ha det til. Det er framtredende trekk også ved de som øver internasjonal terror.

 

Der de inter-statlige krigene i Clausewitz’s tapning begynner med mobilisering, går nettverksmakten som regel til angrep for å mobilisere. Rekkefølgen er den omvendte. I Bosnia var det mange som sa at fordi de ikke hatet hverandre, måtte de lære å gjøre det. Krigen var midlet. Historien, selektivt gjengitt og gjerne dreid for å passe formålet, er et annet virkemiddel som er mye brukt både på Balkan og i Midt-Østen. Bin Laden har begrunnet sin virksomhet i et 80-årsperspektiv, med en ydmykelses- og lidelseshistorie som begynner med oppløsningen av det ottomanske rike og avskaffelsen av kalifatet. Al Queda vil ikke nødvendigvis drepe mange, skjønt de er åpenbart ikke så nøye på det. Men de vil mobilisere og oppildne og bli sett av mange. I sistnevnte henseende har de hatt stor suksess for så vidt som store deler av verden har satt seg på skolebenken for å lære mer om Midt-Østen.

 

Nettverksmakten søker sjelden slag. Metoden er vold mot sivile. 90-tallet så voldtekt, etnisk rensing og folkemord i konflikter hvor over 90 prosent av de drepte var sivile, og med voksende antall flyktninger og internt fordrevne som konsekvens.

I de senere årene har det vært en tendens til enkeltstående terrorhandlinger med høyere tapstall enn før, og med 11.september som det mest graverende eksemplet.

 

Nettverksmakten kan vise seg seiglivet. Globaliseringen, som gjør det lettere å bygge nettverk; transparensen, som synliggjør urettferdighetene; og gnisningene mellom kulturer og trossamfunn borger antagelig for det. Sårbarheten ved moderne samfunn på toppen av verdenshierarkiet gir den terroristiske nettverksmakten muligheter også i et samfunn som vårt.

 

Den amerikanske militærmakten

Den amerikanske militærmakten er en egen kategori fordi den er så stor og fordi den styres unilateralt. På spissen satt er USA den eneste staten som fortsatt har kapasitet til å handle unilateralt, og i den forstand den siste nasjonalstaten.

 

Amerikansk utenrikspolitikk styres like mye av innenrikspolitiske strømninger som av hva som skjer i verden forøvrig. Det har ikke vært noen oppmykning i den unilaterale praksisen etter 11. september. Alliansen mot terrorisme var ”of their own making”. Allerede 13. september klargjorde Colin Powell at alliansen var ment å forsterke den amerikanske innsatsen, ikke begrense den amerikanske handlefriheten. Tilbakebetalingen av gjeld til FN er det ene unntaket som bekrefter regelen. Verden skal nok styres, men fortrinnsvis på basis av beslutninger fattet i Washington.

 

Dette skal vi ikke moralisere over. På en måte er det alvorligere enn så, for unilateralismen springer ut av USAs suverene maktposisjon i internasjonal politikk. Den er strukturelt bestemt. For å øke den militære handlefriheten utvikles det teknologi og doktriner for tapsfrie kriger, dvs. kriger uten egne tap, og man bygger skjold mot ballistiske raketter. Rasjonalet for rakettforsvarsprogrammet er nettopp å utvide spektret av militære opsjoner uten å måtte frykte gjengjeldelse mot amerikansk territorium og ydmykelse. Så kan man bruke eller ikke bruke de forskjellige opsjonene, men flere valgmuligheter er av verdi i seg selv.

 

Én av mange interessante konsekvenser gjelder NATO. Etter 11. september har det amerikanske budskapet til de allierte vært ”don’t call us, we’ll call you”. Det er ingen entusiasme i USA for å føre flere kriger gjennom en komité av 19 medlemmer. EU var heller ikke stemt for å bruke NATO i Afghanistan. Det første eksemplet på bruk/lån av NATO-utstyr – mye diskutert som en forutsetning for fredsoperasjoner i EU-regi – kom paradoksalt nok fra den andre siden av Atlanterhavet. Europeiske AWACS-fly erstattet amerikanske og patruljerer i nord-amerikansk luftrom. Francois Heisbourg skrev nylig at NATO som forsvarsorganisasjon er død og at NATO er blitt en “security and defence-services organization”. Det første er en overdrivelse, men klart nok har utviklingen gått i denne retningen. I mange nordmenns øyne er det problematisk. Men det byr også på fordeler, ikke minst med tanke på å realisere de mulighetene 11. september skapte for å integrere Russland i europeisk samarbeid og sikkerhet. Kan hende blir Kosovo stående som første og siste gang NATO gikk til krig.

 

Den normbaserte makten

Europeiske land, Canada, Australia, New Zealand, Japan og Sør-Afrika går inn for å styrke internasjonale regler, normer og standarder, og multilateralt samarbeid. De går også i bresjen for en sterkere internasjonal evne til å forsvare normverket, om nødvendig militært, gjennom fredsoperasjoner av ulike slag. Disse landenes vektlegging av internasjonale kjøreregler er motsatsen til den amerikanske unilateralismen. Her står vi overfor to grunnleggende forskjellige holdninger til internasjonale politikk, to fundamentalt ulike måter å føre utenrikspolitikk på.

 

Anvendelse av de to første maktkategoriene går ut over de sivile, med visse forbehold for den amerikanske, som kan angripe mål med en presisjon som reduserer skadene på omgivelsene betydelig. Men ringvirkningene – de umiddelbare som tross alt følger av bombingen, og de langtrekkende for alle som møter krigen på et eksistensminimum og som ikke har noe særlig å stå imot med – kan bli store også her. De statene som er bekymret over dette, blant dem de ovennevnte, kan prøve å begrense krigføringen ved å legge større vekt på menneskerettigheter, internasjonal humanitær rett, krigsforbrytertribunaler og militær intervensjon for å hindre store tap av menneskeliv.

 

Dette er en oppskrift som i prinsippets forbyr nettverksmakt. Det er en oppskrift for restrukturering av de tradisjonelle militære apparatene i retning av en ny form for beskyttelsesmakt. Og det er en oppskrift som i praksis så godt som utelukker bruk av masseødeleggelsesvåpen.

 

Statssystemet

La oss ta ytterligere et skritt tilbake og se på statssystemet, som har røtter tilbake til Westfalen-freden i 1648. Det utsettes for store påkjenninger. I 1989 forsvant blokkrammene, som hadde holdt en del stater oppe. Globaliseringen innebar økende påkjenninger for de som falt utenfor og ikke fikk del i den økonomiske veksten. Og det åpnet seg nye muligheter for konfliktentreprenører som prøver å tilrane seg statsmakten for egen vinnings skyld.

 

  1. september åpnet en ny fase i omformingen av statssystemet. Interaksjonen mellom tradisjonelle nasjonalstater, lite styringsdyktige og korrumperte stater og et bredt spekter av ikke-statlige aktører produserer nye regler og roller. Hva resultatet vil bli er kanskje like uforutsigbart som 1648 var da 30-årskrigen startet. Statene forsvinner ikke. Tvert om er det viktig å beholde og fremme godt funksjonsdyktige stater som tar ansvar for egne borgeres liv og velferd. Men de omdannes, uten at vi vet til hva.

 

Det Westfalske systemet ble utkrystallisert gjennom kriger. ”Statene førte krig og krigen lagde stater”, som det ble hetende i ettertid. Det er ingen gitt å si hvilken rolle krigføringen vil få i den omformingen som nå pågår. Krigene det siste tiåret gir oss ikke gode holdepunkter, eller de er for nære i tid til at vi greier å se hvilke konsekvenser de har. Men det 20-århundre var det blodigste i menneskehetens historie, og det nye århundret har også startet i voldens tegn.

 

Sentrale problemer illustrert: S/res/1373

Under den kalde krigen ga stormaktene både våpen og penger til sine klienter i sør. Nå må de lokale krigsherrene finansiere sin virksomhet selv. Det er det åpenbart mange som greier, men det er ikke alltid så enkelt. Derfor interessen for å ta strupetak på konfliktene ved å kvele deres politiske økonomi. Tilsvarende for internasjonal terrorisme, som kan svekkes ved å kvele finansieringskildene.

 

Sikkerhetsrådets Resolusjon 1373, som forplikter alle medlemslandene til å treffe og rapportere om tiltak for å stoppe den økonomiske støtten til terrorisme, illustrerer sentrale problemer på en utmerket måte. Den viser, for det første, betydningen av å gå gjennom FN. Ingen annen organisasjon kan gi autoritet og legitimitet til et slikt verdensomspennende påbud. For det andre viser den betydningen av at FN og USA, verdensorganisasjonen og verdensmakten, samarbeider. Mange andre vedtak har liten virkning fordi det ikke står makt bak. Resolusjonen er derfor også en påminnelse om det uføre som oppstår når verdensmakten går utenom verdensorganisasjonen og handler på egen hånd. Dessverre er dette noe vi må leve med i tida framover.

 

For det tredje er resolusjonen en påminnelse om betydningen av å ha godt fungerende stater som byggeklosser i internasjonal politikk. Der styringsevnen er svak eller ikke-eksisterende er det ingen til å innfri den. Internasjonal innsats for godt funksjonsdyktige stater, for sikkerhetssektorreform ikke minst, er av grunnleggende betydning både for sikkerhet og utvikling. Hvis folk ikke kjenner trygghet for sin framtid, investerer de heller ikke i den.

 

Forebygging og systemomforming

Volden må bekjempes og forebygges. Det er viktig å skille mellom de to reaksjonsmåtene, for forebyggingen må ikke skje på en måte som rettferdiggjør det som skal bekjempes.

 

Der hvor volden har en identitet og en adresse, kan man forsøke å slå ned på utøverne. Hvis den derimot er basert på nettverksmakt med tallrike og lange horisontale forgreninger som stiller oss overfor det ukjente og uvisse, må vi gå indirekte til verks og f. eks. undergrave krigsherrenes politiske økonomi og terroristenes finansielle støtte. Ingen tiltak er så kostnadseffektive som god etterretning, for å bringe mest mulig over i den første kategorien.

 

Av særlig betydning er systemomforming i den regionen hvor veldig mange konflikter har sitt utspring, nemlig i Midt-Østen. Araberlandene har vært ute av stand til å møte de politiske, kulturelle og økonomiske utfordringene fra globaliseringen. Med unntak for revolusjonen i Iran har det ikke vært noen større politisk, økonomisk og sosial forandring der de siste 30-40 år. De som kom til makta da oljealderen begynte er blitt sittende i posisjonene. Regionen er preget av økonomisk stagnasjon, enorm befolkningsvekst og ditto ulikheter.

 

Kritiske røster i araberverdenen retter mye av sin oppmerksomhet mot palestinernes situasjon, med pekefingre mot Israel, USA og andre vestlige land. En levedyktig palestinsk stat kan få opposisjonen til å snu seg innover mot egne regimer. Dette er imidlertid ikke noen fredelig utsikt, for regimene – som i mange tilfeller støttes og opprettholdes av Vesten – er ikke kjent for å billige demokratiske verdier. Derfor har det aldri riktig passet å arbeide for reform i disse landene. Samtidig vet vi at ”business as usual” ikke er noen oppskrift på langsiktig sikkerhet verken for dem eller for oss. Etter 11.september har systemomforming i Midt-Østen blitt et større og mer påtrengende spørsmål for mange flere.            

 

Til slutt:

Forebyggende virksomhet er rasjonelt ut over enhver tvil. Likevel venter politikerne som regel til krisen er et faktum. Da skapes det oppmerksomhet om situasjonen, og da kan det være mulig å mobilisere ressurser og få gjort noe med den. Her er læreboklogikken og den politiske logikken på kollisjonskurs.

 

I det siste har den politiske interessen for forebyggende virksomhet vokst, ikke minst i EU. Men fortsatt er det små ressurser til disposisjon. Rett nok kan bistandsmidlene gis en forebyggende effekt i tillegg til utviklingseffekten. Men kanskje blir det aldri fart over det forebyggende arbeidet før FN får en egen finansieringskilde i form av skattlegging av internasjonale transaksjoner eller utnyttelse av menneskehetens felles arv. Det er det ikke gjennomslag for i dag. Men hvis global governance gjør framgang – noe som slett ikke er gitt – kan dette bli en viktig del av framgangen.